Mission

M. Michel Charasse

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION

OBSERVATIONS SUR LE PROGRAMME 110
« AIDE ECONOMIQUE ET FINANCIERE AU DEVELOPPEMENT »

- Les objectifs et indicateurs sont dans l'ensemble bien conçus, et la réduction du nombre de ces derniers est opportune, hormis la suppression de l'indicateur de mobilisation de ressources extérieures par l'ADETEF. Certaines cibles, atteintes deux à trois ans avant l'échance, semblent cependant manquer de pertinence ou trop modestes. La logique de performance de la LOLF ne peut exercer d'effets bénéfiques sur la gestion et l'efficacité des crédits publics que si les cibles sont suffisamment ambitieuses.

- Le PAP est insuffisamment précis sur les conditions de remboursement après 2007 de la Facilité financière pour la vaccination (IFFIm), pour laquelle est demandée l'ouverture de 920 millions d'euros d'AE. On peut également se demander si le prélèvement sur le produit de la taxe sur les billets d'avion, plafonné à 10 % (soit une estimation de 20 millions d'euros en 2007), suffira réellement à financer en 2007 la première annuité de la première émission obligataire, dont la quote-part pour la France est évaluée à 373 millions d'euros sur 14 ans.

- Les hypothèses d'AE et de CP afférentes à l'aide-projet de l'AFD, qui fondent l'estimation de la rémunération de l'Agence financée sur le programme 110, diffèrent de celles du programme 209 , sans que les explications fournies aient été suffisamment éclairantes.

- Les dépenses d'intervention de l'action 1 relatives au Fonds « sarcophage » de Tchernobyl (4,5 millions d'euros de CP), au Northern dimension environmental partnership (3,6 millions d'euros) et au Compte pour la sûreté nucléaire (20 millions d'euros d'AE) ont trait à la dépollution et à la sécurité nucléaires en Russie, ce qui ne constitue pas à proprement parler de l'APD . Il en est de même pour les 200.000 euros imputés sur l'action 2 au profit du volet bilatéral du partenariat mondial du G8 contre la prolifération.

- Le FASEP-études profite peu aux pays les moins avancés, et tend à être un instrument à mi-chemin entre l'APD et le soutien au commerce extérieur .

- L'accroissement du volume d'activité de l'AFD repose en grande partie sur des prêts octroyés hors de la ZSP , et se traduit par une diminution de la part de son activité en Afrique subsaharienne. Cette tendance centripète est accentuée par la décision du CICID autorisant l'Agence à intervenir dans certains pays émergents. Votre rapporteur spécial craint que cette diversification géographique et sectorielle, certes facteur de rentabilité, ne soit à terme pas cohérente avec le positionnement de l'AFD comme pivot de l'APD française. Les liens financiers, comptables et organisationnels entre Proparco et sa maison-mère doivent également être clarifiées.

- L'influence de la France sur les orientations géographiques et sectorielles des institutions multilatérales, que l'objectif 1 entend accroître, demeure desservie par la sous-représentation de nos ressortissants dans les échelons décisionnels des institutions financières multilatérales, en particulier à la Banque mondiale et à la Banque interaméricaine de développement.

- La couverture des 70 millions d'euros d'AE ouvertes pour la reconstitution quadriennale du Fonds français pour l'environnement mondial , rendue nécessaire par l'accélération des décaissements, ne paraît pas assurée par les 5 millions d'euros de CP.

OBSERVATIONS SUR LE PROGRAMME 209
« SOLIDARITE A L'EGARD DES PAYS EN DEVELOPPEMENT »

- Les outils de pilotage et de coordination de la mission « Aide publique au développement » ont été modernisés et étoffés. L'objectif d'une APD à 0,5 % du RNB en 2007 (hors UNITAID et IFFIm) devrait également être atteint.

- On peut contester l'inscription dans ce programme des actions de promotion de la culture française et de la francophonie , qui ne constituent pas réellement de l'APD. Les crédits correspondants auraient sans doute davantage vocation à rejoindre le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique ».

- La présentation du programme, et en particulier la justification au premier euro, a progressé. Les indicateurs sont bien renseignés et leur nombre a été opportunément réduit. Comme pour le programme 110, certaines cibles paraissent toutefois mal calibrées et atteintes trop tôt. Le contenu disparate comme l'intitulé polyvalent de l'action 4 « Aide en faveur du développement et lutte contre la pauvreté et les inégalités » manifestent toutefois un défaut d'architecture.

- Les dons privés aux ONG humanitaires devraient être comptabilisés dans la dépense fiscale affectée à la mission APD.

- La réduction des effectifs est moindre qu'il y paraît, puisque la diminution de 148 ETPT inclut le transfert de 129 assistants techniques à l'AFD. La dotation en crédits de titre 2 paraît plus sincère que dans le PLF pour 2006 , les coûts paramétriques de l'assistance technique ayant été affinés et sensiblement réévalués (de 20 %). La revalorisation de 32 % des indemnités de changement de résidence paraît toutefois excessive.

- Un mouvement de réforme bienvenu concerne plusieurs opérateurs concourant à l'APD. Outre les fusions de l'ADPF et de l'AFAA ou d'EGIDE et d'Edufrance, les conventions d'objectifs et de moyens doivent permettre d'améliorer la prévisibilité des subventions et le pilotage des opérateurs, en cohérence avec les priorités de l'Etat. Des objectifs chiffrés et relativement ambitieux ont également été assignés à l'AFVP, dont la gestion est en voie d'amélioration et dont le coût pour l'Etat est en diminution tendancielle. Néanmoins , la stabilité de la subvention accordée à CulturesFrance ne tient pas compte des économies de gestion que l'on peut légitimement escompter de la fusion. Votre rapporteur spécial vous propose donc un amendement de réduction de 200.000 euros de cette subvention.

- La DGCID accomplit un effort réel en matière d'évaluation externe des thèmes, projets et pays de mise en oeuvre de l'APD, comme de l'action des ONG subventionnées.

- L'assistance technique connaît des mutations structurantes depuis une dizaine d'années, accentuées par le nouveau mode de gestion des ETI par l'AFD et FCI, et l'inévitable diminution de ses effectifs a aujourd'hui atteint un seuil critique. L'action gouvernementale est encore trop compartimentée dans ce domaine , la multiplication des structures dédiées dans les différents ministères étant facteur d'illisibilité, de coûts et de perte de compétitivité dans la conquête des marchés auprès des institutions multilatérales. Les moyens de FCI se sont révélés sous-dimensionnés et son positionnement ambigu ^{1 ( * )} ; sa situation est en voie de clarification mais il ne constitue pas encore l'opérateur transversal qu'il a vocation à être. Si la perspective d'un opérateur unique paraît lointaine et incertaine, la fusion des trois opérateurs FVI, ESTHER et Santé doit être envisagée.

- L'aide multilatérale représente toujours une part importante du programme avec 55 % des CP (hors bourses à l'Association universitaire de la francophonie). Ce canal permet de respecter plus aisément les objectifs d'augmentation de l'APD, compte tenu de ses moindres contraintes techniques.

Les crédits de paiement affectés à l'aide-projet bilatérale augmentent de 4 %, mais la diminution de 20 % des engagements pourrait rendre plus difficile, à moyen terme, le respect de l'objectif d'une APD à 0,7 % du RNB en 2012 , compte tenu de la future diminution des allègements de dette, qui constituent aujourd'hui la variable d'ajustement positive de l'effort français d'APD.

- Le financement et le suivi des ONG ont été améliorés et tiennent compte des recommandations formulées par votre commission et la Cour des comptes : création de la MAIIONG, audit du FONJEP, expérience de déconcentration, renforcement du dialogue, reversements des trop-perçus, réduction des délais d'instruction et de paiement, insertion d'un indicateur de performance dédié (mais dont l'ambition paraît modeste).

Cette action devrait cependant être poursuivie par l'établissement de conventions avec les principales ONG financées, la mise en place d'une « notation » annuelle qui serait adressée aux SCAC, et l'incitation au regroupement des associations , compte tenu du grand nombre d'ONG financées (près de 200 en 2005-2006, hors FONJEP).

- L'appui à la coopération décentralisée paraît insuffisamment structuré , si l'on considère la « collection » de priorités géographiques et thématiques de la DGCID. La Commission nationale pour la coopération décentralisée a finalement été réunie le 3 octobre 2006 après plus de trois ans d'inactivité.

- Le dispositif du C2D doit faire l'objet d'un premier bilan . L'ingénierie financière est complexe mais permet de sécuriser les fonds, et les décaissements se révèlent plus lents que prévus. L'impact en termes de développement est inégal et l'appropriation par les autorités locales et la société civile insuffisante. Le canal de l'aide budgétaire non affectée améliore les décaissements mais contrevient au principe même des points d'affectation du C2D et rend difficile toute évaluation. Les C2D permettent également, dans certains pays, de « masquer » la diminution des instruments plus traditionnels de l'aide et de l'assistance technique dans les pays de la ZSP.

En outre, le financement des C2D en 2007 repose essentiellement sur des crédits non budgétaires et met fortement à contribution l'AFD , dont le résultat de 2006 serait intégralement prélevé, au titre des programmes 110 et 109, ce qui positionne cette agence non seulement comme opérateur-pivot, mais également comme « vache à lait ».

- Le FED continue d'améliorer ses décaissements (même si les restes à liquider demeurent importants), notamment en recourant à l'aide budgétaire. Les négociations sur le X ^e FED, dont les paiements ne devraient pas débuter avant 2010, ont permis à la France d'abaisser sa clef de contribution de 24,3 % à 19,55 % , tout en demeurant le premier Etat membre « sur-contributeur » par rapport à la contribution au budget communautaire. Votre rapporteur spécial regrette que les perspectives d'une budgétisation du FED soient abandonnées, et considère que l'efficacité des nouvelles procédures de décision doit être relativisée , le formalisme antérieur ayant tendance à se « déconcentrer » auprès des représentations locales, ainsi que plusieurs chefs de délégation le lui ont expliqué lors de ses contrôles budgétaires sur place.

- Le Fonds d'urgence humanitaire connaît une situation financière tendue et peine à faire face aux besoins croissants des nombreux pays en crise ou affectés par des catastrophes naturelles. L'urgence des situations doit aussi se traduire dans la diligence des paiements.

PREMIÈRE PARTIE - GRANDES TENDANCES DE L'ÉVOLUTION DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONALE ET FRANÇAISE

SECTION I. ÉVOLUTION DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONALE

I. UNE TRÈS FORTE HAUSSE EN 2005

Selon les données fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'aide publique au développement (APD) internationale des pays membres du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE a fortement augmenté en 2005 pour atteindre le niveau sans précédent de 106,5 milliards de dollars, soit une augmentation de 33,8 % en termes réels (26,9 milliards de dollars) par rapport à 2004, qui fait suite à un accroissement de 15,1 % en 2004. Ce total représente 0,33 % du revenu national brut (RNB) global des membres du CAD, soit une forte hausse par rapport aux 0,26 % de 2004. Cette progression masque toutefois des évolutions contrastées selon les canaux d'aide et est essentiellement due aux facteurs suivants :

- le quintuplement des dons pour allègements de dette , en particulier au profit de l'Irak (14 milliards de dollars) et du Nigeria (5 milliards de dollars). Les autres formes d'aide n'ont augmenté que de 8,7 % ;

- l'aide aux victimes du tsunami, à hauteur de 2,2 milliards de dollars ;

- une contribution de 18 milliards de dollars à la XIV ^e reconstitution de l'AID (groupe de la Banque mondiale) a été décidée en février 2005, afin de permettre un accroissement d'au moins 25 % du montant de ses dons et prêts.

Tous les vingt-deux pays membres du CAD, à l'exception du Portugal, ont fait état d'un accroissement de leur APD en 2005 . Les États-Unis sont restés le donneur d'aide le plus important en volume (27,5 milliards de dollars), suivis par le Japon (13,1 milliards de dollars), le Royaume-Uni (10,8 milliards de dollars), la France (10,1 milliards de dollars) et l'Allemagne (9,9 milliards de dollars). Les seuls pays qui dépassent l'objectif de 0,7 % du RNB préconisé par les Nations Unies pour l'APD sont toujours le Danemark, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède. De ce fait, si la France figure au quatrième rang des contributeurs en volume (après avoir été troisième en 2004) , elle n'est qu'au septième rang en part du RNB.

La forte hausse de l'APD internationale depuis 2001 peut être considérée comme le rattrapage d'une tendance de long terme , et s'inscrit dans la continuité de la Déclaration du Millénaire de décembre 2000.

APD des principaux pays de l'OCDE membres du CAD (estimations pour 2005) (en millions de dollars courants)
	2002	2003	2004	2005	Variation 2002/2005	Variation 2004/2005 en termes réels*	APD/ PNB en 2005
Allemagne	5.324	6.784	7.534	9.915	86,2 %	30,7 %	0,35 %
Belgique	1.072	1.853	1.463	1.975	84,2 %	35 %	0,53 %
Canada	2.004	2.031	2.599	3.731	86,2 %	30,3 %	0,34 %
Danemark	1.643	1.748	2.037	2.107	28,2 %	1,8 %	0,81 %
Espagne	1.712	1.961	2.437	3.123	82,4 %	23,6 %	0,29 %
Etats-Unis	13.290	16.320	19.705	27.457	106,6 %	35,6 %	0,22 %
France	5.486	7.253	8.473	10.059	83,4 %	29,2 %	0,47 %
Italie	2.332	2.433	2.462	5.053	116,7 %	99,9 %	0,29 %
Japon	9.283	8.880	8.922	13.101	41,1 %	51,2 %	0,28 %
Norvège	1.696	2.042	2.199	2.775	63,6 %	13 %	0,93 %
Pays-Bas	3.338	3.972	4.204	5.131	53,7 %	20,2 %	0,82 %
Royaume-Uni	4.924	6.282	7.883	10.754	118,4 %	34,8 %	0,48 %
Suède	2.012	2.400	2.722	3.280	63 %	21 %	0,92 %
Suisse	939	1.299	1.545	1.771	88,6 %	14 %	0,44 %
Etats de l'UE	29.969	37.130	42.910	55.704	85,9 %	27,9 %	0,44 %
Commission européenne	N.D.	N.D.	8.704	9.629	N.D.	10,6 %	N.S.
Total G7	42.643	49.983	57.578	80.068	87,8 %	39,1 %	0,29 %
Total CAD	58.292	69.085	79.553	106.477	82,7 %	33,8 %	0,33 %
* La variation en termes réels entre 2004 et 2005 tient compte de l'inflation et des fluctuations des taux de change. Source : Comité d'aide au développement de l'OCDE

II. L'ÉVOLUTION ATTENDUE A MOYEN TERME

Plusieurs pays, dont la France, ont à plusieurs reprises réitéré leurs engagements portant sur une hausse de l'APD et l'atteinte du ratio de 0,7 % du RNB recommandé par les Nations Unies, de telle sorte qu'une poursuite de la hausse de l'aide internationale est escomptée jusqu'en 2010 (avec 128,1 milliards de dollars constants), voire 2015. Le Conseil de l'Union européenne a ainsi fixé le 24 mai 2006 un objectif intermédiaire à 0,56 % en 2010 , engageant 16 des 23 membres du CAD.

Se fondant sur les déclarations publiques de ses membres et sur la tendance récente, le CAD a réalisé en 2005 des projections à l'horizon 2010 , dont il ressort notamment que la France, si elle poursuit son effort, pourrait consacrer 0,61 % de son RNB à l'APD . Les autres ratios significatifs sont de 0,51 % pour l'Allemagne, 0,59 % pour l'Espagne (ce qui représenterait un quasi triplement en volume par rapport à 2004), 0,80 % pour les Pays-Bas, 0,59 % pour le Royaume-Uni, 0,18 % pour les Etats-Unis et 0,22 % pour le Japon.

Ces engagements doivent cependant être analysés avec précaution , en particulier si l'on se réfère à ceux pris par la communauté des bailleurs pour l'échéance de 2006, lors de la Conférence de Monterrey de mars 2002. L'APD a effectivement continué d'augmenter chaque année en termes réels depuis 2002, mais à un rythme inférieur à celui qu'aurait nécessité la concrétisation des promesses des donneurs pour 2006.

En outre, les augmentations de flux ne sont pas forcément passées par le canal envisagé . A Monterrey, lorsqu'ils s'étaient engagés à accroître leur APD de moitié pour 2006, les Etats Unis avaient ainsi prévu de dégager 5 milliards de dollars par le biais du Millenium Challenge Account (MCA) qu'ils venaient de créer. Dans les faits, les versements au titre du MCA n'ont débuté qu'en 2005 , et pour l'exercice 2006 l'administration a demandé pour 2006 une enveloppe de 3 milliards de dollars que le Congrès a ramenée à 1,8 milliard de dollars, le lancement et l'expansion des activités ayant été plus lents que prévu en raison de la nécessité d'en assurer l'appropriation par les pays bénéficiaires.

Les dépenses d'aide américaine ont néanmoins progressé de 83 % en termes réels entre 2000 et 2004 , contre 20 % pour la moyenne du CAD, sous l'effet des dépenses consenties en Irak (qui n'étaient pas prévues dans les promesses faites à Monterrey) et en Afghanistan, ainsi que de l'augmentation d'autres catégories de dépenses, en faveur de l'Afrique subsaharienne, des instances multilatérales, de la lutte contre le VIH/sida et de l'aide d'urgence.

À supposer qu'il en aille de même des engagements pris par une grande majorité des membres du CAD pour 2010 (dont le Canada, l'UE et le Japon), on peut estimer que :

- l'APD continuera certes d'augmenter, mais à un rythme qui rendra l'objectif de plus en plus difficile à atteindre à l'approche de 2010 ;

- la matérialisation de l'intégralité des 128 milliards de dollars d'aide évalués par le CAD pour 2010 ne peut être considérée comme acquise ;

- il est difficile de prédire longtemps à l'avance les canaux par lesquels passera dans la pratique le surplus d'APD.

L'évolution attendue est également qualitative, compte tenu des récentes déclarations des donateurs en faveur d'une plus grande efficacité et prévisibilité de l'aide. Les financements innovants , tels que la taxe sur les billets d'avion, la facilité internationale d'achat de médicaments Unitaid ou la facilité de financement pour la vaccination (cf. infra ), s'inscrivent dans cette démarche de long terme (jusqu'à 20 ans).

Le rapport du CAD pour 2005 souligne également que l'aide-projet et la coopération technique devraient être privilégiées dans les pays à revenu intermédiaire, tandis que les approches sectorielles et l'aide-programme devraient être les plus suivies dans les pays à faible revenu, en coordination avec les priorités locales.

SECTION II. L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE AU DÉVELOPPEMENT,
UN PÉRIMÈTRE PLUS VASTE QUE LA MISSION BUDGÉTAIRE

I. ÉVOLUTION RÉCENTE DE L'APD FRANÇAISE ET PERSPECTIVES POUR 2007

A. UNE FORTE HAUSSE DEPUIS 2000

L'aide française au développement inclut trois composantes : l'aide publique au développement (APD) au sens du CAD de l'OCDE, les apports du secteur privé à des conditions de marché et les apports des ONG aux pays tiers. Les apports du secteur privé , qui s'entendent en solde net (ce qui limite la portée de l'évolution des données), comprennent les investissements directs, les crédits à l'exportation et les investissements de portefeuille. Ils ont fortement progressé en 2004 pour s'élever à 17,5 milliards de dollars (sur un total de 338,8 milliards de dollars tous pays confondus), après un flux net négatif de 12,3 milliards de dollars en 2003.

Entre 2000 et 2005, l'APD française globale (donc en incluant les collectivités d'outre-mer à statut particulier) a progressé de 83 % pour s'établir à 8.149 millions d'euros, soit 0,47 % du RNB. Par rapport à 2004, l'année 2005 a en particulier été marquée par :

- un quasi doublement des allègements de dette, qui dépassent 2,7 milliards d'euros en 2005, soit le tiers de l'aide totale ;

- une augmentation des remboursements sur les prêts du Trésor, créant ainsi de l'APD « négative » à hauteur de 306 millions d'euros ;

- et une stabilisation des contributions multilatérales et au FED.

Les estimations pour 2006 prévoient une augmentation limitée à 171 millions d'euros, pour une part du RNB inchangée (0,47 %). Les allègements de dette se maintiennent à un niveau très élevé et l'aide-programme quadruple. Les contributions aux institutions financières et fonds multiltéraux s'inscriraient en revanche en baisse de près de 25 %, et l'aide multilatérale dans sa globalité de 4,9 %. Il importe néanmoins de rappeler que les refinancements et annulations de dettes sont, pour une large part, la conséquence d'engagements multilatéraux.

L'évolution escomptée en 2007 (cf. tableau ci-après) permettrait d'atteindre l'objectif énoncé en 2002 par le Président de la République, soit un ratio APD/PNB de 0,5 % , grâce à une augmentation du volume d'aide de 10,3 % par rapport à 2006 et un doublement par rapport à 2000. L'aide multilatérale (aide européenne incluse) augmenterait de près de 37 % en raison de la progression de plus de 120 % des apports aux institutions et fonds multilatéraux, et les allègements de dettes diminueraient de 23,6 %.

Votre rapporteur spécial considère cependant que l'objectif d'un ratio de 0,7 % en 2012 ne sera pas aisé à atteindre, au point que l'on peut douter de sa faisabilité, en particulier si l'on considère la probable amplification de la baisse des allègements de dette à compter de 2008-2009 (extinction des plans d'apurement des dettes de l'Irak, du Nigeria et des pays éligibles à l'initiative PPTE) et la baisse des autorisations d'engagement sur l'aide-projet financée par le MAE, prévue pour 2007.

Evolution de l'effort français d'aide publique au développement (au sens du CAD) depuis 2000 (en millions d'euros)
	2000	2005	2006 (1)	PLF 2007	Part de l'APD 2007	2000 / 2007 en %	Evolution 2006/2007
1. Aide bilatérale (dont COM) (2)	3.069	5.839	6.122	6.173	67,2 %	x 2	51	0,8 %
Coopération technique (3)	N.D.	1.930	1.893	1.949	21,2 %	N.D.	56	3 %
Aide-projet (AFD + FSP)	N.D.	262	351	664	7,2 %	N.D.	313	89,2 %
Dont FSP (CP)	N.D.	174	138,7	172,7	1,9 %	N.D.	34	24,5 %
Aide-programme	N.D.	65	258	612	6,7 %	N.D.	354	137,2 %
Dont ajustement structurel AFD	N.D.	-132	-80	236	N.S.	N.D.	N.S.	N.S.
Allègements et refinancements de dettes	520	2.706	2.803	2.142	23,3 %	x 4,1	-661	-23,6 %
Dont - Coface	294	1.531	2.029	1.265	13,8 %	x 4,3	-764	-37,7 %
- Refinancements	N.D.	N.P.	-29	94	N.S.	N.D.	N.S.	N.S.
- Compte de consolidation	N.D.	911	776	761	8,3 %	N.D.	-15	-1,9 %
Divers (4)	N.D.	875	818	806	6,3 %	N.D.	-12	-1,4 %
Dont COM (Mayotte et Wallis-et-Futuna)	168	222	226	229	2,5 %	36,3 %	3	1,3 %
2. Aide multilatérale	1.384	2.310	2.197	3.007	32,8 %	94,6 %	810	36,9 %
Dont : - Aide européenne	859	1.473	1.561	1.592	17,3 %	82,3 %	31	2 %
dont FED	N.D.	628	653	692	7,5 %		39	6 %
- Institutions et fonds multilatéraux	525	837	636	1.415	15,4 %	x 2,1	779	122,5 %
Total APD	4.453	8.149	8.320	9.181	100 %	x 2,06	861	10,3 %
APD (COM inclus) rapportée au RNB	0,32 %	0,47 %	0,47 %	0,50 %
(1) : Prévision d'exécution à fin septembre 2006. Chiffres définitifs pour l'exercice 2005. (2) : Les crédits aux COM sont ventilés en 2007 à hauteur de 50 % sur la coopération technique d'environ 30% sur l'aide programme et de 20 % sur l'aide projet (3) : Les dépenses de coopération technique relèvent essentiellement du MAE. Elles recouvrent les dépenses d'assistance technique, les bourses d'études, les missions d'experts, les coûts des établissements culturels et une partie du coût des établissements de l'AEFE. (4) : La rubrique « divers » comprend les coûts administratifs (environ 300 millions d'euros en 2007), les dépenses d'aide aux réfugiés (440 millions d'euros en 2007), et certaines dépenses éligibles à l'APD afférentes aux opérations extérieures de l'armée française (environ 70 millions d'euros en 2007).
Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2007 et ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LES AMBIGUÏTÉS DE L'AUGMENTATION DE L'APD

La hausse de l'APD française est réelle et conforme aux objectifs. Mais elle doit également être appréciée au regard des éléments suivants :

- l'aide bilatérale tend à se stabiliser en 2007 compte tenu de la diminution des allègements de dette. La forte augmentation de l'aide-projet (multipliée par 1,9) repose surtout la forte progression de l'impact sur l'APD des prêts concessionnels et des prêts d'ajustement structurel (dont l'incidence serait désormais largement positive) de l'AFD, non comptabilisés dans les crédits budgétaires. Les dons-projets de l'AFD et du FSP , essentiellement dédiés aux Etats de la ZSP, augmenteraient de 4 %, alors que les prêts de l'AFD en Asie et aux pays émergents tendent à croître fortement ;

- les refinancements et annulations de dette , bien qu'en diminution sensible, représenteraient encore près du quart de l'aide. Les prévisions en la matière doivent néanmoins être considérées avec prudence et sont fréquemment sous-évaluées. Les prévisions d'exécution pour 2006 se révèlent ainsi nettement supérieures à celles qui figuraient dans le projet de loi de finances pour 2006, avec respectivement 2,8 milliards d'euros et 1,9 milliard d'euros (dont 2.029 millions d'euros et 1.396 millions d'euros pour les annulations portées par la Coface) ;

- l'aide multilatérale augmenterait fortement en 2007 , en particulier du fait de l'augmentation des contributions au fonds de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, et de l'impact désormais positif de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) et de la nouvelle Facilité pour les chocs exogènes (FPCE) du FMI ^{2 ( * )} . Ainsi que l'indique le tableau ci-après, ce canal suit une tendance nettement ascendante depuis dix ans, qui peut certes contribuer à améliorer l'efficacité et la complémentarité des bailleurs mais est aussi susceptible de nuire à la visibilité de notre aide ;

Part de l'aide multilatérale et des allègements de dette dans l'effort français d'APD
	1996	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Part de l'aide multilatérale	23 %	31 %	38 %	34 %	28 %	34 %	28 %	26 %	37 %
Part des allègements de dette (aide bilatérale)	13 %	12 %	10 %	20 %	29 %	21 %	33 %	34 %	23 %
Part du multilatéral dans l'APD hors allègements de dette	26 %	35 %	42 %	42 %	39 %	43 %	44 %	40 %	43 %
N.B : prévisions pour 2006 et 2007. Source : ministère des affaires étrangères

- l'écolage et l'aide aux réfugiés , qui sont des dépenses constatées ex post , représenteraient 1,32 milliard d'euros en 2007, soit 14,5 % de l'APD globale, mais ne se traduisent pas par une aide sur le terrain. Néanmoins ces deux dernières composantes, ajoutées aux refinancements et annulations de dette, représenteraient 49,4 % de l'APD globale en 2006 et 37,8 % en 2007. La progression de l'aide hors ces trois canaux serait ainsi de 35,8 %.

C. VENTILATION SECTORIELLE ET GÉOGRAPHIQUE

Ainsi que l'illustrent les tableaux ci-après, la France a consacré en 2005 près des deux tiers de son APD à l'Afrique et plus de la moitié à l'Afrique subsaharienne, conformément aux orientations fixées par le CICID.

Source : document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2007

Répartition de l'aide française par groupe de revenu en 2004 (en millions de dollars)
Pays les moins avancés (PMA)	2.539	37,2 %
Pays à faible revenu (PFR)	1.172	17,2 %
Revenus intermédiaires tranche inférieure (PRITI)	1.376	20,2 %
Revenus intermédiaires tranche supérieure (PRITS)	516	7,6 %
Revenus élevés (PRE)	1	0,01 %
Non ventilés	1.217	17,8 %
Total aide bilatérale pays APD	6.821	100 %
Source : CAD, OCDE

Ventilation géographique de l'aide française en 2005
Afrique susaharienne	Afrique du nord	Moyen-orient	Europe	Asie centrale et du sud	Amérique	Océanie	Non spécifié
53 %	10 %	11 %	4 %	7 %	3 %	2 %	10 %
Source : document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2007

Les dix principaux pays bénéficiaires de l'APD bilatérale française en 2005 (en millions d'euros)
Nigeria	1.155,5	Tunisie	147,4
Congo	816,3	Sénégal	133,1
Irak	511,5	Chine	123,5
Algérie	205	Turquie	92,2
Maroc	158,7	Madagascar	88
		Total	3.431,2
Source : document de politique transversale

II. LES PROGRÈS INÉGAUX DE LA NOUVELLE NOMENCLATURE

La nouvelle « nomenclature LOLF » appliquée à l'APD française introduit des progrès réels résultant de la « philosophie » même de cette réforme : meilleure identification des objectifs de l'aide, justification plus précise des crédits demandés, logique de performance, création d'une mission dédiée à l'APD, meilleure lisibilité des processus d'annulation de dettes. Les avancées sont en revanche plus limitées sur les terrains de la lisibilité des actions ministérielles et de la concordance entre la structure budgétaire et la comptabilisation selon les normes de l'OCDE.

L'amélioration de la cohérence entre les normes de comptabilisation de l'OCDE, qui fondent les objectifs français de relèvement de l'APD, et la comptabilisation budgétaire connaît certes des limites . Un volume important de dépenses ne peut ainsi être constaté qu' ex post (cf. supra ), et l'impact budgétaire des annulations de dette est beaucoup plus réduit que le montant pris en compte au titre de l'APD, compte tenu, notamment, du poids des annulations imputées sur le résultat de la Coface. L'effort d'APD des collectivités territoriales n'a en outre pas d'incidence budgétaire, et une part importante de l'APD ressortit à la quote-part du prélèvement sur recettes effectué au profit du budget de l'Union européenne.

Le document de politique transversale (DPT) « Politique française en faveur du développement » illustre cependant le maintien de l'éparpillement des crédits d'APD , puisque pas moins de quatorze programmes budgétaires concourent de manière significative à cette politique ^{3 ( * )} , dont les deux programmes constitutifs de la mission interministérielle « Aide publique au développement », ainsi que les trois programmes de la mission extra-budgétaire « Prêts à des Etats étrangers ».

La réintégration de l'ensemble de ces crédits d'APD du budget général dans un périmètre élargi de la mission « Aide publique au développement » serait donc sans doute souhaitable sur le plan théorique, mais créerait en pratique des difficultés de gestion et de présentation supérieures aux avantages escomptés . Néanmoins, votre rapporteur spécial regrette que les crédits d'APD du programme « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » (235 millions d'euros) - qui incluent notamment la quote-part d'APD des subventions de fonctionnement versées au CIRAD et à l'IRD - soient distincts de la mission « Aide publique au développement ».

Les clefs de comptabilisation en APD retenues par le CAD sont complexes , en particulier s'agissant des annulations de dette, et font l'objet d'explications partielles dans le DPT . Votre rapporteur spécial estime que certaines dépenses pourraient être comptabilisées en APD, telles que la coopération militaire (compte tenu des évolutions qu'elle connaît depuis une décennie), et inversement, d'autres pourraient être exclues du périmètre, telles que les dépenses d'écolage. Malheureusement, l'heure est plutôt au statu quo en la matière, afin de ne pas alimenter les controverses et revendications au sein de la communauté des bailleurs. Les critères de comptabilisation en APD n'en revêtent pas moins une dimension politique, ce qui conduit à relativiser la portée des déclarations officielles d'APD.

L'impact en APD de dépenses budgétaires peut être supérieur à 100 % du montant inscrit dans le projet de loi de finances. Tel serait le cas en 2007 des crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement » (impact de 166,9 %), en raison des déclarations de prêts de l'AFD (nettement supérieures aux bonifications et indemnisations budgétées sur ce programme), comme du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » (impact de 108,5 %), du fait de l'écart important entre les crédits budgétaires (15 millions d'euros) consacrés au financement des contrats de désendettement-développement et le montant prévisionnel de ces contrats en 2007 (179,4 millions d'euros).

Au total, les dépenses comptabilisables en APD de la mission « Aide publique au développement » représenteraient en 2007 64,1 % de l'impact en APD de l'ensemble du budget général et 43,2 % de l'effort global d'APD, après respectivement 57 % et 34,3 % en 2006.

Indépendamment de la complexité structurelle de la comptabilisation budgétaire et de la notification de l'APD au CAD, votre rapporteur spécial considère que les documents budgétaires pourraient encore gagner en clarté et en précision (cf. infra , commentaire sur le DPT).

Le périmètre des crédits budgétaires d'APD en 2006 et 2007 se présente comme suit :

Ventilation des dépenses du budget général concourant à la politique d'aide publique au développement (en millions d'euros)
Missions	Programmes	CP LFI 2006	Estimation APD 2006*	APD / CP 2006	CP PLF 2007	Estimation APD 2007	APD / CP PLF 2007
Aide publique au développe-ment	110 - Aide économique et financière au développement	966	775	80,2 %	994	1.659	166,9 %
	209 - Solidarité à l'égard des pays en développement	2.015	2.076	103 %	2.127	2.308	108,5 %
	Total	2.981	2.851	95,6 %	3.121	3.967	127,1 %
Action extérieure de l'Etat	105 - Action de la France en Europe et dans le monde	1.421	85	6 %	1.451	116	8 %
	151 - Français à l'étranger et étrangers hors de France	281	49	17,4 %	287	50	17,4 %
	185 - Rayonnement culturel et scientifique	335	90	26,9 %	526	90	17,1 %
	Total	2.037	224	11 %	2.264	256	11,3 %
Outre-mer		1.828	229	12,5 %	1.963	230	11,7 %
Défense	187 - Préparation et emploi des forces armées	20.825	56	0,3 %	21.040	70	0,3 %
Recherche et enseignement supérieur	150 - Formations supérieures et recherche universitaire	10.125	852	8,4 %	10.663	885	8,3 %
	187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1.137	231	20,3 %	1.163	235	20,2 %
	194 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	3.602	21	0,2 %	3.726	21	0,6 %
	231 - Vie étudiante	1.738	44	2,5 %	1.847	47	2,5 %
	Autres programmes	N.D.	4	N.D.	N.D.	4	N.D.
	Total		1.152			1.192
Sécurité	176 - Police nationale	8.012	16	0,2 %	8.199	18	0,2 %
Solidarité et intégration	104 - Accueil des étrangers et intégration	558	458	82,1 %	455	440	96,7 %
	124 - Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1.065	1,6	0,02 %	1.080	2,1	0,02 %
	Total		459,6		12.204	442,1	3,6 %
Autres dépenses du budget général		N.S.	16	N.S.	N.S.	16	N.S.
Total		N.S.	5.004	N.S.	267.847	6.192	2,3 %
* Cette colonne correspond, pour la mission « Aide publique au développement », aux prévisions de consommation de CP en 2006, auxquels s'ajoutent les financements directs de l'AFD. Pour les autres missions sont repris les crédits votés en loi de finances initiale. Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2007.

DEUXIÈME PARTIE - LA MISSION BUDGÉTAIRE
« AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
SECTION I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. PRÉSENTATION GLOBALE DES EMPLOIS ET DES CRÉDITS

La mission « Aide publique au développement » est une mission interministérielle qui traduit la double tutelle du ministère des affaires étrangères (MAE) et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) sur cette politique publique. Elle est constituée de deux programmes d'importance inégale, gérés respectivement par le MINEFI et le MAE. Le programme 209 géré par le MAE représente ainsi plus des deux tiers des CP de la mission. La mission représente :

- un plafond de 2.983 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) autorisés, soit 0,13 % du total des emplois autorisés pour l'ensemble des missions de l'Etat. Ces effectifs sont tous financés par le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », géré par le MAE et sont en baisse de 4,7 % (soit 148 emplois) par rapport au plafond inscrit dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2006 ;

- 3,97 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 3,12 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) , soit  1,17 % du total des CP des missions. Les CP de la mission s'inscrivent en hausse de 4,7 % par rapport à la LFI pour 2006, indépendamment des modifications marginales de périmètre détaillées infra . Ces crédits seront marginalement complétés à hauteur de 300.000 euros en AE et CP, par un fonds de concours , affecté aux actions 1 et 2 du programme 209. Ce montant réduit de recettes provient du logement des assistants techniques et du fonctionnement des établissements à autonomie financière.

Un faible montant de dépenses fiscales , évalué à 5 millions d'euros pour 2007, est lié au programme 110 de cette mission, et consiste en une déduction plafonnée des sommes versées annuellement sur un compte épargne codéveloppement . Cette mesure a été introduite par l'article premier de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration.

L'amortissement exceptionnel des matériels consacrés à la recherche sur les maladies infectieuses touchant gravement les pays en développement, dont le coût avait été évalué à 4 millions d'euros en 2006, ne figure plus en dépense fiscale imputée sur cette mission . Son impact n'a d'ailleurs pas été évalué.

Votre rapporteur spécial considère que les dons privés aux ONG humanitaires , qui bénéficient d'un crédit d'impôt de 66 % et plafonné, devraient être comptabilisés dans la dépense fiscale affectée à la mission APD. Il rappelle que l'élan de générosité publique qui a suivi le tsunami de fin 2004 a ainsi suscité une dépense fiscale d'un montant sans doute supérieur à celui des crédits budgétaires consacrés à l'urgence humanitaire dans les quatre pays concernés.

Conformément à sa vocation, cette mission est essentiellement constituée de crédits d'intervention du titre 6 :

Présentation des CP demandés pour 2007 par programme et par titre (en millions d'euros)
Titres	110 - Aide économique et financière au développement	209 - Solidarité à l'égard des pays en développement	Total	Part
2 -Personnel	-	242,8	242,8	7,8 %
3 - Fonctionnement	43	59,1	102,1	3,3 %
5 - Investissement	-	-	-	0 %
6 - Intervention	949,6	1.824,8	2.774,4	88,9 %
7 - Opérations financières	1,5	-	1,5	0,04 %
Source : projets annuels de performances de la mission « Aide publique au développement » annexés au projet de loi de finances pour 2007

Aucun changement de périmètre n'est intervenu en 2006 sur le programme 110. Sur le programme 209, les changements concernent :

- les modifications de périmètre de la liste des pays bénéficiaires d'APD établie par le CAD pour 2006 : le Bahreïn ne figure plus dans la liste, tandis que la Lybie intègre la catégorie des pays à revenu intermédiaire tranche inférieure, et la Biélorussie et l'Ukraine rejoignent celle de la tranche supérieure. Il en résulte un transfert net de 2.421.398 euros de crédits du programme 185 au programme 209 , soit 2.555.156 euros au profit du programme 209 pour les trois pays figurant désormais dans la liste du CAD, et 133.758 euros au profit du programme 185 au titre du Bahreïn ;

- le transfert au programme 115 « Audiovisuel extérieur » de la mission « Medias » des subventions accordées à Canal France International et Medi 1 Sat, qui s'élevaient à 21,5 millions d'euros en 2006.

A périmètre constant, la progression des CP de la mission est donc de 5,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

II. STRATÉGIE ET RÉFORMES INDUITES PAR LA LOLF

A. UN EFFORT DE LISIBILITÉ AVEC LE DOCUMENT DE POLITIQUE TRANSVERSALE

Cette mission est rattachée à un document de politique transversale (DPT) intitulé « Politique française en faveur du développement », qui s'est désormais substitué à l'ancien « jaune » et tient compte de l'ensemble des missions du budget général et des comptes spéciaux qui concourent à cette politique. Cette présentation doit permettre de mettre en évidence une politique transversale pilotée par plusieurs institutions (telles que le CICID) et processus communs (en particulier les stratégies sectorielles et documents cadres de partenariat ). Le chef de file de ce DPT est le ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie.

Le DPT expose ainsi le contenu et les crédits d'APD des neuf programmes budgétaires, dont sept n'appartenant pas à la mission APD ^{4 ( * )} , et les trois comptes d'opérations financières extra-budgétaires qui concourent à la politique française d'aide au développement. Ces programmes témoignent des limites de la LOLF dans l'amélioration de la lisibilité de l'action gouvernementale. Ce document revêt une importance majeure, compte tenu de la multiplicité des intervenants (ministère ou opérateurs), de la difficulté du MAE à faire valoir son rôle de chef de file dans ce domaine, et de la traditionnelle discordance entre la nomenclature budgétaire et la comptabilisation des crédits d'APD au sens du CAD.

Bien qu'il comporte toujours trois axes stratégiques inchangés ^{5 ( * )} et treize objectifs exposés ci-après, le DPT a sensiblement évolué par rapport à celui annexé au PLF pour 2006, en cohérence avec les évolutions des indicateurs des programmes sous-jacents, qui sont désormais beaucoup mieux renseignés :

- le premier objectif comporte désormais un indicateur sur l'amélioration de l'accès à l'éducation de base, tandis que celui relatif aux secteurs prioritaires est supprimé ;

- le troisième objectif, auparavant relatif à la promotion des thèses françaises au sein des organisations et des conférences internationales, est remplacé par l'objectif « Contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'Etat de droit », auquel trois indicateurs (et non plus un seul) sont associés. Parallèlement, est créé l'objectif n° 7 « Garantir l'accès des jeunes Français de l'étranger à l'enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers », auquel deux indicateurs sont associés ;

- les indicateurs de l'objectif n° 5 « Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche » ont été en partie révisés, de même que ceux de l'objectif n° 6 « Contribuer au développement du Sud par le partenariat scientifique et technologique » (insertion d'un nouvel indicateur et relèvement de la cible afférente à l'indicateur de co-publications). L'objectif n° 13 (« Assurer un service culturel et de coopération de qualité ») inclut désormais deux indicateurs plus pertinents, au lieu d'un seul.

Les troisième et quatrième annexes, relatives aux prévisions de l'effort budgétaire d'APD en 2006 et 2007 et à la ventilation globale de l'APD, permettent notamment d'identifier plus clairement l'ensemble des dépenses du budget général, ventilées par mission et programme, contribuant à l'effort d'APD. Il apparaît ainsi que quatre missions, outre la mission « Aide publique au développement », contribuent de façon significative à l'APD budgétaire :

- la mission « Recherche et enseignement supérieur », pour un montant estimé à 1.192 millions d'euros en 2002, au titre de l'écolage et de la coopération en matière de recherche ;

- la mission « Solidarité et intégration », qui comprend les crédits d'aide aux réfugiés à hauteur de 440 millions d'euros en 2007 ;

- la mission « Action extérieure de l'Etat », qui contribue à hauteur de 256 millions d'euros et finance de nombreuses actions de coopération technique ainsi que, pour une part réduite, certains organismes internationaux ;

- la mission « Outre-mer », désormais identifiée dans la ventilation au même titre que la mission « Sécurité » (dont la contribution à l'APD est évaluée à 18 millions d'euros en 2007), pour un montant estimé à 230 millions d'euros.

Indépendamment des observations formulées plus haut sur l'écart entre la comptabilisation budgétaire et la notification de l'APD au CAD, votre rapporteur spécial juge ce document éclairant et satisfaisant mais formule les réserves suivantes :

- l'objectif n° 7 (« Garantir l'accès des jeunes Français de l'étranger à l'enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers ») et son premier indicateur ne sont qu'indirectement reliés à l'évaluation de l'APD et révèlent une appréhension ambiguë de l'apport des établissements d'enseignement français à l'étranger ;

- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'Etat » n'est pas retenu dans la liste des programmes concourant à la politique transversale d'APD, bien que sa quote-part d'APD soit la plus élevée des programmes de cette mission ;

- l'indicateur de type « sondage » de l'objectif n° 9 « Améliorer la qualité de la contribution du ministère de l'écologie et du développement durable à l'action internationale de la France » est anecdotique, sujet à caution dans sa méthodologie, et trop éloigné de la mesure de la performance de l'APD. Votre rapporteur spécial préconise la suppression de cet objectif et de son indicateur ;

- les prévisions d'APD ventilées par type d'activité sont plus floues que dans les « jaunes » antérieurs , du fait de l'apparition d'une ligne « Divers », de la suppression de la distinction de l'APD apportée aux Etats étrangers (donc hors TOM) et de l'absence de distinction, au sein de l'aide multilatérale, entre les concours aux banques et fonds multilatéraux et aux institutions des Nations Unies ;

- les informations relatives aux annulations de créances Coface sont à peine enrichies par rapport à celles du DPT de 2006 ; le questionnaire budgétaire constitue donc un complément indispensable.

B. LES OUTILS DE PILOTAGE ET DE COORDINATION DE L'AIDE

1. Les dernières orientations du CICID

Le CICID, qui se réunit au moins une fois par an, a validé en 2004 et 2005 un certain nombre d'orientations stratégiques pour l'APD française, qui répondent en partie à certaines des critiques et recommandations formulées par l'OCDE dans l' « examen par les pairs » de l'aide française, achevé en mai 2004. Les conclusions du CICID du 19 juin 2006 ont plus particulièrement porté sur les points suivants :

- le lancement d'une nouvelle série de projets de co-développement en appui aux initiatives des migrants ou de leurs associations (pour un montant de 22 millions d'euros) et l'organisation, avant la fin de l'année 2006, d'une conférence rassemblant tous les acteurs français concernés ;

- la mise en place d'un « compte épargne codéveloppement » permettant des déductions fiscales pour les migrants qui investissent dans le développement économique de leur pays d'origine.

- l'intégration de l'ensemble des pays d'Afrique sub-saharienne n'appartenant pas à la ZSP dans le champ d'intervention des prêts de l'AFD. Des documents cadres de partenariat (DCP) seront élaborés pour tous ces pays ;

- l' extension, à titre expérimental, des activités de l'AFD en Inde et au Brésil et poursuite de ses interventions en Indonésie et au Pakistan , dans le cadre de la préservation des « biens publics mondiaux ». Un bilan sera réalisé par le CICID en 2008 pour décider des suites à donner à cette activité ;

- la création de « l'Alliance pour le développement », placée sous la responsabilité du MAE, qui interviendra dans les domaines de la santé, de l'assainissement et de l'accès à l'eau.

- la mise en oeuvre du plan d'action interministériel de sensibilisation de l'opinion publique sur le développement sera coordonnée par le ministre chargé de la coopération, qui en assurera également le suivi. Ce plan prévoit la mise en place d'un logo unique pour toutes les actions menées par le dispositif de l'Etat à l'étranger et la création d'une « lettre du développement » interministérielle sur support électronique.

2. Des instruments de coordination destinés à pallier la multiplicité des intervenants

Depuis 2004 et en application des décisions du CICID, un certain nombre d'outils a été mis en place pour renforcer la programmation stratégique de l'aide et la cohérence des intervenants :

- les documents-cadre de partenariat ( DCP ) : le CICID a décidé la mise en place de 30 DCP, puis leur extension à l'ensemble des pays de la ZSP. Validés par la COSP, ces documents constituent, pour chaque pays, l'instrument de cadrage pluriannuel (pour une durée de 5 ans) de l'APD française, et tendent à renforcer la concentration sectorielle de l'aide affectée à la réalisation des OMD. Depuis septembre 2005, 16 DCP ont été signés ^{6 ( * )} , dont l'essentiel concerne les pays africains de la ZSP ^{7 ( * )} . Ces DCP feront l'objet d'une revue annuelle .

Pour chaque DCP, deux ou trois secteurs doivent normalement être sélectionnés parmi les sept secteurs faisant l'objet d'une stratégie validée par le CICID (cf. infra ). Votre rapporteur spécial constate cependant que trois DCP (Cameroun, Madagascar et Maroc) mettent en exergue quatre secteurs de concentration . Si la négociation de ces DCP peut être tributaire des circonstances politiques locales, elle ne doit pas pour autant aboutir à une dispersion de l'aide pour satisfaire les autorités locales mais plutôt à la définition de réelles priorités , la France n'étant pas en mesure d'aider significativement un champ vaste de pays dans tous les secteurs ;

- les sept stratégies sectorielles : le CICID a validé les stratégies afférentes aux sept secteurs que sont l'éducation, l'eau et l'assainissement, la santé et la lutte contre le VIH/SIDA, l'agriculture et la sécurité alimentaire, le développement des infrastructures, la protection de l'environnement et de la biodiversité, le développement du secteur productif. Une stratégie pour la gouvernance doit également être mise en place par la DGCID ;

- la Conférence d'orientation stratégique et de programmation ( COSP ) : préparée par le co-secrétariat du CICID, elle réunit les acteurs publics de l'APD française et le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), sous la présidence du ministre chargé de la coopération ;

- les conventions d'objectifs et de moyens conclues avec les opérateurs. Outre l'AFD (cf infra ), une convention a été conclue avec l'Association française des volontaires de progrès (AFVP), et deux autres sont encore en cours de négociation avec FCI et CulturesFrance (issue de la fusion de l'Association française d'action artistique et de l'Association pour la diffusion de la pensée française). Deux autres conventions sont prévues en 2007 avec le CIRAD et l'IRD, initiative que salue votre rapporteur spécial , compte tenu du flou qui entoure parfois leurs actions de recherche et leur contribution à l'APD ;

- la modernisation des instruments de pilotage et de gestion de l'AFD : révision des statuts par le décret n° 2006-530 du 9 mai 2006 ; plan d'affaires pour 2006 en application du plan d'orientation stratégique ; projet de convention cadre entre l'Agence et ses trois ministères de tutelle (soumis à l'approbation du conseil de surveillance du 12 octobre 2006) ; contrats d'objectifs avec le MINEFI et le MAE pour les années 2006 à 2008 ^{8 ( * )} ; cadres d'intervention pays déclinant pour l'Agence les axes retenus dans les DCP ; recours accru aux évaluations externes ; réunions trimestrielles avec la DGCID pour faire le bilan des chantiers stratégiques en cours et à venir ; établissement d'un programme annuel de recherche et d'études, conjointement avec le MAE et le MINEFI.

Votre rapporteur spécial rappelle que la formalisation de la convention cadre et des contrats d'objectifs liant l'AFD à ses tutelles a pris du retard et s'est étalée sur plus de deux ans . Les projets qu'il a eu l'occasion de consulter lui semblent néanmoins satisfaisants. Il regrette cependant que les statuts de l'AFD ne prévoient pas, par parallélisme des formes avec l'Assemblée nationale, un membre supplémentaire issu du Sénat au sein du conseil de surveillance.

3. La poursuite des transferts sectoriels et de la réforme de l'assistance technique

Rappelons que le CICID de juillet 2004 a élargi la compétence opérationnelle de l'AFD , qui s'étend désormais aux secteurs suivants : agriculture et développement rural, santé et éducation de base, formation professionnelle, environnement, secteur privé, infrastructures et développement urbain. Le MAE intervient quant à lui dans les secteurs suivants, notamment via le FSP : soutien à l'Etat de droit, à la réforme de l'Etat, à la gouvernance institutionnelle et financière et à la définition des politiques publiques, soutien à la coopération décentralisée et non gouvernementale, appui à la francophonie et à l'enseignement du français, coopération culturelle et scientifique, formation et enseignement supérieurs, recherche.

Cette redéfinition des secteurs de compétence a conduit au transfert à l'Agence de 47 projets du FSP en 2005 et 8 projets en 2006 , pour un montant total de 90 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 19,6 millions d'euros de crédits de paiement. En outre, 320 assistants techniques (dont 136 vacants) seront in fine , d'ici fin 2008, transférés à l'AFD, qui s'est engagée à maintenir le potentiel de l'assistance technique résidentielle.

Le CICID a également précisé la doctrine d'action en matière d'assistance technique . Il a notamment clarifié les principes de financement et de gestion de l'assistance technique (désignée par les termes d' « experts techniques internationaux » - ETI) mise en oeuvre par l'AFD sur crédits délégués du MAE. Le groupement d'intérêt public France Coopération Internationale ( FCI ) est placé au service de l'ensemble de l'assistance technique française, et est plus particulièrement chargé de recruter et de gérer les ETI financés par l'AFD . Il est ainsi prévu que FCI procède au recrutement de 72 ETI en 2006. Il s'agit d'un véritable défi pour FCI ^{9 ( * )} , compte tenu de l'inadaptation de son organisation et de ses moyens ^{10 ( * )} , qui prévalait jusqu'au premier semestre de 2006, ainsi que votre rapporteur spécial l'a constaté à l'occasion de sa mission de contrôle budgétaire en mars 2006.

Il reste que, compte tenu des nouvelles facultés de choix et de maîtrise de l'assistance technique dont bénéficient les autorités locales, l'offre française doit être financièrement compétitive , la qualité reconnue des experts publics français n'étant pas nécessairement telle qu'elle justifie un surcoût élevé. A cet égard, votre rapporteur spécial déplore qu'aucune étude comparative n'ait été conduite sur le coût et le régime juridique de l'expertise publique française par rapport à celle des principaux bailleurs . Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, le MAE reconnaît cependant que « ce sujet mériterait d'être approfondi ».

4. Les efforts d'amélioration du pilotage exercé par la DGCID

L'année 2006 a été marquée par des changements importants dans l'organisation de la DGCID , destinés à prendre en compte l'évolution du rôle du MAE dans la coopération internationale et le développement, la montée en puissance en la matière des acteurs non gouvernementaux et à rationaliser l'action de la DGCID à l'étranger, à travers son réseau.

La direction des politiques du développement (DPDEV) a été créée suite à la réforme de la coopération décidée par le CICID en mai 2005. Elle regroupe la direction du développement et de la coopération technique et le bureau chargé de la stratégie et des affaires multilatérales.

Une sous-direction de la coordination géographique a également été constituée au sein du service transversal des moyens et du réseau (qui inclut également la sous-direction de la programmation et des affaires financières ainsi que les bureaux de la communication de l'évaluation). Elle procède de la fusion des chargés de mission géographiques auprès du directeur général et des bureaux dits « stratégies-pays » et permet à la DGCID de disposer d'une entrée géographique unique, cohérente et lisible.

En appui aux acteurs non étatiques de la coopération, la coopération décentralisée et l'action internationale des ONG font désormais l'objet d'un suivi séparé , sous la responsabilité de deux structures distinctes qui ont vocation à mobiliser les moyens destinés à mieux accompagner les acteurs concernés tout en veillant à la bonne articulation de leurs actions avec celles de l'Etat. La Délégation à l'action extérieure des collectivités locales (DAECL) remplace ainsi le bureau de la coopération décentralisée de l'ancienne mission pour la coopération non gouvernementale. Elle intègre dorénavant le délégué à l'action extérieure des collectivités locales, qui était jusqu'à présent rattaché au secrétaire général et qui se trouve ainsi rattaché à la DGCID

La Mission d'appui à l'action internationale des organisations non gouvernementales ( MAAIONG ) a également été créée pour suivre l'action des ONG. Elle contribue notamment à unifier ^{11 ( * )} l'instruction et le contrôle des dossiers de subventions, auparavant séparés entre le bureau des ONG (instruction des dossiers et examen des rapports techniques d'exécution des projets) et celui des affaires générales (réception des comptes-rendus financiers d'exécution). D'autres mesures concrétisant les recommandations de la Cour des comptes ont été mises en oeuvre.

Enfin la DGCID a poursuivi la restructuration de son réseau culturel et de coopération .

SECTION II. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »

I. PRÉSENTATION, EFFECTIFS ET COÛTS ANALYTIQUES

A. LES INTERVENANTS DU PROGRAMME

Le programme 110, mis en oeuvre par le service des affaires financières internationales et du développement et par le service des relations bilatérales et du développement international des entreprises de la DGTPE du MINEFI, participe à la politique française d'APD, qui s'inscrit dans le cadre des objectifs du millénaire pour le développement. Il est doté de 1,82 milliard d'euros d'AE et de 994,1 millions d'euros de CP en 2007. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, les CP augmentent de 2,9 % , en particulier du fait de la hausse de l'aide économique et financière bilatérale .

Le MINEFI assure avec le MAE la co-tutelle de l'Agence française de développement (AFD), dont certains crédits (bonifications de prêts concessionnels et indemnisation pour des annulations de dette) ressortissent à cette mission. Les subventions accordées à l'AFD pour le financement de dons-projets aux pays de la ZSP sont en revanche logées dans le programme 209 du MAE.

Ce programme s'appuie sur un opérateur unique , le groupement d'intérêt public Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF), rattaché à l'action 2 du programme. Les actions de l'ADETEF ne sont toutefois pas principalement tournées vers les pays en développement , mais en bonne partie vers les pays émergents ou les Etats candidats à l'adhésion européenne. L'AFD, en raison de son activité bancaire et commerciale, n'est pas considérée comme un opérateur de la mission au sens de la LOLF, bien qu'elle ait été consacrée comme « opérateur pivot de l'APD » par le CICID .

Aucun ETPT relevant du plafond d'emploi de la mission n'est financé sur ce programme ; 55 emplois hors plafond seront rémunérés par l'ADETEF . Votre rapporteur spécial considère que cette absence de dépenses de personnel, qui apparaissent toutefois dans les coûts analytiques (cf. infra ), est légitime compte tenu du nombre très réduit d'effectifs concernés.

La prévision de ces emplois hors plafond pour 2006 s'inscrit en forte hausse par rapport à celle qui était inscrite dans le PLF pour 2006 , avec respectivement 57 et 40 ETPT. Le PAP justifie cette variation par l'augmentation des jumelages et des contrats financés par l'Union européenne ou d'autres bailleurs que l'ADETEF a remportés. Votre rapporteur spécial regrette toutefois le manque de fiabilité de cette prévision .

B. LE FAIBLE MONTANT DES COÛTS ANALYTIQUES VENTILÉS SUR CE PROGRAMME

La ventilation des coûts analytiques de soutien ou de polyvalence du programme - qui ne représentent guère que 0,54 % du montant total des crédits du programme après ventilation - fait apparaître les contributions, à hauteur de 5,38 millions d'euros (en hausse de 30,3 % par rapport au PLF pour 2006) , de trois programmes, contre deux en 2006, émanant de trois missions distinctes gérées par le MINEFI :

- le programme « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques ». La part de la masse salariale inscrite sur ce programme et contribuant au programme 110 est de 4,91 % ;

- le programme « Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », sur lequel sont imputées les fonctions support autres que les crédits de rémunération de titre 2 ;

- et le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat » de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », qui est le plus contributeur avec 3,2 millions d'euros, soit 6,39 % des crédits de titre 2 de ce programme.

Ces coûts correspondent notamment aux ressources humaines de la DGTPE concourant à la mise en oeuvre du programme 110, soit 42 ETPT . Pour des raisons de rationalisation et de souplesse de gestion, et compte tenu de leur modestie comme de la fongibilité réduite, ces effectifs sont budgétairement rattachés aux deux programmes « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat » et « Développement des entreprises » , et non au présent programme 110.

Les coûts salariaux des deux programmes précités sont répartis en comptabilité analytique entre les actions du programme 110 au prorata des ETPT prévisionnels (et non pas constatés), soit 1,59 % pour l'action « Aide économique et financière multilatérale », 2,85 % pour l'action « Aide économique et financière bilatérale » et 1,95 % pour l'action « Traitement de la dette des pays pauvres ».

II. STRUCTURE, CONTENU ET FINANCEMENT DES ACTIONS

La structure du programme 110 n'a pas évolué par rapport au PAP de 2006. Elle comprend trois actions , dont celle relative à l'aide économique et financière multilatérale représente, comme en 2006, près des deux tiers des CP.

Crédits demandés et évolution à périmètre constant en 2007 pour les actions et sous-actions du programme 110 « Aide économique et financière au développement » (en millions d'euros)
Actions et sous-actions	CP LFI 2006	AE PLF 2007	CP PLF 2007	Evolution des CP 2006/2007	En % des CP du programme
01 - Aide économique et financière multilatérale	612	1.161,9	642,8	5 %	64,7 %
1.1 - Participation au groupe de la Banque mondiale et au FMI	374,1	39,9	411,7	10,1 %	41,4 %
1.2 - Participation aux groupes des banques régionales	150,2	12	159,7	6,3 %	16,1 %
1.3 - Contributions aux fonds sectoriels	87,7	1.110	71,4	-18,6 %	7,2 %
02 - Aide économique et financière bilatérale	182,8	527,1	186,8	2,2 %	18,8 %
2.1 - Interventions d'aide bilatérale relevant de l'AFD	84,8	399	88,4	4,2 %	8,9 %
2.2 - Aide budgétaire à destination des Etats étrangers	65	100	65	stable	6,5 %
2.3 - Gestion des opérations de prêts de la Réserve pays émergents	4	4,2	4,2	5 %	0,4 %
2.4 - Coopération technique et ingénierie	29,1	23,9	29	stable	2,9 %
03 - Traitement de la dette des pays pauvres	171,2	133,5	164,5	-3,9 %	16,6 %
3.1 - Indemnisation de l'AFD au titre du traitement de la dette	166,2	133,5	133,5	-19,7 %	13,4 %
3.2 - Fonds multilatéraux de soutien aux pays très endettés	5	0	31	520 %	3,1 %
Total	966,06	1.822,53	994,1	2,9 %	100 %
Source : projets annuels de performances de la mission « Aide publique au développement » annexés au projet de loi de finances pour 2007 ; ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'action 1 regroupe les participations (actionnariat et contributions) de la France dans les banques et fonds sectoriels multilatéraux , tels que les entités du groupe de la Banque mondiale, le FMI, la Banque interaméricaine de développement, la Banque africaine de développement, le Fonds international de développement agricole ou le Fonds pour l'environnement mondial.

L'action 2 contribue au maintien de la stabilité macro-économique et à la création des conditions de croissance des pays en développement, à travers plusieurs canaux d'intervention : l'aide budgétaire sectorielle dans le cadre de programmes multi-bailleurs, les bonifications de prêts (afin d'abaisser le taux d'intérêt de la ressource financière proposée par l'AFD aux bénéficiaires publics et privés) et rémunérations accordées à l'AFD, les dons du FASEP-études, le Programme français de renforcement des capacités commerciales (PRCC, cogéré par l'AFD), le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), les projets de l'ADETEF et la mise à disposition de l'expertise du ministère.

L'action 3 met en oeuvre les traitements de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire décidés dans le cadre du Club de Paris , notamment dans le cadre de l'initiative PPTE, ou de manière bilatérale (tels que les dispositifs « Dakar I » et « Dakar II »). Les crédits de cette action sont destinés à indemniser l'AFD et à compenser le coût supporté par les institutions multilatérales de développement pour les annulations décidées.

III. OBJECTIFS ET INDICATEURS

A. LE MAINTIEN DES QUATRE OBJECTIFS

Le programme 110 comporte quatre objectifs , identiques à ceux exposés dans le PAP de 2006, et sur lesquels votre commission des finances avait émis un jugement plutôt positif en mars 2005. Le point de vue du contribuable est sous-jacent à l'ensemble de ces objectifs .

Le premier objectif (« Faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux ») rappelle les priorités géographiques affirmées par le CICID , qui incluent les pays les moins avancés, l'Afrique et les 56 Etats de la ZSP (y compris l'Afghanistan). Rappelons que la France s'est engagée à consacrer les deux tiers de son aide à l'Afrique et à porter son aide dédiée aux PMA à 0,15 % de son RNB d'ici 2012 (soit un peu plus de 20 % de l'objectif global d'APD). En revanche, les priorités sectorielles ne figurent plus dans cet objectif. De fait, votre rapporteur spécial avait considéré que leur trop grand nombre était quelque peu contradictoire avec leur qualification.

Le deuxième objectif, intitulé « Participer au rétablissement de la stabilité macroéconomique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement », s'inscrit dans la tendance, constatée depuis quelques années chez les principaux bailleurs et réaffirmée dans la Déclaration de Paris de mars 2005, à l'accroissement de l'harmonisation de l'aide , en particulier dans le cadre de l'aide budgétaire, qui relève de l' « aide programme ».

Votre rapporteur spécial partage la volonté ainsi affichée d'accroître l'efficacité de l'aide et de réduire les coûts de transaction liés à la coexistence (voire à la concurrence) de plusieurs procédures et cahiers de charges émanant de multiples bailleurs. Il rappelle néanmoins que l'aide budgétaire, dont le principe avait été contesté il y a une décennie, doit être transparente et ne pas compromettre la capacité de la France à mettre en évidence ses apports .

Le troisième objectif (« Assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement ») est dédié à l'efficacité et à l'effet de levier de l'AFD. Enfin le quatrième objectif (« Promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière ») illustre plus particulièrement l'apport du FASEP et de l'ADETEF pour la promotion du savoir-faire des entreprises françaises . L'opérateur et les instruments spécifiques du MINEFI dédiés à l'aide extérieure sont ainsi couverts par les objectifs et indicateurs.

B. LA RÉDUCTION DE DIX À SIX DU NOMBRE D'INDICATEURS

Les indicateurs du programme 110 ont été sensiblement remaniés par rapport au PLF pour 2006, puisque leur nombre est passé de dix à six , conformément aux recommandations du CIAP. Les indicateurs ainsi supprimés sont ceux afférents à :

- la part des ressources subventionnées des banques multilatérales de développement et des fonds multilatéraux affectée aux secteurs prioritaires pour la France. Le fait que cette part s'élève en moyenne à 75 % depuis 2003 révélait en effet le caractère peu significatif de cet indicateur ;

- les indicateurs n° 2 (« Part des projets de l'AFD et de la Banque mondiale qui sont jugés au moins satisfaisants dans la réalisation de leurs objectifs de développement ») et n° 3 (« Part des projets de l'AFD et de la Banque mondiale qui ont fait l'objet de mesures correctrices parmi ceux qui ont connu des problèmes à l'exécution », également désigné comme « indicateur de proactivité ») du troisième objectif ont été fusionnés en un seul ;

- le deuxième indicateur (« Ratio entre les ressources propres de l'ADETEF et sa dotation budgétaire ») de l'objectif n° 4 a été supprimé , tandis que les deux autres afférents au FASEP-Etudes ont été fusionnés . Le PAP ne fournit pas d'explications sur la suppression de l'indicateur de mobilisation de ressources extérieures par l'ADETEF : votre rapporteur spécial estime qu'il était pertinent et répondait à la logique d'obtention d'un effet de levier de la subvention publique , mais que la cible prévue est peut-être apparue trop difficile à atteindre.

Concevoir des indicateurs pertinents pour mesurer l'efficacité et l'impact réel de l'aide française est difficile : le lien entre les financements octroyés et la réduction de la pauvreté - a fortiori lorsque l'aide française ne constitue qu'un canal parmi de multiples autres sources d'assistance - est en effet parfois diffus ; il est corrélé à l'importance des volumes engagés mais n'en est pas exclusivement dépendant.

La nouvelle gamme d'indicateurs apparaît cohérente, révélatrice de l'efficacité des actions du ministère et bien renseignée. Votre rapporteur spécial s'interroge néanmoins sur certains résultats et sur les valeurs fixées pour plusieurs cibles à échéance de 2008 ou 2009, atteintes dès 2007 ou antérieurement .

Tel est le cas des cibles afférentes à la part des ressources subventionnées des institutions et fonds multilatéraux affectée à l'Afrique subsharienne, aux pays les moins avancés et à la ZSP ; de l'effet de levier des ressources subventionnées de l'AFD (la cible, fixée à 3 en 2008, est constamment atteinte depuis 2004, sauf en 2007, ce qui relativise fortement l'intérêt de cet indicateur ou témoigne de l'« épuisement » de l'effet de levier ) ; et au nombre de jours consacrés par l'ADETEF à l'assistance technique internationale par million d'euros de crédits budgétaires (cible de 1.800 jours, fixée pour 2008 et atteinte dès 2005). Il convient donc de se demander si ces cibles sont suffisamment ambitieuses ou ne relèvent pas d'une extrapolation des tendances récentes.

Votre rapporteur spécial relève à nouveau que l'indicateur portant sur la part des études FASEP achevées ayant abouti à la réalisation de projets d'investissement témoigne du fort aléa pesant sur la portée de ce type d'étude, puisque la cible retenue pour 2009 n'est que de 22 % (20 % prévus en 2007). Il convient sans doute de s'interroger sur les moyens d'améliorer le « retour sur investissement » de ce type d'instrument. En outre, il serait logique que la cible de l'indicateur relatif à la part des études du FASEP terminées ayant donné lieu à la réalisation du projet étudié avec la participation d'au moins une entreprise française soit fixée à 100 % (quitte à ce qu'elle soit plus lointaine), plutôt qu'à 82 %. Cette participation devrait en effet constituer une condition de l'aboutissement des études .

IV. JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO PAR ACTION

A. AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE MULTILATÉRALE : 642,8 MILLIONS D'EUROS

1. De multiples contributions obligatoires aux banques et fonds multilatéraux

Les crédits demandés pour l'aide économique et financière multilatérale comportent 642,8 millions d'euros de CP , dont 1,55 million d'euros de dépenses de participation financière (titre 7) au titre des apurements d'arriérés de la France à l'égard de la Société interaméricaine d'investissement (SII).

Le solde constitue des dépenses d'intervention du titre 4, correspondant aux engagements de participation à divers fonds sectoriels, au FMI (bonifications de la Facilité pour la réduction de la pauvreté - FRPC - et de la nouvelle Facilité pour les chocs exogènes - FCE) et aux entités du groupe de la Banque mondiale et de ses banques régionales, dont le capital est reconstitué à échéances régulières. Les contributions les plus importantes concernent :

- la quatorzième reconstitution du capital de l'Association internationale de développement , fonds multilatéral de la Banque mondiale, dont la France est le cinquième contributeur. Notre pays s'est engagé le 12 janvier 2006 à verser 1.073 millions d'euros sur la période 2006-2008, les 357,3 millions d'euros de CP programmés en 2007 constituant la deuxième annuité, après 363,2 millions d'euros versés en 2006 ;

- le dernier des trois versements ( 114,2 millions d'euros ) de la dixième reconstitution du Fonds africain de développement, dont la France est le premier contributeur ;

- le troisième versement ( 30,45 millions d'euros ) de la huitième reconstitution du Fonds asiatique de développement , pour laquelle la France s'est engagée le 12 mai 2004 à hauteur de 121,8 millions d'euros en quatre annuités égales ;

- la première annuité ( 35,6 millions d'euros , dont 2,5 millions d'euros au titre de la contribution au Fonds pour les pays les moins avancés) de la quatrième reconstitution du Fonds pour l'environnement mondial , conclue en juin 2006. La France, sixième contributeur du Fonds, s'est engagée à apporter 154 millions d'euros sur quatre ans, l'optimisation du taux de change permettant in fine de ne budgéter que 141 millions d'euros d'AE.

Des montants plus réduits de CP sont demandés pour divers fonds multilatéraux , parmi lesquels le Fonds multilatéral d'investissement de la Banque interaméricaine de développement (2 millions d'euros), la reconstitution triennale du Fonds international pour le développement agricole (8 millions d'euros), ou l'Initiative pour l'alimentation en eau et l'assainissement en milieu rural de la Banque africaine de développement (5 millions d'euros).

Il importe également de relever l'ouverture d'AE pour un montant de 920 millions d'euros, correspondant au montant nominal cumulé des neuf émissions obligataires qui seront réalisées pour financer la nouvelle Facilité financière pour la vaccination (IFFIm) , initiative lancée conjointement par la France et le Royaume-Uni pour une durée de 20 ans. Il est ainsi prévu de lever 4 milliards de dollars pour financer des programmes de vaccination et de renforcement des systèmes sanitaires, conduits par la fondation Global alliance for vaccination and immunisation (GAVI) dans 72 pays.

La France s'est engagée à hauteur de 1,3 milliard d'euros sur 20 ans , ce qui en fait le deuxième contributeur derrière le Royaume-Uni, dont 372,8 millions d'euros au titre de la première tranche des émissions obligataires. Les remboursements transiteront par le Fonds de solidarité pour le développement géré par l'AFD , qui est juridiquement engagée auprès de l'IFFIm pour le compte de l'Etat (cf. infra , commentaire de l'article 42 rattaché du projet de loi de finances pour 2007).

Aucune ouverture de CP n'est demandée pour 2007 , dans la mesure où les annuités de la première émission obligataire doivent être remboursées par la contribution internationale sur les billets d'avion, dans la limite de 10 % de ses recettes (soit environ 20 millions d'euros en année pleine), en application de l'article premier du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006. Le remboursement des émissions ultérieures « devrait s'opérer à partir du budget de l'Etat, pour une période de 15 ans », selon les termes du PAP.

En outre, l'article 42 du projet de loi de finances pour 2007 prévoit d'octroyer la garantie de l'Etat à l'AFD, plafonnée à 372,8 millions d'euros , sur les versements que l'Agence effectuera auprès de l'IFFIm - via le fonds de solidarité pour le développement dont elle a la charge - au titre de la contribution française au remboursement de la première émission obligataire (cf. infra , commentaire de l'article 42 rattaché).

Votre rapporteur spécial déplore l'imprécision du PAP sur le financement de cette initiative après 2007, et doute que le prélèvement sur le produit de la taxe sur les billets d'avion suffise à financer en 2007 la première annuité de la première tranche obligataire. Il demeure cependant favorable à ce type d'instrument innovant , qui permet de faire appel à d'importants financements privés, habituellement jugés insuffisants pour le développement, via la garantie implicite que constituent les remboursements des Etats donateurs.

Votre rapporteur spécial réitère également ses réserves sur la contribution à l'APD et l'inscription sur ce programme des financements inscrits sur ce programme au profit des trois fonds de sécurité nucléaire ^{12 ( * )} , pour des montants de 25 millions d'euros en AE et 12,5 millions d'euros en CP.

2. Une représentation française encore insuffisante dans les institutions financières internationales

Votre rapporteur spécial se montre traditionnellement vigilant sur la présence et l'influence françaises dans les institutions financières internationales (IFIs). Pour 5.970 cadres recensés en 2005 dans les IFIs, 430 sont de nationalité française, soit un taux a priori satisfaisant de 7,2 % . Le bilan par institution est néanmoins beaucoup plus contrasté. En outre, une présidence française n'est pas une garantie de meilleure représentation au sein de l'institution, voire peut servir à justifier une faible représentation.

Il apparaît ainsi que la présence de nos ressortissants au sein de la Banque mondiale demeure nettement inférieure à la quote-part française dans le capital du groupe , avec respectivement 2,97 % et 4,41 % fin 2005. En outre, le prochain départ des deux vice-présidents français fait courir le risque d'une absence de Français au plus haut niveau.

La situation est plus satisfaisante au FMI , avec une présence française mieux assurée (4,06 % des effectifs pour une quote-part avant révision de 5,05 %) et qui tend à se diversifier (diminution au sein du département Afrique, hausse dans les départements financiers et au département Amériques). La France y a cependant reculé de deux rangs en valeur absolue en 2005 , avec 110 ressortissants.

Le constat de sous-représentation est le même, comme en 2004, à la Banque interaméricaine de développement (malgré une nette amélioration), à la Banque asiatique de développement et à la Banque européenne de reconstruction et de développement. La France est, en revanche, sur-représentée dans les IFIs « francophones », tels que la Banque africaine de développement, le Fonds international de développement agricole, la Banque européenne d'investissement et la Banque de développement du Conseil de l'Europe. Les problèmes identifiés n'ont pas changé : la reconnaissance de la valeur des diplômes et cursus français, la langue, la localisation et les modes de recrutement inspirés des critères anglo-saxons.

Votre rapporteur spécial ne saurait trop inciter le MINEFI à un plus grand dynamisme et à une plus grande vigilance en élargissant le soutien à la candidature de cadres issus du secteur privé et en renforçant les instruments déjà mis en place ou encore clairsemés : programmes de mise à disposition (« secondment ») de fonctionnaires français à la Banque mondiale et à la Banque interaméricaine de développement, alerte précoce sur les postes vacants, journées « portes ouvertes », veille active sur les demandes formulées par les institutions, constitution d'associations d'agents français dans les institutions multilatérales, politique de stages ( via les grandes écoles en particulier), accords d'échange avec l'AFD, ...

B. AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE BILATÉRALE : 186,8 MILLIONS D'EUROS

1. Les dépenses de fonctionnement

Les crédits demandés en dépenses de fonctionnement de titre 3 s'élèvent à 43 millions d'euros et concernent :

- l'évaluation rétrospective d'opérations relevant de l'AFD (500.000 euros) ;

- la gestion des opérations de prêts aux Etats étrangers dans le cadre de la Réserve pays émergents (RPE), qui comprend la rémunération versée à Natexis Banques Populaires ^{13 ( * )} pour la gestion d'opérations qu'elle assure pour le compte de l'Etat (3,9 millions d'euros) et 300.000 euros consacrés à l'évaluation et à l'appui pour le montage de projets RPE en Asie du sud-est, au Pakistan et au Maghreb. L'augmentation de 5,4 % de la rémunération par rapport à 2006 s'explique par le transfert à Natexis, dans un souci de cohérence, de dossiers de la RPE et du FASEP Etudes auparavant gérés par l'AFD ;

- les subventions pour charge de service public accordées à l'ADETEF (4,7 millions d'euros, en hausse de 3,4 % par rapport à 2006), opérateur d'assistance technique du ministère qui intervient dans les pays émergents, en transition ou en développement. Votre rapporteur spécial relève que cette subvention est neuf fois plus élevée que celle que le MAE accorde à son opérateur France coopération internationale , lequel a connu au cours des deux dernières années de sérieuses difficultés financières et organisationnelles, exposées dans le rapport d'information qu'il a publié à l'issue du contrôle budgétaire qu'il a effectué en mars 2006 ;

- la rémunération de l'AFD au titre de trois instruments : les dons projets (10 % de l'assiette) financés par le programme 209, les contrats de désendettement-développement (2 % des décaissements ^{14 ( * )} ) et les aides budgétaires (1 % des décaissements), pour un montant global de 33,6 millions d'euros de CP, soit une hausse de 56,3 % par rapport au montant inscrit dans la loi de finances initiale pour 2006. La hausse serait toutefois plus réduite par rapport à la prévision d'exécution (environ 32 millions d'euros), compte tenu de la progression du volume d'activité de l'AFD.

Votre rapporteur spécial relève que la rémunération au titre des C2D est fondée sur des hypothèses de décaissements cohérentes avec celles du programme 209 , contrairement à ce qui avait été exposé dans le PAP annexé au PLF pour 2006.

En revanche, les hypothèses d'AE et de CP afférentes à l'aide-projet diffèrent de celles du programme 209 , puisqu'elles s'élèvent à 370 millions d'euros d'AE et 215 millions d'euros de CP dans le programme 110, et à 230 millions d'euros d'AE et 163 millions d'euros de CP dans le programme 209. S'agissant des CP, l'inclusion de 38 millions d'euros de prélèvement sur les ressources propres de l'AFD (cf. infra , commentaire sur le programme 209) laisse subsister un différentiel de 15 millions d'euros , qui pourrait s'expliquer par des projets engagés hors de la ZSP et non pris en compte dans le programme 209. Votre rapporteur considère cependant que les explications fournies par le MINEFI ne sont pas suffisamment claires.

L'évolution de ces remboursements en CP depuis 2003 est la suivante :

Ventilation par instrument des rémunérations (CP) versées à l'AFD ( en millions d'euros )
	2003	2004	2005	2006	PLF 2007
RPE	5,3	5,1	5,2	Non précisé	(Natexis)
Dons-projets	16,2	13,9	15,8		29,3
C2D	0,16	0,58	0,73		3,6
Aide budgétaire	-	-	0,55		O,8
Total	21,7	19,6	22,3	21,5	33,6
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention sont fixées à 484,1 millions d'euros en AE et 143,8 millions d'euros en CP , et comprennent des transferts aux collectivités locales et à d'autres entités. Les transferts aux collectivités locales consistent en des bonifications pour des projets financés par l'AFD outre-mer, à hauteur de 41,9 millions d'euros en AE et 21,9 millions d'euros en CP (dont 600.000 euros pour de nouveaux projets). Les autres interventions sont de quatre ordres.

a) Les bonifications d'intérêts versées à l'AFD

Des montants de 253 millions d'euros en AE ^{15 ( * )} , et de 27,7 millions d'euros en CP (très marginalement, à hauteur de 100.000 euros, pour de nouveaux projets à engager en 2007), sont demandés au titre des bonifications d'intérêts versées à l'AFD dans le cadre de ses prêts concessionnels aux Etats étrangers. Les CP demandés correspondent à un besoin de financement de 105,7 millions d'euros, après déduction de 78 millions d'euros autofinancés par l'AFD par prélèvement sur son résultat courant avant impôt. A périmètre constant, la prévision de consommation en 2007 diminue donc de 5 millions d'euros par rapport à 2006, en raison, ainsi que l'indique le PAP, d'une surestimation des décaissements sur les opérations de prêts post-tsunami.

Sur la base d'un prélèvement de la moitié du résultat, tel qu'il est désormais pratiqué chaque année depuis 2003 (et non plus à titre temporaire), il est donc anticipé - hypothèse que votre rapporteur spécial juge raisonnable compte tenu des résultats enregistrés en 2004 et 2005 - un résultat au moins égal à 156 millions d'euros en 2006.

b) Le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM)

Le FFEM, créé en 1994 pour promouvoir la coopération bilatérale en matière d'environnement et géré par l'AFD, n'a bénéficié d'aucun CP de 2003 à 2006, compte tenu du niveau de sa trésorerie. L'accélération prévue des décaissements requiert néanmoins une nouvelle reconstitution quadriennale de ce fonds, qui se traduit par 70 millions d'euros d'AE et 5 millions d'euros de CP en 2007. Votre rapporteur spécial constate cependant que le montant budgété en CP ne correspond pas à une clef de répartition linéaire , généralement utilisée pour les reconstitutions de fonds, et s'interroge donc sur son caractère suffisant pour couvrir les AE en 2007.

c) L'aide budgétaire

Les besoins afférents à l'aide budgétaire sectorielle à destination des Etats d'Afrique et de l'Océan indien sont estimés pour 2007 à 100 millions d'euros en AE et à 65 millions d'euros en CP (soit un montant identique à 2006 ). Les aides à destination des Etats proprement dits sont évaluées à 40 millions d'euros d'AE et 45 millions d'euros de CP, dont 35 millions d'euros de mesures nouvelles, le solde de 60 millions d'euros d'AE correspondant à un engagement triennal à l'égard de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), qui se traduit par une première tranche de 20 millions d'euros de CP en 2007.

d) La coopération technique et l'ingénierie

Trois types d'instruments sont financés sur cette action. Les études de faisabilité et prestations d'assistance technique ou de coopération institutionnelle du FASEP-Etudes requièrent l'ouverture de 19 millions d'euros d'AE et de CP , soit un montant relativement stable depuis plusieurs années.

Comme les années précédentes, les dossiers du FASEP-études ne concernaient que marginalement les pays les moins avancés en 2005 et durant le premier semestre 2006. Sur 36 décisions de financement, une seule concernait ainsi le Soudan et sept concernaient d'autres pays de la ZSP (Algérie, Maroc et Vietnam), l'essentiel étant affecté à des pays émergents tels que le Brésil, la Chine, le Pérou, la Colombie, l'Indonésie et des pays d'Europe centrale et orientale. Les secteurs privilégiés sur la même période demeurent l'eau (34 % des financements), l'environnement (33 %) et les transports (17 %).

Le second Programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC), doté en 2007 de 15 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP dans le cadre d'une nouvelle convention triennale renouvelée en avril 2006 entre le MINEFI et l'AFD (qui finance également le programme à hauteur de 10 millions d'euros), est un dispositif bilatéral créé fin 2001 dans la continuité des engagements pris en 2001 lors du cycle de Doha en faveur du renforcement des capacités commerciales des pays en développement.

Un nouveau financement fait son apparition en 2007 avec le volet bilatéral du Partenariat mondial de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes (PMG8), lancé à l'initiative des Etats-Unis lors du sommet du G8 des 26 et 27 juin 2002 à Kananaskis. Ce programme bilatéral a été financé en 2006, à hauteur de 8,6 millions d'euros, par une imputation sur différents programmes du ministère de la défense (pour la moitié), du MAE et du MINEFI (dont 350.000 euros sur le programme 110). Bien que les modalités de co-financement par plusieurs programmes pour 2007 ne soient pas encore connues, un montant de 200.000 euros est inscrit à titre de précaution sur cette action.

Votre rapporteur spécial regrette, d'une part, le flou entourant le financement de ce dispositif, et d'autre part, son inscription, même pour une somme modeste, sur la mission APD.

3. L'évolution quantitative et qualitative des ressources et concours de l'AFD

a) Un volume d'activité en croissance

Les activités pour compte propre de l'AFD sont financées à partir de trois sources : des emprunts réalisés sur les marchés financiers sans la garantie explicite de l'Etat (émissions obligataires et placements privés), des ressources propres (reprises sur provisions et, depuis 2004, réinvestissement d'une partie du résultat de l'exercice précédent), et des ressources budgétaires issues du programme 110 (bonifications d'intérêts, rémunérations et subventions destinées à financer les aides budgétaires, le Programme de renforcement des capacités commerciales - PRCC - et la gestion des concours hors prêts), du programme 853 de la mission « Prêts à des Etats étrangers » (emprunts auprès du Trésor d'une durée de 30 ans dont dix ans de différé et au taux de 0,25 %), et du programme 209 (subventions pour les dons-projets et les C2D).

L'évolution de ces ressources depuis 2003 est la suivante :

Origine et évolution des ressources de l'AFD depuis 2004 (en millions d'euros)
Catégories de ressources		2004	2005	2006	2007 (prévision)
Emprunts nets sur les marchés		- 23	- 498	- 542	- 205
Besoins propres	Emission simple	300	0	0	500
	Emission subordonnée	300	0	500	0
	Placement privé	57	76	n. d.	n. d.
	Remboursements	- 680	- 735	- 672	- 477
Financement de la FRPC du FMI	Emissions	0	706	0	0
	Remboursements	0	- 546	- 370	- 228
Ressources propres		113	83,5	179,4	229,9
Dividende réinvesti dans l'activité		0	83,5	94,5	125
Reprise de provisions		113	0	84,9	104,9
Ressources en provenance de l'Etat		251,4	509,2	404,2	530,2
Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie	Bonifications	67,2	217,2	62,7	37,7
	Tirages nets sur emprunts	45,5	45,9	49,5	62,8
	Aides budgétaires	40,5	75,5	65	70
	Rémunérations	14,5	25,1	21,5	34,1
	PRCC	4,5	4,5	4,5	4,5
Ministère des affaires étrangères	Subventions projet	71,1	141	186,6	224
	Refinancements par dons	8,1	0	14,4	97,1
Total		341,4	94,7	41,6	555,1
Total hors remboursements d'émissions		1.021,4	1.375,7	1.083,6	1.260,1
* L'émission de « titres super subordonnés » de 2004 constituait une innovation et utilisait une faculté nouvelle offerte par la loi de sécurité financière du 1 ^er août 2003. Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'encours brut global des prêts s'élevait à 10,5 milliards d'euros fin 2005 , dont 7,1 milliards d'euros aux risques de l'Agence. Il se répartit géographiquement entre 7,4 milliards d'euros dans les Etats Etrangers (7,6 milliards d'euros fin 2004) et 3 milliards d'euros dans les DOM-TOM.

Les engagements en aide projet de l'AFD pour son compte propre dans les pays étrangers se sont élevés en 2005 à 1,52 milliards d'euros, soit une hausse de 58,6 % par rapport à 2004 , dont 249 millions d'euros en subventions pour dons (174 millions d'euros en 2004) et 1.263 millions d'euros sous forme de prêts (779 millions d'euros en 2004). Par ailleurs, l'AFD a également octroyé pour le compte de l'Etat 21 millions d'euros au titre des C2D et 76 millions d'euros d'aides budgétaires globales ou affectées. Enfin les engagements dans l'outre-mer ont augmenté de 13,7 % pour s'établir à 422 millions d'euros.

La répartition géographique des engagements de 2003 à 2005 est la suivante :

Evolution de la répartition géographique des engagements de l'AFD hors TOM (dons et prêts hors garantie) (en millions d'euros)
	2003	2004	2005	Evolution 2004/2005	Part en 2005
Afrique subsaharienne	377,4	409,4	604,4	47,6 %	37,6 %
Mediterranée	724	341,5	297,3	-12,9 %	18,5 %
Asie	113,5	119	459	285,7 %	28,5 %
Amériques, Pacifique, Caraïbes	12,1	18,9	6,5	-65,6 %	0,4 %
Non ventilé (dont Proparco)	153,4	153,4	241,5	57,4 %	15 %
Total	1.380,4	1.042,2	1.608,8	54,4 %	100 %
Source : ministère des affaires étrangères

Votre rapporteur spécial constate que l'activité de l'AFD en Afrique subsaharienne et en Méditerranée a diminué en part relative entre 2004 et 2005 , avec respectivement 72 % et 56 %, au profit des engagements en Asie, qui ont presque quadruplé. L'objectif de l'Agence de consacrer les trois quarts de son activité à l'Afrique subsaharienne ne concerne en effet que les dons, qui demeurent largement minoritaires dans les concours (16,4 % de l'aide-projet en 2005).

b) Une situation financière satisfaisante mais une moins bonne qualité des projets

La situation financière de l'Agence est satisfaisante. Compte tenu de son périmètre d'intervention, l'AFD présente de bons résultats en matière de recouvrement de créances , puisque le montant des impayés représentait 12 % de l'encours fin 2005, comme en 2004, dont 638 millions d'euros garantis par l'Etat français ^{16 ( * )} et 450 millions d'euros d'impayés souverains éligibles à des traitements en Club de Paris ^{17 ( * )} . Le ratio de solvabilité de l'AFD est élevé avec 49,1 % fin 2005 contre 47,6 % fin 2004, le niveau minimum réglementaire au titre du « ratio Cooke » étant de 8 %.

Il apparaît que 22 % des projets à problèmes relevés fin 2004 ont été clos en 2005, avec l'annulation de 39,2 millions d'euros d'engagements. La moitié des projets à problèmes a fait l'objet d'une supervision approfondie en 2005. Votre rapporteur spécial appelle l'AFD à faire preuve de vigilance pour que le développement de son activité ne se traduise pas par une dégradation de la qualité des projets.

c) Les nouvelles extensions du périmètre d'intervention de l'AFD

Le 12 décembre 2003, le champ d'intervention de l'Agence a été étendu hors de la ZSP dans six nouveaux pays : Egypte, Jordanie, Syrie, Turquie, Chine et Thaïlande. Ce sont au total pas moins de 386,5 millions d'euros d'engagements (dont 6,5 millions d'euros de subventions) qui avaient été consentis dans ces pays fin 2005.

En outre, le CICID du 19 juin 2006 a autorisé l'AFD à intervenir à titre expérimental sur trois ans en Inde, au Brésil et en Indonésie , pour octroyer des concours peu ou pas concessionnels ayant trait aux biens publics mondiaux. Ce même CICID a également autorisé l'AFD à intervenir à Maurice ainsi que dans les autres pays d'Afrique sub-saharienne encore absents de la zone d'intervention de l'AFD (Zambie, Malawi, Lesotho, Swaziland, Botswana). Ces pays ne sont pas pour autant intégrés dans la ZSP .

Votre rapporteur spécial estime que les concours de l'AFD dans les pays émergents doivent demeurer limités, d'autant que la ZSP demeure vaste et que l'Agence a été confirmée par le CICID comme principal opérateur de l'APD française . L'attractivité manifeste des pays émergents et l'accroissement des moyens d'intervention de l'AFD ne devraient pas conduire celle-ci à opérer un revirement stratégique, consistant à multiplier les implantations hors du « coeur de cible » de l'APD française pour justifier un objectif d'accroissement de l'activité de prêts. A cet égard, votre rapporteur spécial renouvelle sa préoccupation sur les implantations hors d'Afrique validées par le CICID du 19 juin 2006, ainsi qu'il a eu l'occasion de l'exprimer au conseil de surveillance de l'Agence.

C. TRAITEMENT DE LA DETTE DES PAYS PAUVRES : 164,5 MILLIONS D'EUROS

Cette action ne comporte que des crédits d'intervention, pour 133,53 millions d'euros en AE et 164,53 millions d'euros en CP . Ils sont consacrés :

- à l'indemnisation de l'AFD au titre des échéances d'annulations de dettes consenties dans le cadre des dispositifs « Dakar » I et II (132,4 millions d'euros) et intervenues en Club de Paris (1,13 million d'euros) ;

- à la reconstitution du « fonds fiduciaire PPTE ». Ce fonds multilatéral est destiné à couvrir auprès des institutions financières régionales participant à l'initiative PPTE « renforcée » le coût des allègements et annulations de dettes des pays éligibles. Les besoins estimés pour la prochaine reconstitution s'élèvent à 930 millions de dollars et la France doit contribuer à hauteur d'environ 70 millions d'euros sur 2006-2008, dont 31 millions d'euros de CP inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007. Votre rapporteur spécial relève néanmoins que la clef de contribution de la France est passée de 6,6 %, selon le projet de loi de finances pour 2006, à 7,3 % en 2007, sans qu'il soit fourni d'explications à ce relèvement.

SECTION III. LE PROGRAMME 209 « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »

I. PRÉSENTATION ET EFFECTIFS

A. ARCHITECTURE ET OPÉRATEURS

1. Un programme qui ne regroupe pas tous les crédits d'APD du ministère des affaires étrangères

Le programme 209 regroupe l'essentiel, mais pas la totalité, des moyens du MAE consacrés à l'APD dans ses dimensions économiques, sociales et culturelles, et aux interventions dans les pays en situation de crise et de post-crise. Un certain nombre d'actions partagées avec la mission « Action extérieure de l'Etat » (réseau culturel en particulier) sont réparties selon une clef géographique , le programme 209 ayant vocation à recevoir les crédits afférents aux 152 pays figurant dans la liste des bénéficiaires d'APD établie par le CAD.

Ainsi qu'il a été précisé supra , un volume non négligeable de crédits comptabilisables en APD demeure néanmoins logé dans trois programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat », ce qui atténue la cohérence de la mission APD :

- la quote-part des crédits de l'AEFE (Agence pour l'enseignement français à l'étranger) correspondant aux élèves étrangers scolarisés dans les établissements des pays en développement (soit 46.000 élèves sur un total de 90.000), figurant dans l'action 5 « Service public d'enseignement à l'étranger » du programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique », soit environ 18 % des CP du programme en 2007 ;

- la part des crédits de l'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides) correspondant à des demandeurs d'asile des pays en développement (soit 92 % de la subvention à l'OFPRA, d'un montant de 45,6 millions d'euros). Ces crédits sont logés dans l'action 4 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du même programme 151 « Français de l'étranger et étrangers en France » ;

- les coefficients d'APD pour les contributions aux organismes des Nations Unies, figurant dans l'action 4 « Contributions internationales » du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », dont une partie des activités relèvent du domaine du développement en application des directives du CAD.

A contrario , la coopération militaire et de défense (106,4 millions d'euros de CP demandés en 2007), qui constitue l'action 5 du programme 105, n'est pas comptabilisée par le CAD comme de l'APD , au moins pour la quote-part des pays en développement. Il en est de même pour les opérations de maintien de la paix (186,2 millions d'euros en AE et CP), logées dans l'action 4, précitée, du programme 105. En revanche, l'inscription au programme 209 de crédits de promotion de la culture française (notamment la subvention à CulturesFrance) et de la francophonie peut être contestée ; ces dotations auraient sans doute vocation à rejoindre le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique », précité.

Le programme 209 est mis en oeuvre par la Direction générale de la coopération internationale et du développement ( DGCID ). Il s'appuie également sur un réseau diplomatique étendu , au sein duquel les 112 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) collaborent avec 88 établissements culturels, 196 Alliances françaises et 20 centres de recherche.

2. De nombreux opérateurs en voie de réforme

Ce programme s'appuie aussi sur six d'opérateurs (contre huit en 2006) , qui pour la plupart ne ressortissent pas exclusivement à l'APD : l'Agence française d'action artistique (AFAA), l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF), l'Association française des volontaires du progrès (AFVP), le groupement d'intérêt public France coopération internationale (FCI), l'agence Edufrance (groupement d'intérêt public assurant la promotion dans le monde de l'offre française de formation supérieure) et EGIDE (Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux). L'Agence pour la diffusion de l'information technologique ( ADIT ) et Canal France international ( CFI ) ne font plus partie des opérateurs du programme .

La nécessaire rationalisation de ces opérateurs est en cours : outre la mise en place de conventions d'objectifs et de moyens et la réorganisation de FCI consécutive à l'extension de son champ de compétences (cf. supra ), l'AFAA et l'ADPF ont fusionné en septembre 2006 pour donner naissance à une agence unique de coopération culturelle à l'étranger, CulturesFrance, et l'opérateur CampusFrance, agence de mobilité universitaire et scientifique devrait être prochainement créé par rapprochement entre Egide et Edufrance.

A la demande de votre commission des finances et en application de l'article 58-2° de la LOLF, l'AFAA a fait l'objet d'une enquête de la Cour des comptes sur les exercices 2000 à 2005 (donc antérieurs au regroupement avec l'ADPF), qui a donné lieu à une audition pour « suites à donner » le 8 novembre 2006 ^{18 ( * )} . Cette enquête a mis en exergue un certain nombre de dysfonctionnements , parmi lesquels une part trop importante d'opérations engagées en France (40 %), l'absence de véritable gestion des ressources humaines, un contrôle routinier exercé par les tutelles, le respect approximatif des règles élémentaires du statut associatif, ou l'évaluation lacunaire de l'impact des actions.

Votre rapporteur spécial considère également que la fusion doit donner lieu à des économies de gestion , estimées dans le PAP à 200.000 euros pour le programme 209 que ne traduit pas la quote-part de subvention du MAE imputée sur ce programme, stable par rapport à 2006. Ce constat, joint à une certaine abondance de la trésorerie (4,7 millions d'euros en 2005), conduit votre rapporteur spécial à proposer un amendement de réduction de la subvention, afin d'inciter CulturesFrance à engager rapidement les efforts d'amélioration de la gestion qu'implique cette restructuration.

B. 2.983 EMPLOIS À TEMPS PLEIN

1. Des effectifs aux statuts multiples et dont diminution réelle est faible

Comme en 2006, l'ensemble des 2.983 ETPT de la mission pour 2007 relève de ce programme et du plafond d'emplois du MAE. Ils s'inscrivent en diminution importante de 4,7 % par rapport à 2006 (analogue à celle de l'exercice 2006 par rapport à 2005), soit une réduction nette de 148 postes . Cette diminution est cependant très largement liée au transfert de 129 assistants techniques à l'AFD, dans le cadre de la réforme décidée par le CICID. Les suppressions nettes réelles représentent donc seulement 19 ETPT , qui rapportés au nombre de départs à la retraite estimé en 2007 (250), font apparaître un « taux de sortie » de 7,6 %, après 25 % en 2006.

Au titre du contrat de modernisation du ministère, il est prévu de ne pas remplacer 15 % des 285 départs définitifs (soit 43 emplois) parmi les titulaires civils, ainsi que 174 contrats à durée déterminée, 34 personnels militaires et 40 agents de droit local.

Un volume hors plafond de 290 ETPT (288 en 2006) est également rémunéré, pour la quasi-totalité d'entre eux, par les trois opérateurs subventionnés FCI, EGIDE et l'AFVP , soit plus de la moitié des emplois en fonction dans le groupement FCI (9 ETPT sur 16, le solde correspondant à des mises à disposition), la totalité (214 ETPT) des emplois d'EGIDE et 67 ETPT à l'AFVP.

Les emplois sous le plafond concernent essentiellement des contrats à durée déterminée et des volontaires internationaux (2.125 sur 2.983 ETPT).

Les AE et CP de titre 2 du programme 209 demandés pour 2007 s'élèvent à 242,77 millions d'euros (dont 20,9 millions d'euros au titre de la contribution employeur au compte d'affectation spéciale des pensions et 4,92 millions d'euros de prestations sociales ministérielles et interministérielles) soit une augmentation de près de 20 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

A cet égard, votre rapporteur spécial précise que dans la loi de finances initiale pour 2006, les coûts paramétriques de l'assistance technique avaient été sous-estimés , et la rapidité des transferts à l'AFD surestimée, ce qui a nécessité un abondement par décret d'avance en juillet 2006. Cette erreur d'estimation des coûts, qui n'est pas imputable au seul MAE, est néanmoins corrigée dans le projet de loi de finances pour 2007, puisque le coût moyen de l'assistance technique est révisé à la hausse de près de 20 %.

Coûts moyens annuels par catégorie d'emploi en 2006 et 2007 (en euros)
	LFI 2006	PLF 2007	Ecart
Titulaires et CDI administration centrale	47.476	37.200	-21,6 %
Titulaires et CDI à l'étranger	133.524	99.034	-25,8 %
CDD et volontaires internationaux	74.510	89.257	19,8 %
Agents de droit local	15.104	16.065	6,4 %
Source : Source : projets annuels de performances du programme 209 annexés aux projets de loi de finances pour 2006 et 2007

2. Le personnel d'assistance technique

Le personnel d'assistance technique géré directement par le MAE représentait 1.633 personnes début 2006, soit une diminution de 7,9 % par rapport à 2005 et de moitié par rapport à 1999, dont près de 59 % en Afrique et 71 % dans les Etats de la ZSP. Les trois quarts des effectifs sont constitués de chargés de mission recrutés en France ou sur place.

Ventilation sectorielle du personnel d'assistance technique en 2005 et 2006
	01/2005	01/2006	Evolution	Part 2006
Audiovisuel et communication	30	35	16,7 %	2,1 %
Culture et français	473	443	-6,3 %	27,1 %
Coopération technique	889	781	12,1 %	47,8 %
Enseignement supérieur et recherche	347	344	-0,9 %	21,1 %
Multilatéral	30	19	-36,7 %	1,2 %
Divers	2	11	450 %	0,7 %
Total	1.774	1.633	-7,9 %	100 %
Source : ministère des affaires étrangères

L'assistance technique a connu au cours des dernières années un certain nombre d'évolutions structurantes qui ont trait au positionnement géographique (élargissement aux pays émergents et en transition), aux compétences, à la durée des missions, à la diversification des partenaires et à la nécessaire présence dans les programmes multilatéraux, aujourd'hui insuffisante.

Votre rapporteur spécial considère que l'évolution quantitative de l'assistance technique depuis une dizaine d'années est justifiée, compte tenu de la marginalisation volontaire de la coopération de substitution. Il importe désormais, à tout le moins, de stabiliser cette présence et de limiter la diversification dans les pays émergents , car la coopération technique demeure un de nos avantages comparatifs. Il nous faut également être plus réactifs et visibles sur les appels d'offres européens et multilatéraux , afin d'affirmer l'expertise française et de faire valoir nos priorités dans ces canaux qui drainent une aide croissante et sont trop souvent assimilés par les pays récipiendaires à une assistance apatride ou anglo-saxonne.

Ainsi qu'il l'a exposé dans un récent rapport d'information ^{19 ( * )} afférent au contrôle budgétaire qu'il a conduit sur le GIP FCI en mars 2006, votre rapporteur spécial nourrit cependant quelques inquiétudes sur les ambiguïtés du positionnement et sur les moyens de FCI, comme sur la permanence de la « balkanisation » de notre dispositif de coopération technique .

Chaque ministère exerçant une action internationale soutient en effet un opérateur d'assistance technique ^{20 ( * )} , ce qui accroît les risques d'illisibilité pour les donneurs d'ordre étrangers et de renforcement de la stratification et de la complexité administratives . Pour l'heure, FCI ne joue pas encore le rôle transversal auquel il a vocation , témoignant de la difficulté à traduire dans les faits la fonction de chef de file de l'aide française qu'est supposé exercer le MAE. Votre rapporteur spécial juge donc nécessaire, à terme, de prévoir la fusion de certains opérateurs (en particulier des trois opérateurs Santé, ESTHER et FVI ressortissant au pôle « santé-protection sociale ») puis l'unification des structures de coopération technique , pour disposer d'une « force de frappe » suffisante dans les appels d'offres internationaux et mieux concurrencer les opérateurs étrangers.

II. STRUCTURE, CONTENU ET FINANCEMENT DES ACTIONS

A. VENTILATION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS

Le programme 209 comprend six actions d'importance très variable, les actions 4 « Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités » et 5 « Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement » constituant plus de 80 % des CP du programme, compte tenu en particulier des importantes contributions au Fonds européen de développement (FED) et au Fonds mondial pour le sida, la tuberculose et le paludisme. Ces deux versements représenteront en effet près du tiers des CP de la mission en 2006 , et près de 47 % des CP du programme 209.

Le montant global des CP s'inscrit en augmentation de 5,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, mais les évolutions sont très contrastées selon les chapitres et s'expliquent cependant essentiellement par des modifications de périmètre entre actions (cf. infra ).

Des changements de périmètre des missions affectent également le programme 209 : outre les modifications marginales relatives au renouvellement de la liste du CAD (cf. supra ), les subventions à Canal France International et à Medi 1 Sat, d'un montant de 21,5 millions d'euros en 2006, ont été transférées au programme 115 « Audiovisuel extérieur » de la mission « Medias ». A périmètre constant, les CP progressent de 6,6 %.

La ventilation des coûts analytiques au sein du programme 209 fait apparaître, outre 36,1 millions d'euros de CP issus de l'action « Animation et coordination de l'aide au développement », qui constitue l'action interne de soutien du programme, la contribution, à hauteur de 57,3 millions d'euros, du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat », qui comprend deux actions de support à l'ensemble des actions des quatre programmes du MAE.

Trois critères de ventilation (contre quatre dans le PAP pour 2006, le poids budgétaire des actions n'étant plus retenu) sur les actions du programme 209 ont été retenus : la nature des crédits (gestion des ressources humaines, informatique, communication...), les ETP analytiques, et la sélection de l'action de destination. Un montant de 50,3 millions d'euros provenant de l'action « Soutien » du programme 105 est ainsi déversé sur le programme 209 au titre des fonctions d'état-major, des affaires politiques et transversales, et de la gestion du réseau ; 7,1 millions d'euros proviennent de l'action « Réseau » au titre des services administratifs et financiers des postes diplomatiques.

La forte diminution de l'abondement analytique par rapport à la LFI pour 2006 (259,3 millions d'euros) s'explique par la redéfinition des actions au sein du programme 105 et par la modification exposée plus haut des clefs de ventilation sur le programme 209, en application des recommandations du CIAP.

Crédits demandés et évolution en 2007 pour les actions du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » (en euros)
Actions	CP LFI 2006	AE PLF 2007	CP PLF 2007	Evolution CP 2006/2007	En % des CP du programme
01 - Animation et coordination de l'aide au développement	35.717.632	36.066.514	36.066.514	1 %	1,7 %
02 - Affirmation de la dimension culturelle du développement	177.418.430	183.887.123	186.175.046	1,2 %	8,8 %
03 - Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement	146.293.791	130.013.009	135.940.658	-7,1 %	6,4 %
04 - Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités	530.467.280	899.392.895	868.398.812	63,7 %	40,8 %
05 - Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement	1.065.090.187	831.889.254	837.179.605	-21,4 %	39,4 %
06 - Aide aux populations touchées par les crises	59.855.671	69.722.986	62.911.146	5,1 %	3 %
Total	2.014.842.991	2.150.971.781	2.126.671.781	5,6 %	100 %
Source : projets annuels de performances de la mission « Aide publique au développement » annexés au projet de loi de finances pour 2007.

B. CONTENU DES ACTIONS

Le programme 209, et la politique d'APD du MAE de manière générale, est dédié aux pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique, dont ceux de la ZSP, et aux pays émergents , qui font effectivement partie de la liste du CAD mais dont votre rapporteur spécial rappelle qu'ils constituent davantage une priorité pour l'expansion des entreprises françaises qu'en termes de réduction des inégalités Nord/Sud.

L'action 1 est une « action support » regroupant les activités transversales du ministère participant à la mise en oeuvre de l'APD, destinées à assurer la coordination et la cohérence des actions mises en oeuvre par l'administration centrale, le réseau des SCAC et les opérateurs, engagés dans un processus de conventionnement. Dans le cadre du contrat de modernisation du ministère, une restructuration du réseau est en cours (cf. supra sur la réorganisation de la DGCID), mais demeure encore assez modeste . Elle comprend majoritairement des dépenses de personnel du titre 2.

L'action 2, composée de cinq sous-actions, est consacrée au développement culturel - entendu au sens large et incluant une petite partie des crédits de la francophonie - des pays bénéficiant de l'APD, selon trois axes :

- la promotion du français comme langue de développement . L'AEFE contribue à cette politique, mais la subvention que lui verse le MAE relève désormais du programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat ». De fait, la contribution de cet axe à l'APD demeure ambiguë car il se situe au confluent du rayonnement culturel et de l'aide au développement ;

- la diversité culturelle et les cultures du Sud , qui comprend notamment des programmes de soutien à la création audiovisuelle, de professionnalisation des médias, de développement de la lecture publique, de soutien aux festivals locaux et d'extension de la visibilité internationale des cultures des pays en développement. Ces actions s'appuient essentiellement sur des opérateurs spécialisés ^{21 ( * )} ;

- l'animation du réseau des 88 centres et instituts culturels et des 196 Alliances françaises des pays éligibles à l'APD.

L'action 3 , dédiée aux activités du ministère dans les domaines universitaire, scientifique et de recherche, a une double finalité : la participation à la formation des élites locales et à l'attractivité de l'enseignement supérieur français (bourses d'excellence, diplômes conjoints, chaires croisées, Centres pour les études en France ...), et la coopération scientifique avec les pays en développement ou émergents, par le soutien à la formation des chercheurs et la recherche sur les problématique affectant plus spécifiquement ces pays (pandémies, risques naturels, biodiversité...).

Le MAE exerce, avec le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, la co-tutelle de l'IRD et du CIRAD, dont les subventions ne relèvent pas de la mission « Aide publique au développement » , mais des huit actions du programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », pour un montant total de 308,2 millions d'euros en AE comme en CP.

L'intitulé de l'action 4 « Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités » demeure flou et extensif . Cette action correspond de fait à un ensemble très varié de financements qui constituent le coeur de la coopération bilatérale du MAE et sont logés dans onze sous-actions, selon deux axes :

- l'appui aux politiques de lutte contre la pauvreté et la mise en oeuvre de stratégies sectorielles, correspondant à la réalisation des huit objectifs du millénaire. L'action 4 incorpore ainsi les subventions destinées aux dons-projets de l'AFD, l'appui aux ONG et les contrats de désendettement-développement (C2D), l'aide alimentaire, les crédits du Fonds de coopération pour le Pacifique, l'appui à la coopération décentralisée et, désormais, le versement au Fonds pour le sida, la tuberculose et le paludisme (auparavant logé dans l'action 5) ;

- la contribution à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'Etat de droit , via l'aide-programme du FSP, le financement de processus électoraux, l'appui au renforcement d'ONG étrangères ou la coopération décentralisée et les programmes multilatéraux dans le domaine de la gouvernance (qui figuraient auparavant dans l'action 5).

L'action 5 concerne l'aide multilatérale et la présence française dans les enceintes et débats internationaux relatifs au développement. Structurée en trois sous-actions , elle inclut la contribution de la France au Fonds européen de développement (FED), dont la France est le premier contributeur avec une quote-part de 24,3 %, des contributions volontaires aux organismes des Nations Unies, la présence française dans les enceintes multilatérales et la participation française au Fonds multiléral unique (FMU), principal instrument de la francophonie .

Enfin l'action 6 comporte deux sous-actions , relatives à l'aide humanitaire d'urgence et à l'appui à la sortie de crise. Elle inclut à ce titre les crédits afférents au Fonds d'urgence humanitaire (FUH), des contributions volontaires aux fonds et institutions spécialisés des Nations Unies, les actions du FSP au titre de la « sortie de crise » et des actions spécifiques post-conflit (aide budgétaire, reconstruction, formation). L'aide alimentaire d'urgence figure désormais dans l'action 4.

III. OBJECTIFS ET INDICATEURS

A. CINQ OBJECTIFS

Les cinq objectifs du programme 209, dont quatre font référence au point de vue du contribuable, demeurent quasiment inchangés par rapport au PAP de 2006, l'objectif n° 5 faisant désormais référence à l'efficience du service culturel et de coopération. Votre rapporteur spécial les juge satisfaisants.

B. DOUZE INDICATEURS AU LIEU DE QUATORZE EN 2006

Les indicateurs ont en revanche été remaniés et leur nombre réduit, soit une moyenne d'un peu plus de deux indicateurs par objectif, conformément aux recommandations du CIAP. Un certain nombre d'indicateurs sont également fusionnés, rénovés ou scindés, et un indicateur inédit est créé. Ont ainsi été supprimés les deux indicateurs relatifs à :

- la proportion de l'aide gérée par le MAE affectée aux principales priorités sectorielles définies au CICID (objectif 1). De fait, votre rapporteur spécial avait considéré que ces priorités étaient beaucoup trop nombreuses (9) pour aboutir à un résultat pertinent ;

- la proportion de l'aide bilatérale française consentie à des organisations régionales en Afrique subsaharienne.

En application des conclusions de l'enquête réalisée en 2005 par la Cour des comptes à la demande de votre commission des finances, et des conclusions du rapport d'information correspondant de votre rapporteur spécial ^{22 ( * )} , un nouvel indicateur, relatif à l'efficience de la procédure de financement des projets de coopération des ONG françaises soutenues par le MAE , est désormais associé à l'objectif 2. Il rend compte du délai d'instruction par la DGCID des projets déposés par les ONG, du taux de sélection des projets de ces associations, et de la part des projets qui sont évalués a posteriori .

Votre rapporteur spécial se félicite que la DGCID ait ainsi tenu compte des préoccupations de la Cour des comptes et de votre commission en établissant un indicateur précis et adapté, dont les cibles sont fixées pour 2010. Il relève néanmoins que les cibles afférentes au délai d'instruction et au taux de sélectivité (respectivement 3 mois et 35 %) sont atteintes depuis 2005 et ne constituent donc sans doute pas des cibles judicieusement choisies dans le cadre d'une recherche de la vraie performance.

L'indicateur relatif à l'amélioration de la gouvernance de certains pays (objectif 2) a été affiné et détaille désormais les résultats de l'indice CPIA de la Banque mondiale pour six Etats. La méthodologie de l'indicateur relatif à la part des projets associant des ONG françaises à des partenaires étrangers non gouvernementaux a été également révisée, afin de ne plus retenir les seuls projets d'un montant supérieur à 100.000 euros et d'exclure du périmètre les collectivités territoriales françaises.

L'objectif 3 relatif à la promotion du développement par la culture, la formation et la recherche comprend toujours un nombre élevé d'indicateurs (quatre au lieu de six), dont trois ^{23 ( * )} constituent un « reformatage » des cinq indicateurs antérieurs relatifs à la formation et à l'enseignement français ou bilingue. Leur portée est à mi-chemin de l'aide au développement et de l'attractivité de la langue et de l'enseignement français. Votre rapporteur spécial reste réservé sur le maintien de ces trois indicateurs qu'il considère comme connexes à l'APD , d'autant que cet objectif est le plus doté en indicateurs du programme. Il admet néanmoins que l'enseignement secondaire ou supérieur français est vecteur de développement pour les ressortissants des pays en développement ou émergents.

L'indicateur associé à l'objectif 5 et relatif au ratio d'efficience du réseau de coopération et d'action culturelle, auparavant unique et composé de cinq sous-indicateurs, est désormais scindé en deux indicateurs plus lisibles et synthétiques, mesurant respectivement le taux d'autofinancement des établissements culturels et l'efficience du réseau avec ou sans cofinancements. Votre rapporteur spécial considère que ces deux indicateurs sont bien construits et illustratifs de la logique de performance de la LOLF .

Contrairement au PAP pour 2006, les indicateurs sont dans l'ensemble bien renseignés (excepté les réalisations en 2005) et leur méthodologie paraît désormais arrêtée. Néanmoins, comme pour le programme 110 , il estime que certaines cibles sont vraisemblablement mal calibrées , dans la mesure où elles seraient atteintes dès 2006, soit deux à quatre ans avant l'échéance.

En revanche, la cible de l'indicateur 3.4 (qualité des projets éligibles aux programmes scientifiques bilatéraux), sur laquelle votre rapporteur spécial avait formulé des réserves fin 2005, a été relevée de 17 % à 21 %. Les résultats sont également supérieurs aux estimations du PAP pour 2006, ce qui témoigne des incertitudes méthodologiques qui entouraient cet indicateur.

IV. JUSTIFICATION DES CRÉDITS AU PREMIER EURO PAR ACTION

Votre rapporteur spécial constate avec satisfaction que la justification des crédits a nettement progressé par rapport au PAP de 2006, tant dans la mention des montant pour 2006 et 2007 que dans l'explication du contenu précis des actions financées.

A. ÉLÉMENTS TRANSVERSAUX

1. Bourses, missions d'experts et invitations

A l'inverse du PAP pour 2006, le PAP expose des orientations et dotations budgétaires pour 2007, mais ne donne pas les prévisions d'exécution pour 2006.

Les bourses de stage et de longue durée, mises en oeuvre par l'administration centrale (pour les programmes « d'excellence » et d'appel que sont les bourses Eiffel ^{24 ( * )} et Major ^{25 ( * )} ) ou les postes, devraient représenter un montant de 84,04 millions d'euros en 2007 (dont près de la moitié pour des bourses nouvelles), incluant la subvention pour les bourses de l'Agence universitaire de la francophonie, soit une diminution de 3,1 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2006. Le nombre de bénéficiaires concernés serait de 15.500 ; pour mémoire, il était de 18.900 en 2005. Comme en 2006, la priorité est donnée à l'attractivité des élites des grands pays émergents.

Certaines mesures récentes devraient contribuer à améliorer l'accueil et la sélectivité des boursiers : généralisation des Centres pour les études en France en coordination avec les espaces Edufrance, mise en place de la Charte de qualité pour l'accueil des boursiers du gouvernement français, système LMD à la rentrée 2006.

Les missions d'expertise de courte ou moyenne durée, évaluées à 12.000 en 2007, devraient représenter un coût de 17,8 millions d'euros, majoritairement imputé sur l'action de promotion de l'enseignement supérieur et de recherche pour le développement. Ces missions sont plus particulièrement confiées à l'association Egide.

Enfin environ 5.800 invitations de professionnels, pour un montant global de 13,3 millions d'euros, devraient être accordées en 2007.

2. Une aide-projet menacée à moyen terme ?

L'aide-projet bilatérale dans les pays de la ZSP est financée par le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et l'AFD, selon la nouvelle répartition sectorielle initiée en 2005, et dont les autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) prévus en 2006 et 2007 sont les suivants :

Dotations du MAE au titre de l'aide-projet du FSP et de l'AFD en 2006 et 2007 (en millions d'euros)
	AE			CP
	LFI 2006	PLF 2007	Evolution	LFI 2006	PLF 2007	Evolution
FSP	150	130	-13,3 %	138,7 ^)	172,7 ^)	24,5 %
AFD	300	230	-23,3 %	184	163 ^)	-11,4 %
Total	450	360	-20 %	322,7	335,7	4 %
N.B : les CP de l'AFD en 2006 et 2007 incluent les crédits destinés au transfert de l'assistance technique. Source : projet annuel de performances du programme 209 annexé au projet de loi de finances pour 2007.

La concomitance d'une forte réduction des AE pour les projets nouveaux et d'une légère augmentation des CP peut être analysée de deux manières :

- ainsi que l'avait relevé votre rapporteur spécial dans son rapport sur le PLF pour 2006, l'amorce d'un nouveau cycle de hausse des AE dans la LFI pour 2006, en particulier au profit de l'AFD dans le cadre des transferts sectoriels eût été artificielle si elle n'avait pas été suivie par une augmentation des CP en 2007. L'évolution des AE et CP dans le PLF pour 2007 peut alors sembler logique et bienvenue, quoique la hausse globale des CP soit relativement modeste. Le FSP ne devrait cependant pas connaître de crise de paiements en 2007 , tout comme cela a été le cas en 2005 et le sera sans doute en 2006.

Les CP de l'AFD s'inscrivent néanmoins en baisse soutenue, malgré le transfert de l'assistance technique détaillé supra , et un complément de 38 millions d'euros doit être prélevé sur des ressources propres additionnelles de l'AFD. Cet abondement, qui vient s'ajouter au prélèvement sur le résultat de l'Agence au titre des C2D (cf. infra ), conduit votre rapporteur spécial à craindre des tensions en fin d'exercice 2007 sur le financement des projets de l'AFD . La baisse des CP est également de nature à inciter davantage l'Agence à rechercher une croissance de sa rentabilité dans l'octroi de prêts aux pays émergents ;

- si l'on considère le profil probable de l'APD française à échéance de trois ans et la future diminution des allègements de dettes, la diminution de 20 % des AE alimente les inquiétudes sur la capacité à moyen terme du MAE à financer un relèvement (ou même le maintien) de l'aide-projet , qui viendrait « prendre le relais » pour respecter les objectifs de ratio d'APD.

Votre rapporteur spécial vous propose donc un amendement tendant à transférer 20 millions d'euros d'autorisations d'engagement du programme 110 (qui pourront être prélevées sur les 920 millions d'euros ouverts pour l'IFFIm) au programme 209, au profit du FSP.

Les crédits attribués au FSP relèvent de 5 actions différentes du programme et financent un portefeuille de 320 projets vivants (contre 420 fin 2005), mais les deux tiers concerneront les activités de l'action 4.

Les principaux secteurs financés par le FSP en 2005 étaient la société civile (25,7 %), l'enseignement supérieur et la recherche (20 %), la gouvernance (16 %) et la santé (8,9 %). Les interventions dans les pays hors ZSP (en particulier l'Afghanistan et l'ex-Yougoslavie) représentaient un montant cumulé, au premier semestre de 2006, de 32,5 millions d'euros. Votre rapporteur spécial relève que la liste des pays bénéficiaires s'est considérablement allongée via le projet « mobilisateur » de contribution aux programmes développés par la GAVI (Alliance mondiale pour les vaccins et la vaccination), décidé fin 2005 et d'un montant de 10 millions d'euros.

Le PAP précise que le portefeuille de projets du FSP « a été passé en revue afin de clôturer les projets les plus anciens », sans pour autant que des chiffres précis soient communiqués. Dans son rapport sur le PLF pour 2006, votre rapporteur spécial s'était déjà étonné du très faible nombre de projets anciens annulés par la DGCID .

B. ANIMATION ET COORDINATION DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT : 36,1 MILLIONS D'EUROS

Cette action, en tant qu' « action support » comporte essentiellement des dépenses de personnel (cf. supra ), à hauteur de près de 29,3 millions d'euros pour le titre 2. Le solde se répartit entre :

- 6,24 millions d'euros (stables par rapport à la LFI pour 2006, en application du contrat de modernisation liant le MAE au ministère délégué au budget et à la réforme de l'Etat) de dépenses de fonctionnement de titre 3 : communication, évaluation, informatique, formation, frais de mission et de réception de la DGCID et des SCAC, subvention de fonctionnement accordée au Haut conseil de la coopération internationale - HCCI ;

- et une subvention de 500.000 euros pour charges de service public accordée à FCI . Votre rapporteur spécial relève que cette subvention est stable par rapport à 2006 et inférieure à celle de 620.000 euros (également stable) dont bénéficie le HCCI , dont l'utilité reste sujette à caution. Il importe néanmoins de relever que le HCCI ne bénéficie d'aucune ressource propre, alors que FCI devrait connaître en 2007 une croissance soutenue de ses ressources au titre des appels d'offres européens.

Votre rapporteur spécial relève également que près de un million d'euros sera consacré à l'évaluation des actions de la DGCID, et a effectivement le sentiment que le département a entrepris un réel effort en la matière . Une quinzaine d'évaluations externes (après mise en concurrence des prestataires) transversales ou « pays », hors évaluations à mi-parcours des projets du FSP, est ainsi programmée pour 2007.

Votre rapporteur spécial relève qu'aucune dépense n'est provisionnée au titre du contentieux ^{26 ( * )} , contrairement au PLF pour 2006. Le MAE a précisé que « ces frais étant imprévisibles, ils ne sont pas budgétés dans le PLF mais seront financés en gestion ». Au 30 septembre 2006, 25 contentieux pour un montant de 131.204 euros avaient été enregistrés en 2006. Votre rapporteur spécial relève cependant que 35 contentieux liés à des assistants techniques employés par l'ancien ministère de la coopération étaient toujours répertoriés en 2005, pour un montant de 599.202 euros.

La dissolution de la société Idées de France , dont votre commission des finances avait préconisé la suppression du portail Internet l'année dernière, a été prononcée le 17 mai 2006. Le coût global des négociations s'est élevé à 334.646 euros pour le ministère, et tout risque de contentieux a été aplani.

C. AFFIRMATION DE LA DIMENSION CULTURELLE DU DÉVELOPPEMENT : 186,2 MILLIONS D'EUROS

1. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement

Avec 78,9 millions d'euros, les crédits de titre 2 représentent 42,9 % de la dotation globale de cette action. La clef de répartition des ETPT a été modifiée, ce qui explique la forte hausse de ces crédits (plus de 30 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

Les dépenses de fonctionnement de titre 3, d'un montant de 35,86 millions d'euros, s'inscrivent en hausse de 7,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Elles comprennent :

- les indemnités de changement de résidence (ICR) de 256 assistants techniques et 184 personnels expatriés des Alliances françaises (3,26 millions d'euros). L'augmentation de plus de 32 % de ces ICR est liée à la réévaluation du forfait pour frais de déménagement des volontaires internationaux, à une revalorisation générale des ICR et à l'impact de la hausse des coûts du transport aérien ;

- les subventions de fonctionnement aux 88 centres et instituts culturels ^{27 ( * )} : 26,6 millions d'euros, soit une augmentation de 8,5 % par rapport à 2006 ;

- et la subvention pour charge de service public (6 millions d'euros) à la nouvelle agence CulturesFrance , précitée. Ainsi qu'il l'a indiqué plus haut, cette subvention est stable par rapport à 2006 et ne tient donc pas compte des économies de gestion que l'on peut légitimement attendre de la fusion entre l'AFAA et l'ADPF.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention de titre 6 représentent 38,4 % des crédits de l'action avec 69,2 millions d'euros en AE et 71,5 millions d'euros en CP. Outre l'imputation des crédits afférents à certaines bourses, invitations et missions d'expertise, détaillés supra , un grand nombre d'activités sont financées :

- les projets du FSP relevant de la diversité culturelle, de l'enseignement du français et de la démocratisation des systèmes médiatiques, pour un montant de 20,1 millions d'euros de CP, en hausse de 2,4 % par rapport à 2006 ;

- les subventions de fonctionnement et pour opérations accordées à 196 Alliances françaises , pour un montant de 9,7 millions d'euros de CP, soit une progression de 3,2 % par rapport à la LFI pour 2006 ;

- de multiples opérations contribuant à la coopération culturelle et audiovisuelle, à la promotion et à la diffusion de la langue française (plan de relance du français) et à l'appui aux opérateurs spécialisés chargés de l'exportation de la production culturelle française (TVFI, Bureau export de la musique, Francophonie diffusion, Unifrance), pour un coût global prévisionnel de 19,9 millions d'euros.

D. PROMOTION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT : 135,9 MILLIONS D'EUROS

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 34,76 millions d'euros, soit le quart de la dotation globale.

Les dépenses de fonctionnement de titre 3, d'un montant de 8,57 millions d'euros en AE et CP, correspondent à la quote-part des ICR des assistants techniques, au fonctionnement des 20 centres de recherche (6 millions d'euros), au fonctionnement des 16 Centres pour les études en France ouverts en 2006 et 2007 (830.885 euros), et à la subvention accordée à Edufrance (1,2 million d'euros, en hausse de 15 % par rapport à 2006).

Plus des deux tiers des dépenses demandées pour cette action relèvent des crédits d'intervention de titre 6, avec 85,5 millions d'euros en AE et 91,4 millions d'euros en CP. Outre certaines bourses, invitations et missions d'experts (48,3 millions d'euros), sont financés, à hauteur de 43,1 millions d'euros en CP :

- les projets du FSP dans les domaines de la coopération, universitaire, scientifique et de recherche, à hauteur de 27,25 millions d'euros ;

- les subventions aux Alliances françaises et aux établissements de recherche, pour un montant non précisé (respectivement 150.000 euros et 2,7 millions d'euros en 2005) ;

- les programmes d'échanges scientifiques bilatéraux et régionaux relevant d'EGIDE, pour 5 millions d'euros ;

- des subventions et prestations diverses (10,9 millions d'euros) : crédits centraux et déconcentrés aux postes, partenariats universitaires, subventions aux organismes et programmes de recherche, missions archéologiques (2,5 millions d'euros).

E. AIDE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ ET LES INÉGALITÉS : 868,4 MILLIONS D'EUROS

1. Les dépenses de fonctionnement

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 89,96 millions d'euros, soit 10,4 % de la dotation globale en CP.

Les dépenses de fonctionnement sont limitées avec 6,44 millions d'euros en 2007, et incluent en particulier la subvention pour charge de service public accordée à l'Association française des volontaires du progrès (AFVP), en diminution de 17 % par rapport à 2006 avec 500.000 euros. Le concours financier du MAE est en diminution progressive depuis 2004 pour inciter l'association à diversifier ses sources de financement.

Le PAP consacre un long développement à la réforme de l'AFVP , qui a fait l'objet dans les années passées de critiques de la Cour des comptes et de l'inspection générale des affaires étrangères. Une convention-cadre triennale a été conclue en avril 2005 et doit être suivie d'un contrat d'objectifs et de moyens.

Les objectifs du MAE sont l'obtention par l'AFVP, hors commande du MAE, de ressources externes d'un montant de 4,7 millions d'euros, la réduction des coûts de structure de 1,7 million d'euros entre 2005 et 2008, l'augmentation de l'effectif de volontaires de 2.250 mois/volontaires en 2005 à 5.400 personnes d'ici 2008, et le passage du coût paramétrique de 2.900 euros par mois/volontaire en 2005 à 1.100 euros en 2009.

Votre rapporteur spécial considère que la future convention devra être suffisamment précise pour garantir que l'activité de l'AFVP ne doublonne pas l'appui du ministère à l'assistance technique.

2. Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention de l'action 4 sont estimées à 802,99 millions d'euros en AE et 772 millions d'euros en CP, soit près de 89 % des CP de cette action. Outre les dotations afférentes à certaines bourses, invitations et missions d'experts (41 millions d'euros au total), ces crédits financent des actions très - trop - diversifiées.

a) La France, premier contributeur au Fonds de lutte contre le sida

La participation au Fonds pour le sida, la tuberculose et le paludisme (créé en janvier 2002) s'établit à 300 millions d'euros, soit une augmentation d'un tiers par rapport à 2006 et un doublement par rapport à 2005, conformément aux engagements du Président de la République pris lors du sommet du G8 à Evian, en juin 2003. La France est ainsi le premier contributeur à ce fonds, devant les Etats-Unis.

La réunion de reconstitution du fonds qui s'est tenue à Londres en septembre 2005 a permis la mobilisation de 3,7 milliards de dollars . La contribution de l'Union européenne (Commission et Etats membres) représente plus de 60 % de la contribution totale. Les autres financeurs sont la Banque mondiale, le Plan d'urgence du Président des Etats-Unis pour la lutte contre le sida, le Royaume Uni, l'OMS, ONUSIDA et les pays nordiques.

Les financements du Fonds mondial représentent actuellement 60 % de l'ensemble des financements internationaux consacrés à la lutte contre la tuberculose et le paludisme et 20 % de ceux contre le sida. Au 1 ^er juillet 2006, le Fonds mondial a approuvé 355 projets dans 131 pays pour un montant total de 5,4 milliards de dollars sur deux ans . 54 % des sommes déjà engagées iront à la lutte contre le sida et 55 % du total bénéficiera à l'Afrique subsaharienne.

Outre la contribution directe à ce fonds, les recettes de la contribution internationale sur les billets d'avion seront pour l'essentiel consacrées à la lutte contre le sida et les grandes pandémies.

b) L'aide alimentaire

L'aide alimentaire, désormais intégralement financée par le MAE, intègre également l'aide alimentaire d'urgence, auparavant imputée sur l'action 6. Les crédits correspondants, soit 32 millions d'euros dont 3,4 millions d'euros pour l'aide d'urgence, sont reconduits par rapport à 2006, mais ne permettront sans doute pas à la France de respecter l'engagement annuel de 200.000 tonnes équivalent céréales , que prévoit la Convention de Londres du 30 juin 1999. Votre rapporteur spécial se félicite également de ce que ce changement de nomenclature se soit accompagné d'un plus grand recours aux achats de denrées locales .

c) Le soutien aux ONG

Les moyens consolidés accordés par l'administration centrale aux organisations non gouvernementales de solidarité internationale (ONG/OSI) et à leurs collectifs devraient s'élever en 2007 à 62,6 millions d'euros en AE et 78,7 millions d'euros en CP , soit 21,6 millions d'euros pour les OSI (en hausse de 55 % par rapport à 2006), 12,4 millions d'euros au profit des ONG de volontariat, et 44,7 millions d'euros de CP (soit un quadruplement par rapport à 2006) de projets du FSP impliquant ces associations. L'augmentation de ces concours correspond à l'engagement du Président de la République de les doubler entre 2004 et 2009 ^{28 ( * )} .

Ainsi que le Directeur général de la coopération internationale et du développement l'a précisé à votre commission lors de son audition le 25 octobre 2005 ^{29 ( * )} , le MAE a entrepris un certain nombre d'actions destinées à accroître la cohérence des financements aux ONG au regard de la stratégie française d'APD et à améliorer leur processus d'instruction et de contrôle, ce dont votre rapporteur spécial se félicite.

De 2004 au premier semestre 2006, la Mission pour la coopération non gouvernementale (MCNG, à laquelle a succédé la MAAIONG) a soutenu pas moins de 184 ONG et OSI , de manière régulière ou ponctuelle.

d) L'appui à la coopération décentralisée

L'appui à la coopération décentralisée est reconduit par rapport à 2006 avec 11,5 millions d'euros, dont 2,75 millions d'euros au titre des projets du FSP. Le MAE soutient notamment Cités Unies France, les organismes qui fédèrent des collectivités locales, les associations régionales qui sensibilisent et organisent des actions en matière de coopération décentralisée, les grandes associations d'élus, l'organisation des rencontres de coopération décentralisée, et les préfectures de région dans le cadre d'une déconcentration accrue des procédures d'instruction et de cofinancement des projets.

Votre rapporteur spécial relève que les axes géographiques (ZSP, Europe centrale et orientale, Méditerranée, pays émergents) et thématiques (pas moins de sept secteurs) avancés par la DGCID sont très abusivement qualifiés de priorités et cèdent au syndrome habituel de la juxtaposition et de l'absence de hiérarchisation.

e) Les subventions à l'AFD au titre des dons et des C2D

Comme il a été indiqué précédemment, les subventions consacrées aux dons-projets de l'AFD s'élèvent à 230 millions d'euros en AE, dont 51 millions d'euros pour les salaires des ETI, et 163 millions d'euros en CP.

Le financement des contrats de désendettement-développement ( C2D) se révèle plus complexe , afin d'éviter la sous-budgétisation constatée en 2006. Les prévisions de décaissement ^{30 ( * )} s'élèvent à 179,4 millions d'euros , dont 142,3 millions d'euros pour les neuf contrats en cours (113,7 millions d'euros pour le Cameroun) et 37,1 millions d'euros pour les nouveaux C2D. Les C2D du Congo et du Burundi n'ont en revanche pas été intégrés dans ces prévisions, compte tenu du degré d'incertitude sur leur réalisation.

Rappelons que les C2D constituent le volet français additionnel à l'initiative PPTE pour l'annulation de créances d'APD . Quatre domaines principaux d'affectation sont privilégiés : l'éducation de base et la formation professionnelle, les soins de santé primaires et la lutte contre les grandes pandémies, les équipements et infrastructures, l'aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles.

Quatre sources de financement seront ainsi mobilisées :

- 15 millions d'euros de crédits budgétaires sur le présent programme, soit à peine plus de 8 % des besoins ;

- un prélèvement de 84 millions d'euros sur le résultat net de l'AFD. Votre rapporteur spécial relève que ce prélèvement vient s'ajouter à celui (de 78 millions d'euros) opéré sur le résultat net et au complément de 38 millions d'euros destiné à financer les dons projets, soit un prélèvement total de 200 millions d'euros sur les ressources propres de l'AFD ;

- 30 millions d'euros de libération de provisions constituées par l'AFD dans ses comptes au titre des créances incluses dans les C2D. Le montant des provisions ainsi libérées correspond à la signature des C2D de la RDC, de la Guinée et de Sao Tomé ;

- enfin 50,4 millions d'euros résultant de la modification des modalités de traitement des créances . D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, il s'agit des économies réalisées en distinguant les échéances AFD de celles de la Banque de France et de Natexis. Le nouveau mécanisme consiste à refinancer par des crédits budgétaires les seules créances portées par l'AFD. L'opération, qui consiste en un jeu d'écriture, reste neutre pour le pays bénéficiaire et permet d'économiser environ 30 % du coût budgétaire des C2D.

Les C2D se révèlent plus difficiles à mettre en place que prévu , tant en raison des aléas politiques et économiques des pays concernés que de la complexité de la procédure, de telle sorte que les prévisions annuelles de décaissements sont « glissantes » et généralement supérieures aux déboursements effectifs. A titre d'exemple, les décaissements en 2006 devraient être inférieurs de 24 millions d'euros aux prévisions établies fin 2005, et les premiers versements prévisionnels afférents à certains contrats (Congo, RDC notamment) ont été décalés de plus d'un an.

Montant des refinancements estimés au titre des C2D de 2005 à 2008 (en millions d'euros)
Pays éligibles	CP ^1) (date effective / anticipée )	Date C2D	Cumul échéances à partir du CP ^1)	2005	2006	2007 ^2)	2008 ^2)	Commentaires
Ouganda	mai-2000	mars-2002	12,3	-	1,6	1,6	1,6	Dernier C2D prévu en 2006
Mozambique	sept-2001	nov-2001	95,7	10,8	7,2	6,6	5	2 ^ème C2D signé en novembre 2004
Tanzanie	nov-2001	juin-2003	12,7	2,8	1,6	1,6	1,6	2 ^e C2D signé en 2006
Mauritanie	juin-2002	juillet 2003	69,6	10,5	4,1	4	3,8	2 ^e C2D signé en juin 2006
Bolivie	juin-2001	mai-2003	20	6,5	2,2	1,7	1,4	2 ^e C2D prévu en 2006
Nicaragua ^2)	janv-2004	mars 2005	2,4	-	1,2	_	_	C2D unique
Ghana	juil-2004	nov. 2004	56,3	-	7	7	7
Madagascar	oct-2004	février 2005	49,7	-	6,4	6,1	5,7	Dont 3,4 millions d'euros au titre de 2004
Honduras	avril 2005	d'ici fin 2006	8	-	1,6	1,6	1,6	Regroupement des échéances sur un C2D unique
Rwanda	avril 2005	d'ici fin 2006	3,2	-	0,6	0,6	0,6	C2D unique (2006-2008)
Cameroun	avril 2006	juin 2006	1.498	-	109,2	113,7	107,4	C2D le plus élevé
Malawi	mi 2006		5	-	-	0,1	0,1	Hypothèse : C2D unique (2006-2008)
Sierra Leone	4 ^e trimestre 2006		3,6	-	-	0,2	0,2	Hypothèse : C2D unique (2007-2009)
Sao Tome	3e trimestre 2006		5,5	-	-	0,4	0,4	Hypothèse : C2D unique (2007-2009)
Guinée	1 ^er trim. 2007		139	-	-	13,5	11,6
RDC	4 ^e trimestre 2007		146	-	-	20,5	39,7	Hypothèse : refinancement d'une seule échéance
Côte d'Ivoire	pas de calendrier		1.140	-	-	-	-
Burundi	mi 2007		22,5	-	-	-	1,4
Congo	fin 2007		176	-	-	-	21,7
Soudan	pas de calendrier		9
Liberia	pas de calendrier		2
Myanmar	pas de calendrier		6,6
Somalie	pas de calendrier		nd
Total			3 232,9	36,5	142,6	179,4	211,1
(1) : CP : point d'achèvement de l'initiative PPTE. (2) : Il s'agit d'une évaluation. Les prévisions de décaissements demeurent difficiles dans la mesure où elles sont liées, notamment, aux perspectives d'atteinte du point d'achèvement et de la réunion consécutive du Club de Paris. N.B : pour mémoire, les décaissements furent de 13,1 millions d'euros en 2002, 24,8 millions d'euros en 2003 et 16 millions d'euros en 2004. Source : ministère des affaires étrangères

f) Les autres actions

Les crédits d'intervention de l'action 4 sont également affectés à une grande variété de domaines et d'instruments, qui confortent l'impression de « patchwork » incohérent de cette action :

- le Fonds de coopération pour le Pacifique , doté en 2007 de 3,2 millions d'euros ;

- l'appui aux processus démocratiques et aux politiques publiques dans les domaines de l'Etat de droit, des droits de l'homme, de la modernisation de l'Etat ou de la gouvernance financière, pour un montant de 26,7 millions d'euros, dont 15 millions d'euros sous forme d'aide budgétaire et 10,8 millions d'euros en projets bilatéraux conduits par les postes ;

- les projets du FSP relevant de l'action 4, qui constituent la majeure partie de la dotation du FSP avec 51,2 millions d'euros d'AE et 71,2 millions d'euros de CP prévus en 2007, sans inclure les transferts aux OSI précités ;

- la diffusion de documentation technique pour 600.000 euros ;

- enfin, à hauteur de 31,9 millions d'euros, des projets en matière de codéveloppement , de grippe aviaire, de prévention des risques environnementaux et aériens, et des contributions au programme multilatéral « Fast track - Education primaire pour tous ».

La part relativement faible de l'APD française bilatérale consacrée à l'éducation de base ^{31 ( * )} ( via les C2D et les projets de l'AFD notamment) a fait l'objet de critiques de la part du CAD . La DGCID entend toutefois les tempérer en rappelant qu'une part importante de l'appui de la France à l'éducation concerne l'ensemble des systèmes éducatifs de nos partenaires et ne peut pas être ventilée entre les différents niveaux d'enseignement, que l'effort global de la France en faveur de l'éducation la place au cinquième rang des pays de l'OCDE, et que l'éducation de base s'inscrit désormais parmi les secteurs prioritaires validés par le CICID.

F. PARTICIPATION AUX DÉBATS SUR LES ENJEUX GLOBAUX ET AUX DISPOSITIFS MULTILATÉRAUX D'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT : 828 MILLIONS D'EUROS

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 8,65 millions d'euros , soit environ 1 % de la dotation globale. Cette action comprend essentiellement des dépenses d'intervention, pour un montant de 823 millions d'euros en AE et 828,3 millions d'euros en CP, selon trois destinations.

1. Une diminution de la contribution de la France au FED

La participation de la France au FED représente une part importante de l'APD puisqu'elle s'établit à 692 millions d'euros, soit une baisse de 4,7 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2006. Les contributions de la France au FED budgétées en loi de finances s'étaient révélées sous-évaluées en 2004 et 2005 , ce qui avait conduit au versement d'intérêts de retard venant en quelque sorte sanctionner le manque de sincérité de la loi de finances. Cette situation ne devrait toutefois pas se reproduire en 2006 : tous les versements au titre des appels de fonds ont été achevés fin octobre. Il importe néanmoins de relever que la fiabilité des prévisions d'appels de fonds du FED est très aléatoire.

La France est le premier contributeur des VIII ^e et IX ^e FED avec une quote-part de 24,3 % (supérieure de plus de sept points à sa participation au budget communautaire). Les négociations portant sur le X ^e FED pour la période 2008-2013, finalisées lors du Conseil européen de décembre 2005, ont toutefois permis d'abaisser la clef de contribution à 19,55 % , faisant de la France le second contributeur derrière l'Allemagne (20,5 %), mais le premier des Etats membres sur-contributeurs avec une « surcotisation » de 3,5 % par rapport à sa contribution au budget communautaire de 16 %. Cette décision entraînera pour la France une économie d'un milliard d'euros sur la période, mais ses effets ne se feront pas sentir avant 2010 , compte tenu du rythme probable d'engagement du X ^e FED.

En revanche, la perspective d'une budgétisation du FED, défendue par la France et à laquelle votre rapporteur spécial était favorable, ne paraît plus d'actualité, après avoir été un temps envisagée pour le X ^e FED.

Le rythme d'exécution du FED est en progression constante depuis quelques années , puisque ses décaissements sont passés de 2 milliards d'euros en 2001 à 2,7 milliards d'euros en 2005 et vraisemblablement 2,8 milliards d'euros en 2006 , pour des engagements supérieurs d'environ 20 %. Il est prévu que tous les fonds encore disponibles sous le IX ^e FED, y compris les reliquats des précédents cycles, pourront être engagés avant le 31 décembre 2007, date limite fixée par le Conseil.

Au vu des résultats enregistrés fin 2005 ^{32 ( * )} , votre rapporteur spécial juge que cet objectif pourra sans doute être atteint, mais que les paiements seront susceptibles de s'échelonner encore sur plusieurs exercices ultérieurs . Le « reste à liquider » ^{33 ( * )} continue d'augmenter en valeur absolue, mais le coefficient d'absorption en nombre d'années est passé de 5,48 en 2000 à 3,82 en 2004.

Ces résultats sont toutefois liés à l'affectation de près du tiers des fonds à l'aide budgétaire directe et à l'ajustement structurel , dont le décaissement est massif et rapide. La « ligne intra-ACP » du IXe FED finance également certaines grandes opérations transversales et fonds multilatéraux. La mise en place d'indicateurs de résultats dans le cadre des aides budgétaires a commencé mais est encore incomplète.

2. La poursuite de la hausse des contributions volontaires aux organismes des Nations Unies

Les contributions volontaires aux organismes des Nations Unies ^{34 ( * )} , qui avaient connu une diminution brutale durant la seconde moitié des années 90 (- 58 % en 1997) sans retrouver leur niveau initial ^{35 ( * )} , augmentent de 7,3 % par rapport à la LFI pour 2006 et atteignent un montant total de 90 millions d'euros , dont 54,4 millions d'euros financés sur l'action 5 et 35,6 millions d'euros au titre des contributions « post-crise » et de l'aide humanitaire multilatérale d'urgence, imputées sur l'action 6 (cf. infra ).

Cette évolution est conforme aux engagements du Président de la République pris en juillet 2003, portant sur une augmentation de ces contributions de 60 millions d'euros sur la période 2005-2007.

Les principales dotations et le rang de contribution de la France étaient les suivantes en 2005 :

Répartition et rang des principales contributions volontaires françaises pour 2005 (en euros)
	Montant	Rang
Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)	22.000.000	11 ^e
Programme alimentaire mondial PAM)	3.130.000	13 ^e
Haut-commissariat aux réfugiés (HCR)	12.392.505	15 ^e
Comité international de la Croix-Rouge (CICR)	1.601.050	8 ^e
Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF)	9.600.000	12 ^e
Office de secours pour les réfugiés de Palestine (UNRWA)	5.000.000	12 ^e
Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE)	350.000	5 ^e
Fonds des Nations Unies pour les activités en matière de population (FNUAP)	2.220.000	12 ^e
Organisation mondiale de la santé (OMS)	2.000.000	7 ^e
ONUSIDA	445.000	19 ^e
Source : ministère des affaires étrangères

L'action 5 contribue également à financer la présence française dans les enceintes multilatérales (mise à disposition d'experts nationaux détachés, financement de fonds fiduciaires et projets, projets FSP liés aux organisations internationales), pour un montant de 9 millions d'euros en AE et 14,3 millions d'euros en CP.

3. La reconduction des crédits de la francophonie

Les dotations affectées aux programmes multilatéraux pour la francophonie sont reconduites et s'établissent à 58,4 millions d'euros . La répartition de cette enveloppe entre le Fonds multilatéral unique (FMU) et les contributions obligatoires à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) n'est pas précisée dans le PAP.

Depuis le Sommet de Ouagadougou de novembre 2004, la francophonie est dotée d'un cadre stratégique décennal portant sur les années 2005-2014, qui fixe les objectifs stratégiques correspondant aux quatre missions définies, lesquelles se révèlent pour le moins extensives : langue française et diversité culturelle ; paix, démocratie et droits de l'homme ; éducation, enseignement supérieur et recherche ; développement durable et solidarité. La conférence ministérielle de Tananarive, en novembre 2005 a également simplifié les institutions de la francophonie, donné une assise juridique à l'OIF, mieux affirmé les attributions du Secrétaire général et approuvé la programmation devenue quadriennale de l'OIF (2006-2009).

L'installation de la Maison de la Francophonie , en tant que site unique des institutions de la francophonie dispersées dans sept implantations parisiennes, est en cours. Votre rapporteur spécial relève que cette installation dans des locaux parisiens du ministère des finances (20 avenue de Ségur), également utilisés par le ministère de l'écologie et du développement durable, induit un coût de rénovation évalué à 60 millions d'euros , auquel s'ajoutent 40 millions d'euros au titre du déménagement des services du ministère de l'écologie. La charge pour l'Etat sera cependant réduite du prix de vente de deux immeubles appartenant à l'OIF , à Bordeaux et à Paris, pour un montant de 11 à 14 millions d'euros.

G. AIDE AUX POPULATIONS TOUCHÉES PAR LES CRISES : 62,9 MILLIONS D'EUROS

Les crédits de titre 2 imputés sur cette action représentent 1,2 million d'euros, soit 1,9 % de la dotation globale. L'essentiel consiste donc en des dépenses d'intervention, selon deux axes.

1. La situation tendue du Fonds d'urgence humanitaire

En premier lieu, l'aide humanitaire et alimentaire d'urgence , à hauteur de 28,6 millions d'euros. Ce montant comprend les contributions volontaires aux organismes des Nations Unies (19,3 millions d'euros) et la dotation du Fonds d'urgence humanitaire (FUH), reconduite avec 9,3 millions d'euros. Cette dotation, inchangée depuis 2001 , a parfois du être abondée en cours de gestion pour faire face à des crises majeures (Afghanistan en 2001, Irak en 2003, Pakistan en 2005). Le FUH peut également recevoir des dons versés par les collectivités territoriales, entreprises et particuliers sur le fonds de concours (non budgété pour 2007) administré par la DAH.

En 2005 , plus de la moitié des crédits du FUH ont bénéficié à 11 pays d'Asie (en particulier le Pakistan ^{36 ( * )} , suite au séisme d'octobre 2005, et l'Indonésie ^{37 ( * )} ), 27 % à 19 pays d'Afrique subsaharienne (dont le Soudan ^{38 ( * )} , le Niger ^{39 ( * )} , le Sénégal ^{40 ( * )} et le Tchad), 8 % à 4 pays d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient (dont l'Irak et les Territoires palestiniens ^{41 ( * )} ) et 2 % à des pays d'Amérique et des Caraïbes (Haïti).

Au cours du premier semestre de l'année 2006 , le FUH a été essentiellement consacré à des versements de subventions et à des délégations de crédits à certains postes diplomatiques pour soutenir des programmes locaux d'action humanitaire. Cependant, le séisme dans l'île de Java, début juin 2006, a nécessité une intervention lourde dont le coût a été estimé à 1,5 million d'euros.

Le coût de l'intervention au Liban n'est pas encore connu avec précision mais a été évalué à 8 millions d'euros pour le programme 209, comptabilisables en APD , dont 4 millions d'euros attribués aux agences humanitaires internationales. L'opération Baliste (surveillance des côtes et évacuation des populations) pourrait également exercer un impact de 5 millions d'euros par mois.

Au rythme où se succèdent les catastrophes naturelles majeures, le FUH est soumis à une gestion budgétaire très tendue , se traduisant par des reports de créances sur l'exercice suivant. Le MAE déplore que le FUH ne bénéficie d'aucun arbitrage en sa faveur, contrairement à la tendance relevée chez nos principaux partenaires européens. La DAH s'est néanmoins engagée dans une démarche d'évaluation plus stricte des projets proposés par les ONG et se refuse désormais à ce que le FUH se substitue aux contributions volontaires aux organismes multilatéraux.

2. L'aide à la reconstruction

L'aide à la reconstruction et au retour à la démocratie est dotée de 39,9 millions d'euros d'AE et de 33,1 millions d'euros de CP , dont :

- des contributions volontaires au Haut commissariat pour les réfugiés et au Fonds de consolidation de la paix (16,3 millions d'euros en AE et CP) ;

- 12,6 millions d'euros d'AE et CP pour des actions d'appui au retour de la démocratie, des micro-projets de reconstruction et des actions de formation (Mauritanie, Sierra Leone, Union africaine, Soudan, Centrafrique). Le canal de l'aide budgétaire sera utilisé à hauteur de 5 millions d'euros ;

- 11 millions d'euros d'AE et 4,2 millions d'euros de CP affectés aux projets du FSP nouveaux (Liban) et en cours (Mauritanie, Mali, Erythrée, Côte d'Ivoire, Soudan).

EXAMEN DE L'ARTICLE 42 RATTACHÉ

Garantie de l'Etat à l'Agence française de développement au titre de la facilité financière internationale pour la vaccination

Commentaire : le présent article a pour objet d'accorder à l'Agence française de développement la garantie de l'Etat, pour un montant maximal de 372,8 millions d'euros, au titre du remboursement en principal et en intérêts de la première émission obligataire de la nouvelle facilité de financement internationale pour la vaccination (IFFIm).

I. LA FACILITÉ FINANCIÈRE INTERNATIONALE POUR LA VACCINATION (IFFIM)

A. UN INSTRUMENT FINANCIER INNOVANT ET PÉRENNE

1. La nécessité de renouveler le financement de l'aide au développement pour atteindre des objectifs ambitieux

Dans la continuité des huit Objectifs de développement pour le millénaire (ODM) que s'est assignée la communauté internationale en 2000, les principaux bailleurs de fonds ont approfondi, à partir de 2003, leurs débats et réflexions sur des mécanismes de financement innovants , susceptibles de satisfaire plusieurs conditions auxquelles ne répondent pas les canaux traditionnels et budgétaires de l'aide internationale : un volume important de crédits mobilisables rapidement et sur le long terme, la prévisibilité (absence d'aléa), la pluriannualité et la souplesse. La nature même des ODM, qui se révèlent particulièrement ambitieux à l'échéance de 2015, impliquait de diversifier les sources de financement du développement.

Proposée fin 2003 par le Royaume-Uni et soutenue par la France, la Facilité internationale de financement (IFF) répondait à ces impératifs. Il s'agissait de se procurer sur les marchés financiers internationaux des volumes élevés de capitaux adossés sur les engagements d'aide à long terme des principaux donateurs de l'aide publique au développement (APD). Pour être efficace, un tel instrument de financement devait correspondre à des besoins d'investissement non récurrents des pays pauvres et financer des domaines où leur capacité d'absorption se révélait suffisante. La vaccination répond à ces deux critères, et s'inscrit dans le quatrième des ODM ^{42 ( * )} .

La vaccination dans les pays pauvres avait déjà fait l'objet d'une mobilisation internationale : l'Alliance mondiale pour les vaccins et la vaccination ( GAVI - Global alliance for vaccines and immunisation ) a ainsi été créée début 2000 en vue d'améliorer l'accès à la vaccination pour les enfants des pays pauvres. Partenariat mondial public-privé rassemblant onze Etats ^{43 ( * )} , l'Union européenne, des institutions internationales ^{44 ( * )} , des fondations privées ^{45 ( * )} , des organisations non gouvernementales, des institutions de santé publique et des fabricants de vaccins, le GAVI a mobilisé 3,3 milliards de dollars , dont 1,6 milliards de dollars ont été engagés pour renforcer la sécurité vaccinale dans 70 pays disposant d'un revenu national brut par habitant inférieur ou égal à 1.000 dollars.

2. Le lancement de l'IFFIm

Sous l'impulsion du Chancelier de l'échiquier britannique et du ministre français de l'économie, les partenaires de GAVI ont donc élaboré, le 8 avril 2004, un mécanisme s'inspirant de l'IFF et dédié à la vaccination, dénommé IFFIm ( International finance facility for immunisation ).

Fondation caritative de droit britannique (« charity »), l'IFFIm doit lever plus de 4 milliards de dollars (sans compter les intérêts et frais financiers) via neuf émissions obligataires sur les marchés financiers, sur une durée de 10 ans à compter de l'émission de la première tranche, en octobre 2006. Un mécanisme de titrisation permet de convertir en fonds les promesses de dons des bailleurs. Les annuités d'emprunts sont ensuite remboursées sur 20 ans par les pays qui participent à l'initiative.

Six Etats européens contribuent ainsi à l'IFFIm : outre la France et le Royaume-Uni, qui en sont les initiateurs, l'Espagne, l'Italie, la Norvège et la Suède. D'autres donateurs sont néanmoins approchés afin de compléter le tour de table.

Selon l'Organisation mondiale de la santé, cet investissement supplémentaire de 4 milliards de dollars permettrait d'éviter le décès de plus de 5 millions d'enfants d'ici 2015 , et de contribuer à la réalisation de plus de la moitié du quatrième ODM. Les besoins en vaccination concernent aussi bien des affections « traditionnelles » (diphtérie, tétanos, tuberculose, rougeole, poliomyélite...) que des maladies tropicales (hépatite B, fièvre jaune) ou la mise au point de nouveaux vaccins à des coûts abordables (rotavirus, pneumocoques, méningites A et C).

Les fonds levés par l'IFFIm seront acheminés dans les pays récipiendaires par les structures d'allocation et de gouvernance établies par GAVI et le GAVI Fund , créé par les partenaires de GAVI, et gérés par la Banque mondiale.

B. LES ENGAGEMENTS JURIDIQUES ET FINANCIERS DE LA FRANCE

1. Le remboursement de 373 millions d'euros au titre de la première émission

La France s'est engagée à verser 1,3 milliards d'euros sur 20 ans à l'IFFIm, ce qui en fait le deuxième contributeur derrière le Royaume-Uni. Cet engagement n'a cependant été précisé que pour la première émission obligataire, qui doit avoir lieu fin 2006, et porte sur 373 millions d'euros (soit le troisième rang des contributions à cette émission), selon des remboursements échelonnés entre 2007 et 2020.

2. L'engagement juridique de l'Agence française de développement pour le compte de l'Etat

Le remboursement des annuités sera adossé à des recettes de l'Etat mais assuré par l'Agence française de développement (AFD), opérateur pivot de l'aide au développement française, qui s'est engagée envers l'IFFIm pour le compte et au risque de l'Etat , en application de l'article R. 516-7 du code monétaire et financier ^{46 ( * )} , introduit par l'article 4 du décret n° 2006-530 du 9 mai 2006. Plusieurs conventions ont ainsi été signées entre les parties prenantes pour formaliser l'engagement juridique de l'AFD envers la communauté internationale et les liens avec ses deux ministères de tutelle :

- une convention tripartite liant l'AFD, le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a été signée le 28 septembre 2006 et précise les termes de l'engagement de l'Agence pour le compte de l'Etat, le montant des annuités qu'elle devra verser à l'IFFIm et les modalités de gestion du fonds de solidarité pour le développement (FSD), qui contribue au remboursement des emprunts (cf. infra ) ;

- l'AFD a signé le même jour la convention multilatérale instituant l'IFFIm, ainsi qu'un accord bilatéral de don couvrant la première tranche obligataire, par lequel l'Agence s'engage à verser les quinze annuités.

3. Les modalités financières de remboursement des emprunts

L'AFD est chargée de gérer le fonds de solidarité pour le développement (FSD), créé par l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005, qui a également instauré la contribution internationale de solidarité sur les billets d'avion (CIS).

Rappelons que cette contribution, qui consiste en une taxe additionnelle à la taxe d'aviation civile et est prévue par l'article 302 bis K du code général des impôts, a été proposée par le Président de la République au forum de Davos en janvier 2005. Inspirée des conclusions du rapport du groupe de travail sur les nouvelles contributions financières internationales pour le financement du développement, présidé par M. Jean-Pierre Landau, cette contribution est effective depuis le 1 ^er juillet 2006 et prévoit une taxe de 1 à 40 euros, selon la nature du vol et la classe concernée ^{47 ( * )} .

L'article premier du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 ^{48 ( * )} précise que « les recettes de la majoration de la taxe d'aviation civile fixées par le décret du 6 juin 2006 et affectées au fonds de solidarité pour le développement sont utilisées à hauteur d'au moins 90 % pour le financement de la facilité internationale d'achat de médicaments (UnitAid) et, dans la limite de 10 %, pour le remboursement de la première émission d'emprunt de la facilité de financement internationale pour la vaccination (IFFim) ».

Les recettes de la CIS sont estimées à 70 millions d'euros en 2006 et à 200 millions d'euros en année pleine. Le remboursement de la première annuité d'emprunt ne pourra donc être intégralement assuré par la CIS que pour autant que ces prévisions se révèlent fiables. Pour les annuités ultérieures, l'affectation de la seule quote-part de 10 % de la CIS, sans recourir au budget général, dépendra du dynamisme de la CIS. On ne peut donc garantir que cette contribution suffise à financer chaque annuité de la première tranche.

La gestion du FSD est assurée par un comité de pilotage , composé de trois membres respectivement désignés par les ministres des affaires étrangères, de la santé et du budget. Le directeur général de l'AFD ou un de ses représentants participe également à ce comité, sans voix délibérative. L'article 3 du décret du 12 septembre 2006 dispose que ce comité veille à la bonne gestion du fonds et notifie les ordres d'affectation de ses ressources à l'AFD. Il se réunit en tant que de besoin et au moins une fois par an sur convocation de ses présidents.

Le reste de la contribution française à l'IFFIm, au titre des huit autres émissions obligataires, sera financé sur le budget de l'Etat. Un montant de 920 millions d'euros d'autorisations d'engagement est à cet égard inscrit, dans le projet de loi de finances pour 2007, à l'action n° 1 « Aide économique et financière multilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission interministérielle « Aide publique au développement ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'accorder la garantie de l'Etat à l'AFD, à hauteur du montant global des échéances françaises, en principal et en intérêts, de la première tranche de l'emprunt obligataire de l'IFFIm, soit 372,8 millions d'euros. L'octroi de cette garantie constitue une procédure habituelle , s'agissant des opérations financées par l'AFD pour le compte de l'Etat, et doit être prévu en application de l'article 34 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Cette garantie est appelée à jouer en cas d'insuffisance du FSD géré par l'Agence, et partant, du produit de la quote-part de 10 % de la contribution internationale sur les billets d'avion. Le présent article précise ainsi que « cette garantie s'exerce dans le cas où le montant de l'annuité due par l'agence au titre de cette contribution est supérieur à la part des recettes annuelles du fonds de solidarité pour le développement attribuée, dans des conditions fixées par voie réglementaire, au financement de la contribution française à l'IFFIm ».

Une précision s'impose toutefois sur la rédaction de la fin du présent article et sur la nature du versement « dont le montant est constaté par le comité de pilotage du fonds ». Ce montant n'est a priori pas celui de la contribution française à l'IFFIm, qui est conventionnellement fixé à l'avance, mais celui des recettes annuelles du FSD , ce qui permettrait au comité, le cas échéant, de lisser les recettes de la CIS d'une année sur l'autre pour mieux les faire correspondre au montant des annuités dues.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à l'octroi de la garantie de l'Etat que prévoit ce dispositif , et de manière générale, à l'innovation financière que constitue l'IFFIm, qui aurait sans doute vocation à s'étendre à d'autres domaines du développement.

En recourant aux marchés financiers et à la titrisation, elle permet de faire appel à d'importants financements privés, habituellement jugés insuffisants pour le développement, via la garantie implicite que constituent les remboursements des Etats donateurs. L'ampleur des besoins implique effectivement de mobiliser rapidement des montants élevés et pérennes sur le long terme, que les marchés obligataires sont susceptibles de fournir, tout en neutralisant l'aléa du remboursement.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR
LA COMMISSION DES FINANCES

AMENDEMENT

présenté par

M. CHARASSE

au nom de la Commission des Finances

_________________

ARTICLE 34

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

( en euros )

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
Aide économique et financière au développement		20.000.000
Solidarité à l'égard des pays en développement Dont Titre 2	20.000.000
TOTAL	20.000.000	20.000.000
SOLDE	0

OBJET

Les autorisations d'engagement (AE) affectées à l'aide-projet du Fonds de solidarité priortaire (FSP) et de l'Agence française de développement (AFD) sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » s'inscrivent en diminution de 20 % par rapport à 2006, avec 360 millions d'euros.

Si l'on considère le profil probable de l'APD française à échéance de 3 ans et la future diminution des allègements de dettes, qui contribuent aujourd'hui largement à l'APD, la diminution des AE alimente les inquiétudes sur la capacité à moyen terme du MAE à financer un relèvement (ou même le maintien) de l'aide-projet , qui viendrait « prendre le relais » pour respecter les objectifs de ratio d'APD (0,7 % en 2012).

Les AE demandées pour le FSP pourraient également se révéler insuffisantes sur l'exercice 2007 , compte tenu des perspectives d'adoption de projets nouveaux, par le comité des projets du FSP, d'ici la fin de l'année 2006.

Il est donc proposé d'accroître ces AE de 20 millions d'euros, sur l'action 4 « Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités », en les prélevant sur les 920 millions d'euros d'AE ouvertes sur l'action 1 « Aide économique et financière multilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » au profit de la Facilité financière internationale pour la vaccination (IFFIm).

Ces AE inscrites couvrent en effet l'engagement de la France pour les neuf émissions obligataires de l'IFFIm, alors que les engagements de décaissements formellement pris ne concernent, pour l'heure, que la quote-part de la France au remboursement de la première tranche, soit 372,8 millions d'euros . Les AE manquantes pourront donc être reconstituées ultérieurement, lorsque le montant des huit futures émissions sera précisément connu.

AMENDEMENT

présenté par

M. CHARASSE

au nom de la Commission des Finances

_________________

ARTICLE 34

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

( en euros )

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
Aide économique et financière au développement	200.000		200.000
Solidarité à l'égard des pays en développement Dont Titre 2		200.000		200.000
TOTAL	200.000	200.000	200.000	200.000
SOLDE	0		0

OBJET

L'Association française d'action artistique (AFAA) a fusionné avec l'Association pour le développement de la pensée française (ADPF) en septembre 2006, donnant naissance à CulturesFrance . Ce regroupement s'inscrit dans la réforme de l'AFAA et la rationalisation des opérateurs du ministère des affaires étrangères (MAE). L'AFAA a en effet suscité les critiques de la Cour des comptes , en particulier dans une enquête demandée par la commission des finances (en application de l'article 58-2° de la LOLF), remise en octobre 2006 et portant sur la gestion de l'association pour les exercices 2000 à 2005.

Cette enquête doit faire l'objet d'un rapport d'information de votre commission, qui comportera, notamment, le procès-verbal de l'audition pour « suites à donner » qui s'est tenue le 8 novembre 2006.

La Cour a ainsi relevé, notamment : une part trop importante d'opérations engagées en France (40 %), l'absence de véritable gestion des ressources humaines, un contrôle routinier exercé par les tutelles, le respect approximatif de certaines règles du statut associatif, ou l'évaluation lacunaire de l'impact des actions.

La fusion doit nécessairement donner lieu à des économies de gestion, que le MAE évalue lui-même à 200.000 euros dans le projet annuel de performances. En outre, la trésorerie de l'association a été jugée « confortable » par la Cour des comptes (amendement de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat »). De même, le projet annuel de performances de la mission « Action extérieure de l'Etat » mentionne une réduction d'environ 15 ETPT pour CulturesFrance.

Or la quote-part de subvention octroyée par le MAE à CulturesFrance et imputée sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » demeurerait stable en 2007, ce qui ne constitue pas une incitation à dégager des économies d'échelle. Il est donc proposé de réduire cette subvention et AE comme en CP, imputée sur l'action 2 « Affirmation de la dimension culturelle du développement », à hauteur des économies escomptées.

Cette réduction ne porterait pas préjudice au montant notifié en APD, dans la mesure où elle serait transférée à l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement », plus précisément au financement de la reconstitution du Fonds français pour l'environnement mondial .

* ¹ Cf. rapport d'information de votre rapporteur spécial n° 346 (2005-2006) « Opérations de contrôle budgétaire effectuées dans le Pacifique, les Grandes Antilles et auprès du GIP France Coopération Internationale ».

* ² L'impact sur l'APD de la FRPC serait ainsi de -401 millions d'euros en 2006 et de 42 millions d'euros en 2007, et celui de la FPCE de 173 millions d'euros en 2007.

* ³ D'autres programmes, relevant par exemple du ministère des transports, de l'écologie, de l'agriculture ou de la jeunesse, des sports et de la vie associative, contribuent également à l'APD, mais pour des montants marginaux.

* ⁴ Le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat », créé par la loi de finances pour 2006, est désormais inscrit dans ce DPT.

* ⁵ « Mettre en oeuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations Unies », « Promouvoir le développement à travers les idées et le savoir-faire français », et « Gérer l'aide publique au développement de façon efficiente ».

* ⁶ Le premier DCP a été signé avec le Cambodge en octobre 2005.

* ⁷ Bénin, Burkina Faso, Cambodge, Cameroun, Djibouti, Gabon, Ghana, Guinée, Madagascar, Mali, Maroc, Mozambique, Sénégal, Tchad, Tunisie et Vanuatu.

* ⁸ Ces contrats d'objectifs, présentés au conseil de surveillance de l'Agence lors de sa réunion du 12 octobre 2006, comportent chacun une dizaine d'objectifs opérationnels et d'indicateurs associés.

* ⁹ Cf. rapport d'information n° 346 (2005-2006) « Opérations de contrôle budgétaire effectuées dans le Pacifique, les Grandes Antilles et auprès du GIP France coopération internationale ».

* ¹⁰ De fait, FCI n'a pas été en mesure, en 2006, de présenter systématiquement pour chaque poste plusieurs candidatures, comme pouvaient l'espérer les maîtrises d'ouvrage locales.

* ¹¹ Dans le cadre du suivi de l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances et portant sur les subventions accordées par le ministère aux ONG françaises.

* ¹² Le Northern dimension environmental partnership , le Fonds du sarcophage de Tchernobyl et le Compte pour la sûreté nucléaire.

* ¹³ La rémunération hors taxes de Natexis pour la gestion des prêts et dons aux Etats étrangers comporte un montant fixe de 2,1 millions d'euros, lié à la gestion de l'encours actuel, auquel s'ajoute une fraction de 0,8 % du montant des tirages des prêts et dons de l'année considérée, le tout étant limité à 5 millions d'euros TTC, compte tenu d'un plafonnement global de la procédure. Cette rémunération est calculée et réglée sur une base trimestrielle.

* ¹⁴ L'indemnisation de l'AFD au titre des C2D était auparavant de 3 % des décaissements pour les contrats d'un montant inférieur à 1,5 million d'euros, et 1,5 % au-delà.

* ¹⁵ Ces engagements sont également financés à hauteur de 163 millions d'euros par le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans les Etats étrangers », soit un coût actuariel global de 380 millions d'euros pour l'Etat.

* ¹⁶ Dont 618 millions d'euros au titre de la Côte d'Ivoire, risque pays en augmentation puisque l'exposition était de 457 millions d'euros fin 2004.

* ¹⁷ Dont 155 millions d'euros en Angola, 84 millions d'euros en République démocratique du Congo et 8 millions d'euros au Mali.

* ¹⁸ Cf. bulletin de la semaine du 6 novembre 2006.

* ¹⁹ Rapport d'information n° 346 (2005-2006) « Opérations de contrôle budgétaire effectuées dans le Pacifique, les Grandes Antilles et auprès du GIP France coopération internationale ».

* ²⁰ A ce titre, outre FCI et l'ADETEF, on peut mentionner les GIP Santé-Protection sociale, Inter (qui relève du ministère de l'emploi, du travail et de l'insertion professionnelle), France vétérinaire international (FVI) et Ensemble pour une solidarité thérapeutique en réseau (ESTHER), l'association ACOJURIS et la société anonyme CIVI.POL Conseil (qui dépend du ministère de l'intérieur).

* ²¹ CulturesFrance, le Bureau international de l'édition française, Unifrance (pour le cinéma), le Bureau export pour la musique française et CFI.

* ²² Rapport d'information n° 46 (2005-2006).

* ²³ Le nombre d'élèves et d'étudiants inscrits dans les sections scolaires bilingues, les filières universitaires francophones et dans les établissements culturels ; le nombre de candidats aux certifications et tests de langue française ; le nombre d'étudiants étrangers inscrits en master et doctorat de l'enseignement supérieur français.

* ²⁴ Ce programme a permis de sélectionner 3.005 étudiants depuis 1999, sur 8.000 candidatures.

* ²⁵ Dédiées aux étudiants étrangers qui ont suivi leurs études secondaires dans les lycées français à l'étranger, ces bourses prennent le relais des bourses d'excellence de l'AEFE pour les études de deuxième et troisième cycles. Une centaine de nouvelles bourses est ainsi allouée chaque année. Le coût du programme Major a très fortement augmenté pour atteindre 4 millions d'euros en 2005 , compte de l'allongement significatif de la durée des études et du poids prépondérant des récurrences, mais devrait à présent être stabilisé.

* ²⁶ Les frais afférents aux mutuelles et pertes d'emplois sont quant à eux inscrits dans la rubrique « prestations sociales » du titre 2.

* ²⁷ Dont le taux d'autofinancement est passé de 28,2 % en 2005 à 33 % en 2006.

* ²⁸ Avec 1,18 % de l'APD transitant par les ONG et OSI en 2005 (soit 95,57 millions d'euros tous moyens et ministères confondus ) et 1,07 % en 2004, la France se situait au neuvième rang, selon les données incomplètes (afférentes à seulement 10 pays) fournies par le CAD.

* ²⁹ Audition consécutive à l'enquête conduite par la Cour des comptes sur les fonds octroyés par le MAE aux ONG française, qui avait été demandée par la commission des finances en mai 2004, en application de l'article 58 2° de la LOLF.

* ³⁰ Qui sont désormais semblables dans les programmes 110 et 209, contrairement à ce que votre rapporteur spécial avait constaté dans le PLF pour 2006.

* ³¹ 160 millions d'euros en 2005, soit 3 % de l'APD bilatérale, dont la moitié au titre des financements alloués aux écoles françaises dans les pays en développement et les TOM.

* ³² 6,92 milliards d'euros d'engagements résiduels au titre du IXe FED et du reliquat des précédents cycles, mais 18,16 milliards d'euros de paiements restant à effectuer, soit au mieux six années de versements selon le rythme actuel.

* ³³ Somme des différences annuelles entre engagements et décaissements.

* ³⁴ Tels que l'Office des Nations Unies pour les réfugiés en Palestine, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Programme alimentaire mondial (PAM), le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) et l'Organisation mondiale de la santé (OMS).

* ³⁵ 83,2 millions d'euros en 1994, 38,8 millions d'euros en 1998, 49,5 millions d'euros en 2000, 53 millions d'euros en 2002, 63,8 millions d'euros en 2004 et 68,9 millions d'euros en 2005.

* ³⁶ 5,57 millions d'euros, dont 4,5 millions d'euros de contribution exceptionnelle à des organisations internationales.

* ³⁷ 2 millions d'euros.

* ³⁸ 1,5 million d'euros pour le conflit au Darfour.

* ³⁹ 808.000 euros après la crise alimentaire de l'été 2005.

* ⁴⁰ 398.000 euros suite à une invasion de criquets et des inondations.

* ⁴¹ 653.000 euros.

* ⁴² Réduire de deux tiers, entre 1990 et 2015, le taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans.

* ⁴³ Australie, Canada, Danemark, Etats-Unis, France, Irlande, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède.

* ⁴⁴ Telles que l'UNICEF, la Banque mondiale et l'Organisation mondiale de la santé.

* ⁴⁵ En particulier la Fondation Bill et Melinda Gates.

* ⁴⁶ Qui prévoit que « l'Agence gère pour le compte de l'Etat et aux risques de celui-ci des opérations financées sur le budget de l'Etat. Les termes de ces opérations font l'objet de conventions spécifiques signées au nom de l'Etat par le ou les ministres compétents ».

* ⁴⁷ Un euro en classe économique pour les vols intérieurs et les vols intra-européens, 4 euros en classe économique pour les vols internationaux, 10 euros en classes affaires et première pour les vols intérieurs et intra-européens, et 40 euros pour les vols internationaux en classe affaires ou en première classe.

* ⁴⁸ Décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le fonds de solidarité pour le développement pris en application de l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 instaurant une contribution de solidarité sur les billets d'avion.