C. LES ORGANES DE CONTRÔLE
Les fonctionnaires sont soumis en permanence au contrôle hiérarchique. Interviennent également des corps de contrôle spécifiques dans chaque ministère.
Les services sont également soumis au contrôle de certains organes internationaux tels le comité contre la torture de l'organisation des Nations unies et le Comité de prévention de la torture et des traitements inhumains et dégradants du Conseil de l'Europe. Ce dernier s'est rendu en France à plusieurs reprises. Aux termes de l'article 2 de la convention du 26 novembre 1987, il est compétent pour visiter les lieux " où les personnes sont privées de liberté par une autorité publique ". Relèvent ainsi de sa compétence, outre les établissements pénitentiaires et les locaux de garde à vue et de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière, les hôpitaux psychiatriques.
1. Les contrôles dans la police nationale
a) Les corps de contrôle à vocation générale
L'inspection générale de la police nationale (IGPN) est saisie par la direction générale de la police nationale sur le plan administratif ou par les autorités judiciaires dans le cadre d'enquêtes préliminaires ou de commissions rogatoires, une enquête administrative étant souvent menée en parallèle avec une enquête judiciaire. Elle ne traite que des affaires importantes en raison de la gravité des faits allégués ou des retentissements pouvant intervenir dans l'opinion publique ou sur le fonctionnement des services.
L'inspection générale des services (IGS) dépend de l'IGPN mais a un mode de fonctionnement différent de celle-ci. Elle a compétence dans le ressort de la préfecture de police de Paris. Elle est saisie de la majeure partie des questions disciplinaires et reçoit les plaintes des particuliers concernant les fonctionnaires de police. Sur 871 dossiers ouverts à l'IGS en 1998, un tiers des dossiers, soit 281, émanait d'une saisine de particuliers .
Dossiers ouverts à l'Inspection
générale de la police nationale
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1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
Total IGPN |
1384 |
1364 |
1165 |
1170 |
1153 |
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dont IGS |
1068 |
1049 |
873 |
862 |
871 |
En 1998, l'IGPN a proposé 406 sanctions disciplinaires et 70 suspensions de fonctions.
b) Des instances spécialisées en matière de déontologie
Des instances ont été successivement mises en place en interne en vue de traiter les questions de déontologie propres à la police nationale.
Le décret n° 93-127 du 16 février 1993, pris à l'initiative de M. Paul Quilès, alors ministre de l'intérieur, a institué un Conseil supérieur de l'activité de la police nationale chargé d'émettre des avis sur le fonctionnement des services de la police nationale dans ses relations avec le public. Ce conseil pouvait être saisi de faits déterminés notamment par des parlementaires, des syndicats de policiers et des associations déclarées. Il n'a jamais fonctionné, ayant été supprimé dès le 7 mai 1993 (décret n° 93-810).
Par décret n° 93-1081 du 9 septembre 1993, pris sur le rapport de M. Charles Pasqua, alors ministre de l'intérieur, a été instituée une nouvelle instance, le haut conseil de la déontologie de la police nationale , mis en place en 1995. Ce conseil, chargé de donner des avis sur des questions de déontologie policière, ne pouvait être saisi que par le ministre de l'intérieur. Il a notamment effectué une étude sur les relations entre la police et les sectes et une évaluation de la formation en matière de déontologie dans la police nationale. Il a également élaboré en 1998 le guide pratique de la déontologie de la police nationale évoqué ci-dessus. Ce conseil est appelé à disparaître dès la promulgation de la présente loi. Ceux de ses membres dont le mandat arrivait à expiration n'ont d'ailleurs pas été renouvelés, si bien que son président, M. Pierre Bordry, nommé pour 3 ans à la suite de la démission de son prédécesseur, se retrouve à l'heure actuelle son seul et unique membre.
2. Les contrôles dans la gendarmerie nationale
a) Les corps de contrôle
Des inspections et des enquêtes de commandement sont menées par l'autorité hiérarchique.
Le ministre de la défense dispose de deux structures d'inspection à vocation généraliste. Le corps des inspecteurs généraux des armées, constitué de quatre inspecteurs généraux issus des trois armées et de la gendarmerie, et le corps du contrôle général des armées.
L'inspection technique de la gendarmerie est à la disposition du directeur général de la gendarmerie. Elle peut être chargée de missions d'enquêtes administratives ou judiciaires. Elle ne traite que les affaires les plus graves, les autres étant traitées à l'échelon local.
b) Les réflexions en cours à la suite de " l'affaire des paillotes "
Les événements constatés en Corse au printemps 1999 ont conduit le ministère de la Défense à souhaiter une amélioration de l'efficacité du dispositif existant.
C'est ainsi qu'une commission de réflexion sur les contrôles et les inspections en gendarmerie a été mise sur pied sous la présidence de M. Charles Barbeau, ancien directeur général de la gendarmerie. Elle doit apprécier les instruments et procédures de contrôle dont disposent le ministre et la hiérarchie, faire des propositions afin d'améliorer le fonctionnement de la gendarmerie et compléter si besoin est, les possibilités de recours offertes aux militaires recevant des ordres illégaux.
Parallèlement, le centre de prospective de la gendarmerie nationale mène depuis le 1er octobre 1999 et jusqu'au 1 er octobre 2000, une étude sur la manière dont les gendarmes mettent en oeuvre les enseignements qui leur sont dispensés. Des propositions en matière de déontologie et de formation en sont attendues.
3. Les contrôles dans la douane
L'administration des douanes ne comporte pas de corps de contrôle spécifiquement chargé d'enquêter en matière disciplinaire. Les agents sont principalement soumis à un contrôle comptable et à un contrôle hiérarchique poussé. L'inspection des services, placée sous l'autorité du directeur général, enquête cependant exceptionnellement sur des agissements fautifs.
4. Les contrôles dans l'administration pénitentiaire
L'administration pénitentiaire fait l'objet de contrôles, intérieurs et extérieurs, à caractère hiérarchique, administratif, judiciaire et juridictionnel.
Le contrôle hiérarchique est exercé par les chefs d'établissement, les directeurs régionaux et la direction de l'administration pénitentiaire. Les détenus ont la faculté d'adresser sous pli fermé des courriers aux autorités hiérarchiques.
Le contrôle administratif est effectué par l'inspection des services pénitentiaires . Celle-ci a effectué 66 déplacements en 1998 et 55 en 1999 dans des services déconcentrés pour des missions d'observation et de contrôle, ou pour mener des enquêtes à la suite d'incidents. L'inspection des affaires sociales est également amenée à intervenir. En charge des questions sanitaires, elle peut être saisie de requêtes individuelles, 386 réclamations de détenus lui ayant été adressées en 1998 et 441 en 1999.
Ce contrôle est exercé par ailleurs par les commissions de surveillance instituées auprès de chaque établissement. Composées des autorités judiciaires et administratives locales, elles sont présidées par le préfet. Elles visitent les établissements au moins une fois par an.
Les détenus s'adressent également de manière ponctuelle aux autorités administratives indépendantes que sont le Médiateur de la République et la Commission d'accès aux document administratifs qu'ils saisissent pour obtenir communication de leur dossier.
La loi investit en outre les autorités judiciaires d'un pouvoir de contrôle.
Les articles D. 176 à D. 179 du code de procédure pénale prévoient des visites obligatoires des établissements pénitentiaires avec des fréquences variables (mensuelle, trimestrielle ou annuelle) de la part de différentes autorités judiciaires : juge de l'application des peines, président de la chambre d'accusation, juge des enfants, procureur de la République et procureur général de la République.
Un rôle particulier est dévolu au juge d'application des peines dans la surveillance des conditions de détention, notamment par les articles D. 116, D. 259, D. 250-6, D. 280 et D. 283-1 du code de procédure pénale.
Depuis l'arrêt Marie du 17 février 1995, le juge administratif accepte de connaître du contentieux des sanctions disciplinaires infligées aux détenus. En application du décret du 2 avril 1996, ces derniers ont néanmoins l'obligation d'effectuer un recours administratif préalable auprès du directeur régional des services pénitentiaires avant de saisir une juridiction.
En pratique, l'ensemble de ces contrôles, notamment des contrôles extérieurs, apparaissent plus formels que réels. Constatant leur insuffisance, le garde des Sceaux a chargé une commission présidée par M. Guy Canivet d'élaborer des propositions en vue d'améliorer le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires.