Mission

Mme Fabienne Keller

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION
« ECOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE »

1. La mission « Ecologie et développement durable » ne rend compte que d'une faible partie (25 %) des dépenses de l'Etat en faveur de l'environnement . Les emplois rémunérés par les organismes recevant des subventions pour charge de service public sont plus importants que ceux inscrits sur le plafond d'emplois du ministère et les dépenses fiscales, directes ou indirectes, représentent trois fois les crédits de la mission.

2. Elle rend d'autant moins compte de l'état des politiques que l'on assiste à une multiplication des taxes affectées aux établissements publics , qui permettent de faire échapper, au moins partiellement, les établissements publics concernés aux régulations budgétaires menées en cours d'année, et qui sont également un moyen de contourner la norme de dépenses : leur montant était ainsi évalué à 216 millions d'euros en 2006 et pourrait s'élever à environ 50 millions d'euros en 2007.

3. Le recours croissant au Fonds de prévention des risques naturels majeurs apparaît comme un autre moyen de débudgétisation .

4. Des éclaircissements doivent être apportés s'agissant des échéanciers des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement , afin de bien mesurer les marges de manoeuvre dont dispose le ministère.

5. La responsabilité des programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité » a été confiée à la secrétaire générale du ministère, en raison notamment du traitement de la politique de l'eau, partagée entre ces deux programmes ; cette politique pourrait faire l'objet d'un document de politique transversale.

6. Alors que la situation de la France au regard des contentieux communautaires s'améliore, les contentieux nationaux représentent un enjeu budgétaire croissant .

7. La situation particulière du ministère de l'écologie et du développement durable en matière de gestion des effectifs n'apparaît pas satisfaisante, mais les expérimentations menées en 2007 constituent une voie de progrès, de même que l'expérience de fusion de certaines DRIRE et DIREN.

8. Les indicateurs de performance ont été affinés mais la réflexion doit être poursuivie dans certains cas.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE GLOBALEMENT STABLE

1. Trois programmes de natures différentes

La mission ministérielle « Ecologie et développement durable » rassemble 698,09 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE, + 10,5 %) et 637,04 millions d'euros en crédits de paiement (CP, + 3,6 % ).

La structure générale de la mission est stable par rapport à celle présentée l'an dernier : les crédits sont répartis en trois programmes , comme le montre le graphique qui suit :

Source : d'après le projet annuel de performances « Ecologie et développement durable » pour 2007

Ces trois programmes ne sont pas de même nature : les programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité » sont des programmes de politiques, alors que le programme « Conception et pilotage des politiques environnementales et développement durable », de loin le plus important en termes de masse budgétaire (51 % des AE et 50 % des CP), est un programme support qui contient essentiellement des dépenses de personnel.

Le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » voit ses crédits diminuer, ce qui est en partie dû à un transfert de 10 millions d'euros vers un autre programme, mais qu'il bénéficiera de fonds de concours en très forte augmentation et qui représenteront 35,5 % des crédits du programme. Au contraire, le programme « Gestion des milieux et biodiversité » connaît une croissance de ses crédits, de même que le programme support.

2. Des changements de périmètre mineurs entre programmes

Si la structure globale de la mission est inchangée par rapport à celle retenue dans le cadre de la loi de finances pour 2006, on peut relever deux changements de périmètre mineurs affectant le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » :

- une action est supprimée , les crédits destinés à la lutte contre le changement climatique - en pratique une subvention de 10 millions d'euros accordée à l'ADEME - étant transférés vers le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » ;

- les crédits destinés à l'hydrométrie (1,6 million d'euros) sont transférés du programme « Gestion des milieux et biodiversité » vers ce programme.

3. Un changement dans la répartition des responsabilités budgétaires au sein du ministère de l'écologie et du développement durable

La conduite des programmes dans le cadre de la LOLF a fait, en revanche, l'objet d'une réorientation par rapport à 2006.

En effet, le responsable des deux premiers programmes (« Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « Gestion des milieux et biodiversité ») sera désormais la secrétaire générale du ministère de l'écologie et du développement durable, et non plus, respectivement, le directeur de la prévention des pollutions et des risques et celui de la nature et des paysages. Ceci vise notamment à mettre fin aux tensions internes liées au fait que le directeur de l'eau était le seul directeur du ministère à ne pas être responsable de programme.

Le schéma qui suit présente l'articulation des directions du ministère de l'écologie et du développement durable avec les programmes de la mission « Ecologie et développement durable » 1 ( * ) .

Directeur responsable de programme

Programme 211 : « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable »

Programme 153 : « Gestion des milieux et biodiversité »

Programme 181 : « Prévention des risques et lutte contre les pollutions »

Secrétaire générale du ministère

Direction de la prévention des risques et des pollutions

Direction de l'eau

Direction de la nature et des paysages

Direction générale de l'administration

Responsable du programme

Responsable du programme

L'organisation du ministère de l'écologie et du développement durable
et les programmes de la mission « Ecologie et développement durable » en 2007

Source : commission des finances

Le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial, dans une réponse à son questionnaire budgétaire, que « la secrétaire générale exerce des fonctions de caractère transversal, ce qui tendra à renforcer la cohérence du pilotage des programmes 181 et 153. En effet, ils comportent l'un et l'autre des actions relatives à la politique de l'eau qui feront l'objet d'un pilotage unique. Les autres politiques (prévention des risques et des pollutions d'une part, gestion des milieux et biodiversité d'autre part) conserveront leur cohérence en terme de programmation et de mise en oeuvre. De même, une seule autorité sera compétente sur la fongibilité au sein des programmes entre les actions relevant de deux politiques différentes ».

Votre rapporteur spécial a pu constater que, à ce stade, la fongibilité n'avait pas joué, au cours de l'exercice 2006, entre les crédits gérés par des directions différentes , ainsi qu'il l'avait pressenti l'an dernier.

4. La LOLF et le suivi de la politique de l'eau

Cette situation amène à poser à nouveau la question du traitement de la politique de l'eau au regard de la LOLF .

Le ministère de l'écologie et du développement durable, ou à tout le moins sa direction de l'eau, exprime clairement dans les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial le souhait de mettre en place un programme « Politique de l'eau », comme le montre l'encadré qui suit.

La vision du ministère de l'écologie et du développement durable

« L'effort relatif à la présentation de la stratégie d'action et de performance de façon cohérente par programme a été poursuivie, mais il se heurte fortement à la nécessité de rendre plus lisible la politique de l'eau menée par le ministère de l'écologie et du développement durable. Cette politique majeure est en effet portée par deux programmes au MEDD auquel il convient d'ajouter le programme « soutien » 211, un programme dans les ministères chargés de l'équipement et de l'agriculture et le programme 162 d'intervention territoriale de l'Etat. Au sein du MEDD, outre le programme 153 : « gestion des milieux et biodiversité » qui supporte les actions 1 et 2 relatives à la « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » et à la « gouvernance dans le domaine de l'eau », l'autre programme particulièrement concerné est le programme 181 consacré à la lutte contre la pollution et aux risques qui comprend les actions 3 : « gestion des crues » et 5 : « lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques ».

« Une vision exhaustive de la politique de l'eau nécessiterait qu'une synthèse soit réalisée entre les six programmes concernés. Elle ne peut être effectuée de façon pertinente par le biais d'un document de politique transversale qui ne donne en effet aucun des instruments d'évaluation et d'action que comprendrait un véritable programme au sens de la LOLF.

« De plus, l'absence d'un programme « eau » présente de nombreux inconvénients en terme de pilotage de cette politique stratégique.

« En particulier, les agences de l'eau sont dispersées entre deux programmes avec le détail de leurs objectifs dans un programme et la présentation de leurs moyens dans l'autre et, de ce fait, ne disposent pas d'un tuteur technique unique au sens de la LOLF. Cet éclatement peut avoir des conséquences inflationnistes sur les budgets des agences. Leurs subventions aux investissements ne seront pas subordonnées à l'application de la directive cadre et à la recherche du bon état des eaux, puisque l'activité « lutte contre la pollution » sera séparée de l'action sur les milieux. L'enjeu de ce contrôle est pourtant un montant de prélèvements obligatoires de 12 milliards d'euros au moins sur le prochain programme pluriannuel des agences.

« De plus, la séparation de la politique de l'eau entre deux programmes signifie également que les services sont partagés en deux, depuis la direction de l'eau (DE) jusqu'aux services de l'eau et des milieux aquatiques au sein des DIREN. La réforme de l'Etat a consisté jusqu'ici, à regrouper les services pour atteindre une masse critique et réaliser des progrès de productivité. Ainsi, les 52 services de prévision des crues sont désormais 22, et les 6 à 8 services de police de l'eau de chaque département ont été regroupés en un seul service. Cette réforme ne peut être menée à son terme sans un programme unique, alors qu'il reste des progrès à accomplir (sur l'hydrométrie et les laboratoires de DIREN notamment) ».

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

En dépit des arguments avancés par le ministère de l'écologie et du développement durable, votre rapporteur spécial n'est pas convaincu par l'utilité de mettre en place un programme « politique de l'eau », mais plaide pour la définition d'un document de politique transversale retraçant la politique de l'eau et mettant en lumière les actions menées par les acteurs autres que le ministère, qui permettrait au Parlement d'avoir une vision d'ensemble de l'action de l'Etat .

Il convient en effet de relever que la création de l'ONEMA réduira très sensiblement les crédits figurant sur la mission « Ecologie et développement durable ». En outre, il paraît difficile d'envisager la création d'un tel programme, qui ne contiendrait pas plus d'une soixantaine de millions d'euros, sans prévoir l'éclatement du programme support.

Votre rapporteur spécial souhaite que l'examen de la présente mission en séance publique permette d'aborder ces questions.

B. L'ÉVOLUTION DES EMPLOIS

1. Un accroissement du plafond d'emplois de 58 ETPT en 2007

a) 40 créations de postes et 18 transferts

L'année 2007 est marquée par une nouvelle augmentation du plafond d'emplois du ministère de l'écologie et du développement durable ( + 58 ETPT ), comme le montre le graphique suivant :

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

Cette croissance du nombre d'ETPT correspond à :

- 40 créations : 26 au titre de la mise en oeuvre de Natura 2000, 10 pour le renforcement des services d'inspection des installations classées, 4 pour la mise en oeuvre de la directive relative au biocide ;

- 18 transferts : 3 en provenance de l'INSEE, un du ministère de l'intérieur et 14 du ministère de l'équipement.

Cette croissance témoigne de la volonté du gouvernement de respecter les engagements européens pris au titre de la mise en oeuvre du programme Natura 2000 , ce dont votre rapporteur spécial se félicite compte tenu de la périlleuse situation dans laquelle se trouvait la France.

En revanche, il observe que le plan de renforcement des effectifs annoncé à la suite de la catastrophe de l'usine AZF n'est pas respecté . En effet, ce plan prévoyait une croissance de 400 postes des effectifs de contrôle des installations classées, dont 200 créations nettes, sur la période 2004-2007. Si le rythme annoncé a été tenu la première année avec l'affectation de 100 postes supplémentaires en 2004, le plan a connu dès 2005 - avec une croissance de seulement 50 postes - un ralentissement qui s'est confirmé en 2006 (46 postes supplémentaires, par redéploiement) et en 2007 . Au total, compte tenu des 10 ETPT supplémentaires accordés en 2007, seuls 206 postes, sur les 400 annoncés, auront vu le jour sur la période 2004-2007, dont 146 par redéploiement.

b) La ventilation analytique des effectifs entre les programmes

Tous les crédits de personnel sont inscrits sur le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et biodiversité ».

Le projet annuel de performances « Ecologie et développement durable » pour 2007 présente toutefois, en fonction des premiers résultats d'une enquête actuellement en cours, la ventilation des effectifs réels (ETP) au 1 er janvier 2006 entre les différents programmes de la mission, comme le montre le graphique suivant.

2. Un plafond d'emplois qui doit être relativisé compte tenu du poids des opérateurs

Le plafond d'emplois ainsi décrit doit toutefois être relativisé compte tenu du poids très importants des opérateurs intervenant pour le compte de cette mission.

Il ressort en effet des données du projet annuel de performance pour 2007 que le nombre d'emplois des opérateurs représentent près du double du plafond d'emplois du ministère, comme le montre le tableau qui suit.

Ceci témoigne du fait que la mission « Ecologie et développement durable » ne rend que partiellement compte de la politique en faveur de l'écologie et du développement durable.

C. LA MISSION « ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE » NE REPRÉSENTE QU'UNE FAIBLE PARTIE DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ENVIRONNEMENT

De ce point de vue, trois éléments sont à prendre en compte.

1. La mission « Ecologie et développement durable » ne représente que 25 % des crédits budgétaires consacrés à l'environnement

Les crédits inscrits sur la mission « Ecologie et développement durable » ne représentent que 25 % des crédits inscrits sur le budget de l'Etat , qui contribuent à la politique en faveur de l'environnement. L'effort global du budget de l'Etat en faveur de l'environnement est évalué à 2,54 milliards d'euros en 2007 , en baisse de 6 % par rapport à 2006 (2,7 milliards d'euros).

En outre, le poids de la mission « Ecologie et développement durable » est également trompeur dans la mesure où elle ne rend pas intégralement compte des dépenses menées par les établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable. Elle exclut en particulier les agences de l'eau, financées par ressources propres , qui ont ainsi contribué à hauteur de 2,33 milliards d'euros à l'effort en faveur de l'environnement en 2005. Cette vision est d'autant plus trompeuse que les opérations de débudgétisation et d'affectation de taxes aux établissements publics sous tutelle se sont développées ces dernières années.

Ces données mettent en évidence le besoin d'une coordination interministérielle forte dans le domaine de l'environnement, ainsi que la nécessité d'avoir une vision claire et consolidée de l'action du ministère et de ses opérateurs.

On relèvera que, à côté des actions menées par l'Etat, les collectivités territoriales jouent un rôle essentiel : les dépenses effectuées par ces dernières au titre de la protection et de l'environnement et de la gestion des ressources naturelles étaient ainsi évaluées à 28,5 milliards d'euros en 2004 .

Les crédits de la mission « écologie et développement durable » ne représentent qu'une très faible part de la dépense nationale liée à l'environnement : si l'on se base sur les données 2004 ( 49,9 milliards d'euros au total ), les crédits de cette mission ne couvrent que 1,3 % de la dépense nationale.

2. Des opérations de débudgétisation toujours plus nombreuses

L'analyse de la mission « Ecologie et développement durable » est également rendue plus difficile par des opérations de débudgétisation toujours plus nombreuses.

a) Un recours croissant au Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Le budget consacré à la prévention des risques naturels ne peut ainsi être analysé à la simple lecture des crédits budgétaires.

En effet, le projet annuel de performances indique que « le financement des actions de prévention des risques naturels majeurs s'appuie de plus en plus sur la mobilisation des crédits du fonds de prévention des risques naturels majeurs. (...) La forte hausse des dépenses envisagées par le ministère nécessite d'augmenter à court terme le prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles ».

Les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial précisent que la gestion de la trésorerie de ce fonds sera tendue dès la fin 2007.

Dans un autre domaine, celui de la politique de l'eau , l'évolution est similaire mais ne prendra son plein effet qu'après l'adoption définitive par le Parlement du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques. En effet, avec la création d'un Office national de l'eau et des milieux aquatiques, destiné à succéder au Conseil supérieur de la pêche, les crédits inscrits sur la mission « Ecologie et développement durable » devraient être limités à moins de 60 millions d'euros.

b) Des affectations de taxes aux établissements publics sous tutelle

D'autre part, les établissements publics sous tutelle sont de plus en plus financés par taxes affectées, ce qui est dérogatoire aux principes d'unité et d'universalité budgétaires . Cette procédure présente l'intérêt pour ces établissements d'être soustraits, pour cette part de leur financement, aux opérations de régulation budgétaire .

La loi de finances pour 2006 avait ainsi affecté :

- à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), le produit de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel, dont le produit s'élève à 170 millions d'euros, ainsi que celui de la taxe sur les voitures particulières les plus polluantes (environ 12 millions d'euros) ;

- au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres , une fraction de 80 % du droit de francisation et de navigation, soit des recettes évaluées en loi de finances initiale à environ 28 millions d'euros pour le Conservatoire ;

- à l' Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), le produit de droit de timbre perçu pour la validation du permis de chasser, soit environ 6 millions d'euros.

Au total, les recettes fiscales nouvelles affectées aux établissements publics sous tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable étaient évaluées à 216 millions d'euros , soit l'équivalent de 35 % des crédits de la mission « Ecologie et développement durable » en 2006.

Le projet de loi de finances pour 2007 poursuit ce mouvement de débudgétisation du financement de certains établissements publics :

- en accordant au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres le reliquat (soit environ 7 millions d'euros) du droit de francisation et de navigation, dont le rendement serait moindre compte tenu des modifications d'assiette apportées par la loi de finances rectificative pour 2005 ;

- en affectant une partie du prélèvement de solidarité pour l'eau (23 millions d'euros) au Conseil supérieur de la pêche .

Par ailleurs, on observera que les redevances cynégétiques affectées à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage font l'objet d'une revalorisation (+ 1,2 million d'euros), tandis que l'ADEME a indiqué à votre rapporteur spécial compter sur l'affectation d'une taxe sur le charbon, qui serait créée et rapporterait environ 20 millions d'euros.

3. La politique environnementale passe également par la fiscalité

Enfin, il convient de relever que la politique environnementale passe également par la fiscalité, qu'il s'agisse de dispositifs de taxation supplémentaires, comme dans le cas de la taxe sur les voitures particulières les plus polluantes, ou au contraire de dépenses fiscales destinées à favoriser la protection de l'environnement.

A cet égard, on notera que les dépenses fiscales en faveur de l'environnement s'élèvent à 61 millions d'euros pour les dépenses dont l'objet principal concourt aux actions des différents programmes de la mission « Ecologie et développement durable, et à plus de deux milliards d'euros pour les dépenses fiscales qui contribuent aux actions de ces programmes sans que ce soit leur objet principal.

D. L'ÉCOLOGIE ET LE DROIT : LA MISSION « ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE » FACE AUX CONTENTIEUX

1. Une situation qui s'améliore du point de vue des contentieux communautaires

Votre rapporteur spécial avait pu constater, lors d'un récent contrôle, la position délicate de la France au regard de l'application du droit communautaire de l'environnement 2 ( * ) .

Il ne peut donc que se féliciter de l'amélioration constatée en ce domaine, puisque les efforts déployés par le ministère de l'écologie et du développement durable, en particulier s'agissant du dossier « Natura 2000 », ont été reconnus par la Commission européenne, ce contentieux ayant été abandonné.

Les efforts se ressentent plus largement sur l'évolution des contentieux ou pré-contentieux. On comptait ainsi 36 infractions faisant l'objet de litiges au titre de l'article 226 du traité instituant la Communauté européenne en juin 2004, 37 en juin 2005 et 22 en juin 2006 .

De même, le nombre d'affaires environnementales pendantes au titre de l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne, qui pourraient entraîner la France à acquitter des sanctions pécuniaires, a diminué, puisque l'on en dénombre sept aujourd'hui, contre 14 en janvier 2006 .

Votre rapporteur spécial salue cette évolution mais considère que la pression doit être maintenue.

2. Une situation tendue du point de vue contentieux nationaux

Si l'on observe une évolution satisfaisante du côté des contentieux communautaires, les contentieux nationaux représentent en revanche un enjeu budgétaire croissant , comme le montre le graphique suivant :

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

On voit que les reports de charges sur 2007 au titre des contentieux nationaux sont significatifs . Même sans nouvelle condamnation, ils ne devraient pas pouvoir être couverts sans redéploiements, dans la mesure où la justification au premier euro ne fait apparaître que 8,54 millions d'euros de crédits au titre des contentieux nationaux.

* 1 N'apparaît pas, à ce titre, la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, dont le directeur assume la responsabilité du programme n° 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions », rattaché à la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* 2 « Changer de méthode ou payer : la France face au droit communautaire de l'environnement », rapport d'information n° 345 (2005-2006).