Rapport n° 387 (1999-2000) de M. Louis de BROISSIA , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 7 juin 2000
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N° 387
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
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Annexe au procès-verbal de la séance du 7 juin 2000 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loi de M. Louis de BROISSIA modifiant la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 portant statut de l' Agence France-Presse ,
Par M. Louis de BROISSIA,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir le numéro :
Sénat : 368 (1999-2000)
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Presse, édition et imprimerie. |
INTRODUCTION
Mesdames,
Messieurs,
L'Agence France Presse a tissé en France et dans le monde un réseau qui lui permet de couvrir la totalité des grands événements mondiaux avec le souci permanent d'exactitude, de qualité et d'objectivité que lui dicte la loi fondatrice du 10 janvier 1957.
Aujourd'hui, face au développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication, face au décollage d'internet, elle doit affronter une concurrence de plus en plus sévère de la part des autres agences de presse.
L'Agence France Presse ne peut courir le risque de rester en-dehors des nouveaux marchés de l'information. Elle doit, bien au contraire, utiliser la révolution technologique en cours pour développer son activité et ses services. Or le statut de 1957 ne lui donne pas les moyens de lancer les initiatives nécessaires sur des bases juridiques suffisamment solides pour que leur ampleur soit à la mesure des défis à relever.
Des pistes sont suggérées, des propositions avancées, au fil des mois le débat s'enlise. De leur côté, les agences de presse concurrentes précisent leurs stratégies de développement et poursuivent la conquête des nouveaux marchés. Dans ces conditions, la philosophie qui a présidé à la création de l'AFP ne trouvera bientôt plus à s'exprimer que sur le pré carré du monde de l'information version 1957.
C'est pourquoi il était utile que le Sénat prenne une initiative. C'est l'objet de la présente proposition de loi.
I. UNE ENTREPRISE EN ATTENTE
Il est difficile de ne pas en convenir : l'AFP est à la croisée des chemins. Les difficultés financières qu'elle subit périodiquement, le caractère improbable d'une amélioration durable, les incertitudes de son positionnement dans la société de l'information, pèsent sur son dynamisme.
A. OBSTACLES FINANCIERS
L'exploitation de l'AFP est, aux dires de ses présidents successifs, structurellement déséquilibrée par une croissance des charges, et spécialement des frais de personnel, plus rapide que celles des produits.
Des mesures sont prises périodiquement. Ainsi, un plan à 4 ans lancé au début des années 1990 avait-il fait descendre les frais de personnel à 60 % du chiffre d'affaires contre 70 % auparavant. Mais dès 1996, la tendance a repris son cours naturel, les frais de personnel remontant à 65 % du chiffre d'affaires en 1998, alors que la marge annuelle d'exploitation passait de 140 millions de francs en 1995 à 87 millions de francs en 1998.
Dans le même temps, les marges de manoeuvre dans la gestion se sont resserrées, en raison notamment des succès enregistrés entre 1990 et 1995 en terme de maîtrise des coûts de fonctionnement et de gains de productivité. Alors qu'en 1970 le personnel de l'agence se partageait entre 900 journalistes et 1100 techniciens, administratifs et commerciaux, en 1999 la répartition est inversée, avec 1200 journalistes pour 800 techniciens, administratifs et commerciaux, ce qui traduit les efforts faits pour accroître la production et la couverture mondiale. Cette évolution semble avoir supprimé toute marge de manoeuvre sur la masse salariale sauf à transformer profondément l'outil de production et à réduire la couverture géographique, ce qui n'est, bien entendu, pas envisagé.
Par ailleurs, la capacité d'investissement, de l'ordre de 100 millions de francs par an, et sur laquelle 60 à 80 millions de francs sont préemptés par l'entretien de l'outil existant, ne peut que diminuer.
En effet, la croissance du chiffre d'affaires de l'AFP est limitée par la réduction des marchés traditionnels, représentés par la presse écrite. Le chiffre d'affaires conquis ces dernières années auprès de nouveaux clients (250 millions de francs) a servi en grande partie à compenser la diminution du chiffre d'affaires auprès de la clientèle traditionnelle. Cette régression paraît irrémédiable en raison de la concentration croissante de la presse.
Il faut aussi tenir compte du fait que la valeur de l'information brute détenue et collectée par l'agence sera de moins en moins importante en raison de l'explosion des sources d'information, ce qui rend indispensable de créer une valeur ajoutée.
Enfin, les tendances développées depuis 1996 indiquent que l'équilibre financier de l'agence sera compromis à partir de 2002 ou de 2005, selon que le prêt participatif consenti antérieurement par l'Etat sera ou non remboursé.
Dans ces conditions, l'AFP se trouve incapable de faire face à la révolution en cours du marché de l'information.
C'est, d'ailleurs, autant faute de moyens financiers suffisants que de volonté stratégique qu'elle a raté la diversification dans l'information et les transactions financières réussie par Reuters dans les années 70. De la même façon, dans la première moitié des années 1990, elle n'a pu prendre le virage de l'information audiovisuelle, contrairement à ses principales concurrentes, Associated Press et l'agence Reuters.
B. ÉCHÉANCES PROCHAINES
Ces retards sont encore dépourvus d'effets significatifs sur le coeur de l'activité traditionnelle de l'AFP. Avec le multimédia, les conséquences d'un nouvel échec seraient plus sérieuses, car il s'agit d'une révolution technologique et commerciale qui concerne tous les métiers de l'information. A terme rapproché, dans moins de 10 ans, une agence mondiale d'information ne pourra pas subsister si elle n'est pas multimédia, estime l'actuel président de l'Agence avec quelque crédibilité.
En effet, avec l'évolution brutale du marché de l'information consécutif à la révolution numérique, une clientèle nouvelle souhaite disposer de services plus personnalisés et avoir accès non seulement à des flux d'informations, mais aussi à des archives rassemblées dans des banques de données. Ces services sont le plus souvent des " services groupés " c'est-à-dire comportant du texte, de la photo, et à terme des images animées, du son, des graphiques. Alors que le marché des médias traditionnels, particulièrement celui de la presse écrite, stagne, le marché du hors média semble appelé à un important développement, sur internet en particulier.
II. INITIATIVES
Si la nécessité de donner à l'AFP les moyens de son développement n'est guère contestée, les propositions de réforme avancées dans le courant de 1999 par le président de l'Agence ont soulevé de vives objections de la part des syndicats.
A. LE PLAN STRATÉGIQUE DE DÉVELOPPEMENT
Le président Eric Giuily avait élaboré un plan stratégique de développement qui supposait une réforme relativement profonde du statut de 1957. L'idée centrale était de permettre l'établissement de partenariats avec des opérateurs privés ou publics qui se seraient joints aux partenaires historiques de l'Agence -l'Etat et la presse- dans des conditions garantissant le respect des missions de l'Agence.
Concrètement, la mise en oeuvre du plan impliquait la constitution d'un capital social. La propriété de ce capital devait appartenir initialement à une entité commune aux partenaires historiques, prenant la forme d'une fondation. Une augmentation du capital social devait ensuite être effectuée afin d'associer à cette entité les nouveaux partenaires et le personnel.
B. L'ABANDON DU PLAN
On sait que le président de l'AFP a retiré définitivement son projet le 29 novembre dernier devant la forte opposition des syndicats.
Ceux-ci ont estimé que le statut actuel de l'agence permettait de lever des fonds sur les marchés financiers, qu'il était par conséquent possible d'emprunter les 800 millions de francs nécessaires, selon la direction de l'entreprise, à la mise en oeuvre d'un plan de développement. Les syndicats ont observé au passage qu'une partie de cette somme était destinée à financer des départs en pré-retraite alors que les effectifs anglophones seraient renforcés, éventuellement au détriment des réseaux francophones d'Afrique ou d'Amérique latine. Les syndicats ont aussi noté qu'il ne fallait pas exclure l'hypothèse d'un concours financier de l'Etat à la diversification, la BBC ayant été de son côté dotée d'un capital de 3 milliards de francs pour investir dans le multimédia sans que la Commission européenne s'y oppose.
L'idée de créer un capital social ouvert à des groupes privés pour assurer le financement du développement de l'AFP a aussi fait l'objet d'une vive contestation dès la présentation de l'avant-projet de plan stratégique.
Les syndicats ont estimé à cet égard que, quelles que soient les garanties prévues au départ en ce qui concerne les seuils de détention des parts du capital, le risque était réel que de futures augmentations de capital, rendues indispensables par l'éventuel échec de l'augmentation prévue du chiffre d'affaires, ne provoquent la privatisation progressive de l'agence.
Ils ont au demeurant mis en cause ce qu'ils considèrent comme le choix du " tout multimédia ", estimant dangereuse la perspective d'un repli du métier traditionnel de diffuseur d'information généraliste en flux.
Ils ont enfin exprimé une préférence pour l'établissement de partenariats ponctuels, par le biais de filiales constituées dans les domaines où l'AFP ne dispose pas actuellement d'un savoir-faire, tout en rappelant qu'un certain nombre de filiales multimédias existantes ont été supprimées.
C. LA PROPOSITION DE LOI
Il était difficile au législateur, compte tenu de l'ensemble des observations et des rappels qui précèdent, de se ranger indéfiniment à l'attente d'une initiative du gouvernement. L'avenir de l'AFP, agence créée par la loi pour jouer un rôle majeur en faveur de la diversité et de l'impartialité de l'information, est en cause, d'une certaine manière. Non que la poursuite de son activité soit en cause. C'est plutôt une sorte de marginalisation rampante qui la guette, dont le législateur de 2000 ne peut se satisfaire, s'il veut être dans ce domaine le digne continuateur de celui de 1957. Il fallait donc agir, dans le respect de la sensibilité de chaque partenaire.
Dans cet esprit, la proposition de loi ne reprend pas les projets abandonnés. Son objectif est de permettre à l'AFP de trouver la marge de manoeuvre supplémentaire qui lui est nécessaire, notamment du point de vue financier, sans toucher à l'économie de la loi fondatrice de 1957.
La proposition de loi propose donc quelques adaptations limitées de la loi de 1957, qui renforcent le cadre des obligations fondamentales définies à l'article 2 de ce texte : indépendance à l'égard des intérêts de tous ordres, impartialité, développement, rayonnement mondial.
III. LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Le texte adopté par la commission comporte cinq articles.
• L'article premier modifie l'article premier de la loi du 10 janvier 1957 afin de permettre à l'AFP de prendre des participations dans toutes sociétés françaises ou étrangères constituées ou à constituer.
Il s'agit d'inscrire dans la loi une possibilité que prévoit d'ores et déjà le sixième alinéa du décret du 9 mars 1957 pris pour l'application de la loi de 1957, en précisant le cadre et les finalités de cette possibilité.
Ainsi, les prises de participation devront respecter l'objet de l'Agence, défini à l'article 1er de la loi de 1957, et ses obligations fondamentales, définies à l'article 2 de la même loi. Elles devront aussi tendre à assurer le développement de l'Agence, en particulier par la création de nouveaux services. Le coeur de l'activité traditionnelle, la collecte et la vente de l'information, n'entre pas donc dans le champ d'application de cette mesure qui ne concerne que les nouveaux métiers, pour lesquels il est indispensable de croiser les compétences et les expériences, et de multiplier les ressources disponibles.
• L'article 2 modifie l'article 10 de la loi du 10 janvier 1957 afin de porter à cinq ans la durée du mandat du président. Il semble légitime d'étendre à l'AFP le bénéfice d'une réforme que le Parlement est en train d'appliquer à l'audiovisuel public. Le mandat en cours ne sera pas touché par cette mesure.
• L'article 3 modifie l'article 12 de la loi du 10 janvier 1957 afin de permettre au conseil d'administration d'adopter un budget en déséquilibre, à titre exceptionnel et après avis motivé de la commission financière, à condition que le déséquilibre soit justifié par la mise en oeuvre des projets de développement et que les conditions du retour à l'équilibre dans les trois ans soient explicitement prévues : le principe de la pluriannualité budgétaire existe déjà, il est en cours de création législative et résulte d'une initiative parlementaire pour l'audiovisuel public.
L'objectif est de consacrer, en encadrant sa mise en oeuvre de façon précise, une possibilité que le texte actuel de la loi de 1957 ouvre implicitement, puisque si le principe est l'équilibre budgétaire, la seule parade existante à l'adoption d'un budget en déséquilibre est le pouvoir reconnu à la commission financière de demander la désignation d'un administrateur provisoire par le président du tribunal de commerce, ce qui entraîne le renouvellement du conseil d'administration. La stratégie de dissuasion massive n'est guère opérante dans ce genre de cas.
Il convient de rappeler que la commission financière, composée de deux membres de la Cour des comptes et d'un expert désigné par le ministre des finances, est actuellement chargée de vérifier l'équilibre du budget de l'Agence et de procéder à la vérification permanente de sa gestion financière. L'article 3 ne modifie aucun des pouvoirs dont cette commission dispose actuellement, notamment pour sanctionner l'éventuelle incapacité du conseil d'administration à assurer l'équilibre financier de l'Agence (à l'exception bien entendu des cas où la présentation et l'adoption d'un budget en déséquilibre ont été autorisées dans les conditions nouvelles mentionnées ci-dessus).
Cet article précise en revanche et renforce le rôle de cette commission en la chargeant d'émettre un avis sur les comptes de l'Agence, ce qui imposera à celle-ci l'obligation législative de posséder une comptabilité d'entreprise. Ce texte ajoute ainsi explicitement aux pouvoirs d'investigation et de proposition dont la commission financière dispose aujourd'hui une mission supplémentaire destinée à parfaire les procédures de contrôle financier instituées par la loi.
• L'article 4 complète l'article 13 de la loi du 10 janvier 1957 sur deux points :
- il consacre le droit de l'AFP de recourir à l'emprunt. Cette possibilité n'est actuellement mentionnée que par le septième alinéa de l'article 14 du décret du 9 mars 1957 ;
- il précise aussi les conditions dans lesquelles l'Agence pourra recourir à cette modalité spéciale de financement par l'emprunt que constitue l'émission de titres participatifs et d'obligations.
En ce qui concerne les titres participatifs, l'article prévoit l'application à l'AFP des articles 283-6 et 283-7 de la loi n°66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, sous réserve des dispositions de la loi du 10 janvier 1957. Il convient de rappeler que l'article 283-6 définit la notion de titre participatif. L'article 283-7 fixe les conditions d'émission et de remboursement des titres, et les conditions dans lesquelles est organisée la protection des intérêts des porteurs. Il prévoit notamment que le conseil d'administration des entreprises publiques dépourvues d'assemblée générale exerce les pouvoirs de celle-ci. Le conseil d'administration de l'AFP aura ainsi la charge d'autoriser l'émission et le remboursement de titres participatifs.
En ce qui concerne les obligations, l'article adapte à l'organisation de l'AFP le régime juridique défini aux articles 285 à 339 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, dont l'objectif est d'organiser la protection des obligataires contre les décisions susceptibles de léser leurs intérêts.
Plutôt que d'opérer des renvois aux articles 285 à 339 de la loi du 24 juillet 1966 et des réserves sur leur application, l'article 4 reprend, à partir de son cinquième alinéa, la substance de ce dispositif.
C'est ainsi, notamment, que les dispositions relatives au regroupement des obligataires en une ou plusieurs masses jouissant de la personnalité civile, les dispositions relatives à l'interdiction faite aux obligataires d'exercer individuellement un contrôle sur les activités de l'Agence, et les dispositions relatives à l'interdiction faite aux masses d'obligataires de s'immiscer dans la gestion de l'Agence reprennent les dispositions correspondantes de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.
Le texte de l'article 4 s'appuie par ailleurs sur l'existence de la commission financière de l'AFP pour organiser une procédure spécifique de protection des obligataires dans le cas où une décision du président ou du conseil d'administration leur porterait préjudice. Son douzième alinéa permet ainsi à la commission de suspendre la décision contestée pendant un mois, délai au terme duquel, au vu d'un rapport d'expert, elle peut enjoindre au président ou au conseil d'administration de reporter la décision.
• L'article 5 prévoit la fixation par décret en Conseil d'Etat des conditions d'application de la loi. Cette disposition existe déjà dans la loi de 1957, il s'agit simplement de substituer au règlement d'administration publique prévu en 1957 un décret en Conseil d'Etat, son équivalent juridique actuel. Ce décret devra notamment fixer les conditions de fonctionnement des masses d'obligataires.
Au bénéfice des observations qui précèdent, votre commission vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions, qui figurent ci-après.
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EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 7 juin 2000 sous la présidence de M. James Bordas, vice-président , la commission a examiné, sur le rapport de M. Louis de Broissia , la proposition de loi n° 368 (1999-2000) modifiant la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 portant statut de l'Agence France Presse.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté le très bref délai entre le dépôt de la proposition de loi et son examen par la commission, et a estimé qu'il aurait été utile que celle-ci procède préalablement à l'audition des différentes parties intéressées.
M. Louis de Broissia , rapporteur , a rappelé que le dépôt de sa proposition de loi s'inscrivait dans la logique du droit d'initiative parlementaire. Rappelant les difficultés qui ont marqué le processus d'examen du projet de loi sur la communication audiovisuelle, il s'est félicité du fait que, conformément à l'annonce qu'il avait faite en ce sens dans son avis budgétaire et lors de la récente audition par la commission de la ministre de la culture et de la communication, une initiative ait pu être prise rapidement au Sénat en faveur de l'AFP.
La commission a ensuite procédé à l'examen du dispositif proposé par le rapporteur.
A l'issue de cet examen, elle a adopté les conclusions proposées par son rapporteur.
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TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION
Article premier
L'article 1 er de la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 portant statut de l'Agence France Presse est complété in fine par un nouvel alinéa ainsi rédigé :
" Dans le cadre de cet objet et dans le respect de ses obligations fondamentales, l'Agence France Presse peut, pour assurer son développement et en particulier pour créer les nouveaux services que l'évolution des marchés de la communication et de l'information rend indispensable, prendre des participations dans toutes sociétés françaises ou étrangères constituées ou à constituer ".
Article 2
Dans le premier alinéa de l'article 10 de la même loi, les mots : " pour une période de trois ans renouvelable " sont remplacés par les mots : " pour une période de cinq ans renouvelable ".
Article 3
I.- Le troisième et le quatrième alinéas de l'article 12 de la même loi sont ainsi rédigés :
" La commission financière est saisie pour avis des comptes de l'Agence France Presse et de son budget prévisionnel. Elle adresse toutes observations utiles au président-directeur général de l'Agence, qui les communique au conseil d'administration. La commission financière s'assure que le budget prévisionnel établit un équilibre réel des recettes et des dépenses.
" Le conseil d'administration peut toutefois, à titre exceptionnel et après avis dûment motivé de la commission financière, autoriser la présentation et l'exécution en déséquilibre du budget, lorsque des nécessités tirées de la mise en oeuvre des projets de développement de l'Agence France Presse le justifient et que les conditions du retour à l'équilibre sur une période de trois ans sont explicitement prévues ".
II.- Dans le septième alinéa du même article, avant les mots : " malgré ses observations ", sont insérés les mots : " sauf application de la procédure mentionnée au quatrième alinéa et ".
Article 4
Le premier alinéa de l'article 13 de la même loi est remplacé par douze alinéas ainsi rédigés :
" Les ressources de l'Agence France Presse sont constituées notamment par le produit de la vente des documents et services d'information à ses clients et par le revenu de ses biens.
" Le conseil d'administration autorise, dans les limites qu'il détermine, le président-directeur général à contracter des emprunts au nom de l'Agence, et à émettre les titres et valeurs mentionnés aux alinéas suivants. Le président rend compte, chaque année, au conseil d'administration de l'utilisation des autorisations consenties par celui-ci.
" Les dispositions des articles 283-6 et 283-7 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales sont applicables à l'Agence France Presse sous réserve des dispositions de la présente loi.
" L'Agence France Presse peut émettre des obligations. Les obligations sont des titres négociables qui, dans une même émission, confèrent les mêmes droits de créance pour une même valeur nominale. Les dispositions des articles 285 à 339 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 précitée, ne sont pas applicables aux obligations émises par l'Agence France Presse.
" L'Agence France Presse ne peut constituer un gage quelconque sur ses propres obligations.
" Les obligataires ne sont pas admis individuellement à exercer un contrôle sur les activités de l'Agence France Presse ni à demander communication des documents comptables.
" Les porteurs d'obligations d'une même émission sont groupés de plein droit pour la défense de leurs intérêts communs, en une masse qui jouit de la personnalité civile. Toutefois, en cas d'émissions successives d'obligations, la société peut, lorsqu'une clause de chaque contrat d'émission le prévoit, grouper en une masse unique les porteurs d'obligations ayant des droits identiques.
" La masse est représentée par un ou plusieurs mandataires dans les conditions déterminées par le décret en Conseil d'État prévu à l'article 17. Les représentants de la masse ont, sauf restriction décidée par l'assemblée générale des obligataires, le pouvoir d'accomplir au nom de la masse tous les actes de gestion pour la défense des intérêts communs des obligataires. Ils ne peuvent s'immiscer dans la gestion de l'Agence France Presse.
" Les représentants de la masse, dûment autorisés par l'assemblée générale des obligataires, ont seul qualité pour engager, au nom de ceux-ci, les actions ayant pour objet la défense des intérêts communs des obligataires, y compris lorsqu'il est fait application des dispositions de l'article 14.
" Ils ont également seuls, qualité dans les mêmes conditions, pour saisir la commission financière d'une décision du président-directeur général ou du conseil d'administration qui préjudicierait à ces mêmes intérêts.
" Dans ce cas, la commission financière peut suspendre cette décision pendant un délai d'un mois et demander le rapport d'un expert indépendant nommé dans les conditions déterminées par le décret en Conseil d'État prévu à l'article 17. L'expert rend son rapport dans le délai d'un mois. La commission financière peut alors enjoindre au président-directeur général ou au conseil d'administration de rapporter la décision incriminée.
" L'assemblée générale des obligataires d'une même masse peut être réunie à toute époque, dans les conditions fixées par le décret en Conseil d'État prévu à l'article 17. Elle délibère sur toutes mesures ayant pour objet d'assurer la défense des obligataires et sur l'exécution du contrat d'emprunt ainsi que sur toute proposition tendant à la modification de ce contrat, dans les conditions fixées par le même décret. "
Article 5
L'article 17 de la même loi est ainsi rédigé :
" Art 17 .- Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de la présente loi ".