PREMIÈRE PARTIE -
VUE D'ENSEMBLE SUR UN TEXTE DENSE,
A LA
COHÉRENCE PARFOIS INCERTAINE...
I. L'URBANISME
La
première partie du projet de loi (articles 1 à 24) est
consacrée d'une part, à une
réforme du régime
des documents d'urbanisme
et, d'autre part, à une
modification du
financement de l'urbanisme
.
La première section du Titre I (articles 1 à 20 sexies)
réforme le régime des documents d'urbanisme.
Elle tend, en particulier à :
- introduire un nouvel article " déclaratoire " au
début du code de l'urbanisme et détaille les règles
générales d'utilisation de l'espace ;
- substituer les "
schémas de cohérence
territoriale
" (SCT) aux schémas directeurs et les
"
plans locaux d'urbanisme
" (PLU) aux " plans
d'occupation des sols " (POS) ;
- enrichir le régime juridique des cartes communales ;
- modifier le régime des opérations d'aménagement et
des taxes d'urbanisme.
Si, en apparence, ce texte bouleverse l'économie générale
du code de l'urbanisme, il ne lui apporte, en réalité, que des
modifications ponctuelles
. En effet, le Gouvernement a choisi de
réécrire ou, pour mieux dire, de " redécouper "
les articles L.122-1 et suivants (régime du SCT) et L.123-1 et suivants
(régime du PLU) en y apportant des modifications dont les principales
sont les suivantes :
Refonte des articles " de principe " du code de l'urbanisme
L'article 1
er
du projet de loi modifie le contenu de l'article
L.121-1 du code de l'urbanisme qui détaille désormais les
principes généraux applicables à tous les documents
d'urbanisme (respect de la notion d'" aménagement durable ",
" économie du territoire " notamment).
Il est si peu normatif qu'en apparence, il semble inoffensif. Il traduit
cependant la vision " duale " du territoire, caractéristique
de la loi " Voynet ", qui oppose les espaces " urbains "
aux espaces " naturels " sans reconnaître la
spécificité de l'espace " rural ". En outre, il ne
change rien au principe " d'économie du territoire " qui
fonde, bien souvent, l'interprétation souvent extensive que les services
déconcentrés de l'Etat font du principe de
" constructibilité limitée ".
Création des SCT et des PLU
Les
schémas de cohérence territoriale
(
SCT
) tendent
à
gérer les problèmes d'urbanisme au niveau d'un
territoire
en y associant les questions de logement, de transport, de
commerce. Ils devront, en effet, être compatibles avec les plans locaux
de l'habitat (PLH), les plans de déplacement urbain (PDU) et les
schémas d'équipement commercial. Le texte initial du Gouvernement
entendait que les SCT soient généralisés à tout le
territoire. Pour ce faire, il prévoyait qu'il ne serait plus possible
d'ouvrir des zones " NA " (d'urbanisation future) dans les communes
qui ne relèveraient pas d'un SCT (même si elles ont un PLU).
L'Assemblée nationale a jugé irréaliste cette proposition,
qui limite le champ d'application à cette règle aux communes qui
sont inclues dans un périmètre de quinze kilomètres autour
des agglomérations françaises.
La " structure porteuse " du SCT sera désormais durable, afin
de ne pas la difficulté suscitée par la disparition des syndicats
qui ont créé les schémas directeurs et du fait de laquelle
au moins les deux tiers des 219 schémas directeurs actuels sont
obsolètes.
Le plan local d'urbanisme (PLU)
se substitue, dans le texte initial, au
POS. Cependant, alors que le POS pouvait être " partiel ", le
PLU s'appliquera nécessairement à tout le territoire d'une
commune. La procédure d'application du POS par anticipation est, quant
à elle, supprimée.
Le régime des " cartes communales " est aussi
modifié
. Le texte prévoit en effet, qu'une commune
dotée d'une carte communale pourra délivrer les permis de
construire en son nom propre, comme celles dotées d'un POS. On notera
cependant que, comme par le passé, la carte communale sera, selon le
texte, élaborée d'un commun accord par la commune et la DDE,
cette dernière pouvant, de ce fait, " verrouiller " ce
document.
La modification du régime des opérations d'aménagement
est plus symbolique que réelle. La transformation du régime des
taxes d'urbanisme est, quant à elle, beaucoup plus technique. Il
convient cependant d'observer que la diminution du produit de certaines taxes
locales (articles 23 et 24) ne fait l'objet d'aucune compensation.
Le projet de loi contient, en outre, quelques dispositions éparses et
néanmoins intéressantes, telles que la suppression de la
déclaration de travaux (qui était un " nid à
contentieux ") sur laquelle l'Assemblée nationale est intervenue,
estimant qu'une telle modification prévient les citoyens des garanties
qu'offre ce document.
En matière d'urbanisme, votre rapporteur a travaillé en
étroite concertation avec le rapporteur pour avis de la commission des
lois afin de renforcer l'insertion du dispositif dans le cadre constitué
par la loi de juin 1999 relative à la coopération intercommunale.
Il vous présentera plusieurs amendements tendant à
rapprocher
les structures chargées de l'élaboration des schémas de
cohérence territoriale de celles des organismes de coopération
intercommunale existants
.
En matière d'urbanisme, la Commission des Affaires économiques
vous propose de
préciser des notions
floues qui résultent
de l'article L.121-1 du code de l'urbanisme, susceptibles de servir de
fondement à nombre d'annulations contentieuses. Elle a également
souligné que :
-
la mixité sociale concerne aussi bien l'habitat urbain que
l'habitat
rural
;
-
les espaces du territoire ne se résument pas à deux
catégories simplistes
, les espaces
urbains
et les espaces
naturels
,
mais comprennent un continuum
qui va des espaces
naturels, urbains, périurbains aux espaces ruraux ;
- les directives territoriales d'aménagement
élaborées par l'Etat doivent également respecter ces
principes généraux.
La Commission des Affaires économiques a affirmé un
droit
à une constructibilité minimale
, dès lors que
l'application superposée des textes tels que les lois
" littoral " et " montagne " rendent, en apparence, toute
construction impossible. Il lui est apparu utile qu'en matière de
risques, l'Etat fournisse aux communes toutes les études dont il dispose
afin que ces collectivités n'aient plus qu'à réaliser des
études ponctuelles.
D'un point de vue général, votre commission a cherché
à renforcer les modalités de concertation, qu'il s'agisse de la
concertation avec le public lors de l'élaboration d'un projet urbain, ou
lors de la mise en oeuvre des dispositions de la loi d'orientation pour la
ville.
Dans le même esprit, elle a renforcé les pouvoirs de la commission
de conciliation en lui donnant le droit d'opérer en matière de
délivrance de permis de construire au nom de l'Etat. De la sorte,
l'administration ne pourra plus opposer des refus péremptoires aux
demandes des habitants.
En ce qui concerne les schémas de cohérence territoriale, la
Commission des Affaires économiques a :
- prévu qu'un projet communal sera élaboré sur la
base d'un
diagnostic
, avant que le successeur du plan d'occupation des
sols (POS) ne soit préparé, car la dimension du projet doit
primer sur la procédure ;
- supprimé la disposition interdisant d'ouvrir des terrains
à l'urbanisation en l'absence de SCT et la délimitation du
périmètre de 15 kilomètres autour des
agglomérations couvertes par un SCT qui apparaît arbitraire et,
partant, inapplicable.
Il vous est proposé de
conserver l'appellation de
" POS "
.
Votre commission juge, en outre, nécessaire que les cartes communales
soient élaborées par la commune seule et non pas dans le cadre
d'un accord entre la commune et le préfet.
La suppression du concept de " concession d'aménagement " a
entraîné de vives critiques. C'est pourquoi, il nous est apparu
préférable de remplacer cette appellation par celle de
" convention publique d'aménagement "
, tout en
prévoyant un dispositif assurant le parfait contrôle de la
collectivité locale sur l'aménageur.
En ce qui concerne la
montagne
, votre commission a tout d'abord
conservé l'ensemble des acquis du texte de l'Assemblée nationale.
Elle vous propose, en outre, de prévoir :
- une extension du régime des chalets d'alpage aux autres
bâtiments ruraux et aux granges de montagne ;
- la possibilité de permettre le changement d'affectation des
bâtiments en zone de montagne ;
- de prévoir la création de constructions à usage
industriel et artisanal intégrées à l'environnement ;
- la création de zones NB permettant le développement d'un
habitat individuel lorsque les zones de montagne sont historiquement
mitées.
En ce qui concerne la loi "
littoral
",
plusieurs
amendements
vous seront proposés
afin de protéger
l'environnement et de permettre une
gestion dynamique des sites
. La loi
est, en effet, si restrictive qu'elle n'autorise même pas l'installation
de sanitaires sur le littoral.