Projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives

TITRE III
DISPOSITIONS PARTICULIÈRES
À CERTAINS CONTENTIEUX

Article 10
(art. L. 22 et L. 23 du code des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel)
Référés pré-contractuels

Cet article modifie les procédures de " référés pré-contractuels " en permettant au juge administratif d'enjoindre à l'administration de différer la signature d'un contrat de marché public ou d'une délégation de service public.

1. L'article L. 22 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques a modifié l'article L. 22 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. A l'origine, le référé pré-contractuel a été introduit par la loi n° 92-10 du 4 janvier 1992 relative aux recours en matière de passation de certains contrats et marchés de fournitures et de travaux.

Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi par les personnes ayant intérêt à conclure le contrat et qui sont susceptibles d'être lésées, en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation des marchés publics et des conventions de délégation de service public.

En particulier, le président du tribunal administratif est saisi par le préfet si le contrat est conclu par une collectivité territoriale ou un établissement public local.

Le troisième alinéa de l'article L. 22 dispose que le président du tribunal administratif peut être saisi avant la conclusion du contrat, d'où l'appellation de " référé pré-contractuel ". Les pouvoirs du juge, qui statue en premier et dernier ressort en la forme des référés, sont considérables et s'apparentent à des injonctions adressées à la collectivité publique :

- ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations ;

-  ordonner la suspension de la passation du contrat ou de l'exécution de toute décision qui s'y rapporte ;

- annuler ces décisions ;

- supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations.

2. L'article L. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel

La loi n° 93-1416 du 29 décembre 1993 relative aux recours en matière de passation de certains contrats de fournitures et de travaux dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications, réécrit l'article L. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

La loi du 29 décembre 1993 tire les conséquences de la directive du Conseil des Communautés européennes du 25 février 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l'application des règles communautaires sur les procédures de passation des marchés des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications, dite " directive recours ".

Le Conseil invitait les Etats membres à organiser des recours efficaces et aussi rapides que possible, puis détaillait les pouvoirs du juge. Le juge devait pouvoir " prendre, dans les délais les plus brefs et par voie de référé, des mesures provisoires ayant pour but de corriger la violation alléguée ou d'empêcher que d'autres préjudices soient causés aux intérêts concernés, y compris des mesures destinées à suspendre la procédure de passation du marché en cause ou l'exécution de toute décision prise par l'entité adjudicatrice ".

De plus, le juge pourrait " annuler les décisions illégales, y compris supprimer les spécifications techniques, économiques ou financières discriminatoires figurant dans l'avis de marché ".

Aux termes de l'article L. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, le président du tribunal administratif ou son délégué est saisi, avant la conclusion du contrat, par toute personne ayant un intérêt à conclure le contrat et susceptible d'être lésée par le manquement aux obligations de publicité ou de mise en concurrence. Le préfet n'est donc pas susceptible de déférer un contrat d'une collectivité locale.

Le juge dispose dans ce cadre d'un pouvoir d'injonction sous astreinte. Le président du tribunal administratif, statuant en premier et dernier ressort sous la forme des référés, peut :

- ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations ;

- déterminer les délais dans lesquels l'auteur du manquement doit s'exécuter ;

- prononcer une astreinte provisoire courant à l'expiration des délais impartis. Toutefois, il prend en considération les conséquences probables de l'astreinte sur les intérêts susceptibles d'être lésés, en particulier l'intérêt public. Il n'accorde pas l'astreinte si ses conséquences négatives excèdent ses avantages.

L'astreinte provisoire est supprimée en tout ou partie s'il est établi que l'inexécution ou le retard dans l'exécution de l'injonction du juge provient, en tout ou partie, d'une cause étrangère.

3. Injonction à titre conservatoire de différer la signature du contrat

L'article 10 du présent projet de loi propose de permettre au président du tribunal administratif, ou à son délégué, dès sa saisine, d'enjoindre à la personne publique de différer la signature du contrat " jusqu'au terme de la procédure ", c'est-à-dire jusqu'au prononcé de l'injonction, de la suspension voire de l'annulation de clauses contractuelles (article L. 22) ou le prononcé d'une astreinte provisoire (article L. 23).

L'objectif de cette injonction est d'éviter que le juge du référé ne soit dessaisi du dossier.

En effet, les pouvoirs exercés par le juge des articles L. 22 et L. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne peuvent plus être exercés après la conclusion du contrat. La signature de l'acte d'engagement d'un marché public constitue la conclusion du contrat au sens des articles L. 22 et L. 23 . Passée la date de cette signature, la demande présentée au président du tribunal administratif est irrecevable (CE, 3 novembre 1995, Chambre de commerce et d'industrie de Tarbes et CE, 22 janvier 1997, SA Biwater).

Or, pour éviter la mise en oeuvre des pouvoirs considérables du juge au titre des articles L. 22 et L. 23, les autorités publiques ont été tentées de hâter la signature des contrats, marchés ou délégations de service public.

Cette démarche n'est pas satisfaisante. En effet, le juge des référés pré-contractuels est sans doute dessaisi, mais le juge du fond intervient alors sur saisine des personnes ayant intérêt à agir. Dès lors, le contrat est passible d'annulation, celle-ci pouvant parfois être prononcée plusieurs années après la signature du marché.

Eu égard à l'objectif de sécurité juridique , il semble au contraire que les personnes publiques peuvent bénéficier de l'action du juge du référé pré-contractuel. Ses pouvoirs exorbitants du droit commun lui permettent de faire corriger les manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence, avant même la signature du contrat. Le marché sera moins susceptible d'être mis en cause au fond après un examen préalable en référé.

Au contraire, en précipitant la signature du contrat, l'autorité publique risque l'annulation pour des motifs qui auraient aisément pu être corrigés en référé. L'annulation produit ses effets rétroactivement, à l'égard de l'ensemble des opérations. L'administration est alors tenue de recommencer l'ensemble de la procédure de passation du marché , conséquence coûteuse en temps et financièrement.

Dès lors, il paraît préférable de permettre une intervention du juge en amont, à titre conservatoire , favorisant le respect par l'administration du principe de légalité dans un domaine où la législation communautaire et nationale est complexe.

Cependant, ce pouvoir d'injonction, même à titre provisoire et dans l'intérêt même de la collectivité publique, doit être encadré.

Actuellement, cet encadrement provient de dispositions réglementaires : le juge du référé pré-contractuel statue dans un délai de vingt jours (article R. 241-21 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel).

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à conférer valeur législative à ce délai. Bien qu'il ne change pas le fond du droit, cet amendement est nécessaire dans la mesure où une modification par voie réglementaire de ce délai pourrait modifier la nature du pouvoir d'injonction renforcé reconnu au juge à l'égard de l'administration.

Il ne semble pas que ce délai soit une simple mesure d'application de la loi. Au contraire, la valeur législative de nombreux délais spéciaux, particulièrement dans le domaine de la décentralisation, milite en faveur d'une conception volontariste du domaine de la loi pour les questions intéressant au premier chef les collectivités territoriales.

Par ailleurs, votre commission des Lois souligne que le Gouvernement envisagerait la suppression du recours administratif préalable obligatoire auquel est subordonnée la saisine du juge.

Actuellement, si elle entend engager une action au titre des articles L. 22 ou L. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, la personne habilitée à agir doit demander préalablement à la personne morale tenue aux obligations de publicité ou de mise en concurrence de s'y conformer. En cas de refus ou d'absence de réponse dans un délai de dix jours, l'auteur de la demande peut saisir le président du tribunal administratif ou son délégué.

Ce délai de dix jours obligatoire est considéré comme ayant permis la dérive actuellement constatée : prévenue par l'exercice du recours administratif que le marché qu'elle envisage de conclure est contesté, la personne publique procède dans les dix jours à une signature anticipée du contrat, empêchant ainsi l'intervention du juge du référé.

Votre commission des Lois rappelle que les recours administratifs préalables sont un moyen de conciliation destiné à prévenir le contentieux ; ils permettent de rapprocher les points de vue du requérant et de l'administration ou, à défaut, d'échanger les moyens.

Cependant, il convient sans doute de distinguer les recours préalables selon qu'ils précèdent la saisine du juge du fond ou celle du juge des référés statuant en urgence par des mesures provisoires.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié .

Article 11
(Article L. 421-9 du code de l'urbanisme)
Suspension de l'exécution d'une décision en matière d'urbanisme

Cet article vise à modifier l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme. Il s'agit de remplacer par une " suspension " le sursis à exécution d'un permis de construire, c'est-à-dire d'appliquer le régime de droit commun décrit à l'article 3 du présent projet de loi, dit " référé-suspension ".

La suspension provisoire d'exécution en matière d'urbanisme vise à éviter que le juge administratif ne soit placé devant le fait accompli. Il s'agit d'une mesure préconisée par le Conseil d'Etat dans une étude publiée en janvier 1992 intitulée " L'urbanisme, pour un droit plus efficace " .

Le Conseil d'Etat attire l'attention sur la nécessité de permettre aux juridictions d'assurer un contrôle plus effectif de l'application des dispositions du code de l'urbanisme. Il constate que l'effectivité du contrôle du juge administratif en matière d'urbanisme est limitée, parce que ses décisions interviennent souvent trop tard, y compris celles qui concernent les procédures d'urgence, et que les décisions de justice sont trop rarement exécutées.

La lenteur des procédures n'est pas compensée par l'octroi du sursis à l'exécution des décisions contestées. Il arrive souvent que le bâtiment dont le permis de construire est attaqué soit, sinon achevé, au moins très avancé lorsque le juge ordonne le sursis à exécution ou prononce l'annulation de ce permis.

L'article L. 421-9 du code de l'urbanisme, issu de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, distingue le sursis à l'exécution d'un permis de construire demandé par l'Etat, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale de celui demandé par une autre personne ayant intérêt à agir. Dans ce second cas, le juge du sursis à exécution doit statuer dans le délai d'un mois.

Le Conseil d'Etat a jugé néfaste d'assortir de sanctions un éventuel dépassement du délai d'un mois ; dessaisir le tribunal administratif à l'expiration de ce délai ne ferait que rallonger la procédure, à l'inverse de l'objectif recherché.

Il a ensuite proposé la généralisation de la possibilité de statuer en matière de sursis à un juge unique, tant en première instance qu'en appel, en soulignant que le rejet ou l'octroi du sursis ne préjuge pas la décision finale du juge.

Enfin, il a proposé de conférer un effet suspensif à la demande de sursis jointe à un déféré préfectoral, avec obligation pour le juge de statuer dans le délai d'un mois.

Le législateur de 1995 a tiré les conséquences de cette étude. L'article 27 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a modifié l'article 3 de la loi de décentralisation n° 82-213 du 2 mars 1982, afin de conférer un effet suspensif à la demande de sursis à exécution en matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service public formulée par le représentant de l'Etat dans les dix jours à compter de la réception de l'acte, lequel redevient exécutoire si le tribunal administratif n'a pas statué dans le délai d'un mois. Ces dispositions sont actuellement codifiées sous les articles L. 2131-6, L. 3132-1 et L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales (voir commentaire de l'article 12).

Puis l'article 66 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 a étendu l'effet suspensif aux demandes de sursis à l'exécution d'un permis de construire présentées par l'Etat, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale.

1. Le requérant personne publique

Lorsque la décision relative au permis de construire est déférée par l'Etat, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale, ceux-ci peuvent demander l'application des dispositions prévues aux troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, telles qu'elles seront modifiées par le I de l'article 12 du présent projet de loi.

Sur déféré de la collectivité publique, la suspension sera de droit si l'un des moyens est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité du permis de construire attaqué. Le juge statuera dans le délai d'un mois.

Cet article 11 assouplit donc les conditions dans lesquelles les permis de construire perdent, temporairement, leur caractère exécutoire. De plus, il confie le prononcé de la suspension au juge des référés, juge unique, à savoir le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne, alors qu'actuellement le régime du sursis à exécution relève de la collégialité.

2. Le requérant personne privée

Lorsque le recours contre le permis de construire est le fait d'une personne privée, la demande de suspension suivra les conditions du droit commun (au sens de l'article 3 du présent projet de loi) mais le juge continuera à statuer en un mois.

Votre commission des Lois vous propose un amendement d'ordre rédactionnel tenant compte de la valeur contraignante du présent de l'indicatif.

Il convient de souligner que le délai imparti au juge pour se prononcer, en l'absence de sanctions, n'a pas de conséquence juridique sur la régularité du jugement (CE, 13 mai 1987, comité de sauvegarde du patrimoine du pays de Montpellier).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
(art. L. 2131-6, L. 3132-1, L. 4142-1, L. 1111-7 et L. 2511-23
du code général des collectivités territoriales)
Suspension de l'exécution des actes
des collectivités territoriales dans le cadre du contrôle de légalité

Cet article tend à remplacer les sursis à exécution institués par les lois de décentralisation par des suspensions, afin de les mettre en conformité avec le droit commun défini à l'article 3 du présent projet de loi, mais en respectant leur spécificité essentielle : les sursis sont actuellement de droit et la condition relative aux conséquences de l'exécution de l'acte attaqué n'est pas requise.

I. La suspension de l'exécution des actes des collectivités locales soumis à transmission obligatoire au représentant de l'Etat

Le représentant de l'Etat dans le département ou dans la région défère au tribunal administratif les actes des autorités décentralisées qu'il estime contraires à la légalité.

Il s'agit des actes soumis à l'obligation de transmission, selon le principe qui veut que les actes des collectivités locales sont exécutoires de plein droit dès leur publication ou notification aux intéressés et leur transmission au représentant de l'Etat (articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales). Ces actes sont limitativement énumérés aux articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales.

a) Cas général du contrôle de légalité

Dans sa rédaction actuelle, le troisième alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que le représentant de l'Etat dans le département peut assortir son recours, dirigé contre un acte d'une commune, d'une demande de sursis à exécution. Le sursis est de droit dès lors qu'existe un moyen sérieux de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué. Le tribunal administratif statue dans le délai d'un mois. Les mêmes dispositions s'appliquent aux actes des départements et à ceux des régions (articles L. 3132-1 et L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales).

Le présent projet de loi propose une adaptation terminologique, le sursis à exécution devenant une suspension, et un aménagement des conditions d'octroi.

Il ne paraît en effet pas justifié de différencier les conditions d'octroi de la suspension selon que le requérant est une personne privée (article 3 du projet de loi) ou le préfet. Désormais, la suspension sera de droit si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué . La suspension sera prononcée dans le délai d'un mois par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il déléguera.

Un particulier qui demande lui-même le sursis à l'exécution d'une délibération d'un conseil municipal n'obtient satisfaction que si l'exécution de la décision risque d'entraîner à son égard un préjudice difficilement réparable (CE, 20 février 1985, Botet).

Or, l'article 3 du présent projet de loi supprime cette condition, pour la remplacer par celle plus large de l'urgence. Les différences qui subsisteront entre les demandes de suspension adressées par un particulier ou le préfet résideront dans la condition d'urgence exigée d'un particulier, tandis que sur déféré préfectoral, un délai légal sera imparti au juge pour statuer, l'obtention d'une suspension sera de droit et l'exercice des voies de recours sera différent. Le particulier se pourvoira en cassation contre une mesure de référé-suspension alors que le préfet interjettera appel.

b) Suspension en matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service public

Lorsque la demande de suspension a trait à un acte en matière d'urbanisme, de marchés ou de délégation de service public, et qu'elle est formulée par le représentant de l'Etat dans le département ou la région dans les dix jours suivant la réception de l'acte, elle a un effet suspensif , jusqu'à ce que le président du tribunal administratif ou son délégué ait statué sur la demande de suspension. Toutefois, si le délai d'un mois imparti au juge pour se prononcer n'est pas respecté, l'acte redevient exécutoire (voir supra , article 11 du projet de loi).

II. - La suspension d'extrême urgence des actes des collectivités locales soumis à transmission obligatoire, en cas de menace pour une liberté publique ou individuelle

Dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet peut actuellement obtenir en quarante-huit heures le sursis à l'exécution d'un acte d'une commune, d'un département ou d'une région si cet acte est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle.

Il s'agit du " référé quarante-huit heures " ou " référé-liberté ", dit encore " sursis d'extrême urgence ".

Cette procédure a trouvé à s'appliquer avec efficacité dans les affaires dites du " couvre-feu ". Le Conseil d'Etat a été saisi en appel d'un arrêté par lequel un maire avait prévu que tout enfant de moins de douze ans circulant entre 23 heures et 6 heures sur le territoire de la partie urbaine de la commune, sans être accompagné d'une personne majeure ou ayant autorité sur lui, serait reconduit par la force publique chez ses parents.

Il a jugé qu'un tel arrêté était de nature à compromettre l'exercice des libertés publiques ou individuelles. Constatant l'existence d'un moyen paraissant, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'arrêté attaqué, tiré de ce que l'administration ne peut, en l'absence de disposition législative l'y autorisant, ordonner l'exécution forcée de ses décisions, sauf en cas d'urgence, le Conseil d'Etat en appel a prononcé le sursis à exécution (CE, président de la section du contentieux, 29 juillet 1997, Préfet du Vaucluse).

Désormais, le sursis d'extrême urgence devient une suspension, avec les conditions qui s'y attachent. Il ne sera plus nécessaire pour le juge de justifier d'un moyen sérieux susceptible d'entraîner l'annulation de l'acte attaqué. Le doute sérieux quant à la légalité de l'acte suffira.

Comme l'actuel sursis, la décision relative à la suspension est susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat (l'appel est interjeté dans la quinzaine de la notification). Le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, ou un conseiller d'Etat qu'il désigne à cet effet, statue en appel dans un délai de quarante-huit heures.

Cette procédure, soumise à des délais très brefs, montre que, dans le domaine de la protection des libertés, le juge administratif peut être efficace et rapide. Cependant, il s'agit d'une procédure rarement utilisée, principalement en matière de pouvoirs de police.

III. - Le déféré-défense nationale

Parmi les principes généraux de la décentralisation, au premier rang desquels figure la libre administration des collectivités territoriales, l'article L. 1111-7 du code général des collectivités territoriales dispose que les collectivités exercent leurs compétences propres dans le respect des sujétions imposées par la défense nationale.

Le représentant de l'Etat dans le département ou la région peut donc demander au juge administratif l'annulation d'un acte pris par les autorités communales, départementales et régionales, soumis ou non à l'obligation de transmission, s'il estime que l'acte est de nature à compromettre de manière grave le fonctionnement ou l'intégrité d'une installation ou d'un ouvrage intéressant la défense. Le juge compétent en premier et dernier ressort est la section du contentieux du Conseil d'Etat.

Le représentant de l'Etat pourra assortir son recours d'une demande de suspension. Le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou le conseiller d'Etat qu'il désigne statue dans un délai de quarante-huit heures.

Là encore, au-delà d'une modification sémantique, il est procédé à un alignement sur le régime du droit commun (article 3 du projet de loi), le " doute sérieux " du juge remplaçant l'exigence d'un moyen sérieux.

IV. - Suspension de l'exécution d'une délibération prise par un conseil d'arrondissement dans les villes de Paris, Marseille et Lyon

Les communes de Paris, Marseille et Lyon sont divisées en arrondissements municipaux, dont l'instance délibérative est le conseil d'arrondissement. Les actes des conseils d'arrondissement soumis à l'obligation de transmission au représentant de l'Etat dans le département peuvent être déférés dans les conditions du droit commun, sous réserve d'adaptations.

En particulier, la transmission au préfet des délibérations des conseils d'arrondissement incombe au maire de la commune, qui en est destinataire. Toutefois, s'il ne transmet pas la délibération au représentant de l'Etat, le maire de la commune peut en demander une seconde lecture dans un délai de quinze jours suivant la réception de la délibération. La nouvelle délibération sera alors transmise au représentant de l'Etat.

Le dernier alinéa de l'article L. 2511-23 du code général des collectivités territoriales organise le recours exercé dans les deux mois par le maire de la commune à l'encontre des délibérations des conseils d'arrondissement ayant donné lieu à une seconde lecture. Ce recours s'effectue sans préjudice du recours exercé par le représentant de l'Etat dans le département.

Le sursis à exécution de droit , prononcé par le président du tribunal administratif dans les quarante-huit heures si un moyen invoqué paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué, est remplacé par une suspension de droit accordée dans les quarante-huit heures par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne, dès lors qu'un moyen invoqué crée un doute sérieux quant à la légalité de la délibération déférée.

La décision relative à la suspension sera susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat dans la quinzaine de sa notification. Le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller d'Etat qu'il désigne statuera en appel en quarante-huit heures. Les voies de recours sont donc inchangées par rapport au droit existant.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel évitant de répéter dans la loi nouvelle des dispositions déjà en vigueur.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié .

Article 13
(art. L. 26 et L. 27 du code des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel)
Suspension de l'exécution des actes des communes

Cet article vise à reproduire dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel les dispositions du code général des collectivités territoriales, selon la technique dite du " code pilote " et du " code suiveur ", telles qu'elles ont été modifiées par l'article 12 du présent projet de loi.

Actuellement, l'article L. 26 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel renvoie aux dispositions de l'article L. 2511-23 du code général des collectivités territoriales, tandis que l'article L. 27 renvoie au sursis d'extrême urgence en cas de menace pour une liberté publique ou individuelle portée par un acte d'une commune (première phrase du quatrième alinéa de l'article 3 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions).

L'article 13 corrige les références en tenant compte de la codification dans le code général des collectivités territoriales. Mais les références sont incomplètes. Rien ne justifie que le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne fasse référence qu'au contrôle de légalité des actes des communes, à l'exclusion de ceux des départements, des régions et des établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois souhaite donc que la rédaction du projet de loi portant code de la justice administrative, s'il utilise la technique du code pilote et du code suiveur, mentionne aussi bien les communes que les départements ou les régions, sans oublier les établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel relatif au décompte des alinéas des dispositions modifiées.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié .

Article 14
(article L. 714-10 du code de la santé publique)
Suspension de l'exécution des marchés
des établissements publics de santé

Cet article met en conformité avec le droit commun du référé-suspension (article 3 du projet de loi) l'actuel sursis à l'exécution des marchés des hôpitaux, en respectant sa spécificité, s'agissant d'un sursis de droit.

L'article L. 714-10 du code de la santé publique dispose que les marchés des établissements publics de santé sont exécutoires dès leur réception par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, qui défère au tribunal administratif les décisions qu'il estime illégales. S'il assortit son recours d'une demande de sursis à exécution, le sursis est de droit si l'un des moyens invoqués paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué.

L'article 14 du présent projet de loi remplace le sursis par la suspension, celle-ci étant de droit si un moyen invoqué paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué.

D'un point de vue rédactionnel, il ne paraît pas souhaitable de faire référence aux dispositions abrogées en les réécrivant en toutes lettres.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 14 sans modification.

Article 15
(art. 15-12 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983)
Suspension des marchés
des établissements publics locaux d'enseignement

Cet article met en conformité avec le droit commun du référé-suspension le sursis à l'exécution des conventions et marchés conclus par les chefs d'établissements de l'enseignement public.

L'article 15-12, II, de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, indique que les actes du chef de l'établissement public local d'enseignement pris pour la passation ou l'exécution de conventions, et notamment de marchés, sont soumis à l'obligation de transmission au représentant de l'Etat, à la collectivité de rattachement et à l'autorité académique. Ils sont exécutoires quinze jours après ces transmissions mais la collectivité de rattachement ou l'autorité académique peuvent en demander le sursis à exécution (sans préjudice du recours exercé par le préfet dans le cadre du contrôle de légalité).

Désormais, la collectivité de rattachement ou l'autorité académique pourront en demander la suspension, en invoquant un doute sérieux sur la légalité de la convention.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel tenant compte de la codification de la loi du 2 mars 1982 dans le code général des collectivités territoriales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié .

Article 16
(art. 2 de la loi n° 79-629 du 10 juillet 1976
et art. 6 de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983)
Suspensions de droit dans le domaine
de la protection de l'environnement

Cet article modifie les sursis de droit spéciaux prévus dans les lois relatives à la protection de la nature et à la démocratisation des enquêtes publiques, pour en aligner la condition d'octroi sur le droit commun. Les suspensions continueront à être de droit.

1. Suspension de droit pour la protection de l'environnement

L'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature concerne les travaux et projets d'aménagement entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation.

Lorsque ces aménagements ou ouvrages, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, l'étude préalable à leur réalisation doit comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences.

Si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation ou une décision d'approbation d'un projet est fondée sur l'absence d'étude d'impact, la juridiction saisie fait droit à la demande de sursis à l'exécution de la décision attaquée dès que cette absence est constatée selon une procédure d'urgence.

L'article 16 du présent projet de loi transforme ce sursis de droit en suspension de droit sans en modifier la condition d'octroi : absence d'étude d'impact ou, comme la jurisprudence l'a admis, contenu quasi-inexistant de l'étude.

Votre commission des Lois vous propose un amendement rédactionnel tenant compte du fait que la demande de suspension suit par nature une procédure d'urgence.

2. Suspension de droit des autorisations d'ouvrages soumises à enquête publique préalable

La loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques soumet à enquête publique la réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux, exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement.

Dans le cas où le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête ont remis des conclusions défavorables, les juridictions administratives, saisies d'une demande de sursis à l'exécution d'une décision prise en dépit de ces conclusions défavorables, font droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation.

L'article 16 du projet de loi transforme le sursis de droit en suspension de droit, mais la subordonne à l'existence, dans la requête en annulation , d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Or, le juge des référés, n'étant pas saisi du principal, n'est pas destinataire de la requête au fond tendant à l'annulation d'une décision administrative. Il se prononce au vu de la seule demande de suspension.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement rectifiant cette erreur.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié .

Article 17
(art. 17-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984)
Suspension des actes des fédérations sportives

Cet article met en conformité avec le droit commun le sursis à l'exécution des actes pris par les fédérations sportives dans le cadre de leur délégation de service public.

La loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives prévoit que les fédérations sportives agréées participent à l'exécution d'une mission de service public et qu'elles exercent un pouvoir disciplinaire. Elles peuvent recevoir délégation du ministre chargé des sports pour organiser les compétitions sportives, délivrer les titres, établir le règlement technique de la discipline.

Lorsque le ministre chargé des sports défère aux juridictions administratives les actes pris par les fédérations dans le cadre de leur délégation de service public, et qu'il assortit son recours d'une demande de sursis à exécution, le sursis est de droit si l'un des moyens paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois sur les demandes de sursis à exécution.

Le projet de loi transforme le sursis de droit en suspension et la soumet aux conditions du droit commun. Dès lors il ne paraît pas cohérent de maintenir le délai d'un mois imparti au juge pour statuer. En effet, seul le fait que le sursis était de droit justifiait que le juge se prononce dans un délai défini par la loi. Votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant ce délai spécial.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié .