EXAMEN DES ARTICLES
Article 2
(article 7 de la loi n° 92-1477 du 31
décembre 1992 précitée)
Conditions de
délivrance du certificat
•
Dans le souci de limiter les incidences de la procédure de
contrôle des exportations sur le fonctionnement du marché de
l'art,
le Sénat
avait apporté trois modifications à
la rédaction de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1992.
Les deux premières figuraient à l'article 2 de la proposition de
loi :
- en premier lieu, était supprimée la possibilité de
classer comme monuments historiques au titre de la loi du 31 décembre
1913 les biens importés depuis moins de cinquante ans ;
- en second lieu, était prévu que la commission chargée
d'émettre un avis sur les refus de certificat est composée
à parité de représentants de l'Etat et de
personnalités qualifiées. Cette mesure visait à
atténuer la méfiance des propriétaires à
l'égard de l'administration dont les décisions de refus, bien que
peu nombreuses, si on les rapporte au nombre de demandes
déposées, sont souvent qualifiées d'abusives et
d'arbitraires.
La troisième modification de l'article 7 était
opérée par le paragraphe II de l'article 3 de la proposition
de loi. En effet, par coordination avec les dispositions de cet article qui
prévoyaient un régime de délivrance tacite du certificat,
le Sénat avait supprimé le dernier alinéa de
l'article 7, qui imposait la motivation des décisions de
délivrance du certificat et leur communication à la commission.
•
L'Assemblée nationale
n'a retenu que deux des
améliorations apportées par le Sénat à l'article 7
de la loi du 31 décembre 1992 :
- la suppression de la possibilité de classer les biens importés
depuis moins de cinquante ans ;
- et la composition paritaire de la commission chargée d'émettre
un avis sur les refus de certificat.
En revanche, l'Assemblée nationale a rétabli en les modifiant les
dispositions du dernier alinéa de l'article 7 de la loi de 1992 par
coordination avec la suppression de l'article 3 qui prévoyait un
régime de délivrance tacite du certificat ainsi que la
publication des avis de la commission chargée de donner un avis sur les
refus de certificat. Cependant, elle a prévu que l'obligation de
motivation prévue par le dernier alinéa de l'article 7
s'appliquerait dorénavant aux décisions de refus du certificat et
non aux décisions de délivrance. En outre, elle a
précisé que les décisions ministérielles de refus
de certificat seraient publiées dans des conditions fixées par un
décret en Conseil d'Etat.
Votre rapporteur fait observer que la suppression du principe de motivation des
décisions de délivrance du certificat retenu par le Sénat
était la conséquence de la création d'un régime de
décision tacite.
- la motivation des décisions prises par le ministre de la culture en
vertu de la loi de 1992
L'obligation de motiver les décisions de délivrance du certificat
avait été prévue par la loi de 1992 dans un souci de
protection du patrimoine national. Compte tenu de la pratique qui s'est
instaurée depuis, qui veut que l'octroi du certificat soit la
règle et le refus, l'exception, de telles considérations
n'apparaissent plus justifiées aujourd'hui.
S'agissant des décisions de refus de délivrance de certificat,
s'applique, en l'absence de dispositions législatives expresses, la
règle posée par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979
relative à la motivation des actes administratifs et à
l'amélioration des relations entre l'administration et le public, qui
prévoit la motivation des décisions individuelles
défavorables, notion qui recouvre les décisions restreignant
l'exercice des libertés publiques, au rang desquelles se rangent les
décisions de refus d'autoriser l'exportation d'une oeuvre d'art
(cf. : CE, 17 juin 1985 - Dauberville).
- la suppression du régime de délivrance tacite du
certificat
La suppression par l'Assemblée nationale de l'article 3 prévoyant
un régime de délivrance tacite du certificat a été
fondée sur des considérations d'ordre pratique liées
à la nécessité de présenter un document aux
réquisitions des agents des douanes. Votre rapporteur ne partage pas
l'appréciation de l'Assemblée nationale sur ce point. Cependant,
il relève que la suppression de l'article 3 par l'Assemblée
nationale ne s'oppose pas à la mise en place d'un tel régime en
l'absence de dispositions législatives expresses.
L'article 20 du projet de loi
3(
*
)
relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,
actuellement en instance de nouvelle lecture à l'Assemblée
nationale, donne un cadre législatif à l'intervention des
décrets en Conseil d'Etat prévoyant des régimes de
décisions implicites d'acceptation. L'édiction d'un tel
décret pour la procédure de délivrance du certificat
prévu par la loi de 1992 entre dans le champ de cette disposition dont
sont seules exclues les décisions pour lesquelles "
les
engagements internationaux de la France, l'ordre public, la protection des
libertés ou la sauvegarde des autres principes à valeur
constitutionnelle s'y opposent
".
Par ailleurs, cet article prévoit que la décision implicite peut
à la demande de l'intéressé faire l'objet d'une
attestation délivrée par l'autorité administrative. Cette
disposition devrait donc être de nature à lever les objections
avancées par l'Assemblée nationale fondées sur
l'incompatibilité de ce régime de décision implicite
d'acceptation avec les termes de l'article 2 du règlement n°
3911/92 du Conseil du 9 décembre 1992 concernant l'exportation de
biens culturels
4(
*
)
et de
l'article 215 ter du code des douanes
5(
*
)
.
- la publication des décisions de refus du certificat
Votre rapporteur relève que la disposition introduite par
l'Assemblée nationale afin de prévoir la publication des
décisions de refus de certificat, si elle est inspirée par un
légitime souci de transparence, ne répond pas à l'objectif
du Sénat de conférer une plus grande autorité à
cette instance dont il élargissait, par ailleurs, la composition.
•
Position de la commission
Compte tenu de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet
article sous réserve d'
un amendement
tendant à
rétablir le principe de publication des avis de la commission.
Article 3
(article 8 de la loi n° 92-1477 du 31
décembre 1992)
Régime de délivrance tacite du
certificat
•
L'article 3 adopté par
le Sénat
modifiait l'article 8 de
la loi de 1992 afin de prévoir :
- un régime de délivrance tacite du certificat,
destiné à garantir aux propriétaires un traitement rapide
des dossiers et à alléger les charges pesant sur
l'administration. Cette modification entraînait la suppression du dernier
alinéa de l'article 7 qui fixait les modalités de motivation des
dossiers de délivrance du certificat de leur communication à la
commission ;
- et la publication des avis de la commission chargée de donner un
avis sur les refus de certificat.
• Comme l'a indiqué le commentaire de votre rapporteur sur
l'article 2,
l'Assemblée nationale
a supprimé cet
article et a rétabli le dernier alinéa de l'article 7 en en
modifiant la rédaction pour prévoir la motivation des seules
décisions de refus de certificat et prescrire leur publication.
•
Position de la commission
Compte tenu des observations présentées par votre rapporteur
à l'article 2 et sous réserve de l'amendement adopté
à cet article, votre commission ne vous propose pas de rétablir
l'article 3.
Article 4
(article 9 de la loi n° 92-1477 du 31
décembre 1992)
Durée de validité des
décisions de refus de certificat
et conditions de leur
renouvellement
•
L'article 4 adopté par
le Sénat
modifiait le premier
alinéa de l'article 9 de la loi du 31 décembre 1992 afin de
ramener la durée de validité des décisions de refus de
certificat de trois ans à trente mois.
Par ailleurs, par coordination avec le dispositif adopté à
l'article 5 de la proposition de loi, il précisait les conditions dans
lesquelles les décisions de refus de délivrance du certificat
peuvent être renouvelées.
•
L'Assemblée nationale
a adopté à cet
article deux amendements rédactionnels de clarification :
- le premier vise à préciser que l'expiration du délai de
validité du refus de certificat n'a pas pour effet d'exclure la
possibilité pour l'Etat de classer le bien en application des lois du
31 décembre 1913 et du 3 janvier 1979 sur les archives ou de le
revendiquer en application des lois du 27 septembre 1941 portant
réglementation des fouilles archéologiques et du
1
er
décembre 1989 relative aux biens culturels
maritimes ;
- le second complète l'article 9 de la loi de 1992 afin d'y faire
figurer la disposition du nouvel article 9-1 introduit par le Sénat dans
la loi de 1992, qui fait obligation au propriétaire d'un bien pour
lequel l'Etat a fait une offre d'achat de le maintenir sur le territoire
national jusqu'au terme de la procédure d'acquisition.
•
Position de la commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 4 bis
(article 793 du code
général
des impôts)
Exonération partielle des droits de mutation
à titre gratuit
des objets mobiliers classés avec le
consentement de leur propriétaire
•
Cet article additionnel, adopté par
le Sénat
sur
proposition de votre commission des finances, avait pour objet
d'exonérer de droits de mutation à titre gratuit les biens
mobiliers classés "
avec le consentement et à la demande
de leur propriétaire
" à compter du 1
er
janvier 2000, à raison de 50% de leur valeur.
Cette exonération destinée à compenser la
dépréciation du bien consécutive au classement
était soumise à la condition que le bien soit resté la
propriété du défunt ou du donateur pendant cinq ans
à la date de la transmission à titre gratuit.
•
L'Assemblée nationale
a supprimé cet article au
prétexte notamment qu'une telle disposition risquait de réduire
le nombre des offres de dations.
Si les conséquences de l'adoption de ce dispositif sur les offres de
dation lui semblent pour le moins incertaines, votre commission relève
que cet article, qui répondait à l'objectif louable de permettre
de retenir sur le territoire national des oeuvres sans que l'Etat ait besoin de
les acquérir, présentait néanmoins l'inconvénient
de lier de manière automatique l'octroi d'un avantage fiscal à la
décision de classement. A ce titre, il n'était pas vain de
craindre un afflux de demandes de classement justifiées par la seule
perspective de l'avantage fiscal.
Si tel était le cas, comme dans la situation qui prévaut
actuellement, l'Etat risquerait alors de se trouver contraint de devoir
renoncer à des mesures de classement en raison de leur coût
budgétaire.
Enfin, votre commission avait partagé les doutes exprimés par la
commission des finances sur l'efficacité d'un tel dispositif
"
tant sont puissants les facteurs structurels qui poussent les
propriétaires d'oeuvres majeures à les vendre à
l'étranger (...)
"
6(
*
)
.
•
Position de la commission
Au bénéfice de ces observations, votre commission ne vous propose
pas de rétablir cet article.
Article 5
(articles 9-1 à 9-4 de la loi n°
92-1477 du 31 décembre 1992)
Modalités d'acquisition
par l'Etat de biens
auxquels le certificat a été
refusé
•
Le
Sénat
avait adopté cet article qui insère dans
la loi de 1992 quatre nouveaux articles :
L'article 9-1
précise les conditions dans lesquelles l'Etat peut
acquérir un bien ayant fait l'objet d'un refus de certificat ou
présenter une offre d'achat au nom d'une personne privée qui
s'engage à en demander le classement.
L'article 9-2
prévoit que l'autorité administrative est
informée de tout transfert de propriété d'un bien culturel
présentant le caractère de trésor national.
L'article 9-3
impose à tout propriétaire qui aliène
un tel bien de faire connaître à l'acquéreur l'existence du
refus de certificat et, le cas échéant, les offres d'achat
présentées par l'administration dans le cadre de la
procédure prévue à l'article 9-1.
L'article 9-4
prévoit la nullité de toute
aliénation d'un trésor national après acceptation d'une
offre d'achat présentée par l'Etat en application de l'article
9-1.
•
L'Assemblée nationale
a apporté un certain nombre
de modifications à cet article :
*
à l'article 9-1
:
Outre des amendements d'ordre rédactionnel, elle a apporté
plusieurs modifications au texte adopté par le Sénat, sur
lesquelles votre rapporteur portera des appréciations contrastées.
Se montrant moins audacieuse que le Sénat sur les moyens à mettre
en oeuvre pour retenir les trésors nationaux à l'intérieur
de nos frontières, elle a supprimé les dispositions
adoptées à l'initiative de votre commission des finances qui
ouvraient la possibilité à l'Etat de présenter au
propriétaire d'un bien ayant fait l'objet d'un refus de certificat une
offre d'achat émanant d'une personne privée.
L'Assemblée nationale a fort utilement prévu les modalités
de prise en charge des frais d'expertise par l'Etat et le
propriétaire : l'Etat et le propriétaire paieront l'expert
qu'ils ont désigné, et dans l'hypothèse où, faute
d'accord entre les deux experts sur le prix du bien, il conviendra de
désigner un troisième expert, les frais d'expertise seront
supportés pour moitié par chacune des deux parties. De
même, elle a précisé le juge compétent pour
désigner les experts en cas de carence de l'Etat ou du
propriétaire. Enfin, elle a prévu que, si dans un délai de
deux mois à compter de la remise du rapport d'expertise, l'Etat n'a pas
présenté au propriétaire une offre d'achat, le certificat
ne peut plus être refusé, ce qui écarte alors implicitement
les dispositions de l'article 9 de la loi de 1992
7(
*
)
.
De manière moins heureuse, l'Assemblée nationale est revenue sur
deux éléments de souplesse du dispositif que le Sénat
avait souhaité introduire. Dans l'hypothèse où le
propriétaire refuse l'offre d'achat, là où le Sénat
avait laissé à l'Etat une marge d'appréciation pour juger
de l'opportunité de renouveler le refus du certificat,
l'Assemblée a prévu que le renouvellement du refus de certificat
serait automatique. De même, l'Assemblée nationale n'a pas retenu
la disposition permettant au propriétaire en cas de renouvellement du
refus de certificat de redemander une expertise du bien.
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa
commission des affaires culturelles, familiales et sociales, un amendement
supprimant la disposition précisant que le renouvellement du refus de
certificat n'ouvre droit à aucune indemnité. Votre rapporteur
considère que le souhait du législateur de s'en remettre sur ce
point à l'appréciation du juge administratif pourrait avoir pour
effet de priver d'efficacité le dispositif proposé.
Le renouvellement du refus de certificat implique une interdiction d'exporter ;
le préjudice réside donc essentiellement dans la
dépréciation du bien résultant de l'impossibilité
de le vendre sur le marché international. A la première analyse,
la situation pourrait être assimilée à celle du
propriétaire d'un objet classé frappé à ce titre
d'une interdiction d'exporter.
Cependant, la procédure instaurée par la proposition de loi
crée une situation très différente, qui ne permet pas de
considérer le préjudice résultant du refus de certificat
comme certain et donc indemnisable. En effet, on ne peut pas considérer
qu'il y a préjudice matériel résultant d'une
dépréciation dans la mesure où l'Etat offre de payer le
bien au prix du marché international.
L'analyse qui fondait le texte adopté par le Sénat est que le
renouvellement du refus de certificat ne faisait naître aucun
préjudice, ce qui justifiait que le principe de l'indemnisation soit
exclu.
Or, dans le silence de la loi, conformément à la jurisprudence du
Conseil d'Etat, s'appliquera le principe général selon lequel
tout acte de la puissance publique ouvre droit à réparation
lorsqu'il en résulte un dommage direct, matériel, grave et
spécial.
Plus grave encore, l'adoption par l'Assemblée nationale de l'amendement
de la commission pourrait être interprétée comme le signe
de la volonté du législateur de prévoir une indemnisation.
Si telle était l'interprétation retenue par le juge, il y a fort
à craindre que l'Etat se trouve dans une situation comparable à
celle qui prévaut en cas de classement au titre de la loi de 1913.
*
à l'article 9-2
, l'Assemblée nationale a
adopté un amendement rédactionnel tendant à revenir au
texte de la proposition de loi initiale.
*
à l'article 9-3
, elle a prévu que le non-respect
de l'obligation prévue à cet article était
sanctionné par la nullité de la vente. Votre rapporteur, s'il ne
méconnaît pas la nécessité de renforcer
l'information des tiers, souligne la sévérité
peut-être excessive de cette disposition.
•
Position de la commission
Outre
deux amendements rédactionnels
, votre commission a
adopté à cet article
trois amendements
.
Afin de réintroduire les éléments de souplesse que votre
commission avait souhaité introduire dans le dispositif de
l'article 9-1 :
-
un amendement
prévoit qu'en cas de refus d'une offre achat,
l'Etat a la possibilité et non l'obligation de renouveler le refus du
certificat ;
-
un amendement
ouvre au propriétaire, en cas de renouvellement
du refus du certificat, la possibilité de demander une nouvelle
expertise du bien. Si l'Etat refuse d'acquérir à ce prix, le
refus du certificat ne peut plus alors être renouvelé.
Par ailleurs, dans le souci d'assurer l'efficacité du dispositif,
un
amendement
précise que le renouvellement du refus de
certificat n'ouvre droit à aucune indemnité.
Article 6 bis
(nouveau)
(articles 19 et 22 du
code
de l'industrie cinématographique)
Suppression du visa
d'exportation pour les films cinématographiques
•
Cet article additionnel adopté par
l'Assemblée nationale
sur proposition du gouvernement modifie la rédaction de l'article 19 du
code de l'industrie cinématographique afin de supprimer le visa
d'exportation auquel était subordonné jusqu'à
présent l'exportation hors de l'Union européenne des films
cinématographiques.
En conséquence, il supprime les dispositions du troisième
alinéa de l'article 22 qui précise les sanctions pénales
de "
l'exportation d'un film cinématographique
impressionné ou la cession ou concession de droits d'exploitation
à l'étranger d'un film sans visa d'exportation ou en violation
des conditions stipulées au visa ".
Votre rapporteur ne reviendra pas sur la perplexité, déjà
exprimée dans l'introduction de son rapport, que lui inspire ce soudain
intérêt du gouvernement à l'égard du code de
l'industrie cinématographique, dont les articles 19 et 22 ne sont
pourtant pas les seuls à mériter un toilettage.
Enfin, votre rapporteur souligne qu'au delà de cette mesure dont il ne
conteste pas le bien-fondé, une réforme d'ensemble des
mécanismes de soutien public à l'exportation s'impose. La
formalité de visa d'exportation n'est pas à l'évidence la
seule explication de la faiblesse du cinéma français sur les
marchés étrangers.
•
Position de la commission
Votre commission vous propose de supprimer cet article.
Article 6 ter (
nouveau)
(article 4 de la loi
n° 75-1 du 3 janvier 1975 portant création du
Centre national
d'art et de culture Georges-Pompidou)
Suppression du conseil
d'orientation
du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou
•
Cet article additionnel adopté par
l'Assemblée nationale
à l'initiative du gouvernement modifie l'article 4 de la loi n°
75-1 du 3 janvier 1975 portant création du Centre national d'art et de
culture Georges-Pompidou.
Cette disposition a pour objet de doter le centre Georges-Pompidou d'organes
dirigeants comparables à ceux des grandes institutions culturelles
nationales.
Le statut très spécifique de l'établissement public
prévu par la loi de 1975, destiné à prendre en compte
à la fois la diversité et l'originalité des missions du
Centre, constituait à lui seul une catégorie
d'établissements publics au sens de l'article 34 de la Constitution, ses
dispositions empruntant à la fois au régime des
établissements publics à caractère administratif et au
régime des établissements publics à caractère
industriel et commercial.
Cette originalité se marquait également dans les organes
dirigeants de l'établissement public.
En effet, l'article 4 de la loi de 1975 confie l'administration de
l'établissement public à un président nommé par
décret en conseil des ministres et à un conseil de direction.
Ce conseil de direction, auquel il appartient de voter le budget, est
composé des directeurs de département de l'établissement
public et, éventuellement des représentants des organismes
publics et privés qui lui sont associés par voie de convention.
En outre, la loi de 1975 prévoit un conseil d'orientation chargé
d'émettre un avis consultatif sur le projet de budget et sur les lignes
générales de son action culturelle.
Le dernier alinéa de l'article 4 de la loi de 1975 précise que ce
conseil comprenait "
notamment des représentants des
différents ministères, du Parlement, du Conseil de Paris et du
conseil d'administration du district de la région parisienne
".
L'article 6 ter nouveau revient sur cette structure :
- il supprime le conseil de direction dont la vocation était en fait
administrative ;
- il crée un conseil d'administration dont la composition reprend en
l'actualisant celle du conseil de surveillance, qui est supprimé ;
- et confie au président de l'établissement sa direction.
Siégeront au conseil d'administration :
- des représentants de l'Etat ;
- des parlementaires ;
- le maire de Paris ou son représentant ;
- des personnalités qualifiées ;
- et des représentants élus du personnel.
Le conseil sera présidé par le président de
l'établissement nommé par décret en Conseil d'Etat.
•
Position de la commission
Votre commission vous propose de supprimer cet article manifestement
dépourvu de tout lien avec l'objet de la proposition de loi qui
opère une réforme administrative à la va-vite sans que la
concertation indispensable ait pu être organisée avec les
dirigeants actuels de cette institution.
Article 7
Dispositions transitoires
•
L'article 7 adopté par
le Sénat
prévoit que les
dispositions de la proposition de loi sont, dès son entrée en
vigueur, applicables aux biens auxquels a été
délivré un certificat dont la durée se trouve donc de ce
fait prolongée, et aux biens qui, à la date d'entrée en
vigueur de la loi, font l'objet d'un refus de certificat, ce qui ouvre donc
à l'Etat la possibilité d'entamer une procédure
d'acquisition.
Bien que la même règle eut prévalu en l'absence de
dispositions législatives expresses, cet article était
destiné à écarter toute ambiguïté.
•
L'Assemblée nationale
a introduit un amendement
précisant que la durée de validité des refus de certificat
en cours à la date d'entrée en vigueur de la loi demeure
cependant fixée à trois ans, conformément aux dispositions
actuellement en vigueur de la loi de 1992.
Votre rapporteur comprend le souci de l'Assemblée nationale de permettre
à la procédure d'acquisition prévue par la proposition de
loi de s'appliquer au plus grand nombre possible d'oeuvres. Cependant, cette
disposition pourrait avoir pour conséquence par le jeu combiné
des délais qu'une offre d'achat de l'Etat prolonge de manière
significative la durée de validité des refus de certificat en
cours à la date d'entrée en vigueur de la loi. Si cette situation
est quasiment inévitable durant la période transitoire, il serait
fâcheux que se généralise une pratique fort
préjudiciable au regard des intérêts des
propriétaires consistant pour l'administration à présenter
des offres d'achat au cours des derniers mois précédant
l'expiration du délai de validité du refus de certificat.
•
Position de la commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve
d'un
amendement
rédactionnel.