Projet de loi de finances pour 2006 - notes de présentation

Mme Fabienne Keller

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 181 : PRÉVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS

Le programme « Prévention des risques et des pollutions », qui mobilise 20 % des AE et 21 % des CP de la mission « Ecologie et développement durable », comprend cinq actions, soit une de moins qu'en 2006.

L'action « Lutte contre le changement » est en effet supprimée, les crédits relatifs à cette action (en pratique, une subvention de 10 millions d'euros versée à l'ADEME) étant désormais inscrits sur le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable ».

En revanche, les crédits destinés à l'hydrométrie (1,6 million d'euros) sont transférés du programme « Gestion des milieux et biodiversité » vers ce programme.

Il convient de relever que le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performance, qui agrège également les fonds de concours, modifie sensiblement l'équilibre présenté ci-dessus, comme le montre le tableau qui suit.

Ce tableau permet de mettre en évidence plusieurs données essentielles pour apprécier le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » :

- les crédits provenant des fonds de concours ont un impact très net sur deux actions de ce programme : « Prévention des risques naturels » et « Gestion des crues », ce qui correspond essentiellement à l'action du fonds de prévention des risques naturels majeurs ; dans le cas de la première action, on notera que les crédits provenant de fonds de concours sont deux fois supérieurs aux crédits budgétaires ;

- les crédits contenus sur d'autres programmes, notamment au titre des dépenses de soutien, sont supérieurs aux crédits inscrits sur ce programme ;

- au total, et en dépit de la suppression de l'action « Lutte contre le changement climatique », cette vision consolidée fait apparaître une hausse des crédits par rapport à 2006, alors qu'une lecture strictement budgétaire de ce seul programme fait ressortir une diminution des crédits.

1. Les enjeux du programme

a) Les engagements pris nécessitent un suivi budgétaire plus fin

Le projet annuel de performances présente l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement et fait apparaître un différentiel de plus de 818 millions d'euros entre les crédits de paiement ouverts en 2006 et 2007 au titre de ce programme et les crédits de paiement nécessaires pour faire face aux engagements pris antérieurement, ce qui constitue une différence très importante.

Le projet annuel de performances tempère cet écart en notant que :

- ce montant inclut 580 millions d'euros au titre de l'ADEME et « devrait être sensiblement réduit lorsque le travail de recollement destiné à évaluer les dettes de l'Etat vis-à-vis de l'agence sera achevé » ;

- il ne prend pas en compte le recours au fonds de financement de prévention des risques naturels majeurs, qui se traduit par une augmentation très significative des crédits de paiement par voie de fonds de concours.

Votre rapporteur spécial ne peut que souligner la nécessité de mieux suivre les engagements pris à l'avenir, seule manière de pouvoir réellement porter un jugement satisfaisant sur la mission « Ecologie et développement durable ». D'autre part, si cet écart fait apparaître un reste à couvrir, votre rapporteur spécial souhaite également qu'une étude soit menée sur l'état des dettes proprement dites du ministère, le système comptable actuel ne permettant pas, selon le ministère de l'écologie et du développement durable, de disposer d'une vision claire de cet enjeu.

Il souhaite que le ministère de l'écologie et du développement durable apporte des éclaircissements sur ce point à l'occasion de l'examen de la présente mission en séance publique. D'après les informations recueillies auprès de l'ADEME, 109 millions d'euros d'autorisations d'engagement sur les 584 millions d'euros mentionnés dans le projet annuel de performances feraient l'objet de désengagements, ce qui ramènerait le reste à couvrir de l'ADEME à environ 475 millions d'euros, son reste à payer étant quant à lui évalué à environ 60 millions d'euros.

b) Ce programme ne peut s'analyser qu'en prenant en compte l'action du Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Ainsi qu'il a été relevé précédemment, ce programme ne peut s'analyser sans prendre en compte le transfert de charges opéré vers le Fonds de prévention des risques naturels majeurs, qui s'analyse comme une opération de débudgétisation.

Les ressources du Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs est financé par un prélèvement fixé par arrêté, dans la limite de 4 % (plafond aujourd'hui atteint), sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L.125-2 du code des assurances. Le montant des primes et cotisations additionnelles est lui-même fixé à 12 % du montant des cotisations.

Ce fonds, qui connaissait une faible consommation de ses ressources, a vu ses charges s'accroître très substantiellement ces dernières années, à tel point que sa trésorerie devrait être tendue dès la fin 2007 et que ses ressources actuelles ne lui permettront plus à l'avenir de faire face à ses charges, ce qui nécessitera un relèvement du plafond de 4 % susmentionné.

Le tableau qui suit retrace l'évolution de la situation budgétaire de ce fonds. Il montre notamment que les dépenses devraient supérieures en 2006 à celles constatées sur la période 2002-2005. Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que l'article 136 de la loi de finances pour 2006 se traduisait par une sollicitation supplémentaire de ce fonds à hauteur de 67 millions d'euros en 2006 et 2007.

c) Le poids budgétaire des opérateurs diminue, compte tenu des affectations de taxes

Le poids budgétaire des opérateurs du programme diminue très nettement par rapport à 2006. En effet, les subventions aux opérateurs - qui mobilisent 1967 ETPT - s'élevaient à 81,5 millions d'euros en AE et 106,3 millions d'euros en CP en 2006 et sont ramenées à 47,3 millions d'euros en AE et 49,6 millions d'euros en CP en 2007. Même si l'on observe un changement de périmètre de 10 millions touchant les subventions accordées à l'ADEME, l'évolution est donc notable.

S'agissant de ces opérateurs, votre rapporteur spécial souhaite mettre en évidence trois éléments :

1- L'ADEME ne recevra plus de subvention provenant de ce programme, mais elle continuera à percevoir 10 millions d'euros en provenance du programme support au titre de la lutte contre le changement climatique. Par ailleurs, elle recevra 65,9 millions d'euros en AE et 68,9 millions d'euros en CP de programmes rattachés à d'autres missions. Cette évolution prend acte de la réforme profonde du mode de financement de l'ADEME qui s'est opérée avec le transfert à cette agence du produit de certaines recettes fiscales (taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel, dont le produit est évalué à 192 millions d'euros en 2007 contre 170 millions d'euros en 2006, et taxe sur les voitures particulières les plus polluantes, dont le produit est évalué à 15 millions d'euros en 2007 contre 7,5 millions d'euros en 2006).

Elle la précède même pour une part, dans la mesure où le projet de budget 2007 de l'ADEME intègre l'affectation du produit d'une taxe sur le charbon devant rapporter 20 millions d'euros qui reste à créer, ce qui n'est pas prévu par le présent projet de loi de finances.

Sous cette réserve , et compte tenu du fait qu'elle ne pense pas recevoir une subvention de 31 millions d'euros inscrite dans la loi de finances pour 2006, l'ADEME devrait connaître une quasi-stabilité de ces dotations, avec 304,4 millions d'euros contre 299,6 millions d'euros probables en 2006 (330,6 millions d'euros inscrits à l'EPRD 2006).

L'agence devrait toutefois connaître un déficit de crédits de paiement évalué en cumulé à 70 millions d'euros en 2007 (dont 18 millions d'euros imputables à cet exercice), mais qui devrait en réalité atteindre 101 millions d'euros si, comme le pense l'agence, 31 millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2006 ne lui sont pas versés.

Votre rapporteur spécial souhaite donc obtenir des précisions sur la situation de l'ADEME, en 2006 comme en 2007.

2- La subvention accordée à l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) est reconduite en 2007. Cette agence, dont les objectifs croissent pour atteindre 96,5 ETPT contre 84 en 2006, recevra ainsi 3,2 millions d'euros de ce programme, et au total 17,3 millions d'euros de dotations budgétaires (contre 17,09 millions d'euros en 2006).

Comme l'avait noté votre rapporteur spécial l'an dernier, cette agence avait fait l'objet de critiques, tant du président de son conseil d'administration s'agissant de la qualité des expertises menées que de la Cour des comptes s'agissant de l'exercice général de ses missions.

A la suite de ces remarques, le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que « l'élargissement des missions de l'AFSSE au domaine des relations entre santé et travail et sa transformation en Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), via l'ordonnance du 1 ^er septembre 2005, ont permis de mieux préciser les relations qui doivent s'établir entre l'agence et ses partenaires institutionnels » et que les ministères de tutelle, qui « s'appuient pleinement sur l'AFSSET », « sont donc naturellement très attachés à l'indépendance des experts qu'elle est appelée à solliciter dans le cadre de ses travaux ».

Il précise que « dans le cadre du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'AFSSET, actuellement en cours d'élaboration, les trois ministères de tutelle veilleront particulièrement à ce que l'agence puisse effectivement remplir à l'avenir sa mission de « tête de réseau » vis-à-vis des autres organismes intervenant dans son champ de compétence. Ils procèderont en outre à la clarification de ses relations avec l'Institut de veille sanitaire, en tenant compte à la fois du rôle spécifique de l'agence en matière d'évaluation des risques et de la compétence générale de l'institut dans le domaine de la surveillance de la santé des populations concernées. Ils inciteront l'AFSSET à instaurer avec l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) une mutualisation des moyens logistiques et à développer les synergies dans les champs d'expertise connexes. Enfin, ils veilleront à la bonne coordination des activités des conseils scientifiques de l'ensemble des agences de sécurité sanitaire ».

Cette réponse restant très évasive, et dans l'attente de compléments justifiant précisément la nécessité de maintenir l'intégralité de ces crédits au profit de l'AFSSET, votre rapporteur spécial vous propose de réduire d'un montant de 500.000 euros cette dotation et de transférer ces crédits vers le programme « Gestion des milieux et biodiversité » afin de financer les réserves naturelles.

3- L'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) recevra de ce programme une subvention de 25,1 millions d'euros en AE et CP en 2007, soit une stabilité des CP mais une baisse des AE (31,3 millions d'euros en 2006).

d) Autres remarques

Outre les remarques relatives à l'inspection des installations classées figurant dans la première partie du présent rapport, les autres dépenses du programme appellent les observations suivantes :

- les crédits destinés au service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) et aux services de prévention des crues connaîtront une forte hausse en 2007, passant de 3,8 millions d'euros à 4,8 millions d'euros en AE et de 1,4 million d'euros à 5,7 millions d'euros en CP, ce qui s'explique par la montée en charge des services de prévention des crues ;

- de manière plus générale, la gestion des crues fait appel aux ressources du fonds de prévention des risques naturels majeurs, qui participe au financement des programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) ;

- les crédits inscrits sur la mission « écologie et développement durable » au titre de la lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques sont très faibles par rapport aux dépenses engagées dans ce domaine, notamment par les agences de l'eau ;

- la justification au premier euro fait apparaître le versement à la SNCF d'une subvention de 50.000 euros pour « désherbage écologique des voies ferrées » . Votre rapporteur spécial n'est guère convaincu par l'efficacité de cette dépense, que le ministère de l'écologie qualifie lui-même d'action symbolique.

2. Les objectifs et les indicateurs

Votre rapporteur spécial observe que certains objectifs ou indicateurs ont été regroupés afin de clarifier l'analyse du programme. Ainsi, le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » ne comprend plus que quatre objectifs et 11 indicateurs, contre sept objectifs et 17 indicateurs l'an dernier. L'effort de réflexion doit toutefois être poursuivi pour mieux mettre en rapport les indicateurs de performance avec les moyens d'action réels du ministère.

Sur le fond, les objectifs et indicateurs appellent les remarques suivantes :

- la progression de la cible de l'indicateur « Nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l'inspection (en ETP) » apparaît faible (passage de 23,6 en 2006 à 24 en 2007 avec une cible de 26 en 2010) ;

- l'évolution de l'indicateur « Pourcentage des mesures fiables de la qualité de l'air rendu immédiatement disponible pour le public » est curieuse dans la mesure où elle témoigne d'un recul de l'efficacité en 2006 par rapport à 2005 et un simple retour au niveau antérieur en 2007. En outre, la pertinence de cette indicateur reste à démontrer, de même que celle de l'indicateur « Collecte sélective et recyclage des déches » ;

- un effort de maîtrise du coût moyen des réhabilitations de décharges subventionnées par l'ADEME est effectué, ce qui est satisfaisant, mais votre rapporteur spécial qu'une démarche similaire n'est pas observée pour le coût moyen des plans de prévention des risques, ni pour la maîtrise des dépenses de fonctionnement des agences de l'eau rapportées au montant des aides versées ;

- plusieurs indicateurs ne font pas apparaître de marge réelle de progression et l'on peut donc s'interroger sur leur pertinence : « Sécurité des barrages autorisés au titre de la loi sur l'eau », « Amélioration de la diffusion et de la précision de l'information sur les crues » notamment.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme

« Prévention des risques et lutte contre les pollutions »

1) On observe une différence entre les crédits stricto sensu du programme, en baisse par rapport à 2006, et les crédits consolidés qui servent à mettre en oeuvre les politiques conduites dans le cadre de ce programme, qui augmentent.

2) Des éclaircissements doivent être apportés s'agissant des échéanciers des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement, afin de bien mesurer les marges de manoeuvre dont dispose le ministère.

3) Les crédits provenant de fonds de concours augmentent très fortement, en raison du transfert de la mobilisation croissante du Fonds de prévention des risques naturels majeurs dans le financement des actions « Prévention des risques naturels » et « Gestion des crues ».

4) Le poids budgétaire des opérateurs diminue nettement par rapport à 2006 : l'ADEME ne recevra plus de subvention provenant de ce programme mais continuera à percevoir 10 millions d'euros provenant du programme support ; votre rapporteur spécial souhaite obtenir des précisions sur la situation de l'ADEME en 2007, compte tenu de l'intégration dans son projet de budget de l'affectation d'une taxe qui n'est pas encore créée et ne figure pas dans le projet de loi de finances pour 2007.

5) Dans l'attente de justifications complémentaires sur le redressement opéré à l'AFSSET et la nécessité de maintenir la totalité des crédits dédiés à cette agence, votre rapporteur spécial vous propose de transférer 500.000 euros de ce programme vers le programme « Gestion des milieux et biodiversité », afin de financer les réserves naturelles.

B. PROGRAMME 153 : GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITÉ

Le programme « Gestion des milieux et biodiversité », qui mobilise 29 % des AE et CP de la mission, comporte quatre actions, comme le montre le tableau suivant :

Le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performance montre que les crédits de paiement concourant aux actions menées dans le cadre de ce programme et inscrits sur d'autres programmes sont quasiment équivalents à ceux inscrits sur le programme « Gestion des milieux et biodiversité ».

On relève un changement mineur de nomenclature, puisque les crédits relatifs à l'hydrométrie (1,6 million d'euros) sont transférés vers le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions ».

1. Les enjeux du programme

a) Le rapport entre les crédits de paiement et les engagements pris antérieurement

Le projet annuel de performance montre que la différence entre les crédits de paiement ouverts en 2006 et prévus en 2007 et le besoin pour couvrir les engagements pris antérieurement s'établit à près de 105,7 millions d'euros.

Si cette situation est moins déséquilibrée que dans le cas du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », votre rapporteur spécial ne peut toutefois que souligner à nouveau la nécessité de mieux suivre les engagements pris à l'avenir, seule manière de pouvoir réellement porter un jugement satisfaisant sur la mission « Ecologie et développement durable ».

b) Les opérateurs du programme représentent plus de la moitié des autorisations d'engagement et des crédits de paiement

Les opérateurs reçoivent 53 % des AE et 50,5 % des CP inscrits sur ce programme. Les subventions accordées aux opérateurs augmentent assez fortement par rapport à l'année 2006, puisque les AE passeront de 78,9 millions d'euros à 105,8 millions d'euros et les CP passeront de près de 77 millions d'euros à environ 95 millions d'euros.

Il convient de relever que cette augmentation intervient alors que certains opérateurs ne sont plus subventionnés ou bénéficient par ailleurs d'un accroissement de leurs ressources par le biais de la fiscalité. On note ainsi que :

1- les agences de l'eau , qui sont, en masse budgétaire, le principal opérateur des programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité », ne reçoivent aucune dotation budgétaire et sont intégralement financées par le biais des redevances (juridiquement des taxes) qui leur sont affectées (1,68 milliard d'euros en 2006) ;

2- le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne perçoit plus de subvention en provenance de ce programme : ceci aurait déjà dû être le cas en 2006, dans la mesure où la loi de finances pour 2006 lui a affecté 80 % du produit du droit de francisation et de navigation . Toutefois, à la suite de la réforme de l'assiette de cette taxe menée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005, le produit constaté s'est révélé moindre qu'attendu, ce qui a conduit le ministère à accorder au Conservatoire une subvention de 2,3 millions d'euros , obtenus grâce à un dégel de crédits. Le ministère précise en effet que le montant revenant au Conservatoire se limiterait à environ 24 millions d'euros en 2006, au lieu des 27 millions d'euros prévus initialement après déduction des frais de gestion retenus par l'Etat.

Le présent projet de loi de finances prévoit, dans son article 25, d'affecter l'intégralité du produit du droit de francisation et de navigation ^{3

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)} au Conservatoire, ce qui devrait lui permettre de bénéficier de ressources de 34 millions d'euros en 2007 . Comme l'indique le ministère dans une réponse adressée à votre rapporteur spécial, ce nouveau transfert de recettes fiscales « devrait représenter, en 2007 et pour les années suivantes, une augmentation importante de son budget , sur la base de laquelle le Conservatoire sera en mesure de poursuivre voire d'accélérer sa politique d'acquisition des espaces fragiles ou menacés du littoral, mais aussi d'intensifier les travaux de restauration des sites dégradés et d'aménagement ». Si ce nouveau transfert de recettes fiscales ne fait que prolonger ce qui a été entamé l'an passé, votre rapporteur spécial observe que les taxes affectées sont contraires aux principes d'unité et d'universalité budgétaires et que ceci revient à soustraire le Conservatoire à toute contrainte budgétaire pouvant résulter des régulations menées en cours d'année, en lui accordant de surcroît des moyens supplémentaires ;

3- l' Office national de la chasse de la faune sauvage (ONCFS) enregistre une progression de sa dotation budgétaire , qui passe de 14 millions d'euros à 16,5 millions d'euros, et bénéficiera parallèlement d'une revalorisation du montant des redevances cynégétiques qui devrait lui apporter 1,2 million d'euros de recettes supplémentaires. Ce point fait l'objet d'une analyse plus détaillée dans le cadre du commentaire de l'article 48 du présent projet de loi de finances, qui figure à la fin du présent rapport ;

4- le Conseil supérieur de la pêche (CSP) voit lui aussi la subvention qui lui est accordée progresser (passant de 10,5 millions d'euros en 2006 à 11,37 millions d'euros en 2007), tout en bénéficiant en parallèle d'un accroissement très net des ressources fiscales qui lui sont affectées : en effet, l'article 26 du présent projet de loi de finances lui affecte 27,7 % du prélèvement de solidarité pour l'eau (soit environ 23 millions d'euros ), ce qui paraît justifié par sa transformation en Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) en 2007 ^{4

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)} , une fois le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques définitivement adopté par le Parlement.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial observe que cette évolution des dotations accordées aux opérateurs tient également à une évolution très dynamique de certains dépenses découlant de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, qui est appelée à se poursuivre . On notera ainsi :

1- la croissance de la subvention accordée aux parcs nationaux , qui passera en AE de 34,2 millions d'euros à 49,1 millions d'euros et en CP de 32,8 millions d'euros à 47,1 millions d'euros. Ceci devrait notamment permettre de créer deux nouveaux parcs à la Réunion et en Guyane, ainsi que l'établissement public « Parcs nationaux de France » prévu par la loi précitée du 14 avril 2006.

Les données transmises par le ministère de l'écologie et du développement durable font apparaître que le coût induit par l'extension des compétences des parcs nationaux existants et de leur champ d'action territorial est évalué à une quinzaine de millions d'euros par an , tandis que le coût des parcs nationaux de Guyane et de Réunion, qui monteront progressivement en charge d'ici 2009, est évalué à 8 millions d'euros par an chacun .

Le ministère évalue le budget des parcs nationaux à 65 millions d'euros en 2009 : d'un point de vue budgétaire, la mise en oeuvre de la loi est réalisée à 42 %.

Le coût du nouvel établissement public « Parcs nationaux de France » , ainsi que son mode de financement, n'apparaissent pas, en revanche, dans la justification au premier euro : le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il recevrait 2,1 millions d'euros en fonctionnement (AE=CP) et 900.000 euros d'autorisations en investissement.

2- la création d'une Agence des aires marines , prévue par la loi précitée du 14 avril 2006. Le projet annuel de performance indique que cette agence a pour mission de « susciter la création d'aires marines protégées » et « d'animer le réseau des aires marines protégées françaises ».

Elle se voit attribuer une subvention de 5,1 millions d'euros en AE et 4,2 millions d'euros en CP , ce montant comprenant le coût de mise en place du nouveau parc naturel marin d'Iroise (2 millions d'euros en 2007, son coût étant évalué à 5,5 millions d'euros en 2008 et à 4 millions d'euros en 2009, compte tenu de certains investissements). Cette dépense est appelée à croître très fortement puisque le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il évaluait le coût de cette structure et des parcs marins à 19,5 millions d'euros en 2009, le but du ministère étant de créer trois autres parcs marins d'ici cette date et une dizaine au total d'ici 2012 . A terme, le ministère évalue le budget de l'Agence à environ 40 millions d'euros par an pour 10 parcs naturels marins.

D'autre part, votre rapporteur spécial observe que les dépenses liées aux parcs naturels régionaux et aux réserves de biosphère sont stables (7,1 millions d'euros en AE et 7,6 millions d'euros en CP).

Les subventions accordées aux réserves naturelles progressent légèrement (de 14,3 millions d'euros à 14,8 millions d'euros en AE et de 13,8 millions d'euros à 14,3 millions d'euros en CP), le nombre de réserves naturelles devant croître également : 157 réserves existent aujourd'hui et le ministère prévoit la création de 6 à 7 nouvelles réserves avant la fin de l'année 2006, 21 projets de création étant actuellement en cours d'instruction. Compte tenu de cette extension des réserves et des marges de manoeuvre constatées par votre rapporteur spécial sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », il vous proposera de majorer de 500.000 euros les crédits accordés aux réserves naturelles.

c) Les autres crédits du programme

S'agissant des autres crédits du programme, votre rapporteur spécial souhaite mettre en évidence que la mise en oeuvre de Natura 2000 mobilisera au total 33,8 millions d'euros en AE et 29,27 millions d'euros en CP, auquel il faut ajouter 3,1 millions d'euros en AE et CP inscrits sur le programme des interventions territoriales de l'Etat. Il s'agit là d'un nouvel effort budgétaire dans un domaine essentiel pour la France au regard des enjeux communautaires, ainsi que votre rapporteur spécial l'a relevé dans son rapport d'information consacré à ce sujet ^{5

(
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)} .

Par ailleurs, les crédits consacrés à la police de l'eau s'élèveront à près de 16,6 millions d'euros en AE et CP.

2. Les objectifs et indicateurs

Le programme « gestion des milieux et biodiversité » comporte quatre objectifs et six indicateurs, soit un de moins que l'an passé.

Comme l'an passé, on peut regretter qu'aucun indicateur ne retrace l'intérêt et l'efficacité du système d'informations sur l'eau .

Certaines évolutions, comme celles du « coût annuel pour le MEDD de l'hectare d'espace protégé » ou du « coût annuel pour le MEDD des mesures de gestion des sites Natura 2000 » peuvent apparaître curieuses et conduisent à inciter le ministère de l'écologie et du développement durable à faire un effort de maîtrise de la dépense en ce domaine.

L'intérêt de l'indicateur « variation moyenne depuis 10 ans de l'indice d'évolution de la biodiversité avifaunistique » n'apparaît pas clairement, de même que l'indicateur « couverture du territoire par des schémas d'aménagement et de gestion des eaux » tel qu'il est conçu.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme

« Gestion des milieux et biodiversité »

1) Des éclaircissements doivent être apportés s'agissant des échéanciers des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement, afin de bien mesurer les marges de manoeuvre dont dispose le ministère.

2) Les opérateurs représentent plus de la moitié des crédits du programme et bénéficient de subventions en augmentation significative, alors même que certains d'entre bénéficient en parallèle d'affectations de taxes. Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres doit voir ses moyens croître en 2007, compte tenu de l'affectation de la totalité du produit du droit de francisation et de navigation, ce qui revient à le soustraire à toute contrainte budgétaire directe tout en lui octroyant des moyens supplémentaires.

3) L'impact budgétaire de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux se fait sentir nettement, puisque les dotations accordées aux parcs nationaux augmenteront très fortement, tandis qu'une dotation apparaît au profit de la nouvelle Agence des aires marines : les données du ministère de l'écologie et du développement durable montrent que cette dépense est appelée à être très dynamique.

4) Les crédits dévolus à la mise en oeuvre de Natura 2000 augmenteront également, traduisant un nouvel effort pour respecter les engagements européens.

5) Compte tenu de l'extension des réserves naturelles et des marges de manoeuvre constatées par votre rapporteur spécial sur le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », il vous proposera de majorer de 500.000 euros les crédits accordés aux réserves naturelles.

C. PROGRAMME 211 : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

Le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », qui comprend 51 % des AE et 50 % des CP de la mission, comporte huit actions, comme le montre le tableau qui suit.

Ce programme comprend essentiellement des crédits de personnel, inscrits sur l'action « Management et soutien ».

Il bénéficie par ailleurs d'un transfert de 10 millions d'euros provenant du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », correspondant à la subvention versée à l'ADEME au titre de la lutte contre le changement climatique.

La majorité des crédits de ce programme vient directement supporter les autres programmes de la mission, ce qui apparaît lorsque l'on considère le schéma de déversement analytique suivant :

1. Les enjeux du programme

a) Le rapport entre les crédits de paiement et les engagements pris antérieurement

b) Les questions administratives

Les crédits de soutien constituant l'essentiel des crédits du programme, votre rapporteur spécial souhaite mettre en relief trois points :

1- le ministère de l'écologie et du développement durable présente une situation particulière, dans la mesure où il ne dispose pas de corps propres et transfère, en gestion, les emplois et les crédits inscrits sur son budget vers d'autres départements ministériels (équipement, agriculture, finances et santé). Ainsi, il n'exécute pas la dépense et ne connaît pas la consommation réelle de ses crédits de personnel .

En outre, le ministère fait également appel, pour conduire les actions relevant de cette mission, aux services déconcentrés d'autres ministères et à des personnels relevant d'autres missions. L'inscription de ces ETPT sur la mission « Ecologie et développement durable » serait, à terme, souhaitable.

Une évolution a toutefois eu lieu en 2006, puisque 26 agents relevant de l'INSEE ont été rémunérés par le ministère de l'écologie et du développement durable dans le cadre d'une délégation de gestion.

Cette expérience sera étendue en 2007, puisqu'il il est prévu d'appliquer ce principe de la délégation de gestion pour la prise en charge des dépenses de personnels de statut « Agriculture », selon les termes du ministère. Il précise que la réforme qui consiste à mettre en place la délégation de gestion en lieu et place du décret de transfert nécessite la maîtrise des emplois et des consommations de crédits et suppose l'accès aux outils développés par les ministères partenaires, de manière à disposer de l'information pour un suivi et un pilotage des ETPT et des dépenses par catégorie. Elle rend obligatoire une coordination avec les ministères pour un partage de l'information sur les projets catégoriels, les évolutions statutaires, etc..

Votre rapporteur spécial estime que cette évolution est positive et espère que cette expérience permettra de s'orienter à l'avenir vers une gestion plus efficiente ;

2- une évolution est également envisagée à partir des expériences de rapprochement entre les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN) menées dans cinq régions.

Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué à votre rapporteur spécial que le rapprochement des deux services a mis en évidence des possibilités de renforcement de l'efficacité de l'action de l'Etat en région dans la mise en oeuvre des politiques environnementales et économiques. Il apparaît « qu' une direction unique chargée de l'ensemble des missions des DRIRE et des DIREN, regroupant les deux services et organisée à cet effet, permettrait de mieux servir ces politiques dans une visée de développement durable ».

Il précise que le pilotage du pôle « environnement et développement durable » serait conforté et unifié, tandis que les relations avec les établissements publics et les services déconcentrés de l'Etat qui participent au service public de l'environnement au niveau départemental s'en trouveraient facilitées.

Un processus de fusion des DIREN et des DRIRE au 1 ^er janvier 2007 a ainsi été engagé dans les cinq régions d'expérimentation, ce qui devrait permettre de réaliser des économies d'échelle, ce dont votre rapporteur spécial se félicite. Un dispositif de suivi de cette seconde phase d'expérimentation sera mis en place, une évaluation devant être réalisée à la fin du premier semestre 2008, afin de permettre au gouvernement de se prononcer sur les conditions et les modalités d'une éventuelle extension de la fusion des DIREN et des DRIRE aux autres régions ;

3- à la suite de la décision du président de la République d'installer la Maison de la Francophonie sur le site du ministère de l'écologie et du développement durable (le ministère occuperait les deux tiers du site, la Maison de la Francophonie un tiers), 40 millions d'euros ont été inscrits en AE au titre des frais engendrés par le déménagement du ministère, qui devrait durer environ trois ans, afin de réaliser des travaux dans le bâtiment. D'après les informations obtenues par votre rapporteur spécial, le coût des travaux serait évalué à 60 millions d'euros, soit une facture totale de 100 millions d'euros.

c) Autres remarques

Les autres actions menées dans le cadre de ce programme rassemblent des crédits marginaux par rapport aux dépenses globales de la mission.

On peut toutefois relever que les subventions versées par le ministère de l'écologie et du développement durable aux associations qu'il qualifie de « militantes » devraient, en raison des contraintes budgétaires, connaître une très légère baisse, puisqu'elles devraient s'établir à 4,39 millions d'euros, contre près de 4,42 millions d'euros en 2006 et 5,1 millions d'euros en 2005.

2. Les objectifs et indicateurs

Le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » a donné lieu à la production des quatre objectifs et neuf indicateurs, contre 7 objectifs et 13 indicateurs l'an passé, ce qui témoigne d'un effort de rationalisation.

La progression de l'indicateur « Taux de réponse dans les délais aux demandes des organisations internationales », qui passerait de 75 % en 2007 à 80 % en 2010 est trop faible.

L'indicateur relatif au pourcentage des interlocuteurs du MEDD considérant qu'il contribue significativement au renforcement de l'influence de la France à l'international n'apparaît pas significatif et il pourrait être supprimé sans altérer l'appréciation de l'efficacité du programme.

Votre rapporteur spécial relève que l'indicateur « nombre de postes pourvus sur nombre de postes ouverts, sur une période de recrutement d'une année », qui contenait une prévision assez médiocre (48 %) l'an dernier a disparu, mais que figure un indicateur « taux de mobilisation des ETP » dont la marge de progression n'apparaît pas significative.

Il convient de relever que la situation budgétaire tendue du ministère le conduit à réaliser un effort significatif de réduction des coûts de fonctionnement, ce dont se félicite votre rapporteur spécial . Le ministère prévoit ainsi de ramener la dépense moyenne de fonctionnement par agent à 10.322 euros par agent en 2007, contre une prévision de 12.655 euros en 2006. On peut toutefois remarquer que la dépense réellement constatée en 2005 s'élève à 10.450 euros par agent (pour une prévision de 13.386 euros).

Enfin, votre rapporteur spécial propose de transformer l'indicateur « Transposition des directives communautaires » en un indicateur « Application du droit communautaire » qui se décomposerait en trois sous-indicateurs :

- nombre de directives restant à transposer et dont la date limite de transposition a été dépassée au 31/12 de l'année antérieure ;

- nombre de contentieux au titre de l'article 226 du traité instituant la Communauté européenne ;

- nombre de contentieux au titre de l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme

« Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable»

2) Des expérimentations sont en cours afin de permettre au ministère de l'écologie et du développement durable, par le biais de délégations de gestion, de mieux maîtriser la consommation des crédits de personnel.

3) La fusion des DRIRE et des DIREN sera expérimentée dans cinq régions, ce qui traduit un réel effort de rationalisation de l'action des services de l'Etat ;

4) La Maison de la Francophonie devant occuper une partie du bâtiment dévolu au ministère de l'écologie et du développement durable, celui-ci sera amené à déménager pendant environ trois ans : le coût total de l'opération est estimé à 100 millions d'euros : 40 millions d'euros pour le déménagement, 60 millions d'euros pour les travaux menés dans le bâtiment.

5) Les subventions accordées aux associations que le ministère qualifie de « militantes » sont quasiment stables.

6) Un effort réel est mené par le ministère pour maîtriser ses coûts de fonctionnement. Votre rapporteur spécial propose par ailleurs de modifier l'indicateur permettant de suivre l'application du droit communautaire de l'environnement.

* ³ Hormis la part revenant à la Collectivité territoriale de Corse.

* ⁴ L'ONEMA devrait ensuite recevoir des contributions des agences de l'eau qui devraient se substituer au prélèvement de solidarité sur l'eau, dont le montant est plafonné à 108 millions d'euros par an par l'article 36 du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques en cours de navette.

* ⁵ « Changer de méthode ou payer : la France face au droit communautaire de l'environnement », rapport d'information n° 342 (2005-2006).