REPÈRES CHRONOLOGIQUES :
DES GALÈRES DU
ROI À L'EXPÉRIMENTATION
DU BRACELET ÉLECTRONIQUE
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1656 : Louis XIV crée l'hôpital général de Paris et, en son sein, des quartiers de force pour les mendiants, les vagabonds, les femmes criminelles et les condamnés âgés. 1670 : La Grande Ordonnance criminelle de Louis XIV accorde une place secondaire à la prison dans l'arsenal des châtiments mais conserve l'enfermement par lettres de cachet. 1748 : Les grands bagnes portuaires de Brest, Rochefort et Toulon sont créés pour l'exécution des travaux forcés en remplacement de la peine des galères. 1764 : Les dépôts de mendicité sont créés pour l'enfermement administratif des mendiants et des vagabonds. 1789 : La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen proclame que " nul homme ne peut être accusé, arrêté ou détenu que dans les cas déterminés par la loi et selon les formes qu'elle a prescrites ". Les principaux châtiments corporels sont supprimés. 1791 : Le code pénal place l'enfermement au centre du dispositif judiciaire, généralise la peine privative de liberté mais conserve la peine de mort et les travaux forcés ; la prison est un lieu de punition et d'amendement du condamné par le travail et l'éducation. Des maisons d'arrêt sont installées auprès des tribunaux correctionnels et des maisons de justice auprès des tribunaux criminels. Déclaré bien national, le Palais du Luxembourg devient prison : Danton, Desmoulins, Chénier le quitteront pour l'échafaud. 1795 : L'administration des prisons est créée au sein du ministère de l'intérieur. 1805 : La première maison centrale de force et de correction est ouverte à Embrun. 1808 : Des maisons centrales de détention sont créées pour les condamnés des deux sexes à la réclusion criminelle ou à l'emprisonnement correctionnel d'une durée supérieure à un an, ainsi que pour les femmes et les condamnés âgés aux travaux forcés. Les maisons centrales sont progressivement installées dans les anciens biens nationaux, abbayes ou forteresses (Clairvaux, Fontevrault, Loos, Poissy, Riom, Nîmes...). 1810 : Le deuxième code pénal privilégie le châtiment qui s'ajoute à l'incarcération pénale : boulet au pied des forçats et flétrissure au fer rouge. L'accent est mis sur le travail obligatoire. 1811 : Les maisons d'arrêt sont transformées en prisons départementales. 1819 : La Société royale pour l'amélioration des prisons est créée. 1839 : Le règlement intérieur des maisons centrales porte interdiction de parler, de fumer, de boire du vin et obligation de travailler et de porter le costume pénal. Ce règlement est ultérieurement appliqué aux maisons d'arrêt. 1842 : Le prétoire est créé et le cachot devient la principale sanction disciplinaire. 1854 : La loi sur la transportation en Guyane et en Nouvelle-Calédonie pour l'exécution de la peine des travaux forcés est promulguée. Les derniers bagnes portuaires de métropole sont progressivement fermés. 1872 : La commission d'enquête parlementaire d'Haussonville est nommée à l'effet d'étudier les établissements pénitentiaires, de faire un rapport à l'Assemblée sur l'état de ces établissements et proposer les mesures prévues pour en améliorer le régime. 1875 : La loi Bérenger généralise l'emprisonnement cellulaire dans les prisons départementales : elle prévoit un isolement total en cellule pour les prévenus et les condamnés à moins d'un an d'emprisonnement, en contrepartie d'une remise d'un quart de la peine. Les détenus sont astreints au silence et au port d'une cagoule pendant leurs déplacements à l'extérieur de leur cellule. 1885 : Le sénateur Bérenger fait voter les textes instituant la libération conditionnelle et le sursis simple. 1911 : L'administration pénitentiaire est rattachée au ministère de la justice. 1912 : Les tribunaux pour enfants sont créés. 1938 : Un décret-loi supprime les derniers bagnes coloniaux en Guyane. 1943 : Le régime de Vichy rattache l'administration pénitentiaire au secrétariat d'Etat au maintien de l'ordre. 1944 : L'administration pénitentiaire revient au ministère de la justice. 1945 : Les travaux forcés sont abolis. La réforme Amor place l'amendement et le reclassement social du condamné au centre de la peine privative de liberté. Un régime progressif est créé dans certaines maisons centrales. 1958 : Le juge de l'application des peines est institué. Les comités de probation et d'assistance aux libérés pour le suivi des peines en milieu ouvert sont créés (sursis avec mise à l'épreuve et libération conditionnelle). 1971 : Les " cages à poules " grillagées du grand cloître de Saint-Bernard de la maison centrale de Clairvaux sont enfin désaffectées. 1972 : Une loi institue les réductions de peine. 1974 : Des émeutes se développent dans les centrales de Clairvaux et de Poissy et se propagent à une quarantaine de prisons. 1975 : La réforme pénitentiaire abolit le régime progressif des maisons centrales, crée des centres de détention orientés vers la réinsertion, libéralise la vie quotidienne des détenus, développe des peines de substitution, met fin à la prison disciplinaire régie par les règlements de 1839-1842 et institue les QHS. 1977 : Les deux derniers condamnés à mort ont la tête tranchée. 1981 : La peine de mort est abrogée. 1983 : La peine de travail d'intérêt général est créée. 1983-1985 : M. Robert Badinter, Garde des sceaux, améliore et humanise la vie quotidienne en détention et renforce les droits des détenus : les parloirs sans séparation sont généralisés et la télévision est autorisée dans les cellules. Il propose la création de parloirs sexuels dans les prisons de Casabianda, de Mauzac et de Val-de-Reuil. En vain. 1987 : Les missions du service public pénitentiaire sont précisées par l'article 1 er de la loi du 22 juin 1987 : " Le service public pénitentiaire participe à l'exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer l'individualisation des peines ". Un programme de construction d'établissements à gestion mixte est lancé, certaines missions du service public pénitentiaire pouvant être concédées à des groupes privés. L'obligation de travail des condamnés est supprimée. 1992 : Le troisième code pénal est adopté ; il sera applicable en 1994. 1994 : La loi du 18 janvier 1994 confie l'organisation des soins en milieu pénitentiaire aux hôpitaux publics. Dans sa décision du 20 janvier 1994, le Conseil constitutionnel précise que " l'exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a été conçue, non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l'amendement de celui-ci et permettre son éventuelle réinsertion ". 1995 : Le volet pénitentiaire de la loi du 6 janvier 1995 de programme relative à la justice prévoit la construction d'établissements, le recrutement de personnels et une meilleure prise en charge des personnes confiées à l'administration pénitentiaire par l'autorité judiciaire. 1996 : La procédure disciplinaire des détenus est réformée : la commission de discipline est instituée et remplace le prétoire. 1997 : La loi du 19 décembre 1997, adoptée à l'initiative de M. Guy-Pierre Cabanel, prévoit le placement sous surveillance électronique de détenus purgeant une peine de moins d'un an ou dont le reliquat de peine est inférieur à un an. 1999 : Les services pénitentiaires d'insertion et de probation sont créés : ils regroupent désormais dans une structure unique à vocation départementale les activités liées à la réinsertion et à la mise à l'épreuve des personnes placées sous main de justice. Un programme de constructions nouvelles est lancé. 2000 : Le docteur Véronique Vasseur publie " Médecin-chef à la prison de la Santé ". Le Sénat décide, à l'initiative de M. Robert Badinter et des présidents des groupes de l'Union centriste (UC), du Rassemblement pour la République (RPR), des Républicains et Indépendants (RI) et du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), la création d'une commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France. Le Garde des sceaux annonce que les trois centres pénitentiaires de Rennes, de Poissy et de Saint-Martin-de-Ré expérimenteront à partir de l'automne 2001 des " unités de visite familiale " ; elle indique que les prisons d'Aix-Luynes, d'Agen, de Loos-lès-Lille et le centre de semi-liberté de Grenoble expérimenteront dès l'été le placement de détenus sous surveillance électronique, qui devrait être étendu aux prévenus afin de réduire une population carcérale composée d'environ 35 % de personnes en attente de jugement. |
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Dans les développements ci-après, la commission d'enquête dressera d'abord un tableau général de la situation des prisons, en insistant notamment sur la mutation radicale de la population pénale, le malaise du personnel pénitentiaire, l'état du parc immobilier et les conséquences de la réforme de l'organisation des soins en prison.
Elle détaillera ensuite les conditions de détention dans les maisons d'arrêt, qui sont le plus souvent indignes de la patrie des droits de l'homme.
Elle rappellera également que les maisons d'arrêt sont soumises en théorie à des contrôles nombreux et variés, qui se révèlent en fait peu efficaces ou qui ne sont pas exercés.
La commission fera enfin une série de propositions ordonnées autour de quelques grandes orientations susceptibles d'améliorer les conditions de détention dans les maisons d'arrêt.
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I. DES PRISONS RÉPUBLICAINES AUX OUBLIETTES DE LA SOCIÉTÉ
A. UNE POPULATION PÉNALE EN MUTATION RADICALE
1. Une hausse continue des effectifs de la population carcérale malgré une inflexion récente
Longtemps, la croissance de la population carcérale a été considérée comme inexorable. Pourtant, depuis quatre ans, cette population s'est réduite de quelque 2.500 détenus. Toutefois, cette baisse n'a pas permis d'enrayer le surpeuplement carcéral en raison d'un allongement sensible de la durée des peines.
a) Un doublement de la population pénale en vingt ans
Jusqu'en 1996, la population pénale n'a cessé de croître. Selon une étude de M. Pierre Tournier, ingénieur de recherche au CNRS, la population carcérale en France a doublé de 1975 à 1995, pour atteindre quelque 54.000 détenus, tandis que, pour la même période, la population française n'augmentait que de 10 %. Le terme " d'inflation carcérale " a été utilisé pour caractériser cet accroissement du nombre de détenus, qui est sans commune mesure avec l'accroissement du nombre d'habitants.
L'année 1996 marque une rupture dans cette évolution, puisqu'à partir de cette date la population carcérale diminue : au 1 er janvier 2000, elle s'élevait à près de 51.500 détenus, soit 6,6 % de moins qu'en 1996.
Toutefois, cette diminution ne concerne que la métropole. La population carcérale en outre-mer continue d'augmenter.
Evolution de la population carcérale depuis 1988
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Au 1 er janvier |
Métropole |
Outre-mer |
Ensemble |
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1988 |
49.328 |
1.546 |
50.874 |
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1989 |
44.981 |
1.534 |
46.515 |
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1990 |
43.913 |
1.507 |
45.420 |
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1991 |
47.160 |
1.923 |
49.083 |
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1992 |
48.113 |
2.002 |
50.115 |
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1993 |
48.164 |
2.178 |
50.342 |
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1994 |
50.240 |
2.311 |
52.551 |
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1995 |
51.623 |
2.312 |
53.935 |
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1996 |
52.658 |
2.404 |
55.062 |
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1997 |
51.640 |
2.629 |
54.269 |
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1998 |
50.744 |
3.101 |
53.845 |
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1999 |
49.672 |
3.289 |
52.961 |
Source : Ministère de la justice.
Evolution de la population carcérale
Source : Ministère de la justice
Les chiffres mentionnés précédemment donnent des indications sur la population carcérale à un instant " t ". Ils ne doivent cependant pas occulter le fait que les prisons se caractérisent par un mouvement incessant d'entrées et de sorties de détenus : si le " stock " de détenus s'élevait à 52.961 en 1999, 77.214 entrées et 78.734 sorties avaient été comptabilisées la même année.
b) La durée moyenne de détention : un quasi-doublement en vingt ans
En dépit d'une réduction du nombre des entrées, les effectifs de la population carcérale ne diminuent que lentement du fait d'un fort allongement de la durée des peines, comme en témoigne le tableau ci-après :
Si le nombre d'entrées en détention a diminué de 4,6 % de 1977 à 1997 en métropole, la durée moyenne de détention a augmenté sur la même période de 71 % pour atteindre 8,11 mois en 1997. En 1999, elle était de 8,7 mois en prenant en compte les départements et territoires d'outre-mer.
L'allongement de la durée moyenne de détention est évidemment lié à l'alourdissement des peines prononcées . Entre 1988 et 1998, le nombre de détenus en exécution de peine a augmenté de 4,3 %. Pendant la même époque, le nombre de détenus exécutant une peine de moins de trois ans a diminué de 17 % (et de 30 % pour ceux exécutant une peine de moins de six mois). En revanche, le nombre de détenus purgeant une peine de plus de cinq ans a été multiplié par 2,5.
Désormais, les détenus exécutant une peine de plus de 5 ans représentent près de 40 % des condamnés, alors que ceux exécutant une peine de moins de six mois constituent moins de 12 % des condamnés.
Pour les longues peines, au début de 1999, 5.856 détenus purgeaient une peine de 10 à 30 ans et 566 étaient condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité.
c) La prépondérance des hommes dans la population carcérale
Le tableau ci-après révèle la prépondérance des hommes dans la population carcérale.
Répartition de la population
carcérale
entre les hommes et les femmes
Au 1 er janvier 1999, 2.029 femmes étaient incarcérées, soit 3,8 % de la population carcérale, contre 96,2 % pour les hommes.
La part des femmes dans la population carcérale a peu évolué en vingt ans. En 1980, elles représentaient 3,1 % des détenus. Ce pourcentage a légèrement augmenté jusqu'en 1989 où il s'élevait à 4,4 %, puis il a de nouveau baissé à partir de 1993 jusqu'à aujourd'hui.
Il existe relativement peu d'établissements pénitentiaires accueillant des femmes ; la plupart des 54 maisons d'arrêt et centres pénitentiaires (sur un total de 140) ne proposent d'ailleurs qu'un " quartier femmes ", et non une " maison d'arrêt femmes ", comme il en existe à Fresnes ou à Fleury-Mérogis.
Il n'existe que quatre centres de détention pour les femmes.
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Les prisons pour femmes Maisons d'arrêt : Agen, Albi, Amiens, Angoulême, Avignon, Baie-Mahaut, Bayonne, Beauvais, Bonneville, Bordeaux-Gradignan, Borgo, Bourges, Brest, Caen, Cahors, Châlons-en-Champagne, Chambéry, Coutances, Dijon, Draguignan, Ducos, Epinal, Faa'anuutaniana, Fleury-Mérogis, Fresnes, Gap, Laval, Le Puy, Limoges, Loos-lès-Lille, Lorient, Lyon, Marseille, Metz, Mulhouse, Nancy, Nantes, Nice, Nîmes, Nouméa, Orléans, Pau, Perpignan, Poitiers, Remiré-Montjoly, Rennes, Riom, Rouen, Saint-Denis de la Réunion, Saint-Etienne, Saintes, Toulouse, Valenciennes, Vannes, Versailles. Centres de détention : Bapaume, Joux-la-ville, Marseille, Rennes. Centres de semi-liberté : Corbeil, Grenoble, Lyon, Maxeville, Souffelweyersheim. |
Cette situation pose de graves problèmes d'éloignement par rapport aux familles et constitue un handicap supplémentaire pour une réinsertion.
Les femmes semblent fortement touchées par la toxicomanie et des troubles psychiques de gravité inégale. Deux principaux motifs expliquent leur présence en prison : les infractions à la législation sur les stupéfiants et les crimes de sang. Très souvent, elles sont là en tant que " complices " : elles ont refusé de parler, pour couvrir leur mari ou compagnon.
Autre particularité, le code de procédure pénale prévoit que la garde des femmes est assurée exclusivement par un personnel féminin. Les personnels de sexe masculin doivent être dûment autorisés par le directeur ou la directrice de l'établissement, pour se rendre dans un quartier femmes.
Le cas des nouveau-nés et des très jeunes enfants est particulièrement douloureux. Pendant leurs dix-huit premiers mois, même s'ils sont " libres " et " innocents " et donc heureusement dispensés de la formalité de l'écrou, ils restent auprès de leur mère en détention. Au-delà de dix-huit mois, afin d'être " socialisés ", ils sont placés à l'extérieur 7 ( * ) . Avant dix-huit mois, les personnels s'efforcent de placer, plusieurs après-midi par semaine, l'enfant en halte garderie, afin que la séparation soit moins brutale.
Au total, il existe 59 places de ce type en France.
Votre commission d'enquête a pu se rendre dans la nurserie de Fleury-Mérogis : les conditions de détention des mères étaient comparables à celles d'un séjour prolongé dans un hôpital.
Cette unité accueille les femmes enceintes à partir de quatre mois de grossesse, ainsi que les jeunes mères jusqu'aux dix-huit mois de l'enfant.
L'équipe de suivi consacre beaucoup de temps pour aider les mères à s'occuper de leurs enfants, particulièrement celles qui ont commis antérieurement un infanticide. On leur apprend leur " métier " de mère, ce qui constitue une première étape d'une insertion dans la société.
Des Etats voisins de la France ont un système différent ; par exemple, la législation italienne prévoit que les mères d'enfants de moins de dix ans, pour les peines ou reliquats de peine de moins de quatre ans, peuvent les exécuter chez elles. La même règle s'applique aux pères quand la mère est décédée.
Le législateur s'en est récemment inspiré, en adoptant l'article 122 de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, qui insère un nouvel article 729-3 au code de procédure pénale. Cet article prévoit qu'une libération conditionnelle peut être accordée à tout condamné -hors personnes responsables d'un crime ou d'un délit commis sur un mineur- à une peine privative de liberté inférieure ou égale à quatre ans, ou pour laquelle la durée de la peine restant à subir est inférieure ou égale à quatre ans, " lorsque ce condamné exerce l'autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans ayant chez ce parent sa résidence habituelle " .
d) Les étrangers : le quart de la population pénale
En 1999, 23,6 % de la population carcérale est d'origine étrangère, ce qui représente quelque 12.500 personnes.
Cette moyenne nationale recouvre en réalité de fortes disparités. Ainsi, à la maison d'arrêt de Villepinte, 50 % des détenus sont des étrangers et 60 nationalités différentes sont représentées. De même, à la maison d'arrêt de Paris-la Santé, la proportion d'étrangers s'élève à près de 60 % et ceux-ci se répartissent entre 83 nationalités. Plus de la moitié de la population carcérale de Guyane est également étrangère et est principalement originaire du Surinam et du Brésil, les longues peines étant par ailleurs transférées dans les maisons centrales de métropole.
Il apparaît ainsi qu'entre 1980 et 1993, les effectifs de la population étrangère incarcérée ont plus que doublé, passant de 7.070 à 15.125. Parallèlement, le poids de la population étrangère augmentait de 11,6 %, passant de 19,8 % à 31,4 %.
Depuis 1997, le nombre d'étrangers incarcérés diminue non seulement en valeur relative, mais aussi en valeur absolue.
Au 1 er janvier 1999, 60,3 % des étrangers incarcérés étaient originaires d'Afrique, dont 20,6 % d'Algérie et 18,1 % du Maroc. 24,7 % étaient européens, 8,7 % venaient d'Asie et 5,8 % d'Amérique.
La commission a constaté que les étrangers étaient particulièrement défavorisés en prison.
Pour la plus grande part, ils sont indigents et n'ont que la ressource de travailler au service général ou de dépendre du bon vouloir de leurs codétenus, moyennant compensations de toutes sortes, y compris les plus inavouables, la solidarité n'étant pas la caractéristique principale du monde pénitentiaire.
Pour beaucoup, ils sont illettrés, ne maîtrisent pas la langue française, et encore moins l'écrit, alors que la prison est bureaucratique, paperassière et ne fonctionne que par le formulaire : une demande écrite est toujours requise pour voir un médecin, rencontrer un travailleur social ou un visiteur, cantiner, revendiquer une formation ou un travail...
Dans ces conditions d'infériorité, les détenus étrangers, qui ne passent le plus souvent que quelques mois dans nos maisons d'arrêt, sont ceux dont les droits sont les moins respectés : parqués dans des quartiers " ethniques " comme à la Santé, regroupés indistinctement entre prévenus et condamnés, peu enclins à se révolter, chargés des plus basses besognes, ils sont les premiers à être entassés dans les cellules les plus dégradées en cas de surpopulation conjoncturelle ou structurelle.
La commission a rencontré plusieurs dizaines de détenus étrangers au cours de ses déplacements dans les maisons d'arrêt, ressortissants de pays africains, d'Europe de l'Est, du Proche-Orient, de l'Amérique du Sud...
Elle a estimé que la plus grande part de cette population n'avait rien à faire dans nos prisons, à l'exception naturellement de ceux qui sont condamnés et notamment à de longues peines, comme les terroristes, et que leur incarcération contribuait à aggraver la surpopulation pénale et les conditions de détention.
Elle distingue mal l'intérêt d'incarcérer des étrangers en situation irrégulière sauf à dissuader -bien peu- les candidats à l'immigration dans notre pays.
Une politique réaliste de lutte contre l'immigration incontrôlée passe sans doute par d'autres moyens.
* 7 Cette pratique a été confirmée par la circulaire du 16 août 1999. Elle est compatible avec l'article 9 de la convention des Nations unies sur les droits de l'enfant, qui indique que l'enfant a le droit de vivre avec ses parents, à moins que cela ne soit jugé " incompatible avec son intérêt supérieur ".