Mission

M. Michel Charasse

IV. JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO PAR ACTION

Votre rapporteur spécial constate avec satisfaction que la justification des crédits a nettement progressé par rapport au PAP de 2006, tant dans la mention des montant pour 2006 et 2007 que dans l'explication du contenu précis des actions financées.

A. ÉLÉMENTS TRANSVERSAUX

1. Bourses, missions d'experts et invitations

A l'inverse du PAP pour 2006, le PAP expose des orientations et dotations budgétaires pour 2007, mais ne donne pas les prévisions d'exécution pour 2006.

Les bourses de stage et de longue durée, mises en oeuvre par l'administration centrale (pour les programmes « d'excellence » et d'appel que sont les bourses Eiffel 24 ( * ) et Major 25 ( * ) ) ou les postes, devraient représenter un montant de 84,04 millions d'euros en 2007 (dont près de la moitié pour des bourses nouvelles), incluant la subvention pour les bourses de l'Agence universitaire de la francophonie, soit une diminution de 3,1 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2006. Le nombre de bénéficiaires concernés serait de 15.500 ; pour mémoire, il était de 18.900 en 2005. Comme en 2006, la priorité est donnée à l'attractivité des élites des grands pays émergents.

Certaines mesures récentes devraient contribuer à améliorer l'accueil et la sélectivité des boursiers : généralisation des Centres pour les études en France en coordination avec les espaces Edufrance, mise en place de la Charte de qualité pour l'accueil des boursiers du gouvernement français, système LMD à la rentrée 2006.

Les missions d'expertise de courte ou moyenne durée, évaluées à 12.000 en 2007, devraient représenter un coût de 17,8 millions d'euros, majoritairement imputé sur l'action de promotion de l'enseignement supérieur et de recherche pour le développement. Ces missions sont plus particulièrement confiées à l'association Egide.

Enfin environ 5.800 invitations de professionnels, pour un montant global de 13,3 millions d'euros, devraient être accordées en 2007.

2. Une aide-projet menacée à moyen terme ?

L'aide-projet bilatérale dans les pays de la ZSP est financée par le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et l'AFD, selon la nouvelle répartition sectorielle initiée en 2005, et dont les autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) prévus en 2006 et 2007 sont les suivants :

Dotations du MAE au titre de l'aide-projet du FSP et de l'AFD en 2006 et 2007

(en millions d'euros)

AE

CP

LFI 2006

PLF 2007

Evolution

LFI 2006

PLF 2007

Evolution

FSP

150

130

-13,3 %

138,7 )

172,7 )

24,5 %

AFD

300

230

-23,3 %

184

163 )

-11,4 %

Total

450

360

-20 %

322,7

335,7

4 %

N.B : les CP de l'AFD en 2006 et 2007 incluent les crédits destinés au transfert de l'assistance technique.

Source : projet annuel de performances du programme 209 annexé au projet de loi de finances pour 2007.

La concomitance d'une forte réduction des AE pour les projets nouveaux et d'une légère augmentation des CP peut être analysée de deux manières :

- ainsi que l'avait relevé votre rapporteur spécial dans son rapport sur le PLF pour 2006, l'amorce d'un nouveau cycle de hausse des AE dans la LFI pour 2006, en particulier au profit de l'AFD dans le cadre des transferts sectoriels eût été artificielle si elle n'avait pas été suivie par une augmentation des CP en 2007. L'évolution des AE et CP dans le PLF pour 2007 peut alors sembler logique et bienvenue, quoique la hausse globale des CP soit relativement modeste. Le FSP ne devrait cependant pas connaître de crise de paiements en 2007 , tout comme cela a été le cas en 2005 et le sera sans doute en 2006.

Les CP de l'AFD s'inscrivent néanmoins en baisse soutenue, malgré le transfert de l'assistance technique détaillé supra , et un complément de 38 millions d'euros doit être prélevé sur des ressources propres additionnelles de l'AFD. Cet abondement, qui vient s'ajouter au prélèvement sur le résultat de l'Agence au titre des C2D (cf. infra ), conduit votre rapporteur spécial à craindre des tensions en fin d'exercice 2007 sur le financement des projets de l'AFD . La baisse des CP est également de nature à inciter davantage l'Agence à rechercher une croissance de sa rentabilité dans l'octroi de prêts aux pays émergents ;

- si l'on considère le profil probable de l'APD française à échéance de trois ans et la future diminution des allègements de dettes, la diminution de 20 % des AE alimente les inquiétudes sur la capacité à moyen terme du MAE à financer un relèvement (ou même le maintien) de l'aide-projet , qui viendrait « prendre le relais » pour respecter les objectifs de ratio d'APD.

Votre rapporteur spécial vous propose donc un amendement tendant à transférer 20 millions d'euros d'autorisations d'engagement du programme 110 (qui pourront être prélevées sur les 920 millions d'euros ouverts pour l'IFFIm) au programme 209, au profit du FSP.

Les crédits attribués au FSP relèvent de 5 actions différentes du programme et financent un portefeuille de 320 projets vivants (contre 420 fin 2005), mais les deux tiers concerneront les activités de l'action 4.

Les principaux secteurs financés par le FSP en 2005 étaient la société civile (25,7 %), l'enseignement supérieur et la recherche (20 %), la gouvernance (16 %) et la santé (8,9 %). Les interventions dans les pays hors ZSP (en particulier l'Afghanistan et l'ex-Yougoslavie) représentaient un montant cumulé, au premier semestre de 2006, de 32,5 millions d'euros. Votre rapporteur spécial relève que la liste des pays bénéficiaires s'est considérablement allongée via le projet « mobilisateur » de contribution aux programmes développés par la GAVI (Alliance mondiale pour les vaccins et la vaccination), décidé fin 2005 et d'un montant de 10 millions d'euros.

Le PAP précise que le portefeuille de projets du FSP « a été passé en revue afin de clôturer les projets les plus anciens », sans pour autant que des chiffres précis soient communiqués. Dans son rapport sur le PLF pour 2006, votre rapporteur spécial s'était déjà étonné du très faible nombre de projets anciens annulés par la DGCID .

B. ANIMATION ET COORDINATION DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT : 36,1 MILLIONS D'EUROS

Cette action, en tant qu' « action support » comporte essentiellement des dépenses de personnel (cf. supra ), à hauteur de près de 29,3 millions d'euros pour le titre 2. Le solde se répartit entre :

- 6,24 millions d'euros (stables par rapport à la LFI pour 2006, en application du contrat de modernisation liant le MAE au ministère délégué au budget et à la réforme de l'Etat) de dépenses de fonctionnement de titre 3 : communication, évaluation, informatique, formation, frais de mission et de réception de la DGCID et des SCAC, subvention de fonctionnement accordée au Haut conseil de la coopération internationale - HCCI ;

- et une subvention de 500.000 euros pour charges de service public accordée à FCI . Votre rapporteur spécial relève que cette subvention est stable par rapport à 2006 et inférieure à celle de 620.000 euros (également stable) dont bénéficie le HCCI , dont l'utilité reste sujette à caution. Il importe néanmoins de relever que le HCCI ne bénéficie d'aucune ressource propre, alors que FCI devrait connaître en 2007 une croissance soutenue de ses ressources au titre des appels d'offres européens.

Votre rapporteur spécial relève également que près de un million d'euros sera consacré à l'évaluation des actions de la DGCID, et a effectivement le sentiment que le département a entrepris un réel effort en la matière . Une quinzaine d'évaluations externes (après mise en concurrence des prestataires) transversales ou « pays », hors évaluations à mi-parcours des projets du FSP, est ainsi programmée pour 2007.

Votre rapporteur spécial relève qu'aucune dépense n'est provisionnée au titre du contentieux 26 ( * ) , contrairement au PLF pour 2006. Le MAE a précisé que « ces frais étant imprévisibles, ils ne sont pas budgétés dans le PLF mais seront financés en gestion ». Au 30 septembre 2006, 25 contentieux pour un montant de 131.204 euros avaient été enregistrés en 2006. Votre rapporteur spécial relève cependant que 35 contentieux liés à des assistants techniques employés par l'ancien ministère de la coopération étaient toujours répertoriés en 2005, pour un montant de 599.202 euros.

La dissolution de la société Idées de France , dont votre commission des finances avait préconisé la suppression du portail Internet l'année dernière, a été prononcée le 17 mai 2006. Le coût global des négociations s'est élevé à 334.646 euros pour le ministère, et tout risque de contentieux a été aplani.

C. AFFIRMATION DE LA DIMENSION CULTURELLE DU DÉVELOPPEMENT : 186,2 MILLIONS D'EUROS

1. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement

Avec 78,9 millions d'euros, les crédits de titre 2 représentent 42,9 % de la dotation globale de cette action. La clef de répartition des ETPT a été modifiée, ce qui explique la forte hausse de ces crédits (plus de 30 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

Les dépenses de fonctionnement de titre 3, d'un montant de 35,86 millions d'euros, s'inscrivent en hausse de 7,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Elles comprennent :

- les indemnités de changement de résidence (ICR) de 256 assistants techniques et 184 personnels expatriés des Alliances françaises (3,26 millions d'euros). L'augmentation de plus de 32 % de ces ICR est liée à la réévaluation du forfait pour frais de déménagement des volontaires internationaux, à une revalorisation générale des ICR et à l'impact de la hausse des coûts du transport aérien ;

- les subventions de fonctionnement aux 88 centres et instituts culturels 27 ( * ) : 26,6 millions d'euros, soit une augmentation de 8,5 % par rapport à 2006 ;

- et la subvention pour charge de service public (6 millions d'euros) à la nouvelle agence CulturesFrance , précitée. Ainsi qu'il l'a indiqué plus haut, cette subvention est stable par rapport à 2006 et ne tient donc pas compte des économies de gestion que l'on peut légitimement attendre de la fusion entre l'AFAA et l'ADPF.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention de titre 6 représentent 38,4 % des crédits de l'action avec 69,2 millions d'euros en AE et 71,5 millions d'euros en CP. Outre l'imputation des crédits afférents à certaines bourses, invitations et missions d'expertise, détaillés supra , un grand nombre d'activités sont financées :

- les projets du FSP relevant de la diversité culturelle, de l'enseignement du français et de la démocratisation des systèmes médiatiques, pour un montant de 20,1 millions d'euros de CP, en hausse de 2,4 % par rapport à 2006 ;

- les subventions de fonctionnement et pour opérations accordées à 196 Alliances françaises , pour un montant de 9,7 millions d'euros de CP, soit une progression de 3,2 % par rapport à la LFI pour 2006 ;

- de multiples opérations contribuant à la coopération culturelle et audiovisuelle, à la promotion et à la diffusion de la langue française (plan de relance du français) et à l'appui aux opérateurs spécialisés chargés de l'exportation de la production culturelle française (TVFI, Bureau export de la musique, Francophonie diffusion, Unifrance), pour un coût global prévisionnel de 19,9 millions d'euros.

D. PROMOTION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT : 135,9 MILLIONS D'EUROS

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 34,76 millions d'euros, soit le quart de la dotation globale.

Les dépenses de fonctionnement de titre 3, d'un montant de 8,57 millions d'euros en AE et CP, correspondent à la quote-part des ICR des assistants techniques, au fonctionnement des 20 centres de recherche (6 millions d'euros), au fonctionnement des 16 Centres pour les études en France ouverts en 2006 et 2007 (830.885 euros), et à la subvention accordée à Edufrance (1,2 million d'euros, en hausse de 15 % par rapport à 2006).

Plus des deux tiers des dépenses demandées pour cette action relèvent des crédits d'intervention de titre 6, avec 85,5 millions d'euros en AE et 91,4 millions d'euros en CP. Outre certaines bourses, invitations et missions d'experts (48,3 millions d'euros), sont financés, à hauteur de 43,1 millions d'euros en CP :

- les projets du FSP dans les domaines de la coopération, universitaire, scientifique et de recherche, à hauteur de 27,25 millions d'euros ;

- les subventions aux Alliances françaises et aux établissements de recherche, pour un montant non précisé (respectivement 150.000 euros et 2,7 millions d'euros en 2005) ;

- les programmes d'échanges scientifiques bilatéraux et régionaux relevant d'EGIDE, pour 5 millions d'euros ;

- des subventions et prestations diverses (10,9 millions d'euros) : crédits centraux et déconcentrés aux postes, partenariats universitaires, subventions aux organismes et programmes de recherche, missions archéologiques (2,5 millions d'euros).

E. AIDE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ ET LES INÉGALITÉS : 868,4 MILLIONS D'EUROS

1. Les dépenses de fonctionnement

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 89,96 millions d'euros, soit 10,4 % de la dotation globale en CP.

Les dépenses de fonctionnement sont limitées avec 6,44 millions d'euros en 2007, et incluent en particulier la subvention pour charge de service public accordée à l'Association française des volontaires du progrès (AFVP), en diminution de 17 % par rapport à 2006 avec 500.000 euros. Le concours financier du MAE est en diminution progressive depuis 2004 pour inciter l'association à diversifier ses sources de financement.

Le PAP consacre un long développement à la réforme de l'AFVP , qui a fait l'objet dans les années passées de critiques de la Cour des comptes et de l'inspection générale des affaires étrangères. Une convention-cadre triennale a été conclue en avril 2005 et doit être suivie d'un contrat d'objectifs et de moyens.

Les objectifs du MAE sont l'obtention par l'AFVP, hors commande du MAE, de ressources externes d'un montant de 4,7 millions d'euros, la réduction des coûts de structure de 1,7 million d'euros entre 2005 et 2008, l'augmentation de l'effectif de volontaires de 2.250 mois/volontaires en 2005 à 5.400 personnes d'ici 2008, et le passage du coût paramétrique de 2.900 euros par mois/volontaire en 2005 à 1.100 euros en 2009.

Votre rapporteur spécial considère que la future convention devra être suffisamment précise pour garantir que l'activité de l'AFVP ne doublonne pas l'appui du ministère à l'assistance technique.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention de l'action 4 sont estimées à 802,99 millions d'euros en AE et 772 millions d'euros en CP, soit près de 89 % des CP de cette action. Outre les dotations afférentes à certaines bourses, invitations et missions d'experts (41 millions d'euros au total), ces crédits financent des actions très - trop - diversifiées.

a) La France, premier contributeur au Fonds de lutte contre le sida

La participation au Fonds pour le sida, la tuberculose et le paludisme (créé en janvier 2002) s'établit à 300 millions d'euros, soit une augmentation d'un tiers par rapport à 2006 et un doublement par rapport à 2005, conformément aux engagements du Président de la République pris lors du sommet du G8 à Evian, en juin 2003. La France est ainsi le premier contributeur à ce fonds, devant les Etats-Unis.

La réunion de reconstitution du fonds qui s'est tenue à Londres en septembre 2005 a permis la mobilisation de 3,7 milliards de dollars . La contribution de l'Union européenne (Commission et Etats membres) représente plus de 60 % de la contribution totale. Les autres financeurs sont la Banque mondiale, le Plan d'urgence du Président des Etats-Unis pour la lutte contre le sida, le Royaume Uni, l'OMS, ONUSIDA et les pays nordiques.

Les financements du Fonds mondial représentent actuellement 60 % de l'ensemble des financements internationaux consacrés à la lutte contre la tuberculose et le paludisme et 20 % de ceux contre le sida. Au 1 er juillet 2006, le Fonds mondial a approuvé 355 projets dans 131 pays pour un montant total de 5,4 milliards de dollars sur deux ans . 54 % des sommes déjà engagées iront à la lutte contre le sida et 55 % du total bénéficiera à l'Afrique subsaharienne.

Outre la contribution directe à ce fonds, les recettes de la contribution internationale sur les billets d'avion seront pour l'essentiel consacrées à la lutte contre le sida et les grandes pandémies.

b) L'aide alimentaire

L'aide alimentaire, désormais intégralement financée par le MAE, intègre également l'aide alimentaire d'urgence, auparavant imputée sur l'action 6. Les crédits correspondants, soit 32 millions d'euros dont 3,4 millions d'euros pour l'aide d'urgence, sont reconduits par rapport à 2006, mais ne permettront sans doute pas à la France de respecter l'engagement annuel de 200.000 tonnes équivalent céréales , que prévoit la Convention de Londres du 30 juin 1999. Votre rapporteur spécial se félicite également de ce que ce changement de nomenclature se soit accompagné d'un plus grand recours aux achats de denrées locales .

c) Le soutien aux ONG

Les moyens consolidés accordés par l'administration centrale aux organisations non gouvernementales de solidarité internationale (ONG/OSI) et à leurs collectifs devraient s'élever en 2007 à 62,6 millions d'euros en AE et 78,7 millions d'euros en CP , soit 21,6 millions d'euros pour les OSI (en hausse de 55 % par rapport à 2006), 12,4 millions d'euros au profit des ONG de volontariat, et 44,7 millions d'euros de CP (soit un quadruplement par rapport à 2006) de projets du FSP impliquant ces associations. L'augmentation de ces concours correspond à l'engagement du Président de la République de les doubler entre 2004 et 2009 28 ( * ) .

Ainsi que le Directeur général de la coopération internationale et du développement l'a précisé à votre commission lors de son audition le 25 octobre 2005 29 ( * ) , le MAE a entrepris un certain nombre d'actions destinées à accroître la cohérence des financements aux ONG au regard de la stratégie française d'APD et à améliorer leur processus d'instruction et de contrôle, ce dont votre rapporteur spécial se félicite.

De 2004 au premier semestre 2006, la Mission pour la coopération non gouvernementale (MCNG, à laquelle a succédé la MAAIONG) a soutenu pas moins de 184 ONG et OSI , de manière régulière ou ponctuelle.

d) L'appui à la coopération décentralisée

L'appui à la coopération décentralisée est reconduit par rapport à 2006 avec 11,5 millions d'euros, dont 2,75 millions d'euros au titre des projets du FSP. Le MAE soutient notamment Cités Unies France, les organismes qui fédèrent des collectivités locales, les associations régionales qui sensibilisent et organisent des actions en matière de coopération décentralisée, les grandes associations d'élus, l'organisation des rencontres de coopération décentralisée, et les préfectures de région dans le cadre d'une déconcentration accrue des procédures d'instruction et de cofinancement des projets.

Votre rapporteur spécial relève que les axes géographiques (ZSP, Europe centrale et orientale, Méditerranée, pays émergents) et thématiques (pas moins de sept secteurs) avancés par la DGCID sont très abusivement qualifiés de priorités et cèdent au syndrome habituel de la juxtaposition et de l'absence de hiérarchisation.

e) Les subventions à l'AFD au titre des dons et des C2D

Comme il a été indiqué précédemment, les subventions consacrées aux dons-projets de l'AFD s'élèvent à 230 millions d'euros en AE, dont 51 millions d'euros pour les salaires des ETI, et 163 millions d'euros en CP.

Le financement des contrats de désendettement-développement ( C2D) se révèle plus complexe , afin d'éviter la sous-budgétisation constatée en 2006. Les prévisions de décaissement 30 ( * ) s'élèvent à 179,4 millions d'euros , dont 142,3 millions d'euros pour les neuf contrats en cours (113,7 millions d'euros pour le Cameroun) et 37,1 millions d'euros pour les nouveaux C2D. Les C2D du Congo et du Burundi n'ont en revanche pas été intégrés dans ces prévisions, compte tenu du degré d'incertitude sur leur réalisation.

Rappelons que les C2D constituent le volet français additionnel à l'initiative PPTE pour l'annulation de créances d'APD . Quatre domaines principaux d'affectation sont privilégiés : l'éducation de base et la formation professionnelle, les soins de santé primaires et la lutte contre les grandes pandémies, les équipements et infrastructures, l'aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles.

Quatre sources de financement seront ainsi mobilisées :

- 15 millions d'euros de crédits budgétaires sur le présent programme, soit à peine plus de 8 % des besoins ;

- un prélèvement de 84 millions d'euros sur le résultat net de l'AFD. Votre rapporteur spécial relève que ce prélèvement vient s'ajouter à celui (de 78 millions d'euros) opéré sur le résultat net et au complément de 38 millions d'euros destiné à financer les dons projets, soit un prélèvement total de 200 millions d'euros sur les ressources propres de l'AFD ;

- 30 millions d'euros de libération de provisions constituées par l'AFD dans ses comptes au titre des créances incluses dans les C2D. Le montant des provisions ainsi libérées correspond à la signature des C2D de la RDC, de la Guinée et de Sao Tomé ;

- enfin 50,4 millions d'euros résultant de la modification des modalités de traitement des créances . D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, il s'agit des économies réalisées en distinguant les échéances AFD de celles de la Banque de France et de Natexis. Le nouveau mécanisme consiste à refinancer par des crédits budgétaires les seules créances portées par l'AFD. L'opération, qui consiste en un jeu d'écriture, reste neutre pour le pays bénéficiaire et permet d'économiser environ 30 % du coût budgétaire des C2D.

Les C2D se révèlent plus difficiles à mettre en place que prévu , tant en raison des aléas politiques et économiques des pays concernés que de la complexité de la procédure, de telle sorte que les prévisions annuelles de décaissements sont « glissantes » et généralement supérieures aux déboursements effectifs. A titre d'exemple, les décaissements en 2006 devraient être inférieurs de 24 millions d'euros aux prévisions établies fin 2005, et les premiers versements prévisionnels afférents à certains contrats (Congo, RDC notamment) ont été décalés de plus d'un an.

Montant des refinancements estimés au titre des C2D de 2005 à 2008

(en millions d'euros)

Pays éligibles

CP 1) (date effective / anticipée )

Date C2D

Cumul échéances à partir du CP 1)

2005

2006

2007 2)

2008 2)

Commentaires

Ouganda

mai-2000

mars-2002

12,3

-

1,6

1,6

1,6

Dernier C2D prévu en 2006

Mozambique

sept-2001

nov-2001

95,7

10,8

7,2

6,6

5

2 ème C2D signé en novembre 2004

Tanzanie

nov-2001

juin-2003

12,7

2,8

1,6

1,6

1,6

2 e C2D signé en 2006

Mauritanie

juin-2002

juillet 2003

69,6

10,5

4,1

4

3,8

2 e C2D signé en juin 2006

Bolivie

juin-2001

mai-2003

20

6,5

2,2

1,7

1,4

2 e C2D prévu en 2006

Nicaragua 2)

janv-2004

mars 2005

2,4

-

1,2

_

_

C2D unique

Ghana

juil-2004

nov. 2004

56,3

-

7

7

7

Madagascar

oct-2004

février 2005

49,7

-

6,4

6,1

5,7

Dont 3,4 millions d'euros au titre de 2004

Honduras

avril 2005

d'ici fin 2006

8

-

1,6

1,6

1,6

Regroupement des échéances sur un C2D unique

Rwanda

avril 2005

d'ici fin 2006

3,2

-

0,6

0,6

0,6

C2D unique (2006-2008)

Cameroun

avril 2006

juin 2006

1.498

-

109,2

113,7

107,4

C2D le plus élevé

Malawi

mi 2006

5

-

-

0,1

0,1

Hypothèse : C2D unique (2006-2008)

Sierra Leone

4 e trimestre 2006

3,6

-

-

0,2

0,2

Hypothèse : C2D unique (2007-2009)

Sao Tome

3e trimestre 2006

5,5

-

-

0,4

0,4

Hypothèse : C2D unique (2007-2009)

Guinée

1 er trim. 2007

139

-

-

13,5

11,6

RDC

4 e trimestre 2007

146

-

-

20,5

39,7

Hypothèse : refinancement d'une seule échéance

Côte d'Ivoire

pas de calendrier

1.140

-

-

-

-

Burundi

mi 2007

22,5

-

-

-

1,4

Congo

fin 2007

176

-

-

-

21,7

Soudan

pas de calendrier

9

Liberia

pas de calendrier

2

Myanmar

pas de calendrier

6,6

Somalie

pas de calendrier

nd

Total

3 232,9

36,5

142,6

179,4

211,1

(1) : CP : point d'achèvement de l'initiative PPTE.

(2) : Il s'agit d'une évaluation. Les prévisions de décaissements demeurent difficiles dans la mesure où elles sont liées, notamment, aux perspectives d'atteinte du point d'achèvement et de la réunion consécutive du Club de Paris.

N.B : pour mémoire, les décaissements furent de 13,1 millions d'euros en 2002, 24,8 millions d'euros en 2003 et 16 millions d'euros en 2004.

Source : ministère des affaires étrangères

f) Les autres actions

Les crédits d'intervention de l'action 4 sont également affectés à une grande variété de domaines et d'instruments, qui confortent l'impression de « patchwork » incohérent de cette action :

- le Fonds de coopération pour le Pacifique , doté en 2007 de 3,2 millions d'euros ;

- l'appui aux processus démocratiques et aux politiques publiques dans les domaines de l'Etat de droit, des droits de l'homme, de la modernisation de l'Etat ou de la gouvernance financière, pour un montant de 26,7 millions d'euros, dont 15 millions d'euros sous forme d'aide budgétaire et 10,8 millions d'euros en projets bilatéraux conduits par les postes ;

- les projets du FSP relevant de l'action 4, qui constituent la majeure partie de la dotation du FSP avec 51,2 millions d'euros d'AE et 71,2 millions d'euros de CP prévus en 2007, sans inclure les transferts aux OSI précités ;

- la diffusion de documentation technique pour 600.000 euros ;

- enfin, à hauteur de 31,9 millions d'euros, des projets en matière de codéveloppement , de grippe aviaire, de prévention des risques environnementaux et aériens, et des contributions au programme multilatéral « Fast track - Education primaire pour tous ».

La part relativement faible de l'APD française bilatérale consacrée à l'éducation de base 31 ( * ) ( via les C2D et les projets de l'AFD notamment) a fait l'objet de critiques de la part du CAD . La DGCID entend toutefois les tempérer en rappelant qu'une part importante de l'appui de la France à l'éducation concerne l'ensemble des systèmes éducatifs de nos partenaires et ne peut pas être ventilée entre les différents niveaux d'enseignement, que l'effort global de la France en faveur de l'éducation la place au cinquième rang des pays de l'OCDE, et que l'éducation de base s'inscrit désormais parmi les secteurs prioritaires validés par le CICID.

F. PARTICIPATION AUX DÉBATS SUR LES ENJEUX GLOBAUX ET AUX DISPOSITIFS MULTILATÉRAUX D'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT : 828 MILLIONS D'EUROS

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 8,65 millions d'euros , soit environ 1 % de la dotation globale. Cette action comprend essentiellement des dépenses d'intervention, pour un montant de 823 millions d'euros en AE et 828,3 millions d'euros en CP, selon trois destinations.

1. Une diminution de la contribution de la France au FED

La participation de la France au FED représente une part importante de l'APD puisqu'elle s'établit à 692 millions d'euros, soit une baisse de 4,7 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2006. Les contributions de la France au FED budgétées en loi de finances s'étaient révélées sous-évaluées en 2004 et 2005 , ce qui avait conduit au versement d'intérêts de retard venant en quelque sorte sanctionner le manque de sincérité de la loi de finances. Cette situation ne devrait toutefois pas se reproduire en 2006 : tous les versements au titre des appels de fonds ont été achevés fin octobre. Il importe néanmoins de relever que la fiabilité des prévisions d'appels de fonds du FED est très aléatoire.

La France est le premier contributeur des VIII e et IX e FED avec une quote-part de 24,3 % (supérieure de plus de sept points à sa participation au budget communautaire). Les négociations portant sur le X e FED pour la période 2008-2013, finalisées lors du Conseil européen de décembre 2005, ont toutefois permis d'abaisser la clef de contribution à 19,55 % , faisant de la France le second contributeur derrière l'Allemagne (20,5 %), mais le premier des Etats membres sur-contributeurs avec une « surcotisation » de 3,5 % par rapport à sa contribution au budget communautaire de 16 %. Cette décision entraînera pour la France une économie d'un milliard d'euros sur la période, mais ses effets ne se feront pas sentir avant 2010 , compte tenu du rythme probable d'engagement du X e FED.

En revanche, la perspective d'une budgétisation du FED, défendue par la France et à laquelle votre rapporteur spécial était favorable, ne paraît plus d'actualité, après avoir été un temps envisagée pour le X e FED.

Le rythme d'exécution du FED est en progression constante depuis quelques années , puisque ses décaissements sont passés de 2 milliards d'euros en 2001 à 2,7 milliards d'euros en 2005 et vraisemblablement 2,8 milliards d'euros en 2006 , pour des engagements supérieurs d'environ 20 %. Il est prévu que tous les fonds encore disponibles sous le IX e FED, y compris les reliquats des précédents cycles, pourront être engagés avant le 31 décembre 2007, date limite fixée par le Conseil.

Au vu des résultats enregistrés fin 2005 32 ( * ) , votre rapporteur spécial juge que cet objectif pourra sans doute être atteint, mais que les paiements seront susceptibles de s'échelonner encore sur plusieurs exercices ultérieurs . Le « reste à liquider » 33 ( * ) continue d'augmenter en valeur absolue, mais le coefficient d'absorption en nombre d'années est passé de 5,48 en 2000 à 3,82 en 2004.

Ces résultats sont toutefois liés à l'affectation de près du tiers des fonds à l'aide budgétaire directe et à l'ajustement structurel , dont le décaissement est massif et rapide. La « ligne intra-ACP » du IXe FED finance également certaines grandes opérations transversales et fonds multilatéraux. La mise en place d'indicateurs de résultats dans le cadre des aides budgétaires a commencé mais est encore incomplète.

2. La poursuite de la hausse des contributions volontaires aux organismes des Nations Unies

Les contributions volontaires aux organismes des Nations Unies 34 ( * ) , qui avaient connu une diminution brutale durant la seconde moitié des années 90 (- 58 % en 1997) sans retrouver leur niveau initial 35 ( * ) , augmentent de 7,3 % par rapport à la LFI pour 2006 et atteignent un montant total de 90 millions d'euros , dont 54,4 millions d'euros financés sur l'action 5 et 35,6 millions d'euros au titre des contributions « post-crise » et de l'aide humanitaire multilatérale d'urgence, imputées sur l'action 6 (cf. infra ).

Cette évolution est conforme aux engagements du Président de la République pris en juillet 2003, portant sur une augmentation de ces contributions de 60 millions d'euros sur la période 2005-2007.

Les principales dotations et le rang de contribution de la France étaient les suivantes en 2005 :

Répartition et rang des principales contributions volontaires françaises pour 2005

(en euros)

Montant

Rang

Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)

22.000.000

11 e

Programme alimentaire mondial PAM)

3.130.000

13 e

Haut-commissariat aux réfugiés (HCR)

12.392.505

15 e

Comité international de la Croix-Rouge (CICR)

1.601.050

8 e

Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF)

9.600.000

12 e

Office de secours pour les réfugiés de Palestine (UNRWA)

5.000.000

12 e

Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE)

350.000

5 e

Fonds des Nations Unies pour les activités en matière de population (FNUAP)

2.220.000

12 e

Organisation mondiale de la santé (OMS)

2.000.000

7 e

ONUSIDA

445.000

19 e

Source : ministère des affaires étrangères

L'action 5 contribue également à financer la présence française dans les enceintes multilatérales (mise à disposition d'experts nationaux détachés, financement de fonds fiduciaires et projets, projets FSP liés aux organisations internationales), pour un montant de 9 millions d'euros en AE et 14,3 millions d'euros en CP.

3. La reconduction des crédits de la francophonie

Les dotations affectées aux programmes multilatéraux pour la francophonie sont reconduites et s'établissent à 58,4 millions d'euros . La répartition de cette enveloppe entre le Fonds multilatéral unique (FMU) et les contributions obligatoires à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) n'est pas précisée dans le PAP.

Depuis le Sommet de Ouagadougou de novembre 2004, la francophonie est dotée d'un cadre stratégique décennal portant sur les années 2005-2014, qui fixe les objectifs stratégiques correspondant aux quatre missions définies, lesquelles se révèlent pour le moins extensives : langue française et diversité culturelle ; paix, démocratie et droits de l'homme ; éducation, enseignement supérieur et recherche ; développement durable et solidarité. La conférence ministérielle de Tananarive, en novembre 2005 a également simplifié les institutions de la francophonie, donné une assise juridique à l'OIF, mieux affirmé les attributions du Secrétaire général et approuvé la programmation devenue quadriennale de l'OIF (2006-2009).

L'installation de la Maison de la Francophonie , en tant que site unique des institutions de la francophonie dispersées dans sept implantations parisiennes, est en cours. Votre rapporteur spécial relève que cette installation dans des locaux parisiens du ministère des finances (20 avenue de Ségur), également utilisés par le ministère de l'écologie et du développement durable, induit un coût de rénovation évalué à 60 millions d'euros , auquel s'ajoutent 40 millions d'euros au titre du déménagement des services du ministère de l'écologie. La charge pour l'Etat sera cependant réduite du prix de vente de deux immeubles appartenant à l'OIF , à Bordeaux et à Paris, pour un montant de 11 à 14 millions d'euros.

G. AIDE AUX POPULATIONS TOUCHÉES PAR LES CRISES : 62,9 MILLIONS D'EUROS

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 1,2 million d'euros, soit 1,9 % de la dotation globale. L'essentiel consiste donc en des dépenses d'intervention, selon deux axes.

1. La situation tendue du Fonds d'urgence humanitaire

En premier lieu, l'aide humanitaire et alimentaire d'urgence , à hauteur de 28,6 millions d'euros. Ce montant comprend les contributions volontaires aux organismes des Nations Unies (19,3 millions d'euros) et la dotation du Fonds d'urgence humanitaire (FUH), reconduite avec 9,3 millions d'euros. Cette dotation, inchangée depuis 2001 , a parfois du être abondée en cours de gestion pour faire face à des crises majeures (Afghanistan en 2001, Irak en 2003, Pakistan en 2005). Le FUH peut également recevoir des dons versés par les collectivités territoriales, entreprises et particuliers sur le fonds de concours (non budgété pour 2007) administré par la DAH.

En 2005 , plus de la moitié des crédits du FUH ont bénéficié à 11 pays d'Asie (en particulier le Pakistan 36 ( * ) , suite au séisme d'octobre 2005, et l'Indonésie 37 ( * ) ), 27 % à 19 pays d'Afrique subsaharienne (dont le Soudan 38 ( * ) , le Niger 39 ( * ) , le Sénégal 40 ( * ) et le Tchad), 8 % à 4 pays d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient (dont l'Irak et les Territoires palestiniens 41 ( * ) ) et 2 % à des pays d'Amérique et des Caraïbes (Haïti).

Au cours du premier semestre de l'année 2006 , le FUH a été essentiellement consacré à des versements de subventions et à des délégations de crédits à certains postes diplomatiques pour soutenir des programmes locaux d'action humanitaire. Cependant, le séisme dans l'île de Java, début juin 2006, a nécessité une intervention lourde dont le coût a été estimé à 1,5 million d'euros.

Le coût de l'intervention au Liban n'est pas encore connu avec précision mais a été évalué à 8 millions d'euros pour le programme 209, comptabilisables en APD , dont 4 millions d'euros attribués aux agences humanitaires internationales. L'opération Baliste (surveillance des côtes et évacuation des populations) pourrait également exercer un impact de 5 millions d'euros par mois.

Au rythme où se succèdent les catastrophes naturelles majeures, le FUH est soumis à une gestion budgétaire très tendue , se traduisant par des reports de créances sur l'exercice suivant. Le MAE déplore que le FUH ne bénéficie d'aucun arbitrage en sa faveur, contrairement à la tendance relevée chez nos principaux partenaires européens. La DAH s'est néanmoins engagée dans une démarche d'évaluation plus stricte des projets proposés par les ONG et se refuse désormais à ce que le FUH se substitue aux contributions volontaires aux organismes multilatéraux.

2. L'aide à la reconstruction

L'aide à la reconstruction et au retour à la démocratie est dotée de 39,9 millions d'euros d'AE et de 33,1 millions d'euros de CP , dont :

- des contributions volontaires au Haut commissariat pour les réfugiés et au Fonds de consolidation de la paix (16,3 millions d'euros en AE et CP) ;

- 12,6 millions d'euros d'AE et CP pour des actions d'appui au retour de la démocratie, des micro-projets de reconstruction et des actions de formation (Mauritanie, Sierra Leone, Union africaine, Soudan, Centrafrique). Le canal de l'aide budgétaire sera utilisé à hauteur de 5 millions d'euros ;

- 11 millions d'euros d'AE et 4,2 millions d'euros de CP affectés aux projets du FSP nouveaux (Liban) et en cours (Mauritanie, Mali, Erythrée, Côte d'Ivoire, Soudan).

* 24 Ce programme a permis de sélectionner 3.005 étudiants depuis 1999, sur 8.000 candidatures.

* 25 Dédiées aux étudiants étrangers qui ont suivi leurs études secondaires dans les lycées français à l'étranger, ces bourses prennent le relais des bourses d'excellence de l'AEFE pour les études de deuxième et troisième cycles. Une centaine de nouvelles bourses est ainsi allouée chaque année. Le coût du programme Major a très fortement augmenté pour atteindre 4 millions d'euros en 2005 , compte de l'allongement significatif de la durée des études et du poids prépondérant des récurrences, mais devrait à présent être stabilisé.

* 26 Les frais afférents aux mutuelles et pertes d'emplois sont quant à eux inscrits dans la rubrique « prestations sociales » du titre 2.

* 27 Dont le taux d'autofinancement est passé de 28,2 % en 2005 à 33 % en 2006.

* 28 Avec 1,18 % de l'APD transitant par les ONG et OSI en 2005 (soit 95,57 millions d'euros tous moyens et ministères confondus ) et 1,07 % en 2004, la France se situait au neuvième rang, selon les données incomplètes (afférentes à seulement 10 pays) fournies par le CAD.

* 29 Audition consécutive à l'enquête conduite par la Cour des comptes sur les fonds octroyés par le MAE aux ONG française, qui avait été demandée par la commission des finances en mai 2004, en application de l'article 58 2° de la LOLF.

* 30 Qui sont désormais semblables dans les programmes 110 et 209, contrairement à ce que votre rapporteur spécial avait constaté dans le PLF pour 2006.

* 31 160 millions d'euros en 2005, soit 3 % de l'APD bilatérale, dont la moitié au titre des financements alloués aux écoles françaises dans les pays en développement et les TOM.

* 32 6,92 milliards d'euros d'engagements résiduels au titre du IXe FED et du reliquat des précédents cycles, mais 18,16 milliards d'euros de paiements restant à effectuer, soit au mieux six années de versements selon le rythme actuel.

* 33 Somme des différences annuelles entre engagements et décaissements.

* 34 Tels que l'Office des Nations Unies pour les réfugiés en Palestine, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Programme alimentaire mondial (PAM), le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) et l'Organisation mondiale de la santé (OMS).

* 35 83,2 millions d'euros en 1994, 38,8 millions d'euros en 1998, 49,5 millions d'euros en 2000, 53 millions d'euros en 2002, 63,8 millions d'euros en 2004 et 68,9 millions d'euros en 2005.

* 36 5,57 millions d'euros, dont 4,5 millions d'euros de contribution exceptionnelle à des organisations internationales.

* 37 2 millions d'euros.

* 38 1,5 million d'euros pour le conflit au Darfour.

* 39 808.000 euros après la crise alimentaire de l'été 2005.

* 40 398.000 euros suite à une invasion de criquets et des inondations.

* 41 653.000 euros.