Mission

M. Michel Charasse

II. LE DPT : UN OUTIL INDISPENSABLE QUI ILLUSTRE LA COMPLEXITÉ DE L'APD

A. 15 PROGRAMMES CONCOURANT À 3 AXES STRATÉGIQUES

La mission APD est rattachée à un document de politique transversale (DPT) intitulé « Politique française en faveur du développement », qui tient compte de l'ensemble des missions du budget général et des comptes spéciaux qui concourent à cette politique. Cette présentation met en évidence une politique transversale pilotée par plusieurs institutions (telles que le CICID) et processus communs (en particulier les stratégies sectorielles, la stratégie d'intervention dans les pays émergents et les documents cadres de partenariat). Le chef de file de ce DPT est le secrétaire d'Etat à la coopération et à la francophonie.

Le DPT expose ainsi le contenu et les crédits d'APD des 12 programmes budgétaires, dont 9 n'appartenant pas à la mission APD , et des 3 comptes d'opérations financières extra-budgétaires qui concourent à la politique française d'aide au développement. Le nombre important de ces programmes témoigne des limites de la LOLF dans l'amélioration de la lisibilité de l'action gouvernementale. Ce document revêt une importance majeure, compte tenu de la multiplicité des intervenants (ministère ou opérateurs) et de la traditionnelle discordance entre la nomenclature budgétaire et la comptabilisation des crédits d'APD au sens du CAD (cf. infra ).

Les trois axes stratégiques de la politique d'APD ont évolué et font désormais explicitement référence aux biens publics mondiaux et au contexte international. Ils s'intitulent : « Participer à l'engagement international de réaliser les huit objectifs du Millénaire pour le développement » 6 ( * ) , « Promouvoir notre vision du développement durable et des biens publics mondiaux » et « Prendre part à la mobilisation internationale en faveur du renforcement de l'efficacité de l'aide au développement ».

Curieusement, la dimension d'influence et de promotion de l'expertise française apparaît donc moins présente que dans le DPT de 2007, qui retenait un axe intitulé « Promouvoir le développement à travers les idées et le savoir-faire français ». La France renonce-t-elle à faire valoir ses talents et ses compétences en la matière ?

B. 12 OBJECTIFS ET 24 INDICATEURS DE PERFORMANCE

Les objectifs et indicateurs (bien renseignés) du DPT n'ont quasiment pas évolué par rapport à 2007 7 ( * ) . L'objectif intitulé « Assurer un service culturel et de coopération de qualité » a été supprimé et est désormais intégré - ainsi que les indicateurs correspondants  - dans l'objectif transversal « Assurer une gestion rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement ». Un nouvel indicateur, issu du programme 209, y fait son apparition et se révèle particulièrement utile puisqu'il retrace la performance de la gestion du Fonds européen de développement (FED).

Votre rapporteur spécial estime que ces indicateurs donnent une image assez exhaustive et cohérente de la performance de la politique d'APD, sous réserve des observations formulées infra sur les indicateurs relevant de la mission APD.

Il renouvelle également son souhait de suppression de l'indicateur 9.1 (pourcentage des interlocuteurs du ministère chargé de l'écologie considérant que celui-ci contribue significativement au renforcement de l'influence de la France à l'international), qu'il considère comme anecdotique, sujet à caution dans sa méthodologie, et trop éloigné de la mesure de la performance de l'APD. De même, l'indicateur 7.1 (nombre et répartition des élèves français, nationaux et étrangers tiers dans les établissements d'enseignement français à l'étranger) n'est qu'indirectement relié à l'évaluation de l'APD et révèle une appréhension ambiguë de l'apport des établissements d'enseignement français à l'étranger .

C. LES PROGRÈS ET LACUNES DE LA COMPTABILISATION DES DÉPENSES D'APD

1. La complexité structurelle des quatre « cercles concentriques » de l'APD

Dans ses rapports budgétaires antérieurs, votre rapporteur spécial a formulé à plusieurs reprises des critiques sur le manque de cohérence et de lisibilité des quatre périmètres d'aide tels qu'ils sont comptabilisés dans la mission APD, en crédits budgétaires de l'ensemble des missions, en crédits publics (incluant les dotations hors budget général) et dans les notifications au CAD. Il apparaît ainsi qu'en 2008, les crédits de la mission APD ne représenteraient qu'un peu plus du tiers de l'effort global d'APD au sens du CAD , ainsi que l'illustre le tableau ci-après.

Périmètres de comptabilisation de l'APD (en crédits de paiement) en 2007 et 2008

(en millions d'euros)

Prévision 2007

Prévision 2008

Part des crédits de la mission APD en 2008

Mission « Aide publique au développement »

3.108,3

3.106,2

100 %

Crédits des 15 programmes (dont crédits hors budget général) concourant à l'APD

5.650,2

6.735,5

46,1 %

Impact en APD des dépenses du budget général

6.117,7

6.220,8

50 %

Effort global d'APD au sens du CAD

7.841

8.772

35,4 %

Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2008

Bien que la « nomenclature LOLF » marque certains progrès quant à la lisibilité des multiples instruments de l'action publique en faveur du développement (stratégie et objectifs, justification plus précise des crédits demandés, création d'une mission dédiée à l'APD, meilleure lisibilité des processus d'annulation de dettes), l'amélioration de la concordance entre la structure budgétaire et la comptabilisation selon les normes de l'OCDE, qui restent la « vitrine » internationale de l'APD, est structurellement limitée par certaines caractéristiques :

- le poids dans l'APD de dépenses constatées ex post telles que l'écolage et l'accueil des réfugiés ;

- l'incidence budgétaire des annulations de dette est beaucoup plus réduite que le montant pris en compte au titre de l'APD , compte tenu, notamment, du poids des annulations imputées sur le résultat de la Coface et les découverts du Trésor (cf. infra , commentaire du programme 852) ;

- l'impact en APD de dépenses budgétaires peut être supérieur à 100 % du montant inscrit dans le projet de loi de finances. Tel est le cas des déclarations de prêts (nettement supérieures aux bonifications et indemnisations budgétées sur le programme 110) et de contrats de désendettement-développement de l'AFD, qui exercent un effet de levier sur les crédits budgétaires des programmes 110 et 209 8 ( * ) ;

- une part importante de l'APD (9,9 % en 2008) ressortit à la quote-part du prélèvement sur recettes effectué au profit du budget de l'Union européenne.

En outre, les directions internationales de plusieurs ministères (agriculture, jeunesse et sports, santé, intérieur, écologie) contribuent marginalement à l'effort d'APD notifié au CAD , et de façon plus ou moins concertée avec le MAEE, par des contributions à des fonds fiduciaires multilatéraux et des mises à disposition de personnels auprès d'organismes internationaux 9 ( * ) , des subventions à des groupements d'intérêt public impliqués dans des missions d'expertise internationale, le financement de programmes spécifiques ou des partenariats avec des ONG.

Les clefs de comptabilisation en APD retenues par le CAD sont complexes , peu explicitées par le DPT, et revêtent une dimension politique compte tenu de leur portée diplomatique dans les annonces internationales. Certaines dépenses pourraient ainsi être mieux prises en compte dans le périmètre retenu par l'OCDE (la dépense fiscale ou la coopération militaire, seules certaines actions civilo-militaires étant comptabilisées), tandis que d'autres pourraient être exclues du périmètre ou comptabilisées de façon plus stricte, en particulier l'écolage 10 ( * ) .

2. Les éclairages et imprécisions du DPT

Le périmètre des 15 programmes concourant à la politique et à la stratégie d'APD diffère de celui des programmes pris en compte dans les dépenses budgétaires comptabilisables en APD , ce qui complique l'analyse. Votre rapporteur spécial constate néanmoins que le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » figure désormais dans les deux listes de programmes, conformément à la recommandation qu'il avait formulée dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2007. En revanche, le programme 151 « Français à l'étranger et étrangers hors de France » n'est plus retenu dans les deux périmètres.

Le tableau des dépenses budgétaires d'APD, qui figure en annexe du DPT (cf. supra ), exclut les trois comptes qui ne relèvent pas du budget général, mais comptabilise les dépenses budgétaires contribuant substantiellement à l'APD au sens du CAD, issues :

- des deux programmes 104 « Intégration et accès à la nationalité » et 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration », pour une quote-part d'APD estimée à 439,7 millions d'euros de CP en 2008 au titre de l'accueil des réfugiés. En présentation, ces deux programmes participent manifestement davantage d'une logique comptable que de la stratégie transversale ;

- du programme 178 « Préparation et emploi des forces armées » (71,3 millions d'euros de CP) ;

- de la mission « Outre-mer » (351,3 millions d'euros de CP au titre de l'aide à Mayotte et Wallis-et-Futuna) ;

- et des programmes 172 « Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 231 « Vie étudiante » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (248,7 millions d'euros).

En outre, certains programmes contribuant marginalement à l'APD (dont des dépenses de la mission « Sécurité » auparavant isolées) sont regroupés dans une rubrique « Autres dépenses du budget général », soit 25,7 millions d'euros en 2008.

Ainsi que le précise le DPT, quatre missions distinctes de la mission « Aide publique au développement » contribuent donc largement à l'effort d'APD, pour un montant global estimé à 2.422 millions d'euros en 2008 , soit plus du quart du montant global d'APD : les missions « Recherche et enseignement supérieur » (qui inclut l'écolage), « Immigration, asile et intégration », « Action extérieure de l'Etat » (coopération technique et fraction des contributions aux organismes internationaux et opérations de maintien de la paix), et « Outre-mer ».

Le contenu du DPT a été enrichi et se révèle assez précis sur les mécanismes de coordination et certains intervenants de l'aide, en particulier l'AFD (contribuant ainsi à compenser en partie son absence de statut d' « opérateur LOLF ») et les ministères « techniques » (recherche, écologie, dimension internationale des filières agricoles, santé et GIP ESTHER) qui concourent pour une moindre part à l'APD. Des imperfections et lacunes subsistent néanmoins :

- les prévisions d'APD ventilées par type d'activité sont moins claires que dans les « jaunes » antérieurs , bien que des précisions aient été apportées par rapport au DPT annexé à la loi de finances initiale pour 2007. Le contenu de la ligne « Divers » est peu explicité, les concours aux fonds multilatéraux et aux institutions des Nations Unies ne sont pas distingués au sein de l'aide multilatérale, les composantes et intervenants de l'aide-projet et de l'aide-programme ne sont pas détaillés ;

- les montants d'aide reçus en 2006 par les dix principaux pays bénéficiaires de l'aide française bilatérale ne sont pas précisés ; seul figure un histogramme ;

- les explications sur la comptabilisation en APD et le contenu de la quote-part du prélèvement sur recettes au profit du budget communautaire sont très sommaires, alors que cette fraction contribue pour plus de 800 millions d'euros à l'APD en 2007 et 2008 ;

- les explications sur les modalités de déclaration en APD de l'aide aux réfugiés et de l'écolage 11 ( * ) sont toujours quasiment inexistantes, contrastant avec les détails fournis sur l'impact des opérations de prêts. Bien que ces dépenses soient constatées ex post , l'indigence de l'information du Parlement sur ces deux vecteurs d'aide est irritante et conforte l'impression de « boîte noire » de ces dépenses d'APD alors que les montants en jeu sont élevés ;

- si les explications portant sur l'impact des prêts et annulations de dettes sur l'APD sont précises, les correspondances entre les tableaux de chiffres manquent encore de clarté, voire apparaissent contradictoires 12 ( * ) ;

- les informations relatives aux annulations de créances Coface sont insuffisantes au regard des montants en cause (917 millions d'euros de comptabilisation en APD en 2007) ; le questionnaire budgétaire constitue donc toujours un complément indispensable, en attendant les conclusions de la Cour des comptes, récemment saisie d'une demande d'enquête par votre commission des finances.

Ventilation des dépenses du budget général
comptabilisables en APD à périmètre constant

(en millions d'euros)

Missions

Programmes

CP LFI 2007

Estimation APD 2007*

APD / CP 2007

CP PLF 2008

Estimation APD 2008

APD / CP PLF 2008

Aide publique au développe-ment

110 - Aide économique et financière au développement

987,8

1.361,7

137,9 %

984,8

1.455,2

147,8 %

209 - Solidarité à l'égard des pays en développement

2.106

2.263,7

107,5 %

2.092,4

2.222,7

106,2 %

301 - Codéveloppement

15,5

0

0 %

29

24

82,8 %

Total

3.109,3

3.625,4

116,6 %

3.106,2

3.701,9

119,2 %

Action extérieure de l'Etat

105 - Action de la France en Europe et dans le monde

1.444

108,8

7,5 %

1.482,1

112,2

7,6 %

185 - Rayonnement culturel et scientifique

479,1

91,1

19 %

490,2

92,9

19 %

Total

1.923,1

199,9

10,4 %

1.972,3

205,1

10,4 %

Outre-mer

1.857,1

345,1

18,6 %

1.730,1

351,3

20,3 %

Immigration, asile et intégration

104 - Intégration et accès à la nationalité

198,6

141,1

71,1 %

195,3

140,9

72,1 %

303 - Immigration et asile

411,8

292,6

71,1 %

414,3

298,8

72,1 ù

Total

610,4

433,7

71,1 %

609,6

439,7

72,1 %

Défense

187 - Préparation et emploi des forces armées

21.020,7

70

0,3 %

21.262,7

71,3

0,3 %

Recherche et enseignement supérieur

150 - Formations supérieures et recherche universitaire

10.659,3

849,7

8 %

11.279

849,7

7,5 %

187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1.163,1

321,7

27,7 %

1.220,8

327,5

26,8 %

172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

3.839,2

201,2

5,2 %

5.004,6

204,8

4,1 %

231 - Vie étudiante

1.738

44

2,5 %

1.847

47

2,5 %

Total

17.399,6

1.416,6

8,1 %

19.351,4

1.429

7,4 %

Autres dépenses du budget général (dont sécurité, enseignement, santé, écologie...)

N.S.

29,4

N.S.

N.S.

25,7

N.S.

Total

N.S.

6.117,7

N.S.

267.847

6.220,8

N.S.

* Cette colonne correspond, pour la mission « Aide publique au développement », aux prévisions de consommation de CP en 2006, auxquels s'ajoutent les financements directs de l'AFD. Pour les autres missions sont repris les crédits votés en loi de finances initiale.

Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2008

* 6 La formulation a été modifiée (il s'agissait antérieurement de « en oeuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations Unies », mais le fond reste le même.

* 7 Cf. le tableau des objectifs et indicateurs figurant dans le rapport budgétaire de votre rapporteur spécial relatif au projet de loi de finances pour 2007. Les axes des objectifs et indicateurs reprennent sont également les mêmes que ceux du DPT de 2007 et ne sont donc pas totalement cohérents avec les nouveaux axes stratégiques.

* 8 Dont les montants notifiés au CAD en 2008 seraient ainsi équivalents à, respectivement, 148 % et 106 % des crédits budgétaires.

* 9 Les actions multilatérales sont en particulier menées avec la Banque mondiale, l'Organisation mondiale de la santé, le Bureau international du travail, ONUSIDA ou l'Organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO).

* 10 Six pays (l'Allemagne, l'Autriche, le Canada, l'Espagne, la France et le Portugal) notifient leurs dépenses d'écolage au CAD, mais celles de la France et de l'Allemagne en représentent plus de 90 %. Le CAD prévoit trois conditions cumulatives de comptabilisation du coût imputé aux étudiants, mais ne donne aucune garantie quant au respect par la France des critères afférents à la sélection des étudiants et aux programmes d'étude.

* 11 Ces dépenses sont imputées sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », qui fait l'objet d'une présentation détaillée dans le DPT au titre des programmes concourant directement à la politique transversale. Les explications portent toutefois essentiellement sur les bourses de mobilité, formations conjointes et actions de recherche et de diffusion scientifique, certes intéressantes mais qui représentent un enjeu financier bien moindre que les frais d'écolage, qui ne font l'objet que d'une phrase sibylline.

* 12 L'impact des annulations et refinancements de dettes sur l'APD en 2008 est ainsi évalué, d'une part, à 1.531 millions d'euros hors refinancements et 2.920 millions d'euros refinancements inclus, et à 2.020 millions d'euros dans la synthèse des prévisions d'APD.