Projet de loi Déontologie

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Création et champ de compétence de la
Commission nationale de déontologie de la sécurité

Cet article institue une nouvelle autorité administrative indépendante , dénommée initialement " Conseil supérieur de la déontologie de la sécurité ", dont il définit la mission et le champ de compétence.

Ce conseil est chargé de veiller au respect de la déontologie dans les services et organismes, aussi bien de caractère public que privé , exerçant des activités de sécurité en France.

Il est précisé que les compétences du Conseil s'exercent sans préjudice de celles revenant à l'autorité judiciaire en matière de direction et de contrôle de la police judiciaire.

Le champ de compétence du Conseil est défini à la fois par un critère matériel, consistant en l'exercice d'une activité de sécurité, et par un critère organique, les personnes concernées, notamment les personnes publiques, étant énumérées de manière limitative.

Le texte initial énonce en effet que sont concernés, lorsqu'ils concourent à une activité de sécurité, les personnels de la police nationale, de la gendarmerie nationale, de la douane et des polices municipales. Il vise également les gardes champêtres, les gardes-chasse et les gardes-pêche.

Concernant les personnes privées , sont concernées les personnes physiques et morales exerçant une activité de sécurité ou de protection pour le compte d'autrui, que ce soit à titre permanent ou occasionnel.

L'Assemblée nationale a tout d'abord remplacé l'appellation de " Conseil supérieur de la déontologie de la sécurité " prévue par le texte initial par celle de " Commission nationale de déontologie de la sécurité ", pour, selon les dires du rapporteur, marquer une meilleure rupture avec le Haut conseil de la déontologie de la police nationale mis en place en 1993. Le remplacement du mot supérieur par le mot nationale a par ailleurs eu pour objet de souligner la nécessaire proximité de cet organisme avec la population. Cette modification d'appellation a été reportée dans l'ensemble du texte, y compris dans l'intitulé.

L'Assemblée nationale a ensuite précisé, sur amendement de la commission des Lois, que le contrôle de la Commission nationale porterait sur des personnes plutôt que sur des services ou organismes.

Elle a enfin notablement étendu le champ d'application du texte, aussi bien concernant les personnes publiques que les personnes privées.

S'agissant des agents publics, elle a voulu viser tous les agents des collectivités territoriales et des établissements publics alors que le texte initial ne mentionnait que les agents de police municipale et les gardes champêtres et n'incluait pas les agents des établissements publics. Seront ainsi notamment concernés les agents de la SNCF ou de la RATP chargés d'une fonction de sécurité.

En plus des gardes-chasse et des gardes-pêche, l'Assemblée nationale a souhaité inclure les gardes forestiers .

Concernant les personnes privées , elle a visé les services internes de sécurité des entreprises en supprimant la mention précisant que les personnes concernées devaient agir " pour le compte d'autrui " et en précisant que l'activité de sécurité pouvait être exercée " à titre principal ou accessoire ". Seraient ainsi par exemple concernés les vigiles employés par les entreprises gérant des centres commerciaux. L'Assemblée nationale a de plus supprimé la mention explicite des activités de protection estimant qu'elles étaient incluses dans les activités de sécurité.

Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale énumère donc de façon limitative les agents de l'État entrant dans le champ de compétence de la Commission nationale, alors qu'il inclut l'ensemble des agents des collectivités locales et des établissements publics , lorsqu'ils exercent une activité de sécurité, et l'ensemble des personnes physiques ou morales assurant une activité de sécurité privée.

Il convient de préciser que ne sont concernées que les activités des agents exerçant sur le territoire de la République . Les agents exerçant à l'étranger ne rentrent pas dans le champ de compétence de la Commission.

En revanche, pourrait rentrer dans son champ de compétence, l'activité d'agents étrangers exerçant en France un droit de poursuite en vertu de la convention d'application de l'accord de Schengen ou en application d'autres conventions, telle celle passée avec la Grande Bretagne pour le fonctionnement d'Eurostar. Il semble peu probable que la Commission puisse mener directement une action efficace à l'égard de ces agents. Elle pourrait néanmoins attirer l'attention du Gouvernement français sur certaines pratiques.

D'après l'exposé des motifs et les déclarations du ministre de l'intérieur à l'Assemblée nationale, la notion d'activité de sécurité visée par le texte se comprend par la possibilité d'exercer un pouvoir de contrainte ou du moins d'établir une relation d'autorité avec les citoyens . Cette relation d'autorité doit intervenir dans le cadre d'une mission de protection des personnes et des biens.

Sont donc exclues du champ de compétence de la Commission les activités de défense nationale dont la vocation est distincte de la sécurité publique ainsi que les activités de sécurité civile.

Est également exclue l'activité des magistrats même si ces derniers contribuent par leur action au maintien de la sécurité et exercent un pouvoir de contrainte sur les citoyens.

De manière plus étonnante, est exclue l'activité des agents de l'administration pénitentiaire . Or, la prison est certainement l'endroit où la relation d'autorité pèse le plus fortement sur les citoyens, et celui où ce dernier est le plus démuni pour faire valoir ses droits.

Les contrôles extérieurs exercés sur l'administration pénitentiaire sont en effet reconnus comme étant insuffisants. Selon certains témoignages, la visite annuelle des commissions de surveillance se révèle être une simple formalité ne portant le plus souvent que sur quelques cellules présélectionnées par le directeur de la prison. Les autorités judiciaires, président de la chambre d'accusation, procureur, juge de l'application des peines, juge des enfants, sont trop surchargées pour effectuer un réel contrôle lors des visites régulières que leur impose le code de procédure pénale.

Des événements très graves ont pu ainsi se dérouler à la prison de Beauvais entre 1995 et 1998 à l'encontre de personnes détenues sans qu'aucun des contrôles existants ne fonctionne pendant toute cette période. Pendant trois ans, le directeur et des surveillants se sont en effet livrés à des agressions et à des humiliations sur des détenus et d'autres gardiens. Des sanctions disciplinaires ont été prononcées mais aucune poursuite pénale n'a été engagée par le procureur de la République. A la prison de Laon, la carence de l'administration a permis le viol de plusieurs jeunes par des détenus plus âgés.

Consciente de cette situation, Mme le garde des Sceaux a chargé une commission présidée par M. Guy Canivet d'effectuer des propositions tendant à l'amélioration de ce contrôle extérieur. Celle-ci devrait rendre ses conclusions à la fin du mois de janvier 2000.

Selon la Chancellerie, l'administration pénitentiaire ne pourrait être considérée comme exerçant des activités de sécurité. Chargée de l'exécution des décisions de justice et de la réinsertion des condamnés, elle participerait au service public de la justice et ne pourrait donc de ce fait relever du contrôle de la Commission nationale.

Ainsi que le souligne la Chancellerie, l'administration pénitentiaire n'est certes pas citée dans l'annexe I de la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, au même titre que la police et la gendarmerie nationale, dans les " moyens dont dispose l'État pour exercer ses fonctions de sécurité ". Son rôle est différent de celui des autres acteurs publics de la sécurité, dans la mesure où, à l'heure actuelle, il ne s'exerce en principe pas sur la voie publique. Les opérations de transfèrement de condamnés continuent en effet à relever de la police nationale bien que considérées par elle comme des charges indues dont la loi du 21 janvier 1995 prévoyait la disparition.

Il est cependant clairement affirmé à l'article premier de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire que celui-ci " participe au maintien de la sécurité publique ".

En outre, les policiers et les gendarmes participent tout autant que l'administration pénitentiaire au service public de la justice dans leurs attribution de police judiciaire. Nul ne conteste cependant que l'activité des policiers lors des gardes à vue entre par excellence dans le domaine d'intervention de la Commission. Or, il n'y a pas une différence essentielle de nature entre une garde à vue et l'incarcération d'une personne en détention préventive. Dans les deux cas, des personnes présumées innocentes sont privées de liberté et soumises à l'autorité d'agents publics.

Le comité européen de prévention contre la torture contrôle d'ailleurs tout autant les conditions de détention que les conditions de garde à vue. Le fait, relevé par la chancellerie, que la compétence de ce comité s'étende également aux hôpitaux psychiatriques, dont l'activité relève du domaine médical, ne semble pas un argument suffisant pour exclure les prisons du champ de compétence de la Commission nationale.

La chancellerie craint de plus que l'inclusion de l'administration pénitentiaire dans le champ de compétence de la Commission nationale ne vienne contrarier un réel effort mené actuellement en matière de déontologie, consacré par l'établissement d'un code de déontologie, et qu'elle ne freine la mise en oeuvre de solutions spécifiques au contrôle de l'administration pénitentiaire pouvant être préconisées par la commission présidée par Guy Canivet.

Il serait cependant tout à fait paradoxal à un moment où est instituée une Commission nationale de déontologie à compétence très large de ne pas y intégrer l'administration pénitentiaire.

Les personnes en détention doivent bénéficier des mêmes droits que l'ensemble des citoyens, et ceci d'autant plus que plus du tiers des 53 000 détenus sont en détention préventive et sont présumés innocents dans l'attente de leur jugement. Le respect des droits de l'homme ne doit pas s'arrêter à la porte des prisons et les murs entourant ces dernières ne doivent pas permettre de favoriser la loi du silence.

Une telle inclusion ne pourrait être que bénéfique à une administration ayant tendance à fonctionner en vase clos et manquant manifestement d'ouverture sur l'extérieur. Elle ne pourra que participer à la meilleure insertion de la prison dans la vie de la cité, appelée de ses voeux par Mme le garde des Sceaux elle-même lors d'une intervention devant le Conseil supérieur de l'administration pénitentiaire: " insérée dans la vie de la cité, la prison ne peut plus et ne doit plus être repliée sur elle-même : c'est par la cité et son environnement qu'elle peut faire face à ses missions ".

Une grande partie des personnels de l'administration pénitentiaire milite d'ailleurs pour l'intégration de leur administration dans le champ de compétence de la Commission nationale. Les interrogations suscitées lors du procès récent des évadés de Clairvaux ou la publication du témoignage du médecin-chef de la santé, Mme Véronique Vasseur, conduisent à souhaiter une plus grande transparence de l'administration pénitentiaire, seule manière d'éviter que des actes individuels répréhensibles ne rejaillissent sur l'image de l'ensemble des personnels et n'alimentent les rumeurs et les soupçons.

Aussi votre commission vous proposera-t-elle un amendement incluant l'administration pénitentiaire dans le champ de compétence de la Commission nationale .

Mais cette intégration ne devrait en aucun cas être comprise comme devant empêcher toute amélioration du contrôle extérieur spécifique à l'administration pénitentiaire pouvant intervenir à la suite du rapport de M. Guy Canivet.

Par ailleurs, d'une manière générale, les agents publics énumérés ne rentrent dans le champ de compétence de la Commission nationale que lorsqu'ils concourent à une activité de sécurité . Ne sont donc pas concernés les agents chargés de tâches uniquement administratives ou d'intendance, telle l'entretien des véhicules. Cette distinction prend une signification particulière pour la douane, dont une partie de l'activité seulement présente un caractère de sécurité. Seuls les agents des douanes exerçant dans les services dits de surveillance, soit 9000 agents sur un total de 20 000, seront susceptibles de relever de la Commission nationale.

Concernant les gardes-chasse, les gardes-pêche et les gardes forestiers , régis par la loi du 12 avril 1892 en tant que gardes particuliers, ils sont inclus dans le champ de compétence de la Commission nationale soit en tant que personnes exerçant pour le compte de personnes privées, soit comme agents des collectivités locales ou des établissements publics. Il ne semble donc pas utile de les énumérer dans la mesure où le texte adopté par l'Assemblée nationale vise désormais, ce qui n'était pas le cas initialement, l'ensemble des agents des collectivités locales et des établissements publics.

Les personnes physiques ou morales de droit privé peuvent être des personnes ou des entreprises régies par la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds ou des personnes exerçant dans des agences privées de recherche réglementées par la loi du 28 septembre 1942.

Mais il a été souligné, par le ministre comme par le rapporteur à l'Assemblée nationale, que seraient également concernées les personnes assurant des fonctions de sécurité à titre occasionnel, éventuellement bénévolement . Il pourrait ainsi s'agir de personnes participant à des services d'ordre mis en place lors de manifestations par les partis politiques ou, en application de l'article 23 de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 et de son décret d'application du 31 mai 1997, par les organisateurs de manifestations sportives récréatives ou culturelles à but lucratif. Il a ainsi été clairement précisé, alors que l'examen du texte s'est déroulé à quelques jours du début de la coupe du monde de football, que seraient concernés les stadiers chargés de la surveillance des stades à l'occasion des rencontres sportives.

Si l'intention de l'Assemblée nationale d'inclure les bénévoles dans le champ de compétence de la Commission nationale ne fait aucun doute à la lecture des débats, elle ne ressort cependant pas clairement du texte adopté, les mentions " à titre permanent ou occasionnel " et " à titre principal ou accessoire " caractérisant l'exercice de l'activité de sécurité semblant insuffisamment précises.

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter trois amendements à cet article .

Le premier amendement inclut les personnels relevant de l'administration pénitentiaire dans le champ de compétence de la Commission nationale lorsqu'ils concourent à une activité de sécurité.

Le deuxième amendement supprime la mention des gardes-chasse, des gardes-pêche et des gardes forestiers , par coordination avec l'extension opérée par l'Assemblée nationale de la compétence de la Commission nationale à l'ensemble des agents des collectivités territoriales et des établissements publics.

Le troisième amendement précise explicitement que les personnes exerçant des fonctions de sécurité à titre bénévole entrent dans le champ de compétence de la Commission.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .

Article 2
Composition de la Commission nationale

Cet article fixe les règles de composition de la Commission nationale.

Le texte initial prévoyait que La Commission nationale serait composée de six membres , nommés pour six ans non renouvelables .

Ces membres sont nommés de manière habituelle par les autorités politiques , le Président de la République et les présidents des assemblées parlementaires, ainsi que par les présidents des trois hautes juridictions , Conseil d'État, Cour de cassation et Cour des comptes.

Le Président de la République désigne, ce qui est fréquemment le cas pour les autorités administratives indépendantes, le président de la Commission. Le président de l'Assemblée nationale et du Sénat désignent respectivement un député et un sénateur qui ne peuvent rester membres de la Commission que pendant la durée de leur mandat parlementaire. A cet égard, votre commission vous proposera un amendement précisant explicitement que les parlementaires pourront rester membres de la Commission au terme d'un mandat parlementaire en cas de réélection.

Seront également membres de la Commission, un conseiller d'État, désigné par le vice-président du Conseil d'État, un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général de ladite cour, et un conseiller maître à la Cour des comptes désigné par le premier président de cette cour.

Si un membre de la Commission cesse d'exercer ses fonctions en cours de mandat, son successeur est désigné pour la période restant à courir mais il pourra être renouvelé si cette période est inférieure à deux ans.

Le caractère non renouvelable du mandat est un gage traditionnel d'indépendance des membres de la Commission. Le nombre des membres de la Commission a par ailleurs été volontairement limité pour donner plus d'efficacité à cette dernière. Contrairement à de nombreuses autorités indépendantes, la Commission nationale ne comprenait initialement aucune personnalité qualifiée. Le ministre de l'intérieur s'en est expliqué en arguant du fait que leur absence permettrait de limiter le soupçon de collusion avec les services ou organismes concernés et en soulignant que les parlementaires représentaient parfaitement la société civile.

De plus, toujours afin de préserver l'indépendance des personnes désignées, la fonction de membre de la Commission nationale est incompatible avec l'exercice de fonctions ou d'activités dans le domaine de la sécurité ou de la protection. Le ministre a indiqué lors des débats à l'Assemblée nationale que cette disposition exclurait de la Commission les maires de communes employant des policiers municipaux ou des gardes champêtres.

Cette incompatibilité formulée de manière aussi générale a semblé trop stricte à votre commission qui vous proposera un amendement afin de la limiter à l'exercice " à titre principal " d'une activité dans le domaine de la sécurité. Il faudra cependant que le règlement intérieur de la Commission nationale prévoie la possibilité pour un membre de la Commission qui serait concerné à un titre quelconque par une réclamation de se déporter au moment des votes sur celle-ci.

L'Assemblée nationale a souhaité compléter la composition de la Commission nationale par un septième membre . Désigné par les autres membres, il doit être une personnalité qualifiée en matière de sécurité et connue à raison de ses compétences en matière de droits de l'Homme.

Cette formulation de " personne connue à raison de ses compétences en matière de droits de l'Homme " a paru étrange à votre commission. Elle a été adoptée sur proposition du Gouvernement, la commission des Lois de l'Assemblée nationale ayant initialement souhaité voir désigner un membre par la Commission consultative des droits de l'Homme. Votre commission juge préférable de s'en tenir à l'expression habituelle de personnalité qualifiée et de faire confiance au choix des autres membres. Elle vous présentera un amendement en ce sens.

Par ailleurs, il est apparu à votre commission des Lois qu'il serait préférable de garantir une certaine continuité dans le fonctionnement de la Commission en prévoyant un renouvellement par moitié de ses membres, comme c'est le cas pour plusieurs autorités indépendantes. Il ne semble pas bon de faire reposer la continuité de la Commission sur ses seuls services.

Un tel renouvellement exige un nombre pair de membres. Votre commission vous propose ainsi de porter la composition de la Commission à huit membres en prévoyant la présence d'une deuxième personnalité qualifiée , désignée selon les mêmes modalités que la première personnalité.

Un tirage au sort permettrait de désigner les membres à renouveler à l'issue des trois premières années. Le président de la Commission serait cependant exclu de ce tirage au sort pour lui permettre d'installer la Commission dans la durée. Cette solution garantirait la continuité de la Commission sans accroissement trop important de ses membres.

Votre commission vous propose donc d'adopter six amendements à cet article, à savoir, outre un amendement de précision concernant la réélection des parlementaires, quatre amendements ayant pour objet de permettre le renouvellement par moitié tous les trois ans de la Commission nationale, grâce à la désignation de deux personnalités qualifiées , et un amendement limitant les incompatibilités opposables aux membres de la Commission.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
Règlement intérieur et partage des voix

Cet article indique que la Commission établit son règlement intérieur .

Il précise de manière habituelle qu'en cas de partage des voix , celle du président est prépondérante.

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

Le règlement intérieur de la Commission sera d'autant plus important que, d'après l'étude d'impact du projet, le gouvernement n'envisage pas de prendre de décret d'application de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4
Saisine de la Commission nationale

Cet article définit les modalités de saisine de la Commission nationale.

Sa rédaction s'inspire sur plusieurs points de celle retenue pour la saisine du Médiateur par l'article 6 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973.

Des réclamations peuvent être portées à la connaissance de la Commission par toute victime ou tout témoin de faits pouvant constituer des manquements aux règles déontologiques de la part des personnes entrant dans le champ de compétence de la Commission. Il est précisé que les réclamations doivent être individuelles.

Les ayants droit des victimes peuvent également effectuer une réclamation au lieu et place de la victime. La notion d'ayant droit n'étant pas véritablement définie, il reviendra à la Commission nationale de déterminer elle-même sa portée.

Comme pour le Médiateur, la réclamation devra obligatoirement être adressée à un député ou un sénateur qui décidera lui-même de l'opportunité de saisir la Commission.

Le Premier ministre et les membres du Parlement non membres de la Commission peuvent également saisir cette dernière de leur propre chef.

Il est enfin précisé qu'une réclamation portée devant la Commission n'interrompt ni les délais de prescription ni les délais de recours.

L'Assemblée nationale a limité à un an après les faits , le délai dans lequel peut être opérée la saisine de la Commission nationale.

Votre commission des Lois estime qu'un filtre est utile pour éviter un afflux de requêtes abusives risquant de paralyser l'action de la Commission nationale.

Elle s'est néanmoins interrogée sur l'efficacité réelle du filtre résultant de la saisine par l'intermédiaire des parlementaires , estimant que ces derniers n'avaient pas les moyens de vérifier le bien fondé d'une demande et pourraient être conduits malgré eux à transmettre des dénonciations calomnieuses.

Elle a néanmoins considéré que les parlementaires seraient en mesure d'écarter les réclamations manifestement irrecevables, étant bien précisé que la transmission des autres réclamations ne préjugerait en rien de l'appréciation pouvant être donnée sur le fond de l'affaire.

Votre commission a par ailleurs estimé que le rôle de médiation entre les forces de sécurité et les citoyens attribué aux parlementaires par le texte ne pouvait que renforcer positivement les liens entre la représentation nationale et les citoyens au service d'une amélioration de la transparence des forces de sécurité.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement à l'article 8 concernant la délicate question de la dénonciation calomnieuse, votre commission des Lois a donc en définitive souscrit à ce filtre, et elle a souhaité établir des relations constantes entre le parlementaire et la Commission nationale durant toute la durée de l'examen d'une réclamation et dès la réception de celle-ci.

Votre commission vous proposera donc d'adopter, outre un amendement rédactionnel, un amendement prévoyant l'obligation pour la Commission nationale d'accuser réception de la saisine du parlementaire .

Cette précision serait plutôt de nature réglementaire mais doit être incluse dans la loi dans la mesure où aucune disposition d'application n'est prévue.

Le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ne prévoit en effet que l'obligation d'accuser réception des demandes par les services administratifs de l'État et des établissements publics.

Le projet de loi en cours de discussion relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration étend certes cette obligation à toutes les autorités administratives. Mais l'amendement proposé garde l'intérêt de souligner les liens entre la Commission nationale et le parlementaire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Pouvoirs d'investigation de la Commission nationale

Cet article définit les pouvoirs d'investigation de la Commission nationale.

La Commission dispose de la possibilité de convoquer tout agent public ou privé et d'obtenir communication de toute information ou pièce utile à l'exercice de sa mission.

Des garanties procédurales sont apportées par le texte aux personnes mises en cause : les personnes convoquées peuvent être assistées d'un conseil et un procès verbal contradictoire de l'audition doit être dressé.

Il est précisé que les autorités publiques doivent prendre toute mesure pour faciliter la tâche de la Commission. La Commission peut demander au ministre de saisir les corps de contrôle . Le ministre reste seul juge de l'opportunité d'une telle saisine mais il doit obligatoirement informer la Commission des suites données à sa demande.

Il est de plus précisé que la Commission peut consulter toute personne dont le concours peut lui paraître utile. Cette précision a son importance, la Commission étant composée d'un nombre restreint de membres n'ayant pas pour vocation de regrouper des professionnels de la sécurité.

L'Assemblée nationale a supprimé l'obligation pour la Commission nationale de motiver ses demandes de communication d'informations et pièces adressées à des autorités publiques ou à des personnes privées.

Elle a en outre précisé que le procès verbal contradictoire dressé à la suite d'une audition serait remis à l'intéressé.

Elle a enfin prévu que les seuls secrets pouvant être opposés à la Commission s'agissant de la communication de pièces ou d'informations seraient les secrets concernant la défense nationale , la sûreté de l'État ou la politique extérieure .

Votre commission n'approuve pas la suppression opérée par l'Assemblée nationale de la motivation des demandes de communication de documents . En effet, elle estime qu'à partir du moment où la non-communication des pièces est sanctionnée pénalement, il importe que la demande de communication soit motivée.

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs, dans sa décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993, censuré une disposition de la loi relative à la prévention de la corruption accordant au service central de la corruption le droit de demander communication de documents sans l'assortir d'une obligation de motivation.

Votre commission vous proposera donc deux amendements rétablissant la motivation des demandes de communication de documents adressées respectivement aux personnes publiques et aux personnes privées.

Concernant le secret , votre commission a considéré que l'Assemblée nationale était allée trop loin en n'autorisant que l'opposition des secrets concernant la défense nationale , la sûreté de l'État ou la politique extérieure . Il semble en effet difficile d'affranchir la Commission du respect du secret de l'instruction ou de celui du secret professionnel, concernant par exemple un avocat ou un médecin, sachant que le secret médical par exemple peut toujours être levé à la demande de l'intéressé. Votre commission vous proposera un troisième amendement visant l'ensemble des secrets protégés par la loi, expression apparaissant à l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public.Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Vérifications sur place

Cet article autorise les membres de la Commission à procéder à des vérifications sur place dans les locaux professionnels.

Le texte initial ne permettait d'opérer une vérification que dans les lieux où se sont déroulés les faits et exigeait un préavis et la présence des agents intéressés.

L'Assemblée nationale a durci, sur proposition de sa commission des lois et contre l'avis du Gouvernement, les conditions de réalisation de cette vérification.

Elle a en effet :

- supprimé l'obligation de préavis avant une vérification ;

- rendu celle-ci possible hors la présence de la personne mise en cause ;

- précisé qu'elle peut s'exercer dans les lieux publics et les locaux professionnels et non plus seulement dans les lieux où se sont déroulés les faits.

Très attachée au respect de la procédure contradictoire , votre commission considère que le préavis est nécessaire et doit être effectué dans un délai permettant raisonnablement aux personnes mises en cause et à leurs supérieurs d'être présentes si elles le désirent. Elle considère de plus que la Commission nationale n'a de raisons d'effectuer des vérifications que dans les lieux où se sont déroulés les faits .

Elle vous présentera donc un amendement rétablissant le préavis avant une vérification et ne permettant celle-ci que dans les lieux où se sont déroulés les faits.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
Suites de la saisine

Cet article reconnaît à la Commission nationale un pouvoir d'avis et de recommandation tant à l'égard des autorités publiques que des dirigeants des personnes privées soumises à son contrôle.

Les personnes destinataires de ces avis ou recommandations sont tenues de rendre compte à la Commission, dans un délai déterminé par celle-ci, des suites qui leur sont données.

Ce pouvoir de recommandation est sanctionné par la possibilité donné à la Commission de publier un rapport spécial au Journal Officiel si elle estime que les suites données ne sont pas satisfaisantes ou si elles n'ont pas été portées à sa connaissance dans le délai déterminé.

Il est enfin précisé que la Commission est elle-même tenue d'informer l'auteur de la saisine des suites de celles-ci.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Il convient de noter que, concernant les personnes exerçant des activités de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds régies par la loi du 12 juillet 1983, des recommandations pourront être adressées aux pouvoirs publics concernant un éventuel retrait de leur agrément.

Votre commission vous propose de supprimer la disposition prévoyant l'information par la Commission nationale de l'auteur de la saisine afin de la reporter dans un article additionnel après l'article 8 prescrivant l'information de l'auteur de la saisine sur l'ensemble des suites données à la réclamation , y compris en cas de transmission effectuée à la justice ou au pouvoir disciplinaire .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
Rapports avec la justice

Cet article règle les rapports de la Commission nationale avec l'autorité judiciaire.

Le texte initial interdisait à la Commission nationale de connaître des faits donnant lieu à poursuite judiciaire , que ces faits fassent l'objet d'une enquête de flagrance, d'une enquête préliminaire, d'une information judiciaire ou qu'ils soient en attente de jugement.

Il était précisé de plus que la Commission ne peut remettre en cause le bien-fondé d'une décision judiciaire.

Il était indiqué en outre que, dans le cas où la Commission estimerait que des faits dont elle a été saisie seraient susceptibles de constituer une infraction pénale, elle serait tenue de saisir le procureur de la République de ces faits en application de l'article 40 du code de procédure pénale, le procureur ayant l'obligation d'informer la Commission des suites de cette transmission.

Il convient de noter que cette saisine du procureur, imposée au demeurant par le deuxième alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale à " toute autorité constituée " ayant connaissance d'un crime ou d'un délit, aurait eu pour conséquence d'obliger la Commission à suspendre toute investigation dès qu'elle aurait présumé l'existence d'une infraction pénale.

L'Assemblée nationale a profondément modifié l'économie de cet article en permettant à la Commission nationale de poursuivre ses investigations dans les cas où la justice est saisie .

Elle a simplement précisé, s'inspirant de la rédaction retenue pour le Médiateur de la République par l'article 11 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973, que la Commission ne pouvait intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction. Cette formulation est comprise s'agissant du Médiateur comme lui interdisant d'intervenir directement auprès des juridictions pour influer sur leurs décisions.

L'Assemblée nationale a cependant apporté quelques tempéraments à la poursuite des investigations par la Commission nationale dès lors que la justice est saisie. Elle a précisé que la Commission devait recueillir l'accord des juridictions saisies ou du Procureur de la République pour obtenir communication de pièces ou accéder aux lieux où se sont déroulés les faits.

L'accord devra être donc être demandé au procureur de la République en cas d'enquête de flagrance ou d'enquête préliminaire, au juge d'instruction quand une information sera ouverte et à la juridiction de renvoi le cas échéant.

Les auditions de témoins restent quant à elles possibles dans tous les cas sans autorisation.

Votre commission approuve cette possibilité pour la Commission nationale de continuer ses investigations même en cas de poursuites judiciaires à partir du moment ou une priorité est clairement établie en faveur de la justice .

Par ailleurs, pour répondre à la crainte de voir se multiplier les dénonciations calomnieuses, votre commission souhaite qu'il soit indiqué dans le texte que les dénonciations calomnieuses portées devant la Commission nationale pourront être poursuivies en application de l'article 226-10 du code pénal.

Cet article 226-10 incrimine la dénonciation d'un fait que l'on sait inexact susceptible d'entraîner des sanctions judiciaires, administratives ou disciplinaires notamment à une " autorité ayant le pouvoir d'y donner suite ou de saisir l'autorité compétente ". Il semble donc que les dénonciations calomnieuses effectuées auprès de la Commission entrent dans ce cadre. Mais la loi pénale étant d'interprétation stricte, il n'est pas mauvais de préciser explicitement que l'article 226-10 s'appliquera dans ce cas.

Il convient cependant de préciser que les poursuites pour dénonciation calomnieuse ne pourront viser que le réclamant initial et non le parlementaire ayant transmis la réclamation à la Commission, faute de quoi les parlementaires risqueraient, par précaution, d'exercer un filtrage excessif. L'article 26 de la Constitution n'exonère en effet un parlementaire de poursuites que pour les " opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions ".

A partir du moment où la Commission nationale estime que le délit de dénonciation calomnieuse peut être constitué, elle devra logiquement saisir le procureur de la République en application de l'article 40 du code de procédure pénale.

Il semble utile de le mentionner dans la loi pour souligner que la dénonciation calomnieuse peut être poursuivie pénalement tout autant que les faits ayant justifié une réclamation . On peut espérer que cette mention fera réfléchir les éventuels réclamants de mauvaise foi. Les parlementaires pourront attirer l'attention de ces derniers à cet égard.

Votre commission vous présente donc un premier amendement permettant d'incriminer une dénonciation calomnieuse effectuée auprès de la Commission, précisant en conséquence que celle-ci doit saisir le procureur de la République en application de l'article 40 du code de procédure pénale si elle estime qu'une réclamation peut constituer une telle infraction, et exonérant les parlementaires de toute poursuite pour dénonciation calomnieuse ou complicité de dénonciation calomnieuse du fait des transmissions effectuées à la Commission nationale en application de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter par coordination un deuxième amendement en vertu duquel le procureur de la République devra informer la Commission des suites données à l'ensemble des transmissions effectuées par elle en application de l'article 40 du code de procédure pénale, tant sur le fondement du caractère calomnieux de la réclamation que sur celui du caractère délictueux des faits mentionnés dans celle-ci.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
Rapports avec l'autorité disciplinaire

Cet article règle les rapports de la Commission nationale avec les personnes publiques ou privées détentrices du pouvoir disciplinaire.

Il prévoit que la Commission porte dans délai à la connaissance de l'autorité disciplinaire les faits dont elle a été saisie susceptibles de faire l'objet d'une sanction disciplinaire, ces personnes étant tenues d'informer en retour la Commission sur les suites données à cette transmission.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que les transmissions par la Commission au pouvoir disciplinaire pouvaient être effectuées indépendamment d'une éventuelle saisine de la justice.

Votre commission des Lois, considérant que le succès de l'action de la Commission dépendra pour une grande part de la rapidité avec laquelle elle pourra tenir informé l'auteur de la saisine des suites données à cette dernière, vous présentera un amendement prévoyant que la Commission fixera le délai dans lequel le pouvoir hiérarchique devra l'informer des suites données aux transmissions effectuées par elle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 9
Information des parlementaires par la Commission nationale

Votre commission vous propose de prévoir que le parlementaire auteur de la saisine sera tenu informé par la Commission de l'ensemble des suites de la saisine, s'agissant tant des suites données aux recommandations faites par la commission en application de l'article 7 que de celles données par la justice ou le pouvoir disciplinaire respectivement en application des articles 8 et 9.

Cette information ne devrait pas avoir lieu seulement à la fin de la procédure mais pourrait intervenir à différentes étapes significatives de la procédure.

Votre commission vous propose d'adopter à cet effet un article additionnel.

Article 10
Propositions de modifications législatives et réglementaires

Cet article donne la possibilité à la Commission nationale de proposer toute modification de la législation ou de la réglementation.

La Commission n'est pas elle-même détentrice d'un pouvoir réglementaire mais elle pourra par le biais de ses recommandations influer sur les règles régissant la déontologie des acteurs publics et privés de la sécurité.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification .

Article 11
Rapport annuel

Cet article prévoit, de manière habituelle pour les autorités indépendantes, la remise annuelle au président de la République et au Parlement par la Commission nationale d'un rapport d'activité rendu public.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification .

Article 12
Secret professionnel

Cet article soumet au secret professionnel les membres de la Commission nationale et ses agents ainsi que les personnes que la Commission serait amenée à consulter.

Le secret est toutefois levé pour les besoins de la publication du rapport annuel et, le cas échéant, des rapports spéciaux.

La Commission sera elle-même juge de l'opportunité de la levée totale ou partielle du secret à l'occasion de la publication d'un rapport. Une disposition similaire est prévue pour la Commission nationale informatique et liberté par l'article 12 de la loi du 6 janvier 1978.

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un simple amendement de coordination.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification .

Article 13
Fonctionnement de la Commission nationale

Cet article détermine les modalités de fonctionnement de la Commission nationale.

Il précise que les crédits de la Commission seront inscrits au budget des services du Premier ministre, ce qui souligne le caractère interministériel de son action. Il prévoit en outre, comme il est habituel pour les autorités indépendantes, que le président de la Commission sera ordonnateur des dépenses et nommera les agents de la Commission.

L'Assemblée nationale a précisé que le président de la Commission aurait autorité sur les services de celle-ci.

Il va sans dire que l'efficacité de la Commission nationale sera conditionnée par les moyens, notamment en personnels, qui lui seront accordés.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sans modification .

Article 13 bis
Délit d'entrave

Cet article introduit par l'Assemblée nationale tend à sanctionner le délit d'entrave aux investigations de la Commission .

Il tend à sanctionner pénalement le fait, pour une personne physique ou morale, de ne pas communiquer à la Commission nationale les informations ou pièces demandées, de ne pas déférer à ses convocations ou d'empêcher l'accès aux locaux professionnels .

Les personnes physiques sont punies d'une amende de 50 000 F. Elles encourent également la peine complémentaire d'interdiction des droits civils, civiques et de famille et celle d'affichage ou de diffusion de la décision prononcée.

Les personnes morales encourent une amende égale au quintuple de celle encourue par les personnes physiques. Elles encourent également les peines d'exclusion des marchés publics et d'affichage ou de diffusion de la décision.

A titre de comparaison, le refus pour une personnes physique de comparaître devant une commission d'enquête parlementaire ou le refus de lui communiquer des documents est puni de 50 000 F d'amende et de deux ans d'emprisonnement (III de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958). Le refus de communiquer des informations à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) est puni, quant à lui, d'un an d'emprisonnement et de 100 000 F d'amende (art. 43 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978).

Votre commission vous proposera d'approuver cet article sous réserve d'un amendement de correction d'une erreur matérielle.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 bis ainsi modifié.

Article 14
Application dans les territoires d'outre-mer

Cet article prévoit l'application de la loi dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Le texte initial excluait cependant les gardes champêtres, les gardes-chasse et les gardes-pêche de l'application de la loi.

L'Assemblée nationale a adopté par coordination avec l'extension du champ de compétence de la Commission prévue à l'article premier, une nouvelle rédaction excluant de l'application de la loi l'ensemble des agents publics dépendant de ces territoires.

Les consultations des assemblées délibérantes de Polynésie, de Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna ont été effectuées au mois de janvier 1998, avant la première lecture à l'Assemblée nationale, comme il se doit.

Sur le fond, la solution adoptée est justifiée par le fait que le statut des agents des territoires relève de la compétence locale. Les agents de l'État comme les activités privées de sécurité sont en revanche régis par la loi nationale. Les modifications constitutionnelles et organiques concernant la Nouvelle-Calédonie, intervenues depuis l'adoption du texte par l'Assemblée nationale, n'ont pas d'incidence sur cette répartition.

Sur le plan formel, la rédaction faisant référence à la notion de territoire d'outre mer doit cependant être adaptée pour tenir compte des modifications constitutionnelles intervenues ou en cours concernant la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie. Votre commission vous proposera donc une nouvelle rédaction de l'article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 ainsi modifié.

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Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.