TITRE II

DISPOSITIONS TRANSITOIRES

ARTICLE 21

Les modalités de constitution du capital social des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article organise la transformation des caisses d'épargne en sociétés coopératives détenues par des groupements locaux d'épargne (GLE). Il détermine les règles de constitution du capital initial des caisses, les modalités de répartition de ce capital initial entre chaque caisse par la CNCEP, le nombre de parts sociales à acquérir par chaque groupement local d'épargne et le montage financier permettant aux GLE de devenir sociétaires des caisses.

Conformément à la structure à deux étages 26( * ) proposée par le gouvernement, les 34 caisses d'épargne seront des sociétés coopératives à capital fixe ou variable, détenues par des sociétés coopératives à capital variable, les groupements locaux d'épargne, qui seront eux-mêmes détenus par les sociétaires finaux. Les caisses d'épargne auront toutefois la possibilité d'émettre des certificats coopératifs d'investissement si les groupements locaux d'épargne s'avéraient dans l'incapacité de souscrire la totalité de leur capital.

Le capital initial des caisses d'épargne à mettre sur le marché est déterminé par référence aux dotations statutaires des caisses, ce qui représente un montant de 18,8 milliards de francs.

La mise en place d'une telle architecture, inspirée par celle du Crédit agricole, nécessite une ingéniosité qui force le respect. Le présent article prévoit ainsi un système de transfert de fonds entre les caisses d'épargne et les GLE permettant à ces derniers de souscrire d'emblée le capital des caisses. On peut toutefois se demander quel besoin pousse le gouvernement à se compliquer autant la tâche dès lors qu'il lui aurait été possible de placer les parts sociales des caisses d'épargne directement auprès des sociétaires, sans l'intermédiation de ces GLE dont aucune des personnes qu'il a auditionnées n'a réussi à convaincre votre rapporteur de la nécessité.

Bien qu'elle répugne à mettre à bas une si belle construction intellectuelle, votre commission vous proposera d'amender cet article sur deux points principaux :

- pour mieux cerner la situation économique et financière des caisses d'épargne, elle vous proposera, en premier lieu, de faire procéder à une évaluation de leur capital initial par la Commission des participations et des transferts ;

- elle vous proposera, en second lieu, de mettre directement les parts sociales représentatives de ce capital sur le marché, sans passer par l'échelon intercalaire des groupements locaux d'épargne.

I. DES MODALITÉS DE FIXATION DU CAPITAL INITIAL CONTESTABLES

A. STRUCTURE ET MONTANT GLOBAL DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES D'ÉPARGNE


Le paragraphe I du présent article est innovant à plusieurs titres : non seulement, il décrit la structure du capital initial des caisses d'épargne, mais il fixe le montant global du capital initial que les caisses d'épargne devront mettre sur le marché.

1. Une structure de capital peu conforme au droit de la coopération

Le premier alinéa précise que " les caisses d'épargne disposent au plus tard quatre mois à compter de la publication de la présente loi d'un capital initial composé de parts sociales ainsi que , en tant que de besoin, de certificats coopératifs d'investissement " . Toutefois, jusqu'au 1 er janvier 2004, les certificats coopératifs d'investissement (CCI) ne peuvent représenter plus de 25 % du capital, est-il précisé dans le deuxième alinéa.

Rappelons que les certificats coopératifs d'investissement définis par l'article 19 quinquies de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, sont des valeurs mobilières sans droit de vote représentatives de droits pécuniaires attachés à une part du capital. La faculté d'émettre des CCI a été accordée aux sociétés soumises au statut de la coopération par la loi n° 87-416 du 17 juin 1987 sur l'épargne.

Le fait de prévoir que le capital des caisses d'épargne est éventuellement composé de CCI vise à accorder une marge de souplesse aux caisses d'épargne au cas où elles ne parviendraient pas à placer la totalité de leur capital sous forme de parts sociales. Elles auront ainsi la possibilité de faire appel au marché financier en émettant des CCI, ce qui leur éviterait d'être dans l'obligation de réduire leur capital à proportion des parts sociales non souscrites (voir infra).

C'est ce qu'a déclaré le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, aux députés qui mettaient en doute la capacité du réseau des caisses d'épargne à placer un montant de 18,8 milliards de francs sous forme de parts sociales 27( * ) : " Les 18 milliards de francs se décomposent en 13 milliards à placer et 5 milliards qui iront aux institutionnels. Le réseau ne doit donc en placer que treize. "

Ces dispositions appellent toutefois plusieurs remarques :

- La composition du capital des caisses d'épargne entre dans le cadre du droit commun de la coopération sans qu'il soit besoin d'en distinguer les différentes composantes (parts sociales et CCI).

- En prévoyant de telles dispositions, le gouvernement s'affranchit assez largement du droit commun de la coopération selon lequel :

- il revient à l'assemblée générale extraordinaire des associés et non au législateur ou aux organes dirigeants des caisses de décider l'émission de CCI (article 19 quinquies de la loi du 10 septembre 1947 précitée) ;

- l'émission de CCI s'effectue en principe par augmentation du capital atteint à la clôture de l'exercice précédant cette émission (article 19 sexies ) ;

- les CCI ne peuvent représenter plus de la moitié du capital atteint à la clôture de l'exercice précédent (article 19 sexies) et non 25 % comme le prévoit le présent article ;

- enfin, le présent article écarte les dispositions de l'article 19 decies de la loi précitée pour les CCI émis par les caisses d'épargne jusqu'au 31 décembre 2003, c'est-à-dire le droit de souscription préférentiel de nouveaux CCI dont disposent les titulaires de CCI déjà émis.

- Pour se conformer strictement à la lettre de telles dispositions, les caisses d'épargne devraient déterminer le montant des CCI qu'elles souhaitent émettre dès le quatrième mois qui suivra la publication de la présente loi, alors que par construction, le montant des CCI ne peut être connu qu' ex post , à l'issue de la procédure de mutualisation.

En réalité, le fait de préciser que les CCI qui seront éventuellement émis par les caisses d'épargne entrent dans la composition du capital initial des caisses permet de fixer le montant de ce capital dans une fourchette haute et d'accroître à due concurrence la dotation du fonds de réserve pour les retraites géré par le Fonds de solidarité vieillesse. Il est en effet prévu que la totalité du produit de la souscription des parts sociales et des CCI soit reversé à ce fonds (voir commentaire de l'article 24).

Le gouvernement s'assure ainsi de toucher le produit des CCI éventuellement émis par les caisses d'épargne , ce qu'il ne pourrait faire si ces derniers devaient être émis conformément à la loi de 1947, c'est-à-dire par augmentation du capital initial des caisses.

Ce faisant, il prive les caisses d'épargne du produit de la souscription de ces CCI qui devrait en principe servir à accroître leurs fonds propres pour financer leur développement.

2. Une détermination arbitraire du capital global des caisses d'épargne

Le texte prévoit ensuite que " le montant total du capital initial des caisses d'épargne est égal à la somme de la dotation statutaire de chacune des caisses telle que cette somme figure dans les comptes consolidés du groupe arrêtés au 31 décembre 1997 ".

Le rapport financier du groupe Caisses d'épargne pour l'année 1997 fait état d'une dotation statutaire totale de 22.824 millions de francs pour le groupe des caisses d'épargne, dont il faut retrancher la dotation des fonds centraux puisque le présent article fait référence à la somme des dotations statutaires des seules caisses. On parvient ainsi à un montant de 18.878 millions de francs .

La référence à un tel poste comptable pour déterminer le montant du capital initial des caisses d'épargne est doublement surprenante.

- En premier lieu, il faut observer que jamais la loi n'avait jusqu'à présent établi de façon ferme et définitive le montant du capital d'une entreprise que l'Etat souhaitait mettre sur le marché. La loi de 1986 prévoit ainsi que les prix d'offre ou de cession des entreprises que l'Etat souhaite privatiser sont arrêtés par le ministre chargé de l'économie sur avis de la commission des participations et des transferts.

- En second lieu, les dotations statutaires des caisses d'épargne ne reflètent en rien la situation financière de chaque caisse . Les caisses d'épargne ont en effet du constituer ces dotations en 1991 pour que leurs statuts soient conformes au statut-type annexé au décret n° 91-1101 du 23 octobre 1991 relatif à l'organisation des caisses d'épargne et de prévoyance. En vertu de ce statut-type, chaque caisse d'épargne dispose d'une dotation statutaire " destinée à garantir sa solvabilité à l'égard de ses déposants et plus généralement des tiers, et à préserver l'équilibre de sa situation financière " . Chaque caisse a donc dû requalifier ses fonds propres afin de les répartir entre les dotations statutaires et les réserves. Certaines ont choisi d'abonder fortement les réserves alors que d'autres ont fait le choix inverse pour faire apparaître une dotation statutaire importante, voire égale à la totalité des fonds propres (comme le prescrit d'ailleurs la lettre des statuts-type précités). La structure des fonds propres des caisses d'épargne se caractérise donc par une forte hétérogénéité entre caisses. Enfin, les dotations statutaires ainsi constituées n'ont jamais été réévaluées.

En réalité, le montant de 18,8 milliards de francs est le fruit d'une négociation entre le gouvernement, le CENCEP et la Commission bancaire. Initialement, le gouvernement avait proposé de fixer le montant du capital initial des caisses d'épargne à 23 milliards de francs (soit le montant total des dotations statutaires du groupe tel qu'il figure dans les comptes consolidés au 31 décembre 1997).

La Commission bancaire a alors fait valoir, dans une lettre adressée au ministre de l'économie et des finances datée du 21 juillet 1998, que l' objectif de placement de ces 23 milliards de francs auprès des sociétaires était difficilement réalisable sauf à servir un intérêt élevé sur les parts sociales. Le président de la Commission bancaire s'inquiétait de la menace que constituait la perspective de la dégradation du ratio de solvabilité du groupe des caisses d'épargne à l'horizon 2002 (à un niveau proche du minimum réglementaire de 8 %, voire légèrement inférieur), dans l'hypothèse d'un placement des parts sociales aux deux tiers de l'objectif (soit 15,3 milliards de francs). Il préconisait enfin de préserver le montant des fonds propres du groupe à un niveau correspondant à un ratio de solvabilité de l'ordre de 12 % afin que le groupe dispose d'une assise suffisante pour développer son activité et être en mesure de réaliser des opérations de partenariat bancaire.

Le CENCEP a quant à lui évalué le potentiel de souscription des parts sociales dans une fourchette comprise entre 5,1 et 13,7 milliards de francs selon les hypothèses retenues, sur la base d'un sondage réalisé en juillet 1998 auprès de 1.000 clients représentatifs de la Caisse d'épargne âgés de 18 ans et plus.

Compte tenu de ces deux objections, le gouvernement a ramené ses prétentions à 18,8 milliards de francs, ce qui se situe dans la fourchette de 15 à 20 milliards de francs préconisée par Raymond Douyère dans son rapport au premier ministre 28( * ) .

Dans son rapport sur le présent projet de loi, ce dernier observe que le capital social des caisses d'épargne représenterait alors 39 % des fonds propres (plus exactement 39,8 %), soit un niveau qu'il estime comparable à celui des autres réseaux bancaires à statut coopératif. Il a pris soin de soustraire du total des fonds propres inscrit au bilan consolidé du Groupe Caisses d'épargne au 31 décembre 1997 (soit 65,7 milliards de francs), les cinq milliards de francs prélevés dans la loi de finances pour 1999, ainsi qu'une somme représentative des provisions qu'il faudra enregistrer pour faire face aux déficits prévisionnels de la Caisse générale de retraites du personnel des caisses d'épargne (CGRPCE) à partir de 2017 (soit un montant estimatif de 15 milliards de francs, dont 1,7 milliard a été passé en 1997), ce qui ramène le montant des fonds propres à 47,38 milliards de francs.

Le tableau ci-après montre pourtant que les caisses d'épargne seront confrontées à une contrainte de rémunération du capital en pourcentage des fonds propres plus forte que la plupart de leurs concurrents mutualistes , à l'exception du Crédit mutuel.



Avec 18,8 milliards de francs de capital social, le groupe caisses d'épargne aurait à rémunérer près de 40 % de ses fonds propres alors que le capital social du Crédit agricole ne représente que 20 % de ses fonds propres. Le CENCEP a chiffré l'effort relatif supplémentaire du groupe à 375 millions de francs par an par rapport à son concurrent.

Un tel effort conduirait à amputer la croissance de leurs fonds propres d'au moins 40 %, selon le CENCEP. Le groupe qui voyait ses fonds propres augmenter de manière comparable à ses concurrents (soit environ 5,5 % par an) devrait voir cette progression ramenée à 3 % en moyenne.

M. Raymond Douyère lui-même faisait valoir que dans l'hypothèse où le capital social à rémunérer à 4 % s'élèverait à 15 milliards de francs, les caisses d'épargne seraient amenées à verser 600 millions de francs à leurs sociétaires ce qui représente plus de 30 % du très faible résultat net de 1997.

En outre, ces simulations ne prennent pas en compte la fraction de leur résultat que les caisses d'épargne devront consacrer au financement de projets d'intérêt général en application de l'article 6 du présent projet de loi. Rappelons que les députés ont souhaité que cette fraction soit au minimum égale au tiers du résultat distribuable après mise en réserves. Ils ont ainsi inversé l'ordre des priorités que le texte initial avait institué en faisant passer le " dividende social " avant la rémunération des sociétaires.

Selon le CENCEP, le versement supplémentaire que devront consentir les caisses d'épargne pour satisfaire leur obligation de financement de projets d'intérêt général conduira à doubler de nouveau leur effort financier par rapport à celui de leurs concurrents. Ainsi, les caisses d'épargne devront d'abord consacrer un tiers de leur résultat distribuable après mise en réserve au financement de l'intérêt général, puis consacrer le double, en valeur relative, de la somme versée par le Crédit agricole, à la rémunération de leurs coopérateurs.

Si le reliquat du résultat distribuable après versement du dividende social était insuffisant pour rémunérer les associés, alors les caisses devraient puiser dans leurs réserves, comme les y autorise l'article 17 de la loi du 10 septembre 1947 selon lequel " les statuts peuvent prévoir qu'en cas d'insuffisance des résultats d'un exercice, les sommes nécessaires pour parfaire l'intérêt statutaire afférent à cet exercice seront prélevées, soit sur les réserves, soit sur les résultats des exercices suivants, sans toutefois aller au delà du quatrième. "

Les simulations effectuées par le CENCEP, avant même que l'Assemblée nationale ne procède à l'inversion des priorités évoquée ci-dessus, montraient qu'au terme de la réforme, un certain nombre de caisses d'épargne ne pourront pas rémunérer leur capital à un niveau de marché sans puiser dans leurs réserves , par dérogation au principe de l'impartageabilité des réserves. Il est probable que l'accroissement de la contrainte de financement de l'intérêt général conduise à accroître le pourcentage des caisses mises ainsi en difficulté.

Loin de renforcer les caisses d'épargne face à la concurrence, le présent projet de loi tendrait ainsi à les fragiliser.

B. LA DÉTERMINATION DU CAPITAL INITIAL DE CHAQUE CAISSE D'ÉPARGNE

1. Une " redistribution " entre caisses du capital initial global selon des critères plus représentatifs de leur situation financière


Comme il a été indiqué plus haut, la dotation statutaire de chaque caisses d'épargne, établie en 1991, ne reflète pas nécessairement leur vitalité économique, ni leur capacité à placer ce montant sous forme de parts sociales. Le paragraphe II du présent article prévoit en conséquence une " redistribution " des dotations entre caisses, en fonction de données comptables plus représentatives. C'est à la Caisse nationale des caisses d'épargne qu'il reviendrait de fixer le capital initial de chaque caisse en tenant compte, non seulement de sa dotation statutaire, mais aussi du montant de ses fonds propres et de son total de bilan au 31 décembre 1997. Ce dernier élément donne une image plus fidèle de la réalité économique des caisses d'épargne en étant représentatif des dépôts des clients et des encours de prêts.

La CNCEP disposerait pour cela de deux mois après la publication de la présente loi et devrait recueillir l'avis du conseil d'orientation et de surveillance de chaque caisse.

A défaut, le capital de chaque caisse serait fixé par décret en Conseil d'Etat dans les quatre mois de la publication de la loi.

2. La fixation du montant nominal des parts sociales de chaque caisse

Une fois le capital initial de chaque caisse arrêté par la CNCEP, le paragraphe III du présent article prévoit que le montant nominal des parts sociales représentatives de ce capital est fixé par le conseil d'orientation et de surveillance de chaque caisse, dans les limites définies par la CNCEP.

Il est ainsi admis que la valeur de souscription des parts sociales offertes aux groupements locaux d'épargne pourra varier d'une caisse à l'autre, dans les limites fixées par la CNCEP.

Logiquement, le montant nominal des parts sociales d'une caisse devrait être égal au rapport entre son capital initial et le nombre de parts sociales qu'elle souhaite émettre. Tel serait le cas si le capital initial n'était composé que de parts sociales. Mais dès lors que le capital initial inclut des certificats coopératifs d'investissement, il convient d'exclure du numérateur la part du capital qui sera émise sous forme de CCI. Ainsi, il est demandé aux caisses d'épargne de prévoir le montant des CCI qu'elles émettront dans les quatre mois qui suivront la publication de la loi, ce qui semble totalement irréaliste.

En effet, les caisses d'épargne ne seront vraisemblablement pas en mesure d'émettre des CCI avant d'avoir pu dégager des capacités bénéficiaires susceptibles d'attirer des investisseurs institutionnels, c'est-à-dire avant deux ou trois ans.

II.  UNE PROCÉDURE DE MUTUALISATION INDIRECTE ET COMPLEXE

Le projet de loi prévoit ensuite une procédure très complexe d'acquisition des parts sociales des caisses d'épargne, non pas directement par les sociétaires comme le préconisait M. Raymond Douyère 29( * ) , mais par les groupements locaux d'épargne (GLE), à l'aide de prêts que leur octroieraient les caisses d'épargne auxquelles ils sont affiliés.

En procédant ainsi, le gouvernement souhaite que les caisses d'épargne disposent immédiatement de propriétaires identifiés. Un tel choix a toutefois été opéré aux dépens de la simplicité et de la lisibilité pour les sociétaires.

A. LA SOUSCRIPTION DES PARTS SOCIALES DES CAISSES D'ÉPARGNE PAR LES GLE

Les modalités de la création et de la répartition des GLE sont prévues à l'article 25 du présent projet de loi. Chaque caisse disposera ainsi de deux mois après la publication de la loi pour établir un plan de création de GLE pour sa circonscription territoriale, comprenant notamment le nombre de GLE qu'elle souhaite créer ainsi que le nom des deux sociétaires fondateurs et de l'administrateur provisoire de chacun de ces GLE. Dès l'approbation de ce plan par la CNCEP, les GLE seront réputés constitués et dotés de la personnalité morale. Ils devront admettre au moins 500 personnes physiques ou 10 personnes morales.

En vertu du paragraphe IV du présent article, les parts sociales de chaque caisse seraient d'abord réparties entre les GLE en fonction notamment de l'importance de la population comprise dans le territoire qu'ils couvrent, puis souscrites par ces GLE à l'aide d'un prêt sans intérêt octroyé par la caisse d'un montant égal à la valeur totale des parts qu'ils sont censés souscrire. Ce prêt serait amorti au fur et à mesure de la vente des parts sociales représentatives du capital des GLE aux sociétaires finaux.

Le texte ne précise toutefois pas le montant du capital de chaque GLE, ni la valeur nominale des parts sociales représentatives de ce capital. Il est simplement indiqué à l'article 25 que, à l'occasion de l'établissement des plans de création des GLE par les caisses d'épargne, la valeur nominale des parts sociales de chaque GLE est précisée et acceptée par les deux sociétaires fondateurs. Au demeurant, il est plutôt logique que le montant du capital des GLE ne figure pas dans la loi puisque ce capital est censé être variable pour permettre l'entrée et la sortie des sociétaires.

C'est donc la souscription progressive par les sociétaires des parts sociales des GLE qui donne à ces derniers la capacité de rembourser l'endettement qu'ils ont contracté pour acquérir les parts du capital social de la caisse d'épargne qui leur ont été attribuées. Toutefois, une certaine incertitude demeure dans la mesure où, en vertu de la loi portant statut de la coopération, les parts sociales des coopératives ne doivent être libérées que pour le quart de leur montant au moment de leur souscription. Si les futurs sociétaires mettaient à profit la totalité du délai dont ils disposent légalement pour libérer leurs parts (c'est-à-dire cinq ans), les GLE pourraient se trouver dans une position délicate pour rembourser aux caisses régionales d'épargne les emprunts qu'il auront souscrits.

Pour permettre une certaine péréquation entre les plus dynamiques des GLE et ceux qui auraient du mal à placer leurs parts sociales, le texte autorise des transferts de parts sociales de caisses d'épargne entre GLE sociétaires de la même caisse d'épargne, moyennant le transfert pour un montant égal d'une fraction du prêt octroyé par ladite caisse. Il s'agit de transferts et non de cessions de parts : le GLE qui s'est porté acquéreur de parts sociales d'une caisse détenues par un autre GLE accroît à due concurrence le montant de sa dette auprès de la caisse. Il faudra donc qu'il vende un montant plus important de parts sociales représentatives de son propre capital.

Les députés ont par ailleurs adopté un amendement tendant à préciser que jusqu'au 31 décembre 2003, les collectivités territoriales sont autorisées à détenir ensemble 10 % au maximum de la valeur totale des parts sociales revenant à chaque GLE. Une telle disposition vise à éviter que les collectivités locales soient tributaires du rythme de souscription des parts sociales par les autres sociétaires pendant la période de constitution du capital initial des GLE.

B. LE DÉNOUEMENT

Si, à l'issue d'un délai de quatre ans (la date d'échéance est fixée au 31 décembre 2003), un GLE n'est pas parvenu à placer dans le public un montant de parts sociales suffisant pour amortir le prêt qu'il a contracté auprès de la caisse d'épargne dont il est sociétaire, celle-ci est censée lui racheter une fraction des parts sociales qu'il a acquises auprès d'elle afin de lui permettre de solder son compte.

Le capital de la caisse d'épargne est ensuite réduit à concurrence du montant des parts sociales rachetées aux GLE. On notera que cette opération n'a aucune incidence sur le montant que les caisses d'épargne sont censées verser au fonds de réserve pour les retraites. Les phases de souscription des parts sociales et de reversement du produit de cette souscription à l'Etat sont en effet totalement déconnectées. En d'autres termes, l'Etat touchera 18,8 milliards de francs au titre de la mutualisation des caisses d'épargne quel que soit le résultat de cette mutualisation. La réduction éventuelle du capital des caisses d'épargne s'apparentera donc à une ponction sur leurs fonds propres .

Pour tenir compte du plafonnement de la participation des collectivités territoriales dans le capital des GLE, les députés ont prévu un dispositif de réajustement du montant des parts sociales détenues par lesdites collectivités dans l'hypothèse où les GLE ne seraient pas parvenus, à l'échéance du 31 décembre 2003, à assurer grâce au placement de leurs parts sociales, l'amortissement de la totalité du prêt gratuit qui leur a été consenti par la caisse, et où ils seraient donc amenés à réduire leur capital social.

Toutefois, les députés ont oublié de tenir compte de l'amendement qu'ils avaient adopté à l'article 9 du présent projet de loi tendant à porter de 10 à 20 % la participation maximale des collectivités territoriales au capital des GLE.

Comme il a été vu plus haut, la caisse d'épargne peut à tout moment émettre des CCI dans la proportion de 25 % de son capital, notamment si elle estime que les GLE qui lui sont affiliés ne parviendront pas à souscrire la totalité de son capital. Le texte du paragraphe VI prévoit l'annulation des CCI qui n'auraient pas été souscrits au 31 décembre 2003. On notera que cette disposition est dérogatoire de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération qui ne mentionne pas la possibilité d'annuler des CCI.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

A. POUR UNE ÉVALUATION OBJECTIVE DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES D'ÉPARGNE


Comme il l'a évoqué plus haut, votre rapporteur observe que la procédure consistant à demander au législateur de fixer le montant du capital des caisses d'épargne destiné à être mis sur le marché est inédite. Jamais le montant du capital d'une entreprise publique destinée à être privatisée n'a encore figuré dans la loi.

Par ailleurs, la fixation du capital à 18,8 milliards de francs est le résultat d'un marchandage entre les caisses d'épargne et le Trésor, bien plus que d'une évaluation objective de la situation économique et financière des caisses d'épargne et de leur faculté à placer un tel montant sous forme de parts sociales.

Votre commission vous proposera en conséquence de renvoyer au ministre chargé de l'économie la responsabilité de déterminer le montant du capital initial des caisses d'épargne, après avis de la commission des participations et des transferts . Le ratio " capital social sur fonds propres " des caisses d'épargne ne pourra toutefois pas excéder la moyenne de ceux des autres réseaux bancaires coopératifs .

Selon que l'on choisisse la moyenne arithmétique de ce ratio ou la moyenne pondérée, le capital initial des caisses d'épargne pourrait ainsi osciller entre 13 et 15,5 milliards de francs.

Par ailleurs, votre commission vous proposera de supprimer la disposition tendant à préciser que le capital initial des caisses d'épargne est composé de parts sociales et de certificats coopératifs d'investissement, dont on a vu qu'elle contrevenait aux articles 19 quinquies et 19 sexies de la loi de 1947 qui disposent que l'émission de CCI relève de la décision souveraine des sociétaires réunis en assemblée générale extraordinaire et s'effectue par augmentation du capital atteint à la clôture de l'exercice précédant cette émission.

Les caisses d'épargne conserveraient toutefois la faculté d'émettre des CCI , mais le produit de la souscription de ces certificats ne viendrait pas abonder le fonds de réserve pour les retraites. Les CCI seraient ainsi destinés à accroître le capital de la caisse d'épargne émettrice, conformément à leur objet.

Il est en effet indispensable de conserver aux caisses d'épargne le droit d'émettre des CCI dans la mesure où ils constituent une ressource abondante, rapidement mobilisable, même pour des montants élevés et liquide. De plus, l'émission de CCI peut être un aiguillon salutaire pour les caisses d'épargne dans la mesure où elle les obligera à disposer d'une rentabilité élevée de leurs fonds propres, compte tenu des règles générales prévalant actuellement sur le marché financier et de la décote frappant les titres de capital sans droit de vote.

Il reste à résoudre la question suivante : une société coopérative à capital variable peut-elle émettre des certificats coopératifs d'investissement ? C'est en effet un des arguments avancés par le gouvernement à l'appui de la création des GLE.

Observons d'emblée que la loi du 10 septembre 1947 ne l'interdit pas. Il n'y a donc pas d'obstacle législatif . Le législateur aurait au demeurant été bien mal avisé de réserver la faculté d'émettre des CCI aux seules sociétés coopératives à capital fixe dès lors que la variabilité du capital constitue un des principes fondateurs de la coopération.

Pour Raymond Douyère, co-rapporteur du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, " le capital d'une société coopérative peut augmenter ou diminuer à tout moment du fait de l'arrivée de nouveaux sociétaires ou du départ de certains sociétaires. Cette variabilité du capital est consubstantielle à la conception d'une société largement ouverte, susceptible d'accueillir tout un chacun. "

Toutefois, selon le député, une société coopérative à capital variable se heurterait à une difficulté technique si elle émettait des CCI, du fait de l'obligation de maintenir constante à tout moment la proportion des CCI dans son capital. Cette obligation découle de l'article 19 undecies de la loi de 1947 qui dispose : " les titulaires de CCI disposent d'un droit sur l'actif net dans la proportion du capital qu'ils représentent " . Si la proportion des CCI dans le capital diminue du fait de l'émission de nouvelles parts sociales, alors le droit sur l'actif net diminue à due proportion, ce qui aurait pour conséquence une dégradation de la valeur du CCI. Pour maintenir constante la proportion des CCI dans le capital et donc leur droit sur l'actif net, toute émission de parts sociales devrait être assortie d'une émission à due proportion de nouveaux CCI ou d'une réévaluation de la valeur des CCI, ce qui est en pratique ingérable selon Raymond Douyère 30( * ) .

Aussi, aucune société coopérative à capital variable n'a-t-elle jusqu'à présent fait usage de la faculté d'émettre des CCI, à l'exception du Crédit agricole. Dix-huit Caisses régionales du Crédit agricole ont ainsi émis de telles valeurs mobilières, pour un montant total de l'ordre de 10 milliards de francs.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la direction du Trésor, les groupements locaux d'épargne permettraient de gérer les fluctuations du nombre de sociétaires, pour permettre aux caisses régionales de demeurer à capital fixe si elles souhaitent émettre des CCI. La correspondance entre le capital fixe de la caisse régionale et le capital variable des GLE qui lui sont affiliés s'opérerait par la variation d'un compte courant d'associé ouvert au nom du GLE auprès de la caisse d'épargne. Tout accroissement du capital d'un GLE trouverait sa contrepartie dans la variation positive du solde de son compte courant et inversement. En fin d'exercice, la caisse d'épargne procéderait à une augmentation (ou à une diminution) de son capital pour solder les comptes courants.

Ainsi, la très complexe structure à deux étages conçue par le gouvernement aurait pour seul but de rendre techniquement possible l'émission par les caisses d'épargne qui le souhaiteraient de certificats coopératifs d'investissement... Un tel souci est certes louable, mais votre rapporteur observe qu'il conduit à contrevenir à un des principes fondamentaux du statut de la coopération en prévoyant la fixité du capital des caisses d'épargne.

Si la loi est inapplicable en l'état, alors il faut la modifier. Comme votre rapporteur l'a déjà observé, il n'était certainement pas dans l'esprit du législateur en 1987 de réserver la possibilité d'émettre des certificats coopératifs d'investissement aux seules sociétés coopératives à capital fixe 31( * ) .

Mais sans aller jusque là, il convient de noter que les caisses régionales du Crédit agricole qui émettent des CCI sont toutes à capital variable . Il ne semble donc pas y avoir d'obstacle à ce que les caisses d'épargne émettent de telles valeurs mobilières, sans qu'il y ait besoin de tordre l'esprit coopératif en créant des groupements locaux d'épargne.

B. POUR UNE MUTUALISATION DIRECTE DES CAISSES D'ÉPARGNE

Comme il a eu l'occasion de l'indiquer à plusieurs reprises, votre rapporteur n'est pas du tout convaincu de la nécessité de créer des " groupements locaux d'épargne " entre les caisses d'épargne et les sociétaires finaux. La fonction d'animation du sociétariat au niveau local qu'ils sont censés assurer peut tout aussi bien être assumée par une structure locale qui ne serait pas constituée sous forme coopérative. Votre commission a proposé à l'article 8 de remplacer les GLE par des sous-ensembles de l'assemblée générale des sociétaires  dénommées " sections locales d'épargne ".

Elle vous proposera de substituer à la procédure de mutualisation indirecte prévue par le présent article un processus plus simple et plus respectueux des sociétaires finaux.

Il s'agirait de permettre aux caisses d'épargne de procéder elles-mêmes au placement des parts sociales constitutives de leur capital dans le public, en les autorisant à porter ces parts pendant la période transitoire. Naturellement, aucun droit de vote ne serait attaché aux parts sociales non souscrites. Les sociétaires seront ainsi directement détenteurs de parts sociales des caisses d'épargne, et non de parts sociales de groupements locaux d'épargne.

En outre, pour accroître l'attractivité des parts sociales, des bons de souscription de certificats coopératifs d'investissement pourront leur être attachés. Les coopérateurs détenteurs de tels bons pourront les exercer lors de l'émission de CCI par les caisses.

Enfin, pour éviter que les ratios prudentiels des caisses d'épargne ne se dégradent, il convient de préciser que les parts sociales non souscrites sont incluses dans leurs fonds propres.

C. POUR UN ALLONGEMENT DE LA DURÉE DE SOUSCRIPTION DES PARTS SOCIALES

Votre commission vous proposera par ailleurs de doubler le délai dont disposent les caisses d'épargne pour placer leurs parts. Le délai de huit ans courrait à partir de la date de publication de la loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 22

La dévolution des fonds centraux

Commentaire : Le présent article supprime le fonds commun de réserve et de garantie (FCRG) et le fonds de solidarité et de modernisation (FSM). Toutefois, pour ne pas créer de rupture juridique, la Caisse nationale des caisses d'épargne reprend intégralement à sa charge les garanties qui étaient auparavant couvertes par ces fonds centraux. Enfin, les sommes inscrites au bilan de ces deux fonds sont dévolues aux caisses d'épargne qui sont censées en affecter une partie à une augmentation de capital de la Caisse nationale.

Deux fonds constituent les fonds centraux des caisses d'épargne : il s'agit du fonds commun de réserve de garantie (FCRG), dont les réserves s'élevaient à 9.629 millions de francs au 31 décembre 1997, et du fonds de solidarité et de modernisation (FSM) doté de 2.847 millions de francs.

Rappelons que ces deux fonds subiront une amputation de 5 milliards de francs au 30 juin 1999, en application de l'article 52 de la loi de finances pour 1999, ce qui ramènera le montant de leurs réserves à 7.476 millions de francs.

Le FCRG a été créé en application de l'article 4 de la loi du 1 er juillet 1983 afin d'assurer la garantie des déposants et des souscripteurs pour les fonds ne bénéficiant pas de la garantie de l'Etat ou de celle de la Caisse des dépôts et consignations.

Le FSM a, quant à lui, été créé pour permettre au CENCEP de contribuer à des investissements du réseau reconnus prioritaires à l'échelon national ou, le cas échéant, venir en aide aux établissements en difficulté, dans le cadre de sa mission d'organe central.

Les deux fonds ont été constitués en 1984 à partir d'une dotation 32( * ) de 3 milliards de francs prélevée sur le fonds de réserve et de garantie des caisses d'épargne (FRGCE) géré par la Caisse des dépôts et alimenté par celle-ci au moyen des profits réalisés sur les emplois des sommes collectées par le livret A. 2 milliards de francs ont été affectés au FCRG et 1 milliard de francs au FSM.

Par la suite, le FCRG a été alimenté par les revenus et les amortissements de son propre portefeuille, par les commissions perçues en représentation d'engagement de garantie, et, enfin, par les cotisations versées par les membres du réseau. Ces dernières sont fixées chaque année par le conseil de surveillance du CENCEP qui peut, en outre, procéder en cours d'exercice à des appels de fonds supplémentaires.

Toutefois, depuis 1991, la gestion des emplois du FCRG a permis de maintenir le niveau de garantie jugé nécessaire par le Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) sans qu'il soit nécessaire de faire appel aux cotisations des membres du réseau. C'est pourquoi, depuis 1996, les caisses d'épargne ont été invitées réglementairement par le CENCEP à affecter leurs résultats au fonds pour risques bancaires généraux 33( * ) (FRBG) plutôt qu'aux fonds centraux.

Quant au FSM, dont les modalités de financement sont similaires, il continue à percevoir les cotisations des membres du réseau pour un montant de l'ordre de 60 millions de francs par an.

Le présent article prévoit la suppression de ces fonds à la date de création de la Caisse nationale des caisses d'épargne, c'est-à-dire au plus tard un mois après la publication de la présente loi.

Il distingue ensuite entre les obligations couvertes par ces fonds, qui seront intégralement transférées à la Caisse nationale (voir commentaire de l'article 12), et les sommes inscrites au bilan de ces fonds (7,5 milliards de francs, déduction faite des 5 milliards de francs reversés au budget de l'Etat), qui seront dévolues aux caisses d'épargne. Celles-ci devront en affecter une partie à une augmentation de capital de la CNCEP. Le solde pourra être éventuellement reversé au fonds commun de garantie et de solidarité que la Caisse nationale peut créer en vertu de l'article 12 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 23

Les modalités de souscription des parts sociales par les salariés des caisses

Commentaire : Le présent article prévoit des modalités préférentielles de souscription des parts sociales des GLE pour les salariés du réseau des caisses d'épargne.

De façon similaire à ce que prévoit la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations pour les salariés des entreprises faisant l'objet d'une privatisation, le présent article prévoit que les caisses d'épargne peuvent accorder des conditions préférentielles de souscription à leurs salariés.

La loi du 6 août 1986 précitée prévoit ainsi que les demandes des salariés doivent être intégralement servies, pour chaque opération, à concurrence de 10 % du montant de celle-ci.

Par transposition, le présent article dispose que, jusqu'au 1 er décembre 2003, le personnel des caisses d'épargne pourra souscrire, dans des conditions préférentielles, jusqu'à 10 % du capital social des GLE ou 3 % du capital initial de la caisse d'épargne souscrit par le GLE.

Si les demandes des salariés excèdent ces montants, la CNCEP fixera les conditions de leur réduction.

On notera que dans la mesure où, contrairement à ce qui se produit en cas de cession d'une entreprise publique, le coût des conditions préférentielles de souscription accordé aux salariés devra être pris en charge par la caisse qui les octroie, le présent article n'en fait pas une obligation, mais une simple faculté laissée à l'appréciation de chaque caisse.

Les conditions préférentielles consistent en des rabais et des délais de paiement consentis par les caisses d'épargne, sans que le rabais puisse excéder 20 % de la valeur des parts sociales acquises et que les délais de paiement puissent excéder trois ans.

Les caisses peuvent également décider d'attribuer des parts sociales gratuites, dans la limite d'une part sociale par part sociale de même montant acquise par le salarié. En aucun cas, précise le texte, la valeur des parts sociales ainsi attribuées ne peut toutefois excéder la moitié du plafond mensuel de la sécurité sociale.

Les mêmes avantages seront accordés aux salariés des autres entreprises du réseau, des filiales et organismes communs.

Votre commission vous proposera d'étendre également ces conditions de souscription préférentielles aux anciens salariés du réseau pouvant justifier d'un contrat d'une durée accomplie d'au moins cinq ans avec l'entreprise ou ses filiales et organismes communs.

Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous propose, votre commission vous proposera par ailleurs de supprimer la référence aux GLE.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 24

Le fonds de mutualisation

Commentaire : Le présent article organise les modalités de reversement du produit de la souscription du capital des caisses d'épargne au fonds de réserve pour les retraites géré par le Fonds de solidarité vieillesse.

Deux observations importantes doivent être faite à propos du présent article. En premier lieu, le produit de la souscription du capital des caisses d'épargne n'est pas destiné à abonder un compte d'affectation spéciale, comme il est de tradition pour les recettes de privatisation, mais un fonds de réserve pour les retraites créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

En second lieu, ce fonds de réserve touchera 18,8 milliards de francs, quel que soit le résultat du placement de leurs parts sociales par les caisses d'épargne. En clair, si les caisses d'épargne ne parviennent pas à placer la totalité de ces 18,8 milliards de francs de capital social dans le public, elles seront dans l'obligation de puiser dans leurs réserves les ressources nécessaires pour combler la différence.

Le versement effectif des 18,8 milliards de francs se fera selon un système de vases communicants : dans une première étape, les caisses d'épargne verseront à intervalles réguliers le produit de la souscription de leur capital à un fonds de mutualisation géré par la CNCEP, qui reversera à son tour le produit de cette collecte au fonds de réserve pour les retraites.

I.  LA CRÉATION D'UN FONDS DE MUTUALISATION

A. UN DISPOSITIF INCITATIF


Le présent article prévoit que la Caisse nationale des caisses d'épargne (CENCEP) gère dans ses livres un fonds de mutualisation destiné à recevoir le produit de la souscription des parts sociales des groupements locaux d'épargne et des certificats coopératifs d'investissement.

Le produit de la souscription des parts sociales des GLE correspond à l'amortissement de l'emprunt que ces derniers ont contracté auprès des caisses d'épargne pour en devenir sociétaires.

Tous les six mois, les caisses d'épargne sont ainsi appelées à verser à ce fonds un montant représentatif du remboursement par les GLE de leur prêt et de la souscription des CCI éventuellement émis, jusqu'au terme du délai de quatre ans dont les GLE disposent pour placer les parts sociales représentatives de leur capital. Les versements auraient lieu les 1 er juin et 1 er décembre de chaque année jusqu'en 2003.

Dans sa version initiale, le présent article précisait que le versement devait atteindre le plus élevé des montants suivants :

- le produit de la souscription des parts sociales des groupements locaux d'épargne et des certificats coopératifs d'investissement ;

- le huitième du capital initial de chaque caisse.

Un tel dispositif visait à contraindre les caisses d'épargne à procéder à la mutualisation d'au moins un huitième de leur capital par semestre. Le risque aurait en effet été que les groupements locaux d'épargne attendent la fin de la période transitoire pour assurer la commercialisation de leurs parts sociales.

Toutefois, ce schéma était pénalisant pour les plus dynamiques des caisses d'épargne puisqu'il les contraignait à reverser au fonds de mutualisation un montant plus élevé, en proportion de leurs fonds propres, que celui que devaient acquitter les caisses d'épargne les moins pressées de placer leur capital.

Aussi, l'Assemblée nationale a-t-elle adopté un amendement tendant à supprimer l'alternative : dans la rédaction du présent article qui nous est soumise, les caisses d'épargne devront reverser au fonds de mutualisation une somme égale au huitième de leur capital tous les six mois (soit 2,35 milliards de francs par semestre ). Celles qui auront réussi à placer davantage disposeront ainsi d'un volant de trésorerie qu'elles pourront utiliser, par exemple pour rémunérer leurs parts.

B. UN DISPOSITIF CONTRAIGNANT

Il est à noter que dans sa version initiale comme dans sa version amendée par les députés, le présent article contraint les caisses d'épargne à verser au fonds de mutualisation une somme exactement égale à leur capital initial, quand bien même elles ne seraient pas parvenues à placer ce montant dans le public et auraient en conséquence été contraintes de réduire leur capital à due concurrence.

La différence positive entre les 18,8 milliards de francs et le montant effectivement placé dans le public viendra, le cas échéant, diminuer les fonds propres des caisses.

Le texte précise ensuite que les versements effectués au profit du fonds de mutualisation sont sans effet sur la détermination du résultat fiscal et comptable des caisses d'épargne. Cette disposition a pour objet d'éviter de faire supporter par le budget de l'Etat une perte de recettes fiscales qui résulterait du passage en perte d'exploitation d'un versement minimum, dans l'hypothèse où celui-ci serait supérieur au produit de la souscription des parts de GLE et des certificats coopératifs d'investissement. Le gouvernement souhaite en tout état de cause que les caisses d'épargne supportent les conséquences de l'absence de dynamisme des GLE qui leurs sont affiliés dans la commercialisation des parts sociales.

Il est enfin précisé que le fonds de mutualisation est exonéré d'impôt sur les sociétés. Ce fonds n'est en effet qu'une structure intermédiaire.

II. LE VERSEMENT DU CAPITAL INITIAL DES CAISSES D'ÉPARGNE AU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES

Il est ensuite prévu que le fonds de mutualisation reverse avant le 31 décembre de chaque année, de 2000 à 2003 inclus, les sommes qu'il aura reçues dans l'année au fonds de réserve pour le retraites géré par le Fonds de solidarité vieillesse en application de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale.

Le fonds de réserve pour les retraites

Créé au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le fonds de réserve ne dispose ni de ressources précises, ni de missions déterminées. Sa création à fait l'objet de commentaires critiques de la part de vos commission des affaires sociales et commission des finances.

Les missions du fonds de réserve ne sont pas indiquées dans la loi. Celle-ci se contente de disposer que le fonds est au bénéfice de la branche vieillesse du régime général et des régime alignés. Deux options sont théoriquement possibles : le fonds de réserve peut avoir pour but, soit de lisser simplement l'augmentation future des cotisations d'assurance vieillesse, soit d'engendrer des revenus suffisants pour minorer durablement le niveau futur des cotisations. Dans le premier cas, le montant visé s'exprime en centaines de milliards de francs. Dans le second cas, il s'exprime en milliers de milliards de francs. Le conseil d'analyse économique évalue le montant des réserves nécessaires pour diminuer de 10 points le niveau des cotisations en 2040, selon les hypothèses, entre 1,7 et 2,5 fois le montant de la masse salariale.

Ont par ailleurs été mises en cause les modalités de financement particulièrement complexes du fonds et les incertitudes qui pèsent sur les sommes effectivement disponibles. La loi précitée a en effet prévu d'affecter au fonds de réserve une fraction du produit de la contribution de solidarité sur les sociétés (C3S), tout ou partie des excédents éventuels du FSV et toute autre ressource affectée en vertu de dispositions législatives. Lors des débats, la possibilité d'une affectation du produit des privatisations et celle d'une surcotisation ont été aussi évoquées par le gouvernement.

Au total, le fonds de réserve ne dispose d'aucune ressource stable et assurée, et les montants qui lui sont affectés sont manifestement hors de proportion avec les sommes nécessaires, sommes qui sont d'ailleurs impossibles à évaluer tant que les missions du fonds ne sont pas définies.

En conséquence, le Sénat a accepté le principe de la création d'un fonds de réserve pour les retraites et renvoyé la définition de sa finalité, des modalités de son financement, de son fonctionnement et de sa gestion à un projet de loi cohérent et complet sur le sujet de l'équilibre à long terme des régimes d'assurance vieillesse.

III.  LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission vous proposera une nouvelle rédaction pour le présent article, afin :

- d'une part, de tenir compte de la suppression des groupements locaux d'épargne et de l'allongement de la durée de placement des parts qu'elle vous propose (voir commentaire de l'article 21) ;

- d'autre part, de renvoyer à une prochaine loi de finances l'affectation du produit de la souscription des parts sociales des caisses d'épargne.

Par cohérence avec la position qu'elle a adoptée lors de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale, votre commission vous demande en effet de ne pas doter le fonds de réserve pour les retraites avant de connaître précisément quelles seront ses missions et de quel montant estimatif le gouvernement escompte le doter.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 25

La mise en place des groupements locaux d'épargne

Commentaire : Le présent article précise les modalités de création des groupements locaux d'épargne (GLE).

Dans un délai de deux mois après la publication de la présente loi, chaque caisse d'épargne devra élaborer un " plan de création de GLE " pour sa circonscription territoriale et soumettre ce plan à l'approbation de la Caisse nationale.

Ce plan précisera le nombre de GLE créés sur le territoire de la caisse (avec un minimum de quatre compte tenu du plafond de souscription de 30 %, voir commentaire de l'article 4).

Il doit en outre comporter, pour chaque GLE dont la création est envisagée, le nom de deux personnes répondant aux conditions requises pour être sociétaires qui auront pris l'engagement de souscrire immédiatement après l'approbation du plan par la Caisse nationale, au moins une part sociale du GLE.

La valeur nominale de ces parts est déterminée par chaque caisse, en accord avec les souscripteurs initiaux. Cette disposition garantit une certaine homogénéité de la valeur des parts sociales des différents GLE affiliés à une même caisse.

Enfin, la caisse d'épargne doit désigner l'administrateur provisoire qui sera chargé, sous le contrôle de la caisse régionale, de contracter au nom du GLE, d'y admettre de nouveaux sociétaires et de le représenter vis-à-vis des tiers, jusqu'à la réunion de l'assemblée générale constitutive, soit, si la loi est publiée en juillet 1999, jusqu'en mai 2000.

Les GLE sont réputés constitués et dotés de la personnalité morale dès que la CNCEP a approuvé le plan d'une caisse d'épargne et que les engagements de souscription au capital de ce GLE sont remplis. Les GLE sont donc dispensés de l'immatriculation au registre du commerce.

Le présent article fixe ensuite des seuils de souscription minimaux pour les GLE : initialement fixé à 2.000 sociétaires, le seuil a été ramené à 500 par les députés. En outre, observant que les personnes morales ou les professionnels pouvaient constituer une catégorie de coopérateurs particulièrement dynamique et sensible à l'engagement des caisses d'épargne au service de l'économie locale et de l'intérêt général, l'Assemblée nationale a introduit un seuil distinct pour les GLE constitués de personnes morales . Elle craignait en effet que ces personnes s'identifient difficilement à un GLE dans lequel, en application du principe " un homme, une voix ", elles se seraient trouvées diluées dans une clientèle généralement plus passive, constituée en majorité de simples déposants.

Ne sont ainsi appelés à demeurer neuf mois après la publication de la présente loi, que les GLE qui auraient admis au moins 500 sociétaires personnes physiques ou 10 sociétaires personnes morales ; les autres seraient fusionnés avec d'autres GLE de même nature pour atteindre le seuil précité.

On notera que le projet de loi ne précise ni le montant du capital initial de chaque GLE, ni les modalités de fixation des parts sociales, ni ce qu'il advient des parts sociales de GLE qui ne seraient pas souscrites. Car contrairement aux caisses d'épargne, les GLE ne disposeront pas de capital initial, mais leur capital évoluera en fonction de l'entrée et de la sortie des sociétaires.

Enfin, dans un délai de dix mois à compter de la publication de la présente loi, l'administrateur provisoire convoque une assemblée générale pour adopter les statuts du GLE et désigner son conseil d'administration. Le mandat initial de ce conseil prend fin le 1 er février 2003.

Par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous propose, votre commission vous proposera de supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

ARTICLE 25 BIS (nouveau)

L'information des souscripteurs de parts sociales

Commentaire : Le présent article vise à offrir aux futurs souscripteurs de parts sociales de GLE une information suffisante sur les modalités de la souscription, les liens entre les GLE et les caisses, et la situation financière et l'évolution de l'activité des caisses.

Le présent article prévoit que chaque caisse doit publier et tenir à la disposition de toute personne intéressée un document contenant les précisions suivantes :

- des informations sur le contenu et les modalités de l'émission de parts sociales représentatives du capital des GLE ;

- des informations sur les liens, notamment juridiques et financiers entre la caisse d'épargne et les GLE affiliés ;

- des informations sur la situation financière et l'évolution de l'activité de la caisse d'épargne.

Ce document doit être établi tous les ans. Son contenu sera précisé par décret. Ce rapport d'information doit être soumis au visa préalable de la CNCEP et de la COB. Votre commission vous proposera de modifier la rédaction de l'alinéa correspondant en prévoyant que le document est approuvé par la CNCEP avant d'être soumis au visa de la COB. Il n'est en effet pas juridiquement exact de parler d'un visa de la CNCEP.

Par ailleurs, par cohérence avec les amendements de suppression des GLE qu'elle vous propose, votre commission vous proposera une nouvelle rédaction de cet article tendant à assurer l'information des sociétaires des caisses d'épargne et non des GLE.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 26

La mise en place de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article organise les modalités de la création de la CNCEP, nouvel organe central du réseau des caisses d'épargne, à partir de la fusion de l'ancien centre national des caisses d'épargne (CENCEP) et de l'ancienne caisse centrale des caisses d'épargne (CCCEP).

La Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) résultera de l'absorption du CENCEP par la Caisse centrale des caisses d'épargne. Ce choix résulte du fait que la CCCEP est une société anonyme dotée d'un capital social de 1,2 milliard de francs alors que le CENCEP n'est constitué que sous la forme d'un simple groupement d'intérêt économique (GIE), doté d'un capital de 136 millions de francs. En outre, la CCCEP est agréée comme établissement de crédit, ce qui n'est pas le cas du CENCEP.

Les opérations de création de la Caisse nationale se dérouleront en deux temps :

Tout d'abord, dans un délai d'un mois à compter de la promulgation de la loi, la Caisse centrale des caisses d'épargne devra modifier ses statuts en vue de sa transformation en société anonyme à directoire et conseil de surveillance, soumise aux dispositions du droit commun des articles 118 à 150 de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

Dans ce même délai, elle devra en outre désigner son conseil de surveillance et son directoire pour une durée initiale s'achevant le 31 décembre 2003. Cette échéance coïncide avec la fin de la période de constitution du capital initial des caisses d'épargne, ce qui permettra la désignation des nouveaux dirigeants de la Caisse nationale par des mandataires sociaux portant la légitimité que leur confère la désignation par des coopérateurs.

Par cohérence avec l'article 10 du présent projet, le texte prévoit que la nomination du premier président du directoire est soumise à l'agrément du ministre chargé de l'économie. Comme elle l'a fait à l'article 10, votre commission vous propose de supprimer cette disposition qui n'a plus de justification dès lors que le statut des caisses d'épargne est banalisé.

On relèvera que pour Raymond Douyère, le fait que la nomination du président du directoire du CENCEP soit subordonnée à l'agrément du ministre de l'économie et des finances est en partie responsable du manque d'autorité et de légitimité du CENCEP vis-à-vis du réseau.

Dans un deuxième temps, qui débutera avec l'octroi de l'agrément du ministre chargé de l'économie au président du directoire, la Caisse centrale prendra le nom de Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance et est immédiatement substituée au CENCEP comme organe central du groupe.

En conséquence, le CENCEP sera dissous et ses biens, droits et obligations transférés à la Caisse nationale. Toutefois, si la Caisse nationale en décide ainsi, certains biens, droits et obligations peuvent être apportés à la Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance en proportion des missions confiées à cette dernière.

Enfin, à la même date, les titres I er et III de la loi du 1 er juillet 1983 seront abrogés et les termes " Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance " substitués aux termes " Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance " dans tous les textes législatifs et réglementaires en vigueur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 27

La mise en place de la Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance

Commentaire : Le présent article organise la mise en place de la Fédération nationale des caisses d'épargne (FNCEP)

La FNCEP sera constituée dans les trois mois qui suivent la publication de la présente loi.

Les présidents de COS et de directoire des caisses d'épargne sont ainsi appelés à se réunir en assemblée générale constitutive pour adopter les statuts de la FNCEP et désigner son conseil d'administration.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 28

Les dispositions fiscales

Commentaire : Le présent article a pour objet de préciser que les opérations rendues nécessaires par la loi n'ont pas de conséquences fiscales pour le réseau des caisses d'épargne.

Le premier alinéa du présent article dispose que les opérations rendues nécessaires par la mise en place du nouveau réseau des caisses d'épargne ne donnent lieu ni à indemnité, ni à perception d'impôts, droits ou taxes, ni au versement de salaires ou d'honoraires au profit d'agents de l'Etat.

Il s'agit des opérations suivantes :

- constitution des nouvelles entités : Caisse nationale des caisses d'épargne, Fédération nationale, groupements locaux d'épargne ;

- absorption du CENCEP par la Caisse nationale ;

- octroi par les caisses d'épargne d'un prêt sans intérêt aux groupements locaux d'épargne pour leur permettre d'acquérir les parts sociales constitutives de leur capital initial ;

- remboursement par les GLE du prêt consenti par les caisses d'épargne.

La seule exception admise au principe de non assujettissement aux impôts de toute nature porte sur le maintien d'un régime de droit commun des plus-values financières pour les salariés cédant à titre onéreux des parts sociales acquises à titre préférentiel selon les modalités prévues à l'article 23.

Dans un second alinéa, le présent article dispose que, dans le cas de fusion, les cessionnaires et bénéficiaires des apports doivent se conformer, pour la détermination de leurs résultats imposables, aux conditions prévues au 3 de l'article 210 A du code général des impôts, à raison des biens, droits et obligations qui leur ont été cédés ou transmis. Cette disposition avait déjà été prévue par l'article 26 de la loi du 1 er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne.

Ces dispositions concerneront en pratique la fusion du CENCEP et de la Caisse centrale, la dévolution des fonds centraux aux caisses d'épargne et, éventuellement, les fusions de GLE n'ayant pas atteint le seuil minimum de sociétaires. La société absorbante, devra, au terme du 3 de l'article 210 A du CGI, respecter les prescriptions suivantes :

- reprendre à son passif, d'une part les provisions dont l'imposition est différée, d'autre part, la réserve spéciale où la société absorbée a porté les plus-values à long terme antérieurement soumises aux taux réduits de 10 %, de 15 %, de 18 %, de 19 % ou de 25 %, ainsi que la réserve où ont été portées les provisions pour fluctuation de cours ;

- se substituer à la société absorbée pour la réintégration des résultats dont la prise en compte avait été différée pour l'imposition de cette dernière ;

- calculer les plus-values réalisées ultérieurement à l'occasion de la cession des immobilisations non amortissables, qui lui sont apportées d'après la valeur qu'elles avaient, du point de vue fiscal, dans les écritures de la société absorbée ;

- réintégrer dans ses bénéfices imposables les plus-values dégagées lors de l'apport des biens amortissables ;

- inscrire à son bilan les éléments autres que les immobilisations pour la valeur qu'ils avaient, du point de vue fiscal, dans les écritures de la société absorbée. A défaut, comprendre dans les résultats de l'exercice au cours duquel intervient l'opération le profit correspondant à la différence entre la nouvelle valeur de ces éléments et la valeur qu'ils avaient, du point de vue fiscal, dans les écritures de la société absorbée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 29

Les dispositions transitoires relatives à la révision des accords collectifs

Commentaire : Le présent article prévoit certaines mesures transitoires concernant les relations sociales.

Le présent article a pour objet de prolonger la période d'application de l'ancienne procédure d'arbitrage, prévue par l'article 17 de la loi du 1 er juillet 1983, pour les demandes de modification du statut du personnel qui auraient été exprimées avant la publication de la présente loi et qui n'auraient pas encore fait l'objet d'un accord ou d'un arbitrage. En pratique, une seule dénonciation est visée, celle portant sur la caisse générale de retraite du personnel des caisses d'épargne (CGRPCE).

Rappelons en effet que le régime de retraite géré par la CGRPCE a été dénoncé par la partie patronale le 30 décembre 1997. Les règles actuellement en vigueur ouvrent un délai de deux ans au terme duquel, si aucun accord n'a pu être trouvé entre les représentants du personnel et les représentants des employeurs, le différend doit être porté devant une formation arbitrale dont la composition est définie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du travail. L'article 17 précité précise que cette formation ne rend sa décision qu'après avoir recherché la conciliation entre les parties.

Ce conflit n'a, pour l'instant, pas trouvé d'issue et le délai légal de négociation échoit le 30 décembre 1999.

Le présent article a pour objet de ramener de deux ans à dix-huit mois le délai de négociation dont disposent les représentants des salariés et les représentants des employeurs pour parvenir à un accord. Si, à la date du 30 juin 1999, aucun accord n'a donc pu être trouvé, la demande de modification du régime de retraite sera portée devant la commission arbitrale évoquée ci-dessus. Le présent article précise en outre que ladite commission doit prendre en compte, " d'une part, la situation et les perspectives financières du réseau des caisses d'épargne, et, d'autre part, les droits sociaux des salariés " . Les députés ont souhaité ajouter à cette phrase les termes : " et notamment en matière de régime de retraite " pour rappeler le sujet concret de la demande de conciliation dont sera saisie la commission arbitrale.

Par ailleurs, afin de permettre dans le futur la révision des accords collectifs en vigueur à la date de la publication de la loi et conclus selon l'ancienne procédure de la loi de 1983, le second alinéa du présent article prévoit que la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCEP) et les organisations syndicales représentatives mentionnées à l'article 16 du présent projet de loi sont réputées être signataires de l'accord conclu au sein de l'ancienne commission paritaire nationale.

Dans le futur, la dénonciation des accords collectifs se fera conformément aux dispositions du code du travail, et notamment de son article L. 132-8. Ce dernier prévoit ainsi que lorsque la dénonciation émane de la totalité des signataires employeurs ou des signataires salariés, une nouvelle négociation soit s'engager à la demande d'une des parties intéressées dans les trois mois qui suivent la date de la dénonciation. L'accord collectif dénoncé continue de produire effet jusqu'à l'entrée en vigueur de l'accord qui lui est substitué, ou à défaut, pendant une durée d'un an à compter de l'expiration du délai de préavis fixé par les parties. Si aucun accord n'est intervenu dans ces délais, les salariés des entreprises concernées conservent les avantages individuels qu'ils ont acquis en application de l'accord dénoncé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 30

Les dispositions relatives aux dirigeants

Commentaire : Le présent article prolonge le mandat des directoires et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne en fonction à la date de promulgation de la loi.

Le présent article prévoit le renouvellement des membres du directoire et du conseil d'orientation et de surveillance (COS) de chaque caisse au plus tard treize mois après la publication de la présente loi, pour un premier mandat de trois ans.

En conséquence, les mandats des membres des directoires, des COS et des conseils consultatifs des caisses d'épargne en fonction à la date de publication de la loi sont prolongés jusqu'au terme de cette période transitoire de treize mois, nonobstant toute disposition relative à la limite d'âge. Leurs mandats devraient donc durer jusqu'en juillet 2000.

Rappelons que les mandats des membres des conseils consultatifs de clients (prévus par les articles 10 et 10-1 de la loi du 1 er juillet 1983) et ceux des membres des COS devaient en principe arriver à expiration respectivement en novembre-décembre 1997 et en janvier mars 1998.

Ils ont été une première fois prolongés jusqu'en mars 1999 par l'article 8 de la loi du 10 novembre 1997 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, puis jusqu'au 1 er novembre 1999 par la loi du 3 février 1999. Cette dernière échéance reste valable pour les conseils consultatifs de clients, qui disparaîtront à cette date puisque leur renouvellement n'est pas prévu dans le cadre du nouveau statut des caisses d'épargne. L'abrogation du titre II de la loi du 1 er juillet 1983 ne prendra effet qu'à l'issue de la période transitoire de treize mois.

Les mandats des membres des directoires des caisses d'épargne, désignés pour six ans en avril-mai 1992, et qui venaient à échéance en avril-mai 1997, ont, quant à eux, été renouvelés à cette date, dans les conditions prévues par la loi du 1 er juillet 1983 et par les statuts. Le présent article anticipe donc l'échéance normale du renouvellement de leur mandat qui auraient en principe dû intervenir en avril-mai 2002.

Pendant la période transitoire de treize mois, les caisses d'épargne resteront régies par les dispositions des titres II et IV de la loi du 1 er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne, pour autant qu'elles ne seront pas contraires à la présente loi.

Toutefois, le présent article prévoit que les membres et présidents de COS pourront recevoir un défraiement des dépenses engagées pour l'accomplissement de leur mission, dans des conditions fixées par l'organe central. Initialement, le texte prévoyait le versement d'une indemnité de fonction mais l'Assemblée nationale a estimé que cette disposition portait atteinte au principe de gratuité des fonctions de membres de COS.

Passée la période transitoire de treize mois, il appartiendra aux statuts des caisses d'épargne de déterminer les conditions d'une éventuelle rémunération des mandataires sociaux.

Par ailleurs, le présent article confie aux COS le soin de définir, pendant la période transitoire, les modalités de financement des projets d'économie locale et sociale, selon les conditions prévues à l'article 6 du présent projet de loi. Au terme de cette période, il appartiendra aux sociétaires réunis en assemblée générale de déterminer l'affectation du résultat distribuable des caisses.

Enfin, le paragraphe II du présent article prévoit que les titres II et IV de la loi du 1 er juillet 1983 seront abrogés le premier jour du quatorzième mois suivant la date de publication de la loi.

A cette date, chaque caisse d'épargne sera donc à même de convoquer sa première assemblée générale de groupements locaux d'épargne. Celle-ci adoptera les statuts de la caisse et désignera les membres du directoire et du COS pour un premier mandat limité à trois ans.

Dans l'hypothèse d'une publication de la présente loi en juillet prochain, le mandat des nouveaux mandataires sociaux durerait ainsi jusqu'au 31 juillet 2003, soit six mois avant la fin des opérations de diffusion du capital initial des caisses d'épargne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

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