Rapport sur le projet de loi modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances

BLANC (Paul)

RAPPORT 227 (98-99) - Commission des Affaires sociales

Table des matières

• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  • I. AUDITION DU MINISTRE
  • II. EXAMEN DU RAPPORT
• AVANT-PROPOS
  • I. LE BILAN EN DEMI-TEINTE DES CHÈQUES-VACANCES
    • A. LE DISPOSITIF MIS EN PLACE EN 1982
      • 1. Des origines anciennes
        • a) Les difficultés persistantes d'accès aux vacances
        • b) Des propositions successives
      • 2. La législation actuelle
        • a) Un principe simple : celui de la participation
        • b) Les grandes lignes du dispositif
    • B. UN BILAN EN DEMI-TEINTE
      • 1. Des éléments positifs
        • a) Un bilan quantitatif non négligeable
        • b) Une fonction sociale certaine
        • c) Un effet d'entraînement favorable
      • 2. Les limites du dispositif actuel
        • a) Des objectifs non atteints
        • b) Un système déséquilibré
        • c) Une prise en compte inadaptée des salariés des PME
        • d) Des dérives à redouter
  • II. UNE INITIATIVE NÉCESSAIRE
    • A. UN TEXTE LONGTEMPS ATTENDU
      • 1. Des initiatives multiples
      • 2. Les dispositions du projet de loi
    • B. UN PROJET DE LOI À LA PORTÉE INCERTAINE
      • 1. Les incertitudes du projet de loi
        • a) L'accès effectif des salariés des PME au chèque-vacances risque d'être limité
        • b) L'extension du champ des bénéficiaires potentiels est restreinte
        • c) La modification du critère d'appréciation des ressources réduira le nombre de bénéficiaires du chèque-vacances
      • 2. Les lacunes du projet de loi
        • a) L'absence de neutralité entre les différents circuits de distribution
        • b) Une prise en compte insuffisante des familles et des classes moyennes modestes
        • c) L'absence de redéfinition des missions de l'Agence nationale pour les chèques-vacances
    • C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
      • 1. Les objectifs visés
        • a) Réaffirmer la dimension sociale des chèques-vacances
        • b) Optimiser l'impact économique et social du chèque-vacances
      • 2. Les moyens proposés
        • a) Etendre le champ d'application du dispositif proposé
        • b) Dynamiser le système des chèques-vacances
        • c) Simplifier les procédures
• EXAMEN DES ARTICLES
• TABLEAU COMPARATIF

N° 227

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 février 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances ,

Par M. Paul BLANC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Henri de Richemont, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir le numéro :

Sénat : 178 (1998-1999).

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 16 février 1999, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme , sur le projet de loi n° 178 (1998-1999) modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances .

M. Jean Delaneau, président, s'est réjoui d'accueillir Mme Michelle Demessine dont il a rappelé qu'elle avait siégé sur les bancs de la commission avant de devenir membre du Gouvernement ; il a observé que le premier projet de loi qu'elle présentait au Parlement serait examiné en premier lieu au Sénat.

Mme Michelle Demessine a rappelé tout d'abord que l'industrie touristique était l'une des industries nationales les plus dynamiques aujourd'hui, en termes de création d'emploi et d'excédent de la balance des paiements.

Elle a observé toutefois que près de quatre Français sur dix ne partaient pas en vacances régulièrement en raison de l'insuffisance de leur revenu.

Elle a ainsi précisé que 35 % des foyers disposant d'un revenu inférieur à 6.000 francs par mois ne partaient jamais en vacances et que plus de la moitié des " non-partants " appartenait à un foyer dont les revenus mensuels ne dépassaient pas 10.000 francs par mois.

Mme Michelle Demessine a souligné que face à ce constat, elle avait, dès sa prise de fonction, fait de l'accès de tous aux vacances l'une des priorités de sa politique en faveur d'un développement audacieux et diversifié du tourisme français.

Elle a indiqué que le projet de loi, conçu à partir d'une large concertation avec les partenaires sociaux, entamée dès le mois de septembre 1997, avait pour objet d'étendre le bénéfice du chèque-vacances à tous les salariés des petites et moyennes entreprises de moins de 50 salariés, en ne portant atteinte ni aux droits des organismes d'activités sociales, ni au fonctionnement et au statut de l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) et surtout en préservant le caractère social et redistributif du chèque-vacances, tout en favorisant l'intervention des partenaires sociaux et des institutions représentatives du personnel.

Elle a rappelé que la mise en place du chèque-vacances avait été et demeurait un véritable succès social et économique : avec 3 milliards de francs de chèques-vacances utilisés en 1997, l'ANCV avait généré 10 milliards de francs de consommation touristique dans les quelque 130.000 entreprises prestataires agréées. Mais elle a observé que, depuis 1982, le monde du travail, comme la société en général, avait évolué : représentant moins de 42 % de l'effectif du secteur privé il y a 25 ans, les établissements de moins de 50 salariés occupaient désormais 55 % de cet effectif.

Elle a souligné, dans ces conditions, que le principal objectif du projet de loi était d'ouvrir aux 7 millions et demi de salariés des petites et moyennes entreprises (PME) de moins de 50 salariés, la possibilité d'accéder eux aussi au bénéfice du chèque-vacances.

Elle a indiqué que deux mesures principales étaient prévues à cet effet : une exonération de charges sociales sur la contribution de l'employeur au chèque-vacances, en faveur des entreprises de moins de 50 salariés, et l'ouverture d'une voie nouvelle, pour le bénéfice du chèque-vacances, à travers les organismes paritaires de gestion d'activités sociales, susceptibles d'être créées par les partenaires sociaux, par accord de branche ou territorial.

Elle a précisé qu'en cohérence avec ces deux mesures principales, le projet de loi comportait des dispositions visant à assurer l'objectif social du chèque-vacances et une bonne gestion des deniers publics. Elle a mentionné ainsi l'article 2 du projet de loi, qui remplace le plafond de ressources évalué en termes d'impôt payé par le foyer fiscal, par le revenu fiscal de référence du foyer, notion qui neutralise les avantages fiscaux qui permettraient à des contribuables plus aisés de bénéficier du chèque-vacances, bien que leurs revenus dépassent le plafond, et l'article 3 du projet de loi, qui situe le plafond de l'exonération de charges sociales, par salarié et par an, à 30 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) mensuel, plafond qui correspond au double de l'abondement moyen par l'employeur, constaté actuellement ; l'article 3 prévoit, en outre, une condition de non-substitution du chèque-vacances à un élément faisant partie de la rémunération ou prévu contractuellement.

Mme Michelle Demessine a souhaité que cet élargissement substantiel du nombre de bénéficiaires du chèque-vacances contribue, de façon importante, au développement économique du secteur touristique et elle a rappelé que son objectif était que, d'ici 6 ans, 1 million de salariés des PME puissent accéder aux chèques-vacances.

Afin de montrer l'enjeu de cette politique, elle a estimé que 1 milliard de francs de chèques-vacances dépensés correspondaient à plus de 1.200 emplois créés, dans la seule hôtellerie-restauration.

Concluant son propos, Mme Michelle Demessine a indiqué que le chèque-vacances s'inscrivait dans une politique sociale qui n'était pas exclusivement réservée aux salariés. Elle a ainsi souligné les missions remplies par l'ANCV dans le domaine de la réhabilitation des structures de tourisme à vocation sociale et d'aide aux vacances sous forme de bourses attribuées aux personnes les plus défavorisées.

M. Paul Blanc, rapporteur, s'est interrogé sur l'impact du projet en termes de nombre de bénéficiaires et de retombées économiques et sociales, sur la situation de certains salariés de l'Etat et d'établissements publics administratifs exclus du bénéfice des chèques-vacances, sur le fondement et les conséquences de la modification du critère d'appréciation des ressources des salariés, sur l'absence d'exonération de la contribution sociale généralisée (CSG) pour la contribution de l'employeur, sur la procédure proposée pour mettre en place le chèque-vacances dans les PME et sur les organismes paritaires prévus à l'article 5 du projet de loi.

Il a également interrogé le ministre sur les modalités de compensation par l'Etat des pertes de recettes pour la sécurité sociale. A cet égard, il s'est étonné du chiffrage des exonérations de charges sociales, observant que ce chiffrage reposait sur l'hypothèse que l'attribution de chèques-vacances se substituait à une distribution de salaire, en contradiction avec les termes de l'article 3 du projet de loi.

M. Jean Delaneau, président, a observé que le projet de loi proposait, à deux reprises, des exonérations plafonnées en fonction d'un certain pourcentage du SMIC apprécié sur une base mensuelle. Il a souhaité connaître l'évolution de cette base mensuelle dès lors qu'au 1 ^er janvier 2000, la durée hebdomadaire légale du travail serait, en application de la loi du 13 juin 1998, ramenée à 35 heures, du moins pour les entreprises de plus de 20 salariés.

En réponse aux intervenants, Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme, a rappelé que l'objectif de 150.000 bénéficiaires supplémentaires par an correspondait à une perspective réaliste et se fondait sur l'expérience de la montée en charge du dispositif à partir de 1982 et sur une extrapolation. Elle a estimé que le projet de loi permettrait un changement d'échelle du dispositif en touchant potentiellement 1,4 million d'entreprises supplémentaires. S'agissant des retombées économiques et sociales, elle a estimé que 1.200 emplois pourraient être créés dans le secteur de l'hôtellerie et la restauration.

S'agissant de la situation des salariés de l'Etat et des établissements publics administratifs, elle a reconnu que certains contractuels de droit privé, les emplois-jeunes et les contrats emploi-solidarité (CES) n'avaient pas accès aux chèques-vacances. Elle a annoncé qu'elle disposerait d'une étude plus approfondie pour le débat en séance publique. Précisant qu'une concertation était en cours avec le ministre de la fonction publique, elle a souhaité que personne ne reste " au bord du chemin ". Elle a souligné qu'un effort particulier serait réalisé en faveur des emplois-jeunes.

Elle a déclaré que le revenu fiscal de référence lui apparaissait être un critère d'appréciation des ressources plus juste que le critère actuel. Elle a considéré que ce changement de critères avait pour conséquence d'exclure 4 % environ des bénéficiaires actuels du champ du dispositif, mais que le nouveau critère avantageait légèrement les familles.

S'agissant de la CSG et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), le ministre a confirmé que la contribution de l'employeur n'était pas exonérée. Elle a estimé qu'il était important de favoriser les structures proposant un développement du dialogue social, justifiant ainsi l'existence d'un avantage particulier pour les organismes paritaires et l'absence de neutralité sociale entre les deux circuits de distribution du chèque-vacances.

Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme, a précisé que les procédures prévues pour la mise en place des chèques-vacances dans les PME ne lui semblaient pas restreindre l'efficacité du dispositif. Elle a estimé que le mandatement pourrait être un moyen souple de concertation, rappelant que 42 % des accords de réduction du temps de travail en application de la loi du 13 juin 1998 avaient été signés par des salariés mandatés.

Elle a déclaré qu'elle souhaitait promouvoir les organismes paritaires, en affirmant que ceux-ci, qui pourraient prendre la forme d'une association, pourraient avoir soit une dimension nationale, soit une dimension territoriale. Elle a précisé qu'il n'existait à l'heure actuelle que trois organismes paritaires chargés d'activités sociales et, prenant l'un d'entre eux en exemple, elle a déclaré qu'il était financé grâce à des cotisations des employeurs à hauteur de 0,4 % de la masse salariale. Elle a cependant rappelé que le projet de loi d'orientation agricole prévoyait la mise en place de tels organismes pour les salariés agricoles dans chaque département.

A propos de la compensation des pertes de recettes, elle a indiqué que celle-ci serait inscrite au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, précisant cependant qu'aucune compensation n'était prévue en 1999 du fait du délai de montée en charge du nouveau dispositif. Elle a confirmé par ailleurs que la contribution de l'employeur au financement du chèque-vacances ne devait pas se substituer à une distribution de salaire. Elle a, à cet égard, estimé que le nouveau dispositif se traduirait par des recettes publiques supplémentaires, notamment sous la forme de cotisations grâce aux emplois créés et de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) du fait de l'augmentation de la consommation.

Concernant les modalités d'appréciation de la base mensuelle du SMIC, elle a indiqué que le projet de loi ne prenait en compte que le droit existant et ne préjugeait pas des dispositions de la prochaine loi sur la réduction du temps de travail.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur l'éventualité d'une diminution de 4 % à 2 % du SMIC du montant minimum des versements mensuels du salarié estimant qu'une telle mesure, couplée avec un rallongement de la durée d'épargne, pouvait permettre aux salariés les plus modestes de se constituer une " épargne vacances ". Il s'est également demandé si le projet de loi ne devait pas viser explicitement les salariés agricoles.

M. Claude Domeizel s'est interrogé sur les conséquences du choix du revenu fiscal de référence pour les familles. Il s'est également interrogé sur l'opportunité d'autoriser l'utilisation du chèque-vacances à l'extérieur du territoire national.

Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme, a estimé qu'il pouvait être opportun de diminuer le plancher des versements mensuels des salariés à 2 % du SMIC, mesure assortie d'une possibilité pour le salarié d'abonder son plan d'épargne sur une durée de deux ans. Concernant les salariés agricoles, elle a affirmé que rien ne s'opposait à ce qu'ils puissent bénéficier du chèque-vacances.

Elle a rappelé que le revenu fiscal de référence tenait compte du nombre de personnes au foyer, estimant que le choix de ce nouveau critère allait faciliter l'accès des familles aux chèques-vacances.

S'agissant d'une éventuelle ouverture des chèques-vacances vers l'étranger, elle a déclaré ne pas y être opposée, rappelant toutefois que l'ordonnance de 1982 posait le principe d'une utilisation sur le territoire national. Elle a précisé qu'un système de chèques-vacances existait déjà en Suisse et que des pays comme l'Italie, l'Espagne ou le Portugal étudiaient actuellement la mise en place d'un tel dispositif. Elle a également indiqué que des contacts entre différents pays européens étaient établis au sein du Bureau international du tourisme social (BITS) afin d'aboutir, à terme, à un chèque-vacances européen. Elle a jugé que, sur ce point, le projet de loi arrivait trop tôt, les contacts n'en étant qu'à une phase de concertation préalable, pour faire des propositions en ce sens. Elle a en outre ajouté que l'ouverture européenne du chèque-vacances rendait nécessaire l'établissement d'une réciprocité.

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mercredi 17 février 1999, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Paul Blanc sur le projet de loi n° 178 (1998-1999) modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances .

M. Paul Blanc, rapporteur, a présenté les grandes lignes de son rapport ( cf. exposé général ).

M. Guy Fischer a estimé que le rapporteur avait fait preuve d'un effort d'imagination certain, ses propositions dépassant de très loin le projet de loi initial. Il a déclaré que le groupe communiste républicain et citoyen allait étudier avec attention ces propositions et qu'en conséquence, dans l'attente d'une analyse plus approfondie, il ne prendrait pas part au vote sur les propositions du rapporteur.

M. Alain Vasselle a félicité le rapporteur pour la qualité de son travail qui témoignait de la valeur ajoutée que pouvait apporter le Sénat au travail législatif. Il a jugé que l'intervention du rapporteur soulignait que ce projet de loi n'avait pas été suffisamment préparé, observant que le Gouvernement n'avait pas pris en compte les conséquences du basculement des cotisations d'assurance maladie sur la CSG pour la définition du champ de l'exonération de charges sociales. Il a enfin interrogé le rapporteur sur les difficultés d'accès au chèque-vacances dans la fonction publique et sur les possibilités pour les PME de mettre en place un accord d'entreprise sur le chèque-vacances en l'absence de toute représentation du personnel.

M. Claude Domeizel a estimé que l'ordonnance de 1982, signée par M. Pierre Mauroy, alors Premier ministre, avait permis d'améliorer sensiblement le taux de départ en vacances, notamment chez les familles les plus modestes et que le projet de loi, en permettant la diffusion du chèque-vacances auprès des 7,5 millions de salariés des PME, devrait encore améliorer ce taux. Déclarant que le groupe socialiste allait examiner en détail les amendements proposés par le rapporteur dans les jours à venir, il a indiqué que son groupe ne participerait pas au vote.

M. Jean Delaneau, président, a précisé que la première proposition de loi sur les chèques-vacances avait été déposée en 1978 à l'Assemblée nationale par M. Jacques Blanc.

En réponse aux intervenants, M. Paul Blanc, rapporteur, a indiqué que l'extension effective du chèque-vacances passait par un enrichissement du projet de loi. Il a précisé que sa démarche s'inscrivait dans la voie ouverte par le projet de loi, mais qu'elle cherchait à favoriser une extension et une simplification du dispositif proposé pour en assurer l'efficacité.

S'agissant des salariés de la fonction publique et des établissements publics administratifs, il a reconnu que certains salariés de droit privé n'avaient pas accès aux chèques-vacances. Mais il a observé que le circuit de distribution des chèques-vacances était celui défini par l'article 6 de l'ordonnance, soulignant que les bénéficiaires potentiels et les modalités d'attribution du chèque-vacances ne relevaient alors pas de la loi, mais soit de circulaires, soit de conventions particulières. Il a rappelé que le secrétaire d'Etat au tourisme avait à ce propos annoncé qu'une concertation était en cours avec le ministre de la fonction publique qui pourrait aboutir à une amélioration de l'accès des non-titulaires de la fonction publique aux chèques-vacances.

S'agissant des possibilités pour une PME de mettre en place un système de chèque-vacances en l'absence de représentation du personnel, il a indiqué que le projet de loi offrait deux solutions : la mise en place d'un organisme paritaire de branche ou territorial chargé de la gestion des activités sociales ou le recours à un salarié mandaté en application de l'article 3 de la loi du 13 juin 1998. Estimant que ces possibilités restaient étroites, il a déclaré qu'il allait proposer un amendement ouvrant une nouvelle possibilité : le recours à un salarié mandaté en application de la loi du 12 novembre 1996. Il a estimé que cette voie nouvelle devrait permettre d'améliorer le système proposé car elle concernait actuellement 25 branches couvrant 850.000 salariés.

M. Louis Souvet s'est à son tour interrogé sur la possibilité de concilier une plus grande implication des PME avec l'absence d'interlocuteurs compétents en leur sein. Il a également exprimé sa perplexité sur l'inégalité persistante en termes de régime fiscal et social entre les deux circuits de distribution du chèque-vacances, notamment pour la CSG.

M. Paul Blanc, rapporteur, a estimé nécessaire de garantir une plus grande neutralité sociale entre les deux circuits et a annoncé qu'il allait proposer un amendement exonérant les entreprises de CSG pour leur contribution au financement du chèque-vacances. Il a souligné que cette exonération était nécessaire du fait du basculement progressif des cotisations sociales sur la CSG.

Il a également considéré que les conditions prévues pour la mise en place des chèques-vacances risquaient d'empêcher leur développement, en particulier dans les PME où n'existait pas de représentation syndicale habituée à négocier avec l'employeur. Mais il a déclaré qu'il proposait de mettre en place une procédure expérimentale plus souple, permettant la mise en place des chèques-vacances après une consultation des délégués du personnel.

Puis la commission a abordé l'examen des articles.

A l'article 2 du projet de loi, elle a adopté un amendement présenté par le rapporteur visant à maintenir le critère actuel d'appréciation des ressources du salarié, à augmenter ce plafond et à actualiser l'ordonnance du 26 mars 1982 en précisant que la contribution de l'employeur était exonérée de l'ensemble des taxes sur les salaires, en cohérence avec l'article 20 de la loi de finances pour 1989.

A l'article 3 , elle a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement étendant l'exonération de charges sociales à l'ensemble des entreprises, cette exonération concernant également la CSG, et prévoyant une augmentation du plafond de la contribution de l'employeur ouvrant droit à exonération, ce plafond étant majoré en fonction du nombre d'enfants à charge, ainsi qu'une obligation de modulation de la contribution de l'employeur en fonction du nombre d'enfants à charge.

A l'article 4 , elle a adopté, également sur proposition du rapporteur, un amendement visant à simplifier la procédure de mise en place des chèques-vacances dans les PME en ouvrant deux voies nouvelles : la négociation d'un accord d'entreprise avec un ou plusieurs salariés mandatés en application de la loi du 12 novembre 1996 et, à titre expérimental et en l'absence de toute autre possibilité, la consultation des délégués du personnel.

Après l'article 4 , la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, deux articles additionnels , le premier ramenant de 4 % à 2 % du SMIC le montant minimum du versement du salarié et supprimant le plafonnement de la contribution annuelle globale de l'entreprise au financement des chèques-vacances prévu à l'article 3 de l'ordonnance du 26 mars 1982, le second article additionnel supprimant, à l'article 4 de ladite ordonnance, la référence aux salariés titulaires du chèque-vacances dès lors que le dispositif peut être étendu à des non-salariés.

La commission a enfin examiné un amendement du rapporteur portant article additionnel après l'article 5 du projet de loi, visant à étendre les missions de l'ANCV dans une triple direction : promotion et diffusion du chèque-vacances à l'étranger, possibilité de conclure des conventions de partenariat avec des entreprises ou organismes pour en assurer la plus large distribution, publication d'un bilan économique et social annuel de l'utilisation du chèque-vacances.

M. Jean Chérioux a estimé que la mission de promotion du chèque-vacances à l'étranger dépassait les attributions de cet organisme, dans la mesure où la dimension sociale de cette nouvelle mission n'était pas évidente.

Après un large débat, la commission a adopté cet article additionnel, se réservant toutefois la possibilité d'examiner ultérieurement une nouvelle rédaction de cet amendement.

La commission a enfin approuvé le projet de loi ainsi amendé .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Plus de quinze ans après sa création, il apparaît nécessaire de dresser le bilan des chèques-vacances. Or, si le taux de départ en vacances s'est légèrement amélioré, des inégalités persistantes subsistent dans l'accès aux vacances : les ménages modestes, les familles nombreuses partent toujours moins que les autres.

Il semble donc que le chèque-vacances n'ait pas joué pleinement son rôle. Certes, quatre millions de personnes en bénéficient aujourd'hui. Mais de nombreuses catégories de personnes, et notamment les salariés des petites et moyennes entreprises (PME), ne peuvent encore y accéder.

C'est dans ce contexte que s'inscrit le présent projet de loi. Il propose une réforme du chèque visant à corriger les imperfections du dispositif et à étendre son champ d'application pratique.

Votre commission se félicite que le Gouvernement ait choisi de déposer, en première lecture, ce projet sur le bureau de la Haute Assemblée. Elle partage en effet les préoccupations du Gouvernement en ce domaine et considère que le chèque-vacances est un instrument utile, dont il importe de garantir une diffusion effective.

Votre commission ne peut qu'être attachée à la double dimension de ce dispositif. En permettant de faciliter le départ en vacances des ménages les plus modestes par le biais d'un effort d'épargne abondé, il inscrit sa vocation sociale dans une démarche de participation. Il a également un impact certain sur le secteur du tourisme en particulier et sur l'économie nationale et l'emploi en général.

Aussi, votre commission s'inscrit-elle dans la démarche initiée par le Gouvernement et entend y apporter sa contribution, en formulant plusieurs propositions destinées à garantir une portée réelle à ce projet de réforme.

I. LE BILAN EN DEMI-TEINTE DES CHÈQUES-VACANCES

" Environ un sur deux de nos compatriotes part en vacances. Ce sont les plus défavorisés, ceux dont les conditions de travail et de vie quotidienne sont les plus difficiles, qui ne partent pas, partent peu et ont le moins de possibilités pour choisir le lieu et les conditions de leurs vacances. " .

Ce constat, inscrit dans l'exposé des motifs de l'ordonnance du 26 mars 1982 créant le chèque-vacances, avait justifié la mise en place d'un nouveau système d'aide à la personne pour les salariés les plus défavorisés grâce à une contribution de l'employeur abondant leur participation.

Ce constat reste pourtant d'une actualité évidente : 34 % de nos compatriotes ne sont pas partis en vacances en 1997. Le bilan du chèque-vacances, en dépit de certains aspects incontestablement très positifs, apparaît donc en demi-teinte.

A. LE DISPOSITIF MIS EN PLACE EN 1982

1. Des origines anciennes

Si les chèques-vacances ont été mis en place en 1982, leur origine est plus ancienne. Elle repose sur le constat d'un trop faible taux de départ en vacances.

a) Les difficultés persistantes d'accès aux vacances

En 1980, 44 % des Français ne partaient pas en vacances, le plus souvent pour des raisons financières. En dépit de la proclamation du " droit aux vacances " pour tous en 1936 avec la création des congés payés, en dépit du développement progressif des aides aux vacances (qui prenaient surtout la forme d'" aides à la pierre " garantissant le financement d'équipement de tourisme social), l'accès aux vacances restait difficile. En 1979, M. Jacques Blanc, ancien secrétaire d'Etat au tourisme, remarquait que " certains Français -familles nombreuses aux revenus modestes, personnes âgées, handicapés notamment- ne peuvent pas encore prendre les vacances si désirées et si nécessaires. " . ^{1( * )}

Evolution des taux de départ en vacances
selon la catégorie socioprofessionnelle ^{2( * )}

(en %)

Source : INSEE, 1996.

b) Des propositions successives

C'est dans ce contexte que s'est progressivement élaborée l'idée d'instituer une aide à la personne afin de permettre aux ménages aux revenus modestes de partir en vacances, qui aboutira en 1982 à la création du chèque-vacances.

S'inspirant de la formule inventée par la Caisse suisse de voyage REKA dès 1939, les principales organisations syndicales, les mouvements coopératifs et mutualistes et les associations de tourisme se regroupèrent en 1971 au sein de l'Union coopérative des chèques-vacances. Celle-ci expérimenta un premier dispositif de chèque-vacances, mais surtout demanda une institutionnalisation du système.

Un précédent : l'exemple suisse de REKA

C'est la Suisse qui a inventé le concept du chèque-vacances, avec une première émission sous forme de timbres en 1940 et leur remplacement définitif par des chèques en août 1968.

La Fédération suisse du tourisme imagina d'abord la création d'une caisse suisse d'épargne pour les voyages. L'idée d'origine était de faciliter l'épargne afin de payer le prix d'un " arrangement forfaitaire " déterminé pour un séjour hors-saison touristique et " dans les régions faiblement fréquentées " . Le 22 juin 1939, à Berne, était constituée la Caisse suisse de voyage (REKA). Elle connut une telle croissance qu'elle devint une véritable institution, de la construction d'un premier village de vacances en 1956, jusqu'à son potentiel actuel de 1.400 logements (c'est-à-dire 6.300 lits pour ses 300.000 membres).

L'activité de la REKA représente aujourd'hui un chiffre d'affaires de 300 millions de francs suisses (soit 1 milliard 200 millions de francs), des vacances gratuites pour près de 600 familles chaque année et des rabais de 10 à 50 % sur la location de logements de vacances pour des familles à faibles revenus. Elle dispose également d'une Fondation, qui a offert une aide au départ à près de 1.000 personnes, pour un total de 9.500 journées de vacances. REKA héberge annuellement environ 80.000 personnes en Suisses, pour un total de 700.000 nuitées et 25.000 personnes à l'étranger, pour un total supérieur à 200.000 nuitées. Elle poursuit une triple activité : émission du chèque REKA, vacances familiales et information touristique à l'intérieur du pays.

Des différences sensibles existent entre le système suisse et le système français . D'une part, les bases d'attribution des chèques ne sont pas identiques. D'autre part, REKA est gestionnaire des équipements dans lesquels les bénéficiaires des chèques-vacances vont en vacances. Ensuite, contrairement aux chèques-vacances français, les chèques REKA ne sont pas nominatifs parce que considérés comme une monnaie. Ils circulent et peuvent être utilisés plusieurs fois, certains chèques sont en circulation depuis plus de vingt ans. Par ailleurs, les chèques REKA servent à régler les dépenses de voyages en Suisse, mais également à l'étranger (forfaits, billets de Swissair), ce qui n'est pas possible avec le chèque-vacances français.

La Caisse REKA développe une activité sociale importante . Moyennant une contribution minimum de 100 francs suisses, des publics qui disposent d'un revenu mensuel très bas, et ne pouvant s'offrir des vacances pour des raisons familiales, ont la possibilité de passer deux semaines dans un logement de REKA en Suisse. Les frais de location et de voyage sont pris en charge par l'aide aux vacances de la Caisse. En 1995, 500 familles comptant 1.148 enfants (dont 285 familles monoparentales), ont profité de cette campagne et totalisé 23.913 nuitées dans les équipements touristiques de REKA. Les séjours se partagent essentiellement entre vacances d'été (57 %) et d'automne (23 %).

Par ailleurs, des vacances à tarifs différenciés (rabais de 10 à 50 % sur les locations) sont accordées aux familles dont les revenus annuels n'excèdent pas un seuil compris entre 50.000 et 58.000 francs suisses selon le nombre d'enfants.

Enfin, pour tenir compte de la situation familiale, de nombreux employeurs suisses accordent des chèques-REKA supplémentaires aux salariés qui ont des enfants (210 francs suisses par enfant). Près de 156.000 ayants droit ont bénéficié de cette réglementation en 1995 et l'émission de chèques-vacances supplémentaires destinés aux enfants s'est élevée à 25 millions de francs suisses.

Source : Guy Matteudi, " Les vacances, facteur d'insertion sociale ", rapport au Conseil national du tourisme, 1997.

En 1978, M. Jacques Blanc, secrétaire d'Etat au tourisme, avait préparé un projet de loi instituant le titre-vacances, qu'il ne put cependant pas présenter au Parlement. Cependant, redevenu député, il déposa en 1979 sur le bureau de l'Assemblée nationale une proposition de loi tendant à instituer le titre-vacances, proposition relativement proche de la solution qui sera retenue en 1982.

Toutefois le système des chèques-vacances ne sera mis en place qu'en 1982. C'est le dispositif de 1982 qui est encore en vigueur aujourd'hui, les modifications apportées n'ayant été que marginales.

2. La législation actuelle

Si le chèque-vacances répond à un principe simple, il n'en reste pas moins un dispositif assez technique, voire complexe dans la mesure où se superposent deux circuits de distribution aux règles différentes.

a) Un principe simple : celui de la participation

S'insérant dans la tradition française de la participation souhaitée par le Général de Gaulle, le chèque-vacances s'apparente, dans son principe, à celui du titre-restaurant créé en 1967 ^{3( * )} .

Le titre-restaurant

Le titre-restaurant existe depuis 1960, mais il a été définitivement institutionnalisé par une ordonnance de 1967. Il vise à permettre aux salariés des entreprises ne disposant pas d'un local de restauration de prendre un repas au restaurant, l'employeur prenant à sa charge une partie du prix de ces repas.

1. Le cadre juridique applicable

Il est fixé par l'ordonnance n° 67-830 du 27 juillet 1967.

• Conditions d'émission et de distribution

Il n'existe pas de monopole d'émission et de distribution, au contraire des chèques-vacances. Les titres-restaurant sont émis soit directement par l'employeur, soit -c'est le cas en pratique- par des entreprises spécialisées qui sont chargées de le distribuer aux entreprises.

• Modalités d'attribution

L'attribution de titres-restaurant est facultative pour l'employeur. Elle n'est soumise à aucune condition de ressources.

• Régime fiscal et social

La contribution de l'employeur à l'acquisition par les salariés de titres-restaurant est exonérée de l'impôt sur le revenu, des taxes sur les salaires, des cotisations sociales, de la CSG, de la CRDS et de l'ensemble des prélèvements sur les salaires. Le bénéfice de l'exonération est cependant soumis à une double condition :

- la contribution de l'employeur doit être comprise entre 50 % et 60 % de la valeur libératoire du titre ;

- elle ne peut excéder 28 francs (loi de finances pour 1997).

• Conditions d'utilisation

Le titre-restaurant doit être utilisé exclusivement pour l'achat d'un repas, le salarié étant libre de choisir son fournisseur, mais celui-ci devant avoir été agréé. Il ne peut être utilisé que par les salariés de l'entreprise (il est nominatif), dans le département du lieu de travail, à l'exception du dimanche et des jours fériés.

• Contrôle

Il existe une commission nationale des titres-restaurant, composée de représentants des organisations syndicales représentatives, de représentants des syndicats de restaurateurs et commerces assimilés, de représentants des entreprises émettrices de titres-restaurant. Elle est chargée de délivrer les agréments et de contrôler les entreprises émettrices.

2. Bilan du titre-restaurant ⁽¹⁾

En 1997, 381 millions de titres-restaurant ont été émis pour un montant global de 14 milliards de francs. La commission nationale des titres-restaurant évalue à 1.731.000 environ le nombre de salariés bénéficiaires.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Nombres
(en millions) 316 340 351 349 349 358 370 381

Valeur
(en millions de francs) 9.219 10.399 11.095 11.579 11.984 12.588 13.272 14.030

Valeur faciale
moyenne du titre 29,1 30,5 31,5 33,1 34,3 35,1 35,8 36,8

Il existe actuellement quatre sociétés émettrices de titres-restaurant :

- ticket-restaurant (38,3 % de parts de marché)

- chèque-déjeuner (35,9 % de parts de marché)

- chèque-restaurant (19,4 % de parts de marché)

- chèque de table (6,4 % de parts de marché)

(1) Source : Commission nationale des titres-restaurant

Mis en place par l'employeur, les chèques-vacances sont des titres nominatifs acquis par les salariés, répondant aux conditions de ressources, par un effort d'épargne et avec abondement de l'employeur et, le cas échéant, du comité d'entreprise. Ils sont destinés à payer certaines dépenses de vacances, sur le territoire national, auprès de prestataires agréés. Ils sont émis et gérés par l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV), qui délivre également les agréments.

Toutefois, parallèlement à ce premier circuit de distribution fondé sur une participation de l'employeur, l'ordonnance de 1982, dans un souci de cohérence de la politique d'aide aux vacances, a ouvert, à titre dérogatoire, une seconde voie d'attribution des chèques-vacances, en application de l'article 6. Il s'agissait, selon l'exposé des motifs, de permettre " aux organismes sociaux de simplifier leurs propres modalités d'aide aux vacances en utilisant la formule du chèque-vacances " .

Le circuit de distribution du chèque-vacances
par les organismes sociaux

Les organismes sociaux qui sont habilités, en vertu des textes particuliers qui les régissent, à attribuer des aides à la personne destinées à faciliter le départ en vacances, peuvent verser ces aides sous forme de chèques-vacances. Il s'agit notamment des caisses d'allocations familiales, des caisses de mutualité sociale agricole, des bureaux d'aide sociale, des caisses de retraite, des comités d'entreprises, des mutuelles ou des services sociaux de l'Etat, des collectivités publiques ou de leurs établissements publics.

Les comités d'entreprise peuvent donc soit participer au financement du système mis en place par l'employeur, soit instituer leur propre système d'attribution de chèques-vacances.

La mise en place du système des chèques-vacances est laissée à la libre appréciation de ces organismes qui peuvent passer convention à cet effet avec l'Agence. Il leur revient de fixer leurs propres critères d'attribution.

Outre les salariés, les professions non salariées, les retraités et les fonctionnaires peuvent également accéder aux chèques-vacances par l'intermédiaire de l'organisme social dont ils relèvent.

L'attribution de chèques-vacances n'est soumise ni à condition de ressources, ni à constitution préalable d'une épargne. Les critères d'attribution sont fixés par les organismes eux-mêmes. La contribution des organismes sociaux au financement des chèques-vacances est soumise à un régime fiscal et social spécifique.

En revanche, les conditions d'utilisation du chèque-vacances par les bénéficiaire sont identiques, quel que soit le circuit de distribution.

b) Les grandes lignes du dispositif

L'ordonnance de 1982 précise les modalités d'attribution du chèque-vacances, les modalités de son financement, le régime fiscal et social qui lui est applicable ainsi que ses conditions d'utilisation. Il convient toutefois de préciser que seules les conditions d'utilisation s'appliquent aux deux circuits de distribution, les autres dispositions ne concernant que le seul circuit de distribution " employeur ".

• Les modalités d'attribution du chèque-vacances

Elles sont encadrées par trois éléments : un champ d'application fondé sur la nature de l'employeur, une condition de ressources pour les salariés, une initiative de l'employeur.

- Un champ d'application large

L'article premier de l'ordonnance ouvre l'accès éventuel aux chèques-vacances aux salariés d'une très large majorité des entreprises du secteur privé et semi-public.

Entrent donc dans le champ d'application du dispositif les salariés des établissements industriels, commerciaux, artisanaux ou agricoles, ainsi que les salariés des professions libérales, des officiels ministériels, des syndicats professionnels, des sociétés civiles et des associations et groupements de toute nature.

Sont également concernés les salariés des entreprises nationales à caractère industriel ou commercial, les salariés des sociétés d'économie mixte dont le capital est détenu majoritairement par l'Etat ou les collectivités locales, ainsi que les salariés non statutaires des chambres des métiers, des chambres de commerce et d'industrie et des chambres d'agriculture.

- Le respect d'une condition de ressources par le bénéficiaire

L'article 2 de l'ordonnance prévoit que seuls les salariés dont la cotisation d'impôt sur le revenu (avant imputation de l'avoir fiscal, du crédit d'impôt et des prélèvements et retenues non libératoires) est inférieure à un certain plafond peuvent se voir attribuer des chèques-vacances.

Ce plafond, qui était de 1.000 francs à l'origine, a été fortement revalorisé par les lois de finances pour 1984 (5.000 francs) et 1989 (9.000 francs). Il est réévalué chaque année dans la même proportion que la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

La loi de finances pour 1999 fixe ce plafond d'imposition à 11.450 francs.

- La libre initiative de l'employeur

La mise en place du chèque-vacances dans l'entreprise est laissée à la libre appréciation de l'employeur.

Si celui-ci en prend l'initiative, les modalités d'attribution des chèques-vacances, en application de l'article 3 de l'ordonnance, sont définies par l'employeur, après " consultation du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel ou de toute autre instance de concertation " . En pratique, cette consultation prend, le plus souvent, la forme d'un accord d'entreprise.

Cette consultation porte sur le principe même de l'introduction du chèque-vacances et doit permettre de déterminer les droits et obligations réciproques de l'employeur et des salariés intéressés : montant des chèques à acquérir, montant global de la contribution de l'employeur, durée de la période d'épargne, montant des contributions de l'employeur et du salarié, critères éventuels de modulation de la contribution de l'employeur, modalités de versement de la participation du salarié...

Une fois cette consultation réalisée, l'employeur devra conclure une convention avec l'ANCV précisant les conditions d'acquisition et de distribution des chèques-vacances (date de versements effectués à l'agence, nombre de titres à acquérir, montant des frais de gestion) et un contrat individuel avec chaque salarié intéressé, reprenant les modalités d'attribution définies au moment de la consultation.

• Les modalités de financement des chèques-vacances

Elles sont fixées à l'article 3 de l'ordonnance. Le chèque-vacances est financé conjointement par une contribution du salarié et une contribution de l'employeur, cette dernière pouvant éventuellement être complétée par une contribution du comité d'entreprise.

- La contribution du salarié

Les salariés ne peuvent acquérir les chèques-vacances que par des versements mensuels obligatoirement répartis sur au moins quatre mois.

Ces versements doivent être compris entre 4 % et 20 % du SMIC apprécié sur une base mensuelle. Initialement, la durée d'épargne obligatoire était d'au moins huit mois et le montant des versements mensuels devait être compris entre 2 et 10 % du SMIC. Mais la loi de finances pour 1984 a modifié ce système, diminuant la durée d'épargne obligatoire pour rendre le système plus incitatif et augmentant, en conséquence, le montant des versements obligatoires.

Le point de départ des versements peut intervenir à tout moment de l'année, mais l'attribution des chèques ne se fera qu'à l'échéance fixée en accord entre l'employeur et le salarié.

- La contribution de l'employeur

A chaque versement d'un salarié doit correspondre une contribution de l'employeur.

Cette contribution est fixée à 20 % au moins et 80 % au plus de la valeur libératoire du chèque-vacances. Il est fréquent, mais non obligatoire, que cette contribution soit modulée en fonction des ressources du salarié et de ses charges de famille.

Cette contribution annuelle globale ne peut être supérieure à la moitié du produit, évalué au 1 ^er janvier de l'année en cours, du nombre total des salariés par le SMIC apprécié sur une base mensuelle, charges sociales comprises.

- La fonction de gestion de l'ANCV

La contribution de l'employeur ainsi que l'épargne des salariés est immédiatement versée par l'employeur à l'ANCV.

A la fin de la période d'épargne, l'ANCV restitue les sommes collectées, sous forme de chéquiers, au bénéficiaire, diminuées d'un prélèvement de 1 % pour frais de gestion.

• Le régime fiscal et social applicable

- La contribution du salarié

Les versements effectués n'ouvrent droit à aucun avantage fiscal. En revanche, celles-ci constituant un effort d'épargne, elles ne sont pas, bien évidemment, soumises aux cotisations sociales.

- La contribution de l'employeur

La contribution de l'employeur est considérée comme un avantage en nature constituant un complément de salaire. Elle est donc assujettie aux cotisations sociales recouvrées par l'URSSAF, en application de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, mais elle est exonérée des cotisations de retraite complémentaire. Elle est également soumise aux cotisations d'assurance chômage. Elle est, enfin, soumise à la CSG et à la CRDS (payées par le salarié).

S'agissant du régime fiscal applicable, l'article 2 de l'ordonnance apporte deux précisions.

D'une part, pour le salarié, l'avantage en nature résultant de la contribution de l'employeur à l'acquisition des chèques-vacances est exonéré d'impôt sur le revenu, dans la limite d'un SMIC mensuel.

D'autre part, pour l'employeur, elle est exonérée de l'ensemble des taxes et participations assises sur les salaires, dans la limite d'un SMIC mensuel. Initialement, cette exonération ne visait que la taxe sur les salaires. La loi de finances pour 1989 a étendu cette exonération à la taxe d'apprentissage et à la participation des employeurs à l'effort de construction et au financement de la formation professionnelle.

- Le cas particulier du circuit de distribution des organismes sociaux

La contribution des organismes sociaux au financement des chèques-vacances, en application de l'article 6 de l'ordonnance, n'est pas soumise au même régime fiscal et social.

Dans la mesure où les aides versées par les organismes sociaux sous forme de chèque-vacances ne sont plus assimilables à un complément de salaire, elles sont exonérées de charges sociales (circulaire ACOSS n° 84-59 du 31 octobre 1984, confirmée par la circulaire ACOSS n°86-17 du 14 février 1986 et instruction ministérielle du 17 avril 1985).

De même, n'étant pas assimilable à un complément de salaire ou à un avantage en nature lié au salaire, la contribution des organismes sociaux, en l'absence de dispositions contraires, n'est pas soumise à la CSG et à la CRDS au titre des revenus d'activité.

En revanche, les aides aux vacances versées par les organismes sociaux ne bénéficient pas, en théorie, de l'exonération de l'impôt sur le revenu prévue à l'article 2 de l'ordonnance (instruction fiscale du 16 février 1984).

• Les conditions d'utilisation

Les articles premier et 4 de l'ordonnance précisent ces conditions d'utilisation.

- Les utilisateurs potentiels

En dehors du titulaire, au nom duquel les chèques sont délivrés, les chèques-vacances peuvent être utilisés par le conjoint ou les personnes à charge.

- Les dépenses éligibles

Seules les dépenses effectuées sur le territoire national, auprès de prestataires agréés, peuvent être payées en chèques-vacances.

Les bénéficiaires de chèques-vacances peuvent régler de cette manière leurs dépenses effectuées à l'occasion de leurs vacances pour les transports en commun, l'hébergement, les repas et les activités de loisirs. Il ne peut s'agir que de prestations de services et non de produits ou d'objets.

Les collectivités publiques et les prestataires de services agréés peuvent, en particulier dans le domaine des transports collectifs, consentir aux détenteurs de chèques-vacances des tarifs préférentiels variables en fonction du lieu et de la période des vacances.

Les chèques-vacances comportent des coupures de 200, 100 et 50 francs, la coupure de 200 francs ayant été introduite en 1998.

- Les conditions de validité et de remboursement

La date de validité des chèques-vacances est fixée au 31 décembre de la deuxième année civile suivant l'année d'émission. Par exemple, un chèque émis en janvier 1998 est valable jusqu'au 31 décembre 2000 ; le salarié peut donc l'utiliser pour ses congés de 1998, 1999 et 2000.

Les titres non utilisés au cours de cette période pourront être échangés, dans les trois mois suivant le terme de la période d'utilisation, contre des chèques-vacances du même montant. A défaut, ils seront périmés et leur contre-valeur sera affectée par l'ANCV " au bénéfice de catégories sociales défavorisées notamment sous forme de bourses de vacances " .

Le salarié, titulaire de chèques-vacances, peut, sur sa demande motivée, obtenir le remboursement de sa contribution à l'achat de ces titres auprès de l'ANCV.

B. UN BILAN EN DEMI-TEINTE

En dépit de nombreux éléments positifs, le chèques-vacances n'offre pourtant qu'un bilan en demi-teinte. Les objectifs affichés lors de sa création en 1982 n'ont été que partiellement atteints.

1. Des éléments positifs

a) Un bilan quantitatif non négligeable

En 1998, près de 3,7 milliards de francs de chèques-vacances ont été distribués à environ un million d'attributaires (soit 4 millions de bénéficiaires avec les ayants droit). Il existe désormais près de 10.000 prescripteurs (employeurs et organismes sociaux).

Evolution du montant des chèques-vacances émis ⁽¹⁾

(1) en millions de francs Source : ANCV

(2) prévisions.

Parallèlement, le réseau de prestataires agréés s'est étendu. On compte désormais 80.000 prestataires représentant 150.000 points d'accueil qui acceptent les chèques-vacances.

En 1996, l'utilisation des chèques-vacances était la suivante :

- hébergement : 39,1 %

- restaurant : 15,6 %

- transport : 23,8 % (dont 12,9 % pour les péages d'autoroute)

- agences de voyage : 11,9 %

- activités sportives ou culturelles : 9,6 %.

b) Une fonction sociale certaine

L'ordonnance de 1982 avait fixé un double objectif social aux chèques-vacances : permettre le départ en vacances des familles ne partant pas pour des raisons financières et financer des opérations de tourisme social grâce aux excédents de l'ANCV et à la contre-valeur des chèques périmés. Ces objectifs sont en partie atteints.

Le chèque-vacances a d'abord permis de favoriser le départ en vacances de ses bénéficiaires . Ainsi, une enquête réalisée en 1995 par l'ANCV auprès des bénéficiaires du chèque-vacances a montré que ceux-ci constituaient en moyenne de 15 % à 35 % du budget " vacances " des utilisateurs. L'ANCV avance l'hypothèse que le tiers des bénéficiaires ne serait pas parti en vacances, sans l'aide du chèque.

Le chèque-vacances a également permis de contribuer au financement de différentes opérations de tourisme social .

Depuis 1994, une partie des excédents nets de l'ANCV est affectée, après accord du ministère du Tourisme, au financement de la modernisation d'équipements de tourisme et de loisirs à vocation sociale. 70 millions de francs ont ainsi été redistribués de 1994 à 1998 à 197 équipements touristiques : 63 villages de vacances, 26 maisons familiales de vacances, 12 auberges de jeunesse et centres internationaux de séjour, 6 centres sportifs et de jeunes, 44 campings, 17 hôtels, 28 maisons familiales rurales et un car grand tourisme aménagé pour le transport de personnes handicapées.

Pour aider au premier départ de publics particulièrement défavorisés, l'ANCV réaffecte en outre la contre-valeur des chèques-vacances périmés sous forme de bourses-vacances, à une quinzaine d'organismes caritatifs. Depuis 1987, 42 millions de francs (dont 7,9 millions de francs en 1997) de bourses-vacances ont aidé 50.000 jeunes, familles et personnes handicapées pour leur premier départ en vacances.

c) Un effet d'entraînement favorable

Au-delà du seul impact social du chèque-vacances, celui-ci se traduit également par des retombées économiques loin d'être négligeables.

Ainsi, l'ANCV estime que le chèque-vacances induit une dépense touristique environ trois fois supérieure au volume des chèques émis. Cette dépense touristique serait alors supérieure à 10 milliards de francs en 1998 et aurait directement profité aux professionnels français du tourisme.

Le chèque-vacances participerait également à l'effort d'aménagement du territoire . D'une part, les utilisateurs du chèque-vacances semblent pratiquer plus le tourisme rural que la moyenne des Français. D'autre part, les opérations de rénovation d'équipement du tourisme social financées par l'ANCV sont largement orientées vers les zones rurales.

2. Les limites du dispositif actuel

a) Des objectifs non atteints

La création des chèques-vacances répondait, en 1982, à la volonté de mettre en place une nouvelle aide à la personne afin de permettre aux ménages les plus modestes de partir en vacances.

Force est aujourd'hui de constater que ce résultat n'est pas atteint. Le taux de départ en vacances diminue régulièrement depuis le début des années 1990 sans que la montée en charge progressive du chèque-vacances n'inverse cette tendance. Alors que 69,2 % des familles étaient parties en vacances en 1991, seules 65,9 % d'entre elles sont parties en 1997. Or, cette évolution a surtout touché les familles aux revenus les plus modestes : 52,4 % des familles dont le père est ouvrier sont parties en vacances en 1997 contre 58,9 % en 1991.

Mais, au-delà de cette évolution, l'accès aux vacances reste très inégal. Deux variables se révèlent discriminantes : les revenus et la taille de la famille.

En 1997, 52,4 % des ménages ouvriers, mais 85,3 % des cadres supérieurs et des professions libérales sont partis en vacances. L'effet compensateur des différences de revenus par le chèque-vacances n'a pas joué suffisamment pour rétablir une plus grande égalité dans l'accès aux vacances.

De la même manière, les familles nombreuses ont toujours plus de difficulté que les autres pour accéder aux vacances. En 1997, seules 55,6 % des familles de 3 enfants et plus sont parties en vacances, contre 71,5 % pour les couples. On touche ici à l'une des lacunes principales du dispositif. Les conditions d'attribution du chèque-vacances ne prennent pas en compte les charges de famille. Or, le coût des vacances augmente avec le nombre d'enfants.

Evolution du taux de départ en vacances de 1991 à 1997

Selon la profession du chef de famille

(en %)

Selon les revenus mensuels du foyer

(en %)

Selon le nombre de personnes au foyer

(en %)

Source : suivi des déplacements touristiques des Français/Direction du tourisme - Sofres

b) Un système déséquilibré

L'ordonnance de 1982 prévoyait la coexistence de deux circuits de distribution du chèque-vacances : le circuit " employeur " et le circuit " organismes sociaux ". Le premier circuit avait vocation, dans la logique de participation qui fondait le système, à être le circuit de droit commun, le second ne devait être qu'un circuit alternatif permettant aux organismes sociaux d'attribuer les aides aux vacances qu'ils versaient déjà sous la forme de chèques-vacances.

En 1998, pourtant, le circuit " employeur ", n'a représenté que 4,3 % du montant des chèques émis alors que le circuit " organismes sociaux " en représente plus de 95 %. Un tel déséquilibre s'explique d'une double manière.

En premier lieu, les agents des fonctions publiques et les organismes rattachés (La Poste, France Télécom) constituent la majorité des bénéficiaires des chèques-vacances. Ils ont représenté en 1998 55 % du montant total des chèques distribués. Or le bénéfice du chèque-vacances ne peut être ouvert, en application de l'ordonnance, que sur la base de son article 6. La sur-représentation des fonctionnaires parmi les bénéficiaires des chèques-vacances contribue alors à déséquilibrer le système.

Les chèques-vacances dans les fonctions publiques

Fonction publique d'Etat

En 1983, une circulaire de la direction générale de la fonction publique (DGAFP) a, après avis du Comité interministériel des services sociaux de l'Etat, ouvert le bénéfice du chèque-vacances aux fonctionnaires et agents de l'Etat sur la base de l'article 6 de l'ordonnance du 26 mars 1982. La Mutualité de la Fonction Publique (MFP) gère pour le compte de la DGAFP, de la Poste et de France Télécom l'acquisition des chèques-vacances.

Les agents de ces administrations et établissements qui souhaitent des chèques-vacances s'adressent directement à la MFP. Ils épargnent au moins 4 % du SMIC par mois pendant au moins 4 mois. La part de l'Etat est accordée, depuis le 15 avril 1998, de manière dégressive en fonction de l'imposition du foyer fiscal du bénéficiaire :

- 25 % jusqu'à 1.000 F d'impôt sur le revenu ;

- 20 % de 1.001 à 7.000 F ;

- 15 % de 7.001 à 11.350 F.

En 1997, sur un montant global de plus de 3 milliards de francs de vente de chèques-vacances, les ventes par l'intermédiaire de la MFP ont représenté 1,445 milliard de francs, soit 48 % dont 34 % pour la fonction publique d'Etat et 14 % pour la Poste et France Télécom. La bonification de l'Etat a été d'environ 200 millions de francs.

Le coût pour le budget de l'Etat comporte la bonification, la commission d'émission de 1 % de l'ANCV et les frais de gestion de la MFP. Ainsi en 1997 pour 187.500 dossiers, le coût total a été de 225,8 millions de francs (200 millions de francs de bonification, 15,7 millions de francs de frais de gestion versés à la MFP et 10,1 millions de francs de commission versée à l'ANCV).

Fonction publique territoriale et hospitalière

Le bénéfice du chèque-vacances aux agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière est également ouvert sur la base de l'article 6 de l'ordonnance du 26 mars 1982.

La décision de faire bénéficier les agents de la fonction publique territoriale appartient à chaque collectivité territoriale, en fonction de la négociation avec les organisations syndicales.

Quant à la fonction publique hospitalière , le CGOS, comité chargé de la gestion des oeuvres sociales de cette fonction publique, représentait en 1996 28 millions de francs d'émission de chèques-vacances.

En 1997, les ventes de chèques-vacances à divers organismes sociaux, dont ces deux fonctions publiques, ont représenté 300 millions de francs, soit environ 10 %.

En second lieu, le régime fiscal et social applicable aux contributions versées par les organismes sociaux est plus favorable. Leur contribution au financement du chèque-vacances n'est en effet pas assujettie aux charges sociales, à la CSG et à la CRDS. Dès lors, les entreprises n'ont pas été incitées à s'impliquer directement dans la distribution des chèques-vacances et ont alors été conduites, dans le meilleur des cas, à transférer cette fonction à leur comité d'entreprise.

Tableau comparatif des circuits de distribution du chèque-vacances

c) Une prise en compte inadaptée des salariés des PME

Sur une population active salariée de 19,9 millions de personnes ^{4( * )} , on ne compte qu'un million de bénéficiaires de chèques-vacances. Or, en vertu des critères de ressources fixés par l'ordonnance de 1982, le nombre de salariés bénéficiaires potentiels devrait dépasser 10 millions de personnes, 49 % des foyers fiscaux étant non imposables.

Certes, la mise en place des chèques-vacances reste facultative. Mais il est possible d'identifier un facteur principal de blocage à la diffusion des chèques-vacances : le très faible accès des salariés des PME aux chèques-vacances.

En 1997, seules 226 entreprises de moins de 50 salariés avaient signé une convention avec l'ANCV. Cela représente environ 3.000 bénéficiaires seulement. Les entreprises de moins de 50 salariés emploient pourtant environ 7,5 millions de salariés, soit 55 % de l'effectif total du secteur privé.

La très faible distribution du chèque-vacances auprès des PME s'explique simplement. Etant dépourvues de comité d'entreprise, les PME qui mettent en place des chèques-vacances ne peuvent bénéficier des mêmes exonérations de charges sociales que les entreprises dotées d'un comité d'entreprise. Le système actuel est donc fortement pénalisant pour les PME.

d) Des dérives à redouter

Le système des chèques-vacances repose sur un principe simple : la constitution d'une épargne progressive, abondée par une participation d'un tiers (employeur ou organisme social) qui permettra de régler des dépenses de vacances.

Or, sans qu'il soit possible d'invoquer un détournement de ce système, votre commission s'inquiète d'un double accroc à ce principe.

D'une part, le principe de la participation tient parfois plus du mythe que de la réalité . Ainsi, certains comités d'entreprise n'hésitent pas à verser les chèques-vacances sous la forme d'un " don sec " -c'est-à-dire sans participation du salarié. Une telle pratique n'est pas illégale. Mais elle est fortement contraire à l'esprit de la loi. Dans le mesure où les comités d'entreprise se substituent très largement à l'employeur pour la distribution du chèque-vacances et ne jouent, finalement, pas le rôle d'un organisme social, ils devraient s'attacher à favoriser la participation. De telles pratiques sont rares, mais elles entraînent un dévoiement de l'esprit de la loi.

D'autre part, la nature de la dépense réglée par le chèque-vacances est, bien souvent, loin d'être une dépense de vacances . L'ANCV évalue à 10 % du total les chèques utilisés pour les week-end ou les activités et loisirs de proximité. On peut estimer que " globalement, un tiers des porteurs utilisent une partie de leurs chèques pour les loisirs de proximité . " ^{5( * )} . Une telle utilisation n'est, à l'évidence, pas en conformité avec l'objet du dispositif. Il n'est pas excessif de parler ici de dérive.

II. UNE INITIATIVE NÉCESSAIRE

Devant ce bilan mitigé, les majorités successives ont formulé un constat partagé : le dispositif actuel n'est pas assez incitatif pour permettre une diffusion large de chèques-vacances, notamment dans les PME. Mais, malgré cet accord sur le constat, aucune réforme en profondeur du système n'a abouti.

Le présent projet de loi s'inscrit, du moins par ses objectifs, dans cette perspective de réforme. Votre commission, qui ne peut que partager le but visé par le texte, estime cependant que le projet proposé ne permettra pas une réelle dynamisation du chèque-vacances. Aussi vous proposera-t-elle d'adopter plusieurs amendements afin de garantir une portée réelle au projet de loi.

A. UN TEXTE LONGTEMPS ATTENDU

1. Des initiatives multiples

Depuis 1983, de nombreuses initiatives ont été prises afin d'améliorer le dispositif du chèque-vacances. Mais très peu d'entre elles ont abouti. Le dispositif actuel reste donc aujourd'hui très proche du système mis en place en 1982.

Schématiquement, il est possible de distinguer deux phases différentes.

De 1983 à 1989, la montée en puissance du chèque-vacances est très lente. Le volume des chèques émis reste faible (4,6 millions de francs en 1983, 262 millions de francs en 1988), le nombre de bénéficiaires est restreint, la situation financière de l'ANCV demeure précaire.

Dans ce contexte, les pouvoirs publics ont cherché à adapter le système afin de garantir sa pérennité, les faibles résultats obtenus allant presque jusqu'à remettre en cause l'existence même du chèque-vacances. Ainsi, la loi de finances pour 1984 a sensiblement relevé le plafond de ressources pour étendre le bénéfice du chèque-vacances aux classes moyennes modestes et a modifié les modalités d'épargne du salarié. En 1987, M. Jean-Jacques Descamps, secrétaire d'Etat au tourisme a déposé un projet de loi ^{6( * )} modifiant en profondeur l'ordonnance de 1982 : relèvement du plafond de ressources, suppression du monopole d'émission de l'ANCV. Ce projet de loi ne fut jamais examiné, du fait du changement de majorité. La loi de finances pour 1989 a cependant repris certaines dispositions de ce projet (relèvement du plafond de ressources) et a étendu le champ des exonérations fiscales au titre de la contribution de l'employeur afin de rendre le système plus incitatif.

Depuis 1989, le contexte a évolué. Il ne s'agit plus d'assurer l'existence même du chèque-vacances, mais d'accompagner son développement, en supprimant certains facteurs de blocage. Ainsi, en 1997, M. Bernard Pons, ministre en charge du tourisme, s'apprêtait à présenter un projet de loi lorsque l'Assemblée nationale a été dissoute. En 1997, trois propositions de loi ont été déposées sur le bureau de l'Assemblée nationale :

- la proposition n° 86 de M. Jacques Blanc modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 afin d'instituer " le chèque-loisirs " ;

- la proposition n° 218, présentée par MM. Bernard Pons, Philippe Séguin et les membres du groupe RPR, portant généralisation du chèque-vacances et modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 ;

- la proposition n° 457 de M. Léonce Deprez étendant le bénéfice des chèques-vacances à certaines catégories de retraités.

A la faveur d'une " niche " parlementaire en application de l'article 48 alinéa 3 de la Constitution, le groupe RPR a obtenu, à l'Assemblée nationale, l'inscription à l'ordre du jour réservé de la proposition n° 218. Toutefois, la commission des Affaires culturelles a conclu, lors de l'examen de la proposition en commission le 13 mai 1998, au rejet de la proposition. Les conclusions de rejet ont été adoptées en séance publique le 15 mai.

Le Gouvernement semble en effet avoir préféré déposer son propre projet de loi sur le bureau de l'Assemblée nationale. Adopté en conseil des ministres le 26 août 1998, ce projet de loi, présenté par Mme Michelle Demessine, secrétaire d'Etat au tourisme, a été déposé à l'Assemblée le même jour. Toutefois, du fait de l'encombrement de l'ordre du jour de l'Assemblée, le Gouvernement a retiré le projet de loi et l'a redéposé sur le bureau du Sénat le 28 janvier 1999.

2. Les dispositions du projet de loi

L'exposé des motifs du projet de loi présente clairement le but visé par le Gouvernement. Il précise que " l'élargissement de l'accès des salariés des PME, en particulier des entreprises de moins de 50 salariés, au chèque-vacances, constitue l'objectif principal du présent projet de loi ".

Dans cette perspective, le projet de loi comporte quatre mesures nouvelles, les deux premières visant directement cet objectif, les deux autres modifiant à la marge le cadre général de l'ordonnance de 1982.

• Possibilité pour les organismes paritaires de délivrer des chèques-vacances ( article 5 du projet de loi )

La première mesure propose d'étendre la portée de l'article 6 de l'ordonnance de 1982, qui concerne le circuit de distribution des chèques-vacances par la voie des organismes sociaux. Il autorise tout organisme paritaire chargé de la gestion d'activités sociales et créé par accord de branche ou territorial à distribuer des chèques-vacances. Il vise explicitement à favoriser une certaine forme de mutualisation du chèque-vacances pour les PME par le biais de la négociation collective.

• Exonération de charges sociales, au titre de la contribution des employeurs, pour les PME ( article 3 du projet de loi )

Le projet de loi exonère de charges sociales la contribution de l'employeur au financement du chèque-vacances. Cette exonération, qui ne vise pas la CSG et la CRDS, est cependant limitée aux entreprises de moins de 50 salariés dépourvues de comité d'entreprise et ne relevant pas d'un organisme paritaire.

• Modification du critère d'appréciation des ressources du salarié ( article 2 du projet de loi )

Le Gouvernement propose de modifier le critère d'appréciation des ressources du salarié pour pouvoir potentiellement bénéficier du chèque-vacances, le critère actuel de la cotisation d'impôt sur le revenu étant abandonné au profit du critère du revenu fiscal de référence.

• Extension du chèque-vacances à de nouvelles professions ( article premier du projet de loi )

Deux nouvelles catégories de salariés (les marins pêcheurs et les ouvriers dockers occasionnels) se verraient ouvrir le bénéfice éventuel du chèque-vacances.

B. UN PROJET DE LOI À LA PORTÉE INCERTAINE

Votre commission ne peut que partager les préoccupations qui ont conduit le Gouvernement à présenter ce projet de loi. Elle s'interroge toutefois sur la portée réelle des mesures proposées. Il est à craindre en effet qu'au-delà des affirmations généreuses de l'exposé des motifs les mesures proposées ne permettent, en pratique, qu'un développement marginal du chèque-vacances.

Le projet de loi souffre en effet de deux insuffisances : son impact réel reste incertain et il se caractérise par certaines lacunes.

1. Les incertitudes du projet de loi

a) L'accès effectif des salariés des PME au chèque-vacances risque d'être limité

Le projet de loi comporte deux dispositions visant à favoriser un meilleur accès des salariés des PME au chèque-vacances : l'ouverture d'une voie nouvelle au travers des organismes paritaires et l'exonération des charges sociales au titre de la contribution de l'employeur. Votre commission estime que la portée de ces mesures risque d'être faible.

L'ouverture d'une voie nouvelle, au travers des organismes paritaires, est une voie étroite. A l'heure actuelle, il n'existe en effet que six organismes paritaires chargés de la gestion d'activités sociales, qui ne couvrent qu'un nombre minime de salariés. Le développement de cette voie exigera en outre une forte implication des partenaires sociaux. Or il est à craindre que les employeurs ne soient guère incités à développer ce type d'organismes. Ceux-ci sont en effet financés par une contribution des employeurs. Dès lors, la mise en place de tels organismes entraînera un alourdissement supplémentaire des charges pesant sur les PME.

De même, l'exonération de charges sociales pour les PME ne sera finalement guère incitative pour l'employeur. Cette exonération est en effet triplement encadrée.

D'abord, l'exonération reste partielle, dans la mesure où elle ne vise ni la CSG, ni la CRDS. Il subsistera donc un écart non négligeable entre le coût de la participation pour l'employeur et le montant net de la contribution perçue par le salarié.

En outre, la contribution ouvrant droit à exonération est plafonnée à un niveau faible (1.610 francs par salarié et par an) proche du montant actuel moyen de cette contribution (1.350 francs en 1997).

Enfin, le bénéfice de l'exonération est conditionné à une procédure de mise en place du chèque-vacances dans l'entreprise. Cette procédure est très rigide dans la mesure où elle oblige les PME à négocier soit un accord d'entreprise, soit un accord de regroupement d'entreprises au sein d'une commission paritaire. Or, il est à craindre que les PME ne puissent pas parvenir à conclure un accord d'entreprise faute d'interlocuteurs salariés, la négociation éventuelle avec des salariés mandatés dans les conditions prévues par la loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail n'ouvrant que de modestes perspectives. De plus, les accords de regroupements d'entreprises restent rares.

b) L'extension du champ des bénéficiaires potentiels est restreinte

Le projet de loi n'étend l'accès aux chèques-vacances qu'à deux catégories de salariés : les marins pêcheurs et les dockers.

En revanche, il ne règle pas la question du personnel non statutaire des fonctions publiques et des établissements publics administratifs, qui ne peuvent pas le plus souvent bénéficier du chèque-vacances si leur contrat de travail est un contrat de droit privé. De la même manière, la situation des indépendants, des retraités et des demandeurs d'emploi n'est pas abordée par le projet de loi. Ceux-ci, qui peuvent en théorie bénéficier du chèque-vacances par l'intermédiaire des organismes sociaux, sont pourtant exclus de fait de l'accès aux chèques-vacances.

c) La modification du critère d'appréciation des ressources réduira le nombre de bénéficiaires du chèque-vacances

Le passage de la cotisation d'impôt sur le revenu au revenu fiscal de référence comme critère d'appréciation des ressources ouvrant droit au chèque-vacances semble se faire à droit constant.

En réalité, ce changement de critère va se traduire par une diminution du nombre de bénéficiaires, sans pour autant permettre une appréciation véritablement objective de la capacité contributive des ménages et tout en posant un délicat problème de communication des données fiscales à l'employeur. Le Gouvernement estime à 4 % ou 5 % le nombre de bénéficiaires actuels du chèque-vacances qui seront exclus du système. En outre, la réforme proposée neutralise la revalorisation du plafond de ressources au titre de 1999. Ce plafond est donc, à droit constant, en diminution.

Votre commission considère que cette diminution prévisible du nombre de bénéficiaires potentiels est en contradiction avec l'objectif affiché d'améliorer la diffusion du chèque-vacances.

2. Les lacunes du projet de loi

a) L'absence de neutralité entre les différents circuits de distribution

Les deux circuits de distribution des chèques-vacances répondent à des règles différentes. Alors que le circuit " entreprises " est soumis à de strictes conditions d'attribution et à un régime fiscal et social peu incitatif, le circuit " organismes sociaux " est plus libéral : aucune condition de ressources n'est fixée par la loi, la contribution au financement des chèques-vacances est exonérée de charges sociales, de CSG et de CRDS.

Or le projet de loi ne cherche pas à mieux harmoniser ces deux circuits. Au contraire, il tend à complexifier plus encore le dispositif en introduisant un troisième circuit de distribution réservé aux PME. Votre commission estime que le système ne deviendra véritablement incitatif qu'à la condition qu'il soit simplifié et qu'il assure une neutralité -au moins en termes de prélèvement social- entre les différents circuits.

b) Une prise en compte insuffisante des familles et des classes moyennes modestes

Votre commission observe que l'accès effectif aux vacances est conditionné par deux facteurs : les revenus du ménage et la taille de la famille. Or le projet de loi ne prend pas en compte ces deux facteurs afin d'orienter les chèques-vacances vers les publics qui ont le plus besoin d'une aide pour partir en vacances.

S'agissant de la prise en compte des familles , le projet de loi n'apporte aucune innovation. Or seulement 55 % des familles de trois enfants ou plus partent aujourd'hui en vacances. Certes, la méthode proposée d'appréciation des ressources ouvrant droit aux chèques-vacances prend en considération la situation familiale en intégrant le quotient familial. Toutefois, le critère actuel prend déjà en compte le quotient familial. Mais surtout, il importe de moduler l'aide apportée par le chèque-vacances en fonction des charges de familles dans la mesure où le coût des vacances croît proportionnellement aux charges de famille. A cet égard, le projet de loi ne propose aucune modulation.

S'agissant des classes moyennes modestes , le projet de loi est là encore en retrait. Il est pourtant démontré que le taux de départ en vacances augmente sensiblement au-delà de 15.000 francs de revenus mensuels du foyer. Le projet de loi n'augmente pourtant pas le plafond de ressources actuellement situé en deçà du seuil de 15.000 francs. L'accès des classes moyennes modestes aux vacances n'est donc pas favorisé.

c) L'absence de redéfinition des missions de l'Agence nationale pour les chèques-vacances

Le projet de loi n'aborde pas non plus la question des missions de l'Agence. Or le contexte international et le contexte économique et social ont profondément évolué depuis 1982.

S'agissant du contexte économique et social, le projet de loi ne prend pas en compte la limitation progressive du champ de l'économie mixte et ne prévoit aucune évolution du cadre juridique des chèques-vacances. L'agence, qui est un établissement public industriel et commercial, conserve le monopole d'émission et de distribution du chèque-vacances. S'il est prématuré de mettre fin au monopole d'émission dans la mesure où les ressources financières de l'ANCV sont affectées au financement d'opérations de tourisme social, il aurait été en revanche possible, dans un souci de pragmatisme, d'accroître l'efficacité du dispositif en permettant à l'Agence de sous-traiter la distribution des chèques-vacances .

La comparaison avec le titre-restaurant souligne en effet que la concurrence ne remet pas en cause la vocation sociale du dispositif et permet au contraire une meilleure diffusion du titre. Il existe aujourd'hui quatre opérateurs privés émettant et délivrant le titre-restaurant, leur activité étant contrôlée par la commission nationale des titres-restaurants. Un tel système pourrait progressivement s'appliquer aux chèques-vacances, la compatibilité du système actuel avec le droit européen de la concurrence étant loin d'être évidente dans la perspective de la mise en place d'un chèque-vacances européen.

S'agissant du contexte international, des négociations se sont ouvertes au sein du Bureau international du tourisme social. Elles pourraient déboucher à terme sur la mise en place d'un chèque-vacances européen. Or la législation actuelle ne permet pas d'ouverture du chèque-vacances vers l'étranger . Le projet de loi du Gouvernement ne donne pas les moyens à l'Agence de prendre une " longueur d'avance " face à une telle perspective.

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Dans ce contexte, votre commission, tout en s'inscrivant dans les objectifs visés et les perspectives ouvertes par le projet de loi, se propose d'enrichir le contenu du texte afin d'assurer une réelle portée à cette réforme des chèques-vacances.

1. Les objectifs visés

Au travers de ses propositions, votre commission, en s'appuyant sur le constat partagé des limites du dispositif issu de l'ordonnance de 1982, vise un double objectif : réaffirmer la dimension sociale du chèque-vacances et optimiser son impact économique et social.

a) Réaffirmer la dimension sociale des chèques-vacances

Beaucoup de nos concitoyens ne peuvent toujours pas partir en vacances pour des raisons financières : plus du tiers des Français ne sont pas partis en 1997.

Dans ces conditions, il a semblé nécessaire de repositionner l'ensemble du dispositif afin de permettre aux populations qui ont le plus de difficulté à partir en vacances non seulement de bénéficier du chèque-vacances, mais aussi de faire en sorte que celui-ci garantisse une solvabilisation suffisante. En ce sens, quatre lignes directrices apparaissent prioritaires : garantir un accès effectif des salariés des PME aux chèques-vacances, mieux prendre en compte la situation des familles, étendre le bénéfice potentiel du chèque-vacances aux classes moyennes modestes, corriger les inégalités actuelles d'accès aux chèques-vacances.

b) Optimiser l'impact économique et social du chèque-vacances

Votre commission observe que le poids du secteur du tourisme est important dans l'économie nationale.

S'il n'existe pas de compte du tourisme en comptabilité nationale, il est possible d'apprécier le poids de ce secteur au travers de trois indicateurs :

- la consommation touristique en France aurait été de 600 milliards de francs en 1996 (dont 364 au titre de la consommation intérieure). Cela représente plus de 7 % du Produit intérieur brut ;

- l'emploi touristique s'élèverait à environ 800.000 personnes en 1996 selon l'INSEE ^{7( * )} : 608.500 salariés et environ 200.000 non-salariés ;

- l'excédent de la balance touristique a été de 70 milliards de francs en 1998.

Une augmentation de la diffusion des chèques-vacances pourrait avoir une répercussion très favorable sur le secteur touristique et, par voie de conséquence, sur l'économie nationale.

Une étude inédite de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) datant de 1996 permet de mieux quantifier les retombées économiques et sociales du chèque-vacances. Toutes choses égales par ailleurs, une plus forte utilisation des chèques-vacances se traduira par une nouvelle répartition de la consommation intérieure sur le territoire national et par une modification de sa structure au profit des services. Les dépenses réglées en chèques-vacances relèvent en effet essentiellement du secteur tertiaire : hébergement, restauration, transport, activités de loisirs ou culturelles. Or, l'étude de l'OFCE montre qu'un déplacement de la consommation des ménages vers les services se traduit par une croissance supplémentaire du PIB, par une création nette d'emplois et par une diminution du déficit public. Une augmentation de l'émission des chèques-vacances serait alors favorable à l'emploi et à la croissance, tout en se traduisant par des recettes publiques supplémentaires.

Etude de l'OFCE

Cette étude a été réalisée en 1996. Elle cherche à évaluer l'impact macro-économique d'un déplacement de la consommation des ménages de 10 milliards de francs aux prix de 1980 (soit l'équivalent de 18 milliards de francs actuels) vers les services.

Transfert 10 milliards (aux prix de 1980) de consommation des ménages vers les services

Déficit public Chômage

Consommation Investissements Prix à la (en millions Emploi (DEFM)

PIB des ménages des entreprises Exportations Importations consommation de F) (en milliers) (en milliers)

1996 0,07 % - 0,04 % 0,32 % - 0,02 % - 0,21 % 0,07 % 435 7 - 4

1997 0,10 % - 0,01 % 0,47 % - 0,01 % - 0,14 % 0,06 % - 1.556 16 - 8

1998 0,10 % - 0,01 % 0,43 % - 0,01 % - 0,14 % 0,08 % - 2.162 18 - 9

1999 0,09 % - 0,01 % 0,32 % - 0,02 % - 0,16 % 0,10 % - 2.417 19 - 10

2000 0,07 % - 0,01 % 0,17 % - 0,03 % - 0,19 % 0,13 % - 2.435 19 - 10

Source : OFCE : Modèle Mosaïque

Un tel déplacement entraînerait, au bout de deux ans :

- une croissance supplémentaire de 0,1 %,

- 16.000 créations d'emplois,

- une diminution de plus de 1,5 milliard de francs du déficit public.

Ces effets favorables s'expliquent avant tout de deux manières :

- le secteur des services a un fort contenu en emplois,

- le secteur des services est abrité de la concurrence internationale.

2. Les moyens proposés

Pour atteindre ces objectifs, votre commission vous propose d'adopter les mesures suivantes.

a) Etendre le champ d'application du dispositif proposé

Votre commission vous propose de maintenir le critère actuel d'appréciation des ressources du salarié pour bénéficier des chèques-vacances afin d'éviter les effets de champ négatifs qu'entraînerait le changement de critère.

Elle vous propose de réaffirmer la possibilité pour les non-salariés d'accéder au chèque-vacances.

Elle vous demande également d'élargir l'exonération de charges sociales à l'ensemble des entreprises, d'étendre cette exonération à la CSG et de relever le plafond de la contribution de l'employeur ouvrant droit à exonération, afin de garantir le caractère incitatif de cette exonération.

Elle est enfin favorable à une diminution du montant minimal des versements mensuels du salarié de 4 % à 2 % pour permettre aux salariés les plus modestes de se constituer une épargne " vacances ".

b) Dynamiser le système des chèques-vacances

Votre commission vous demande d'abord de relever le plafond de ressources afin d'ouvrir l'accès du chèque-vacances aux salariés des classes moyennes modestes qui connaissent bien souvent des difficultés pour partir en vacances.

En faveur des familles, elle propose d'introduire une modulation de la contribution en fonction du nombre d'enfants à charge. Elle se prononce également en faveur de la majoration du plafond de la contribution ouvrant droit à exonération en fonction du nombre d'enfants à charge.

Elle est également favorable à l'ouverture de la distribution des chèques-vacances à l'étranger et à la possibilité, pour l'ANCV, de sous-traiter la distribution des chèques-vacances afin de pouvoir toucher le maximum d'entreprises et de personnes.

c) Simplifier les procédures

Afin d'assurer une plus grande lisibilité au dispositif, votre commission vous propose d'assurer une plus grande neutralité entre les deux réseaux de distribution, en rapprochant les modalités d'attribution et le régime fiscal et social.

Elle souhaite enfin ouvrir deux nouvelles voies pour simplifier les procédures très lourdes de mise en place du chèque-vacances dans les PME.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(Article premier de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982
portant création du chèque-vacances)
Délimitation du champ des salariés
potentiellement bénéficiaires du dispositif

I - Le dispositif proposé

L'article premier de l'ordonnance du 26 mars 1982 détermine le champ des salariés potentiellement bénéficiaires du chèque-vacances au seul titre du circuit de distribution " entreprise ", l'article 6 de l'ordonnance instituant un autre circuit de distribution par les organismes sociaux dont le champ d'application est défini de manière moins limitative.

En application de l'article premier de l'ordonnance, ce champ comprend " les salariés des entreprises, sociétés ou organismes soumis aux dispositions des articles L. 223-1 et L. 351-17 du code du travail ". Toutefois, cette dernière référence n'est désormais plus pertinente dans la mesure où la rédaction actuelle de l'article L. 351-17 du code du travail ne correspond plus à celle visée par l'ordonnance de 1982 du fait d'une modification de la codification de la législation du travail. Le contenu de l'article L. 351-17 correspond en réalité désormais aux 3° et 4° de l'article L. 351-12 du code du travail.

Sont donc actuellement potentiellement bénéficiaires des chèques-vacances :

- les salariés des établissements industriels, commerciaux, artisanaux, agricoles même s'ils ont la forme coopérative, des professions libérales, des offices ministériels, des syndicats professionnels, des sociétés civiles, associations et groupements de quelque nature que ce soit (article L. 223-1 du code du travail) ;

- les salariés des entreprises nationales à caractère industriel et commercial, des sociétés nationales, des sociétés d'Etat, des sociétés d'économie mixte d'intérêt national, des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, des sociétés d'économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire (3° de l'article L. 351-12 du code du travail) ;

- les salariés non statutaires des chambres de métiers, des services à caractère industriel et commercial gérés par des chambres de commerce et d'industrie, des chambres d'agriculture, ainsi que les salariés des établissements et services d'utilité agricole de ces chambres (4° de l'article L. 351-12 du code du travail).

Le présent article propose une nouvelle rédaction pour le premier alinéa de l'article premier de l'ordonnance de 1982. Cette nouvelle rédaction introduit deux innovations par rapport à la rédaction actuelle.

D'une part, elle actualise la rédaction de l'ordonnance en remplaçant la référence obsolète à l'article L. 351-17 du code du travail par la référence aux 3° et 4° de l'article L. 351-12 du code de travail.

D'autre part, en intégrant les salariés visés à l'article L. 351-13 du code du travail, elle étend le champ des bénéficiaires potentiels du chèque-vacances à deux nouvelles catégories de salariés : les marins pêcheurs et les ouvriers dockers occasionnels.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité d'étendre le champ des bénéficiaires potentiels du chèque-vacances par le circuit de distribution " employeur " au-delà des catégories énumérées par le présent article.

La rédaction actuelle de l'article premier de l'ordonnance de 1982 ne permet pas en effet à certaines personnes d'accéder au chèque-vacances par ce circuit.

Il s'agit d'abord des agents des fonctions publiques et des établissements publics administratifs, qu'ils soient fonctionnaires ou dans une situation non statutaire.

Il s'agit également de l'ensemble des non-salariés : artisans, commerçants, agriculteurs, professions libérales, retraités, demandeurs d'emploi...

Votre rapporteur n'a cependant pas jugé nécessaire de retenir une telle solution.

S'agissant des agents des fonctions publiques et des établissements publics administratifs , ceux-ci peuvent potentiellement avoir accès aux chèques-vacances par le circuit de distribution des organismes sociaux, prévu à l'article 6 de l'ordonnance. Cet article prévoit en effet que " les services sociaux de l'Etat, des collectivités publiques ou de leurs établissements publics " peuvent verser des chèques-vacances.

En pratique, les salariés des fonctions publiques et des établissements publics ont déjà très largement accès aux chèques-vacances. Ainsi, en 1998, 305.000 agents de la fonction publique d'Etat, de la Poste et de France Télécom ont bénéficié de ce système pour un montant total de 1,7 milliard de francs, soit 46 % du total des chèques émis. De même, les agents des fonctions publiques territoriales et hospitalières ont bénéficié de 325 millions de francs de chèques-vacances, soit près de 10 % du total. Au total, ces catégories d'agents publics ont été les destinataires de 55 % des chèques-vacances distribués.

Pourtant, il semble que de nombreux agents non titulaires ne puissent pas accéder aux chèques-vacances : les contractuels de droit privé, les contrats emploi-solidarité, les emplois-jeunes.

On peut d'ailleurs, à ce propos, s'interroger sur l'attitude contradictoire du Gouvernement qui présente un projet de loi destiné à étendre le nombre de bénéficiaires du chèque-vacances, mais qui, parallèlement, maintient un accès restrictif pour certains de ses agents. Les prescriptions de l'Etat législateur n'auraient-elles pas à s'appliquer à l'Etat employeur ?

Dans la fonction publique d'Etat, il appartient à la circulaire de définir le champ des bénéficiaires potentiels des chèques-vacances. Aussi, votre commission considère que l'Etat employeur devrait s'attacher à accompagner sa démarche législative d'une démarche parallèle d'ouverture de l'accès aux chèques-vacances à l'ensemble de ses agents.

S'agissant des non-salariés , s'ils sont explicitement exclus du champ des bénéficiaires potentiels défini à l'article premier de l'ordonnance, ils peuvent en revanche accéder aux chèques-vacances par le biais des organismes sociaux de l'article 6 et notamment les mutuelles, les caisses d'allocations familiales ou les caisses de retraite.

Par cohérence, votre commission vous proposera d'ailleurs d'adopter un amendement, par l'insertion d'un article additionnel après l'article 4, permettant d'assurer une égalité d'accès des non-salariés au chèque-vacances dans ce cadre, en supprimant une référence n'autorisant pas un non-salarié à demander le remboursement des chèques-vacances.

En pratique cependant, leur accès aux chèques-vacances reste très limité. Seule la CNRACL et la caisse de retraite des agents de la fonction publique hospitalière délivrent des chèques-vacances aux retraités. Une seule caisse d'allocations familiales en distribue au titre de son action sociale.

L'accès des non-salariés aux chèques-vacances dépend à l'avenir d'une plus grande implication de ces organismes sociaux et en particulier des mutuelles, dans la mesure où la contrainte financière limitera les marges de manoeuvre pour la politique d'action sociale des caisses de retraite et des caisses d'allocations familiales.

Il est en effet très délicat d'ouvrir le champ de l'article premier de l'ordonnance de 1982. Les chèques-vacances reposent en effet sur le principe de la participation, le chèque étant cofinancé par le salarié et par l'employeur. Or, pour les indépendants (artisans, commerçants, agriculteurs), l'abondement est impossible car ils sont leur propre employeur. Seul l'Etat pourrait alors abonder le chèque-vacances par un avantage fiscal. Une telle solution soulève cependant deux difficultés. D'une part, elle s'écarte du principe de participation qui fonde la logique du chèque-vacances. D'autre part, on peut s'interroger sur la légitimité d'une dépense fiscale destinée à financer le départ en vacances.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2
(Art. 2 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée)
Modification du critère d'appréciation des ressources
pour bénéficier du chèque-vacances

I - Le dispositif proposé

Au-delà de la modification de l'architecture formelle de l'ordonnance de 1982 qu'il propose, cet article introduit un changement de critère d'appréciation des ressources pour qu'un salarié puisse bénéficier du chèque-vacances en application des articles premier à 3 de l'ordonnance.

L'article 2 de l'ordonnance prévoit en effet que le salarié ne peut bénéficier du chèque-vacances que si sa cotisation d'impôt sur le revenu est inférieur à un certain plafond, revu chaque année. La loi de finances pour 1999 a fixé ce plafond à 11.450 francs au titre de l'impôt sur le revenu payé en 1998 (revenus de l'année 1997).

Le présent article propose de substituer à ce critère celui du revenu fiscal de référence. Dès lors, ne pourront bénéficier du chèque-vacances que les salariés dont " le montant des revenus de leur foyer fiscal de l'avant-dernière année, tels qu'ils sont définis au V de l'article 1417 du code général des impôts, n'excède pas la somme de 86.840 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 19.770 francs par demi-part supplémentaire. "

Ce revenu fiscal de référence se compose du montant net des revenus et plus-values retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, majoré, le cas échéant, du montant de certaines charges déduites (et en particulier l'acquisition de parts de copropriété de navires civils de charge ou de pêche, et de navires de commerce ou les investissements réalisés outre-mer), du montant de bénéfices exonérés (notamment ceux d'entreprises implantées dans les zones franches urbaines ou en Corse), du montant des produits de placement à revenu fixe soumis à prélèvement libératoire, ainsi que des traitements et salaires des salariés détachés à l'étranger ou exonérés du fait de l'application d'une convention internationale relative aux doubles impositions.

Ce changement de critère vise en apparence à déterminer un indicateur fiable de la capacité contributive du salarié. Le Gouvernement estime en effet que la cotisation d'impôt sur le revenu ne serait pas un indicateur pertinent de cette capacité contributive car il inclut les réductions d'impôt.

Le plafond du revenu fiscal de référence retenu (86.840 francs) correspond à un impôt sur le revenu de 11.350 francs au titre des revenus de 1996, si l'on suppose que le revenu fiscal de référence est égal au revenu net imposable.

II - Les propositions de votre commission

Votre commission s'interroge sur l'opportunité d'un tel changement de critère.

D'une part, le revenu fiscal de référence ne garantit pas une appréciation véritablement objective de la capacité contributive des ménages.

Certes, il permet de prendre en compte certaines réductions d'impôt. Toutefois, il ne permet pas d'apprécier la totalité des revenus du ménage. Ainsi, il n'intègre qu'imparfaitement les revenus de l'épargne : revenus de l'épargne défiscalisée, revenus de l'épargne ouvrant droit à abattement. En outre, votre commission doute que les salariés qui demandent à bénéficier du chèque-vacances réalisent parallèlement des investissements outre-mer ou acquièrent des parts de copropriété de navires de commerce. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur l'utilité du changement de critère, l'amélioration proposée dans l'évaluation des ressources n'étant que marginale.

D'autre part, votre commission s'inquiète de certaines conséquences que ne manquerait pas d'impliquer ce changement de critère.

En premier lieu, cette modification induira un effet de champ restrictif . On peut évaluer entre 4 % et 5 % la proportion des bénéficiaires actuels du chèque-vacances qui ne pourraient plus en bénéficier à l'avenir du fait du nouveau mode d'appréciation des revenus. Un tel effet est alors en contradiction avec l'objet même du projet de loi qui est l'élargissement du nombre de bénéficiaires.

En second lieu, elle risque de se traduire par une disparition du secret fiscal dans l'entreprise . En effet, pour pouvoir bénéficier du chèque-vacances, le salarié devra présenter à son employeur son avis d'imposition sur lequel figure son revenu fiscal de référence. Dès lors l'employeur aura une connaissance de l'ensemble des revenus du salarié, de son conjoint et de ses enfants, qu'il s'agisse des revenus du travail ou de l'épargne mais aussi des différentes réductions ou déductions dont il bénéficie. Une telle situation n'est évidemment pas souhaitable. Il suffit d'imaginer le cas d'un salarié, ayant changé d'employeur en 1998, devant remettre à son nouvel employeur son avis d'imposition sur lequel figure le salaire qu'il a touché, en 1997, chez son précédent employeur.

Votre commission ne souhaite pas que la communication des données fiscales se développe dans l'entreprise : le salarié doit pouvoir préserver son secret fiscal, l'employeur n'a pas à -et ne souhaite pas- exercer une certaine forme d'inquisition fiscale. Le système actuel est certes loin d'être parfait, mais le salarié peut ne communiquer à son employeur que le seul second volet de son avis d'imposition sur lequel ne figure que son imposition exigible, et non le détail de ses revenus et des différentes déductions ou réductions auxquelles il a droit, pour pouvoir bénéficier du chèque-vacances.

En troisième lieu, la modification du critère ne manquera pas de poser des difficultés de gestion aux entreprises, les obligeant à abandonner une procédure à laquelle elles étaient habituées pour mettre en place une nouvelle. Cela apparaît alors comme une séance de complication inutile pour un bénéfice, on l'a vu, bien mince.

Enfin, le Gouvernement considère que le changement de critère se ferait à droit constant. Il est vrai que 11.350 francs d'impôts au titre des revenus de 1997 correspondent à un revenu imposable de 86.840 francs et donc à un revenu fiscal de référence du même montant (en l'absence de différentes déductions fiscales).

Toutefois, l'équivalence ne sera pas assurée pour 1999 . La loi de finances pour 1999 a revalorisé le plafond de la cotisation d'impôt pour bénéficier des chèques-vacances à 11.450 francs. Le projet de loi ne prend pas en compte cette revalorisation. Aussi, à droit constant, les plafonds proposés par le projet de loi se traduisent par une diminution du nombre de bénéficiaires du fait d'une appréciation plus restrictive des ressources.

Dans ces conditions, votre commission est favorable au maintien du critère actuel d'appréciation des ressources du salarié. Elle vous propose d'adopter un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

Mais, au-delà du maintien du critère actuel d'appréciation des ressources du salarié, cet amendement introduit deux dispositions nouvelles.

Cet amendement augmente d'abord sensiblement le plafond de ressources afin de mieux prendre en compte les classes moyennes . Il prévoit de fixer le plafond de la cotisation d'impôt sur le revenu ouvrant droit au bénéfice du chèque-vacances à 20.000 francs, contre 11.450 francs en 1999.

Le tableau ci-dessous présente les conséquences de cette augmentation.

Plafond des revenus annuels du ménage
permettant de bénéficier du chèque-vacances ⁽¹⁾

(1) Estimations calculées sur les revenus de 1997

Or, le revenu net moyen avant impôt des ménages par catégorie socioprofessionnelle était le suivant en 1995 : 172.670 francs pour les ouvriers, 161.410 francs pour les employés, 256.500 francs pour les professions intermédiaires et 405.920 francs pour les cadres supérieurs ^{8( * )} .

L'augmentation du plafond a alors pour principal effet de permettre aux professions intermédiaires de bénéficier du chèque-vacances pour peu qu'elles aient au moins deux enfants, cet effet étant bien sûr apprécié en moyenne. Favorable aux classes moyennes modestes, l'augmentation du plafond se révèle donc aussi favorable à la famille.

Le relèvement du plafond de ressources permettra également de rétablir une neutralité entre les deux circuits de distribution des chèques-vacances . Les organismes sociaux sont libres de fixer ou de ne pas fixer de plafonds de ressources et d'en définir le montant éventuel. Ainsi un tiers des bénéficiaires actuels des chèques-vacances ont des revenus mensuels supérieurs à 15.000 francs et 10 % ont des revenus mensuels supérieurs à 20.000 francs ^{9( * )} , la moyenne du revenu du foyer fiscal se situant à 13.400 francs par mois. Le relèvement proposé du plafond pour le circuit de distribution " entreprise " s'inscrit donc également dans une logique d'harmonisation des circuits.

Votre commission considère que ce relèvement du plafond n'est pas en contradiction avec la philosophie générale de l'ordonnance de 1982. Le chèque-vacances se fonde plus sur une logique de participation qu'il ne constitue un instrument réservé aux seuls défavorisés. Ceux-ci sont, de toutes façons, éligibles aux chèques-vacances et peuvent bénéficier des aides aux vacances exclusivement réservées aux plus défavorisés (bons-vacances, bourses-vacances). Votre commission s'inscrit ici dans cette logique de participation, tout en étant favorable à une modulation de l'aide en fonction des revenus ( cf. art. 3 ).

Cet amendement vise enfin à mettre le texte de l'ordonnance de 1982 en cohérence avec l'état actuel de la législation.

L'avant-dernier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance précise que " la contribution de l'employeur est exonérée des taxes sur les salaires, à l'exclusion de la taxe d'apprentissage et de la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue et à l'effort de construction ". L'article 20 de la loi de finances pour 1989 précise cependant, dans son paragraphe III, que la contribution de l'employeur au financement des chèques-vacances est exonérée de l'ensemble des taxes et participations assises sur les salaires.

En revanche, le projet de loi ne reprend pas explicitement les dispositions de la loi de finances pour 1989. Il se borne à indiquer, dans le présent article, que " la contribution de l'employeur est exonérée de la taxe sur les salaires prévue à l'article 231 du code général des impôts ".

Afin de lever toute ambiguïté et d'assurer la cohérence avec la loi de finances pour 1989, cet amendement propose d'inscrire clairement dans l'ordonnance de 1982 que cette exonération s'applique également à la taxe d'apprentissage ( art. 224 du code général des impôts ), à la participation des employeurs à l'effort de construction ( art. 235 bis du code général des impôts ) et à la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue ( art. 235 ter C du code général des impôts ).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 3
(Art. 2 bis nouveau de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée)
Exonération de charges sociales sur la contribution de l'employeur
au financement des chèques-vacances dans les entreprises
de moins de 50 salariés

I - Le dispositif proposé

A l'heure actuelle, les salariés des PME sont très largement exclus du bénéfice du chèque-vacances. Les entreprises de moins de 50 salariés ont en effet des difficultés à s'insérer dans l'un ou l'autre des réseaux de distribution du chèque-vacances.

S'agissant du circuit de distribution " entreprise ", prévu par les articles premier à 3 de l'ordonnance de 1982, il semble que la faiblesse des incitations fiscales et sociales n'ait pas conduit les entreprises à mettre directement en place le chèque-vacances. En 1997, seules 226 PME représentant environ 3.000 bénéficiaires avaient signé une convention avec l'ANCV.

Cette situation résulte très largement de l'assujettissement de la contribution de l'employeur aux cotisations sociales patronales et salariales recouvrées par l'URSSAF (maladie, vieillesse, maternité, accident du travail) et aux cotisations d'assurance chômage, ainsi qu'à la CSG et la CRDS, dans la mesure où la contribution de l'employeur est considérée comme un élément de la rémunération. Dès lors, une contribution de 300 francs de l'employeur au financement du chèque-vacances lui revient environ 420 francs, soit 40 % de plus.

S'agissant du circuit de distribution " organismes sociaux " prévu à l'article 6 de l'ordonnance de 1982, les PME n'y ont pas accès car elles sont dépourvues de comités d'entreprise, le seuil légal rendant obligatoire la constitution d'un comité d'entreprise étant de 50 salariés.

Or, au 31 décembre 1997, il existait 1.410.755 établissements de moins de 50 salariés selon l'UNEDIC. De fait, les quelque 7,5 millions de salariés des PME, qui représentait 55 % de l'emploi salarié dans le secteur privé, n'avaient pas accès au chèque-vacances.

Cet article propose de lever un des obstacles au développement du chèque-vacances dans les PME, en prévoyant une exonération des cotisations et contributions prévues par la législation du travail et de la sécurité sociale.

Toutefois, cette exonération reste doublement encadrée.

• Le champ de l'exonération est défini strictement

Il est défini par le paragraphe I du nouvel article 2 bis de l'ordonnance de 1982 proposé par le présent article.

D'abord, toutes les PME ne peuvent bénéficier de cette exonération : elles doivent avoir moins de 50 salariés, être dépourvues de comité d'entreprise et ne pas relever d'un organisme paritaire, mentionné à l'article 5 du projet de loi. Ainsi, les PME qui ont mis en place un comité d'entreprise ou qui, en vertu d'un accord de branche ou territorial, relèvent d'un organisme paritaire chargé de la gestion des activités sociales ne pourront bénéficier de cette exonération. Il est vrai cependant qu'elles pourront alors permettre à leurs salariés de bénéficier des chèques-vacances par le circuit des organismes sociaux.

Ensuite, l'exonération n'est pas totale. La contribution de l'employeur reste assujettie à la CSG et à la CRDS. Dès lors, la contribution, assimilée à un revenu d'activité, est soumise à un prélèvement de 8 %, 7,5 % au titre de la CSG et 0,5 % au titre de la CRDS.

Enfin, la contribution de l'employeur susceptible de bénéficier de cette exonération est plafonnée. Elle ne peut dépasser, par salarié et par an, 30 % du SMIC apprécié sur une base mensuelle soit 1.610 francs ^{10( * )} . Au-delà, la contribution de l'employeur est soumise aux charges sociales.

• Le bénéfice de l'exonération est soumis au respect de trois conditions

Ces conditions sont définies par le paragraphe II du nouvel article 2 bis de l'ordonnance de 1982 proposé par le présent article.

La première condition est l'obligation pour l'employeur de moduler le niveau de son abondement aux versements des salariés en fonction de leur rémunération.

La deuxième condition tient à la procédure utilisée pour définir le montant et les modalités d'attribution des chèques-vacances dans l'entreprise. Cet article prévoit que seules deux procédures alternatives pourront permettre à l'employeur de bénéficier d'une exonération de charges sociales au titre de sa contribution :

- la signature d'un accord d'entreprise conclu soit avec un ou plusieurs délégués syndicaux ou délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux, soit, en l'absence d'une telle représentation syndicale, avec un ou plusieurs salariés mandatés dans les conditions prévues au III de l'article 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail ;

- la signature d'un accord de regroupement d'entreprises instituant une commission paritaire, en application des deux premiers alinéas de l'article L. 132-30 du code du travail, chargée de définir les modalités d'attribution des chèques-vacances aux salariés des entreprises, parties de l'accord. Cet accord vise à regrouper, sur le plan local ou départemental, professionnel ou interprofessionnel, les entreprises occupant moins de 50 salariés.

La troisième condition vise à imposer que la contribution ne se substitue à aucun élément présent ou à venir de la rémunération du salarié, tel que défini par l'article L. 241-1 du code de la sécurité sociale. Cette condition permet de justifier l'exonération de charges sociales, en modifiant la qualification juridique de la contribution de l'employeur : celle-ci n'est pas un élément de salaire, elle n'a donc pas à être soumise aux prélèvements assis sur les salaires.

II - Les propositions de votre commission

Votre commission estime également que l'employeur ne sera incité à participer directement au financement des chèques-vacances que si sa contribution est exonérée de charges sociales. Elle considère aussi que cette exonération pourrait permettre le développement des chèques-vacances dans les PME.

Toutefois, le dispositif d'exonération proposé par cet article apparaît trop restrictif et risque de le vider de toute portée réelle. C'est pourquoi elle vous propose d'adopter un amendement visant à redonner une efficacité au dispositif proposé, mais aussi à mieux prendre en compte la situation des familles pour l'attribution des chèques-vacances.

1. Extension de l'exonération proposée à l'ensemble des entreprises

Votre commission vous propose tout d'abord d'étendre l'exonération de charges sociales au titre de la contribution de l'employeur à l'ensemble des entreprises et non aux seules PME.

Une telle démarche repose sur trois types de justification .

D'une part, l'exonération de charges sociales permet de rétablir la neutralité entre les deux circuits de distribution des chèques-vacances, les contributions versées par les organismes sociaux et en particulier les comités d'entreprise étant exonérées de charges sociales en application d'une circulaire ACOSS du 31 octobre 1984. Selon les propositions de votre commission, l'entreprise bénéficie d'une stricte neutralité du régime social applicable à sa participation au financement des chèques-vacances, selon qu'elle le verse directement à ses salariés ou qu'elle passe par l'intermédiaire de son comité d'entreprise.

D'autre part, cette démarche vise également à rétablir une neutralité entre le régime fiscal et le régime social applicable aux entreprises . L'article premier de l'ordonnance, complété par l'article 20 de la loi de finances pour 1989, exonère la contribution de l'employeur des taxes et participations assises sur les salaires dans la limite d'un SMIC brut mensuel. En revanche, le texte proposé par le présent article pour le nouvel article 2 bis de l'ordonnance maintient le principe d'un assujettissement aux charges sociales. Votre commission s'interroge sur la contradiction apparente de ce double régime et propose donc de mettre en cohérence le régime fiscal et le régime social.

Enfin, la qualification juridique de la contribution de l'employeur doit être identique quelle que soit la taille de l'entreprise. Le dernier alinéa du présent article prévoit que la contribution ne peut se substituer à aucun élément de la rémunération du salarié. Cela signifie alors que la contribution de l'employeur au financement des chèques-vacances n'est pas un élément de la rémunération, au sens de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. En ce sens, la contribution n'étant pas un élément de la rémunération ou un avantage en nature, il est logique qu'elle ne soit pas assujettie à charges sociales. A l'inverse, si la contribution de l'employeur était considérée comme un élément de la rémunération, cela impliquerait que ce dernier pourrait substituer celle-ci à un autre élément de la rémunération. Une telle situation n'est évidemment pas souhaitable et ne correspondrait pas à la logique participative du chèque-vacances. Dans ces conditions, la contribution de l'employeur ne peut être considérée comme un élément de la rémunération, dans toutes les entreprises. Elle doit alors être toujours exonérée de charges sociales.

2. Extension de l'exonération à la CSG

Votre commission vous propose également d'exonérer la contribution de l'employeur au titre de la CSG.

L'assujettissement de cette contribution à la CSG soulève un triple problème :

- cela risque de limiter considérablement l'effet incitatif de l'exonération, la contribution restant soumise à un prélèvement de 7,5 % ;

- cela ne permet pas d'établir la neutralité entre les circuits de distribution, la participation des comités d'entreprise n'étant pas assujettie à la CSG ;

- cela méconnaît la nature et l'évolution de la CSG. La CSG, bien qu'elle ne soit pas de même nature juridique que les cotisations sociales, s'est progressivement substituée à des cotisations de sécurité sociale. En ce sens, pour être en cohérence avec la vocation de la CSG, l'exonération de cotisations sociales sur les revenus d'activité doit impliquer l'exonération de la CSG.

En revanche, votre commission ne propose pas d'exonérer la contribution de l'employeur au titre de la CRDS. Le taux de la CRDS est en effet faible (0,5 %). Il ne risque donc pas d'exercer un effet désincitatif et ne remet en cause que de manière très marginale la neutralité des circuits. De plus, il importe de maintenir une assiette la plus large possible pour la CRDS qui a vocation à s'appliquer à l'ensemble des revenus et dont la perception est de surcroît limitée dans le temps (temps nécessaire jusqu'en 2014 pour apurer la dette de la sécurité sociale reprise par la CADES). Enfin, à la différence de la CSG, la CRDS ne se substitue pas aux cotisations sociales. Elle a donc vocation à s'appliquer à l'ensemble des revenus d'activité, même si ceux-ci sont exonérés de charges sociales.

3. Relèvement du plafond de la contribution ouvrant droit à exonération

Votre commission vous propose également de relever sensiblement le plafond de la contribution de l'employeur donnant droit à exonération et de le moduler en fonction des charges de familles.

Le présent article prévoit en effet que le plafond de la contribution de l'employeur ouvrant droit à exonération soit égal à 30 % du SMIC apprécié sur une base mensuelle. Le montant du SMIC ainsi visé est le montant mensuel net (dans la mesure où cet article pose le principe de l'exonération de charges sociales) sur une base mensuelle de 169 heures. Dans ces conditions, le plafond est de 1.610,73 francs.

Ce plafonnement soulève cependant un triple problème.

D'une part, il reste faible, notamment pour les bénéficiaires aux revenus les plus modestes. Il est en effet loin d'être évident qu'une participation de 1.600 francs permette aux plus défavorisés d'accéder durablement aux vacances. En outre, la fixation d'un plafond aussi faible est en contradiction avec le principe de modulation de la contribution en fonction des rémunérations, dans la mesure où la participation de l'employeur est très vite plafonnée, quelle que soit la rémunération perçue. On rappellera que la participation moyenne d'un comité d'entreprise tourne autour de 1.500 francs en moyenne par salarié et par an, soit un niveau très proche du plafond.

D'autre part, il ne prend pas en compte la situation des familles. Le coût des vacances augmente en effet en fonction de la taille de la famille. Or, une aide aux vacances de 1.600 francs est nettement plus favorable pour une personne seule ou pour un couple que pour une famille nombreuse.

Enfin, l'introduction d'un plafonnement introduit une nouvelle inégalité de traitement entre les deux circuits de distribution, la contribution des comités d'entreprise n'étant soumise à aucun plafond d'exonération.

Dans ces conditions, votre commission vous propose de relever ce plafond à 40 % du SMIC et de le majorer de 10 points par enfant à charge.

Votre commission s'inquiète également d'une certaine ambiguïté dans la définition du plafond. Quelle sera en effet l'évolution de la base mensuelle du SMIC dès lors qu'au 1 ^er janvier 2000 la durée hebdomadaire légale du travail sera, en application de la loi du 13 juin 1998, ramenée à 35 heures, du moins pour les entreprises de plus de 20 salariés ? Votre rapporteur ne manquera pas d'interroger le Gouvernement à ce propos.

4. Modulation de la contribution de l'employeur en fonction du nombre d'enfants à charge

Toujours dans cette logique d'une meilleure prise en compte des familles, votre commission vous propose aussi, dans son amendement, d'élargir l'obligation de modulation de la contribution de l'employeur à la prise en compte des situations de famille.

Le paragraphe II prévoit qu'elle soit modulée en fonction des rémunérations. Votre commission vous propose de préciser qu'elle soit également modulée en fonction du nombre d'enfants à charge. Les dépenses de vacances étant croissantes en fonction du nombre d'enfants, il est nécessaire que la participation de l'employeur soit, en conséquence, croissante en fonction du nombre d'enfants à charge.

Votre commission observe en effet qu'en 1997 44,6 % des familles de 5 personnes et plus ne sont pas parties en vacances alors que seulement 28,5 % des couples ne sont pas partis ^{11( * )} . Il n'est pas acceptable que la famille puisse constituer un obstacle au départ en vacances. Le chèque-vacances doit alors être défini de telle manière qu'il puisse permettre de remédier à cet état de fait.

5. Gage

Votre commission tient enfin à souligner que l'extension du champ de l'exonération ne se traduira pas par une perte de recettes, même si elle a introduit un gage financier dans son amendement.

Le présent article précise en effet que " la contribution de l'employeur (bénéficiant de l'exonération) ne se substitue à aucun élément faisant partie de la rémunération ". Il s'ensuit que, de toute façon, la contribution de l'employeur n'aurait pas pu être versée sous forme de salaire. Elle n'aurait donc, en aucun cas, pu être assujettie aux charges sociales et à la CSG. A ce propos, votre commission s'étonne du mode de calcul du coût de l'exonération de charges sociales retenue par le Gouvernement dans l'étude d'impact. Celle-ci considère en effet que la contribution de l'employeur " intervient en lieu et place d'une augmentation de la masse salariale " . Or, le projet de loi interdit une telle substitution.

De même, l'extension de l'exonération aux entreprises de plus de 50 salariés n'aura aucune conséquence directe pour les recettes publiques, ces entreprises pouvant verser leur participation au financement des chèques-vacances par le biais du comité d'entreprise et bénéficier ainsi d'une même exonération.

Votre commission tient enfin à rappeler que l'hypothétique perte de recettes liée à l'extension de l'exonération sera plus que compensée par les recettes publiques supplémentaires liées aux créations d'emplois et à l'augmentation de la consommation, comme en témoigne l'étude de l'OFCE présentée dans l'exposé général et comme l'a rappelé à plusieurs reprises Mme Michelle Demessine lors de son audition devant la commission.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 4
(Art. 3 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée)
Procédure de mise en place des chèques-vacances dans l'entreprise

I - Le dispositif proposé

Cet article est un simple article de coordination. Il supprime les dispositions du premier alinéa de l'article 3 de l'ordonnance de 1982 relative à la procédure de mise en place des chèques-vacances dans l'entreprise, dispositions que le projet de loi a repris dans la même rédaction (à l'exception de modifications de cohérence) dans son article 2.

S'agissant de cette procédure, le projet de loi prévoit une procédure différenciée selon que l'entreprise bénéficie ou non d'une exonération de charges sociales au titre de sa contribution au financement des chèques-vacances. Si l'entreprise ne bénéficie pas d'exonération, la procédure reste pratiquement inchangée par rapport au droit existant : l'employeur ne peut mettre en place les chèques-vacances et en définir les modalités d'attribution qu'après " consultation du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel ou de toute autre instance de concertation ". La seule innovation introduite par le projet de loi est que l'instance de concertation doit " avoir compétence en matière d'oeuvres sociales ". Si l'entreprise bénéficie de l'exonération, la procédure est celle fixée au 2° du paragraphe II du nouvel article 2 bis de l'ordonnance.

II - Les propositions de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter un amendement , prévoyant une nouvelle rédaction de cet article.

Dans la mesure où votre commission propose d'étendre l'exonération de charges sociales à l'ensemble des entreprises, elle vous propose, par cohérence, d'unifier la procédure applicable lors de la mise en place d'un système de chèques-vacances dans l'entreprise.

La nouvelle procédure proposée par cet amendement reprend, pour l'essentiel, les procédures existantes et les procédures proposées à l'article 3 du projet de loi. Mais, dans un souci de simplification et d'amélioration de la portée du dispositif, l'amendement ouvre deux voies nouvelles afin d'assurer un développement effectif du chèque-vacances dans les entreprises.

La procédure prévue à l'article 3 du projet de loi risque en effet de se révéler trop rigide, trop compliquée pour permettre aux entreprises, et notamment aux PME, de mettre en place un dispositif de chèques-vacances.

La première procédure prévue par le projet de loi est celle de l'accord d'entreprise . Toute la difficulté est, bien entendu, de trouver des interlocuteurs signataires représentant les salariés dans l'entreprise. L'article L. 139-19 du code du travail prévoit en effet que " les accords d'entreprise sont négociés entre l'employeur et les organisations syndicales de salariés représentatives dans l'entreprise ". Or, l'une des spécificités françaises est justement la faible implantation syndicale dans les entreprises.

Le projet de loi prévoit que trois types d'interlocuteurs peuvent négocier et conclure l'accord d'entreprise : les délégués syndicaux, les délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux et les salariés mandatés dans les conditions prévues par la loi du 13 juin 1998.

Il est à craindre que ces trois voies soient autant d'impasses pour les PME.

S'agissant des délégués syndicaux, leur présence n'est obligatoire que dans les entreprises qui emploient au moins 50 salariés, en application de l'article L. 412-11 du code du travail.

S'agissant des délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux, en application de l'article L. 412-11 du code du travail, leur présence n'est que facultative dans les entreprises de moins de 50 salariés. En outre, la présence de délégués du personnel n'est obligatoire, en application de l'article L. 421-1 du code du travail, que dans les entreprises de plus de 10 salariés. Il semble surtout que, dans la pratique, cette possibilité de désigner des délégués du personnel comme délégués syndicaux soit très peu utilisée.

S'agissant des salariés mandatés dans les conditions prévues par la loi du 13 juin 1998, votre commission avait émis des doutes sur cette procédure lors de l'examen du projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail. Il semble que la pratique de la réduction du temps de travail confirme cette analyse. Seules 850 entreprises, sur les quelque 1,4 million existantes, ont signé un accord de réduction du temps de travail par l'intermédiaire de salariés mandatés.

La seconde procédure -celle des accords de regroupement d'entreprises - prévue par le projet de loi offre des perspectives tout aussi étroites. Les accords conclus en application de l'article L. 132-30 du code du travail regroupant, au plan local ou départemental, professionnel ou interprofessionnel, des entreprises de moins de 50 salariés et instituant des commissions paritaires qui concourent à l'élaboration et à l'application d'accords collectifs de travail sont rares.

Dans ces conditions, votre commission a cherché à ouvrir des voies nouvelles pour permettre une réelle diffusion sur le terrain des chèques-vacances.

Elle propose d'abord qu'en l'absence de délégués syndicaux ou de délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux, l'accord d'entreprise instituant le chèque-vacances puisse être conclu " en application d'un accord de branche mettant en oeuvre les dispositions de l'article 6 de la loi n° 96-985 du 12 novembre 1996 relative à l'information et à la consultation des salariés dans les entreprises et les groupes d'entreprises de dimension communautaire, ainsi qu'au développement de la négociation collective ".

Cette loi introduisait pour la première fois le principe du mandatement, mais prévoyait son encadrement par les partenaires sociaux du fait de l'obligation préalable de conclure un accord de branche.

L'article 6 de la loi du 12 novembre 1996

L'article 6 de la loi du 12 novembre 1996 transpose, sur le plan législatif, certaines stipulations de l'accord interprofessionnel du 31 octobre 1995 sur la politique contractuelle. Cet accord visait à favoriser le dialogue social dans les PME ne disposant pas de représentation syndicale.

Le paragraphe I de cet article prévoit qu'afin de réintégrer les entreprises dépourvues de délégués syndicaux dans le champ de la négociation collective, des accords de branche pourront déroger aux articles L. 132-2, L. 132-19 et L. 132-20 du code du travail, qui fixent justement le monopole des organisations syndicales représentatives et des délégués syndicaux pour négocier des accords collectifs.

Les paragraphes II et III de cet article déterminent les deux procédures susceptibles d'être retenues par la négociation de branche pour permettre de négocier des accords d'entreprise.

Le paragraphe II ouvre la possibilité aux accords de branche de prévoir que la mise en oeuvre des mesures d'application, pour certains thèmes qu'ils auront à déterminer, sera négociée par les représentants élus du personnel. Toutefois, les textes ainsi négociés devront être validés par une commission paritaire de branche (constituée à cet effet par l'accord de branche), ce qui redonne aux syndicats leur rôle traditionnel, puis déposés, comme tout accord, auprès des services du ministère chargé du travail, avant de pouvoir acquérir leur qualité d'accords collectifs du travail.

Le paragraphe III ouvre aux accords de branche une seconde possibilité, plus proche de la solution traditionnelle, fondée sur le mandat : dans ces mêmes entreprises dépourvues de délégués syndicaux ou de délégués du personnel en faisant office, une ou plusieurs organisations syndicales représentatives peuvent expressément mandater un ou plusieurs salariés pour une négociation déterminée. Le mandat engageant le mandant (le syndicat), il n'y a pas lieu de prévoir de procédures de validation spécifiques des accords autre que celles de droit commun. Ce mode de négociation reprend une jurisprudence de la Cour de cassation du 25 janvier 1995, mais la conditionne à l'accord de branche.

Les accords de branche devront avoir été conclu avant le 31 octobre 1998.

Votre commission observe que 25 accords de branche couvrant environ 850.000 salariés des PME ont été conclu en application de l'accord interprofessionnel de 1995 et de la loi du 12 novembre 1996. Elle estime souhaitable d'associer une telle procédure à la mise en place du chèque-vacances car elle offre tout à la fois une souplesse nécessaire, un encadrement minimum (à la différence de la loi du 13 juin 1998) et une portée pratique. Elle constate également que plusieurs partenaires sociaux se sont prononcés en faveur de la prorogation de l'accord interprofessionnel de 1995.

Votre commission vous propose également une dernière voie, au cas où toutes les procédures précédentes se seraient révélées impraticables. Elle prévoit que, dans ce cas, l'accord d'entreprise ne soit pas nécessaire et que le montant de la contribution de l'employeur et les modalités de son attribution soient fixés après consultation des délégués du personnel .

Une telle procédure consultative des délégués du personnel, en lieu et place d'un accord d'entreprise dans les entreprises où n'existent pas de délégués syndicaux est déjà prévue par le code du travail. Ainsi, les délégués du personnel peuvent être en particulier consultés pour la détermination du contingent d'heures supplémentaires dans l'entreprise ( art. L. 212-6 du code du travail ), pour la mise en place d'horaires individualisés dans l'entreprise ( art. L. 212-4-1 du code du travail ), pour la définition de la période de congés payés ( art. L. 223-7 du code du travail ) ou pour la définition des modalités d'exercice du droit d'expression des salariés ( art. L. 461-4 du code du travail ). Il ne s'agit donc pas d'une procédure inédite, mais d'une procédure utilisée en l'absence d'autres solutions. Votre commission vous suggère toutefois de n'ouvrir cette voie qu'à titre expérimental.

L'ouverture de ces deux voies nouvelles devrait alors permettre de faciliter la mise en place des chèques-vacances dans les PME, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Tableau récapitulatif des différentes procédures de mise en place
du chèque-vacances selon la taille de l'entreprise

(En italique, les propositions de votre commission)

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 4
(Art. 3 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée)
Diminution du versement mensuel minimum obligatoire du salarié
pour bénéficier du chèque-vacances

Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 4.

Cet article additionnel prévoit, dans son paragraphe I , que le montant minimal des versements des salariés pour bénéficier du chèque-vacances soit limité à 2 % du SMIC apprécié sur une base mensuelle et non à 4 % comme le fixe actuellement l'ordonnance.

Votre commission considère en effet que le seuil actuel de 4 % du SMIC peut être trop élevé pour les ménages aux revenus les plus modestes. Cela représente un versement minimum de 271 francs, pour un SMIC brut de 6.797,18 francs apprécié sur une base mensuelle de 169 heures. Or, ce montant peut se révéler dissuasif pour les salariés dont les revenus d'activité sont proches du SMIC mensuel, voire en deçà en cas de travail à temps partiel. Votre commission propose une diminution de ce seuil à 2 % du SMIC . Cela permettra aux salariés aux revenus les plus modestes de se constituer une épargne vacances, avec des versements faibles mais de manière étalée. Ainsi, au bout de deux ans et avec un abondement de 50 % de l'employeur, des versements mensuels de 2 % du SMIC correspondent à un montant de 6.528 francs de chèques-vacances.

Son paragraphe II supprime le plafonnement de la contribution annuelle globale de l'employeur pour le financement des chèques-vacances de l'ensemble des salariés de l'entreprise.

Une disposition de l'article 3 de l'ordonnance de 1982 prévoit en effet que " cette contribution annuelle globale ne peut être supérieure à la moitié du produit (...) du nombre total de ses salariés par le salaire minimum de croissance apprécié sur une base mensuelle, charges sociales comprises ".

Votre commission estime que ce plafonnement global est désormais inutile. D'une part, il fait largement double emploi avec le plafonnement du montant de la contribution donnant droit à exonération mis en place par l'article 3 du projet de loi. D'autre part, l'employeur garde la faculté, par la négociation collective, de fixer un tel plafond en fonction de ses propres critères et de l'importance qu'il compte donner à sa politique de participation au financement des chèques-vacances.

Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article additionnel après l'article 4
(Art. 4 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée)
Prise en compte des non-salariés

Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 4.

L'article 4 de l'ordonnance de 1982 détermine les conditions de validité et de remboursement du chèque-vacances. Il prévoit notamment que " le salarié titulaire de chèques-vacances peut, sur sa demande motivée, obtenir le remboursement immédiat de sa contribution à l'achat de ces titres ".

Or, ces dispositions, de nature générale, doivent s'appliquer à l'ensemble des bénéficiaires du chèque-vacances, qu'ils y aient accès par le circuit de distribution " entreprise " ou par le circuit de distribution " organismes sociaux ". Dans les deux cas en effet, le bénéficiaire peut avoir participé au financement du chèque-vacances -nécessairement pour le circuit " entreprise ", éventuellement pour le circuit " organismes sociaux ".

Dans le mesure où les organismes sociaux (caisses de retraite, caisses d'allocations familiales, mutuelles) peuvent délivrer des chèques-vacances à des non-salariés, il est logique que ceux-ci puissent, dans les mêmes conditions que les salariés, obtenir le remboursement de leur contribution à l'achat des chèques-vacances. La rédaction actuelle de l'article 4 de l'ordonnance ne le permet pourtant pas, réservant cette possibilité aux seuls salariés.

Par souci de cohérence et afin de permettre un meilleur accès des non-salariés aux chèques-vacances, votre commission vous propose d'adopter un article additionnel supprimant, à l'article 4 de ladite ordonnance, la référence au " salarié titulaire " dès lors que le dispositif peut être étendu à des non-salariés.

Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 5
(Art. 6 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée)
Possibilité pour les organismes paritaires chargés de la gestion
d'activités sociales de délivrer des chèques-vacances

I - Le dispositif proposé

Cet article ouvre une voie nouvelle d'attribution des chèques-vacances, au sein du circuit de distribution " organismes sociaux " prévu à l'article 6 de l'ordonnance, à travers les organismes paritaires chargés de la gestion d'activités sociales susceptibles d'être créés par accord de branche ou territorial.

Les organismes paritaires de gestion d'une ou plusieurs activités sociales sont des structures mises en place par les partenaires sociaux au niveau d'une branche ou d'une zone géographique pour permettre le financement des activités sociales et culturelles au profit des salariés des entreprises dépourvues de comité d'entreprise. Ils sont constitués sous forme associative et gérés de manière paritaire par les employeurs et les employés. Leurs ressources proviennent, pour l'essentiel, du versement de cotisations des entreprises basées sur les salaires. Les activités de ces organismes sont similaires à celles des comités d'entreprises.

Cet article constitue, avec l'article 3, le second volet du dispositif devant permettre d'assurer aux salariés des PME un meilleur accès aux chèques-vacances.

Mais ce volet constitue, à l'évidence, le moyen privilégié choisi par le Gouvernement pour atteindre cet objectif. Votre commission observe ainsi que la voie de l'article 3 n'est qu'une voie alternative : elle n'est ouverte, par dérogation, qu'aux PME qui ne relèvent pas d'un organisme paritaire.

Les dispositions du présent article permettent aux partenaires sociaux de créer, par la voie de la négociation collective, une structure ad hoc chargée de délivrer le chèque-vacances selon les conditions très souples fixées par l'article 6 de l'ordonnance. Ces organismes paritaires relèveront en effet du même régime que les organismes sociaux et ne seront pas soumis aux dispositions des articles premier à 3 de l'ordonnance : libre fixation des critères de ressources, libre définition des modalités d'attribution des chèques-vacances, exonération des prélèvements fiscaux et sociaux. Il s'agit en réalité de confier directement aux partenaires sociaux la mission de délivrer les chèques-vacances aux salariés des PME.

II - La position de votre commission

Tout en partageant le souci affiché par le projet de loi de favoriser un meilleur accès des salariés des PME aux chèques-vacances, votre commission ne cache pas un certain scepticisme quant au présent article.

Elle observe d'abord que cet article a essentiellement une fonction déclarative. Sa portée normative est faible. Les " organismes paritaires de gestion d'une ou plusieurs activités sociales " sont, par définition, des organismes à caractère social visé à l'article 6 de l'ordonnance. En ce sens, le présent article n'apporte aucune innovation par rapport au droit existant. Les partenaires sociaux sont déjà en mesure de créer des organismes paritaires pour délivrer des chèques-vacances.

Votre commission craint également que la portée pratique de cet article soit limitée. Il n'existe en effet actuellement que 6 organismes paritaires, qui ne couvrent qu'un nombre très restreint de salariés. En tout état de cause, la portée de cette mesure sera fonction de l'implication des partenaires sociaux.

* L'APAS

Cet organisme, créé en 1946, regroupe les professions du bâtiment et des travaux publics de la région parisienne.

* L'APASCA

Association paritaire d'action sociale et culturelle de l'automobile, fondée en 1979 par la convention nationale du commerce et de la réparation automobile, du cycle et du motocycle ; son champ d'intervention est national.

* L'UNOSIC

L'Union des oeuvres sociales et professionnelles du Choletais instituée en 1968, a une zone d'intervention régionale limitée. Elle regroupe les entreprises adhérentes aux structures professionnelles pour la chaussure et le textile et des entreprises volontaires intervenant dans un secteur proche, comme le prêt à porter. Ces entreprises se situent dans un rayon maximum de 50 kilomètres autour de Cholet.

* Les comités paritaires départementaux d'activités sociales et culturelles du secteur agricole

Dans trois départements bretons (Finistère, Côte-d'Armor et Morbihan), des comités d'activités sociales et culturelles du secteur agricole ont été mis en place par accords collectifs.

Par ailleurs, l'article 28 du projet de loi d'orientation agricole, actuellement en cours d'examen au Parlement, prévoit la généralisation de ce système dans tous les départements.

Votre commission considère enfin que cette mesure risque d'avoir des conséquences négatives. La première est celle de la constitution, au niveau des branches, de comités d'activités sociales très centralisés , risquant alors d'entraîner la disparition de toute activité sociale au niveau de l'entreprise. La seconde est celle d'une augmentation des charges pesant sur les PME . Les comités paritaires seront en effet financés par une contribution des entreprises. A titre d'exemple, l'APAS est actuellement financée grâce à une cotisation des employeurs à hauteur de 0,4 % de la masse salariale. Or une augmentation de la masse salariale d'un tel montant est loin d'être indolore pour les PME.

Toutefois, dans la mesure où l'application de cette mesure relève de l'accord des partenaires sociaux, votre commission ne s'y est pas opposée.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article5
(Art. 5 de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée)
Extension des missions de l'Agence nationale pour les chèques-vacances

Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel après l'article 5.

L'article 5 de l'ordonnance du 26 mars 1982 crée l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) qui a le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, précise les modalités générales de son fonctionnement et définit ses missions.

Les missions ainsi énumérées sont les suivantes :

- émission des chèques-vacances ;

- remboursement des chèques-vacances ;

- financement des opérations de nature à faciliter les activités de loisirs des bénéficiaires.

Le décret n° 82-719 du 16 août 1982 fixant les modalités d'application de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances ne précise pas plus avant le cadre général des missions de l'Agence. Son article premier, modifié par le décret n° 92-1272 du 7 décembre 1992, prévoit que " l'agence a pour mission essentielle de gérer et de développer le dispositif des chèques-vacances. Conformément aux orientations définies par le conseil d'administration, elle attribue des aides en faveur des actions relatives aux équipements de tourisme et de loisirs à vocation sociale ainsi qu'en faveur des actions contribuant à l'application des politiques sociales du tourisme et des vacances. "

Votre rapporteur a jugé nécessaire de compléter les missions dévolues par la loi à l'Agence afin de les adapter aux enjeux actuels du tourisme social.

Ces nouvelles missions sont au nombre de trois.

Il faudrait d'abord préciser que l'Agence est chargée de promouvoir et diffuser le chèque-vacances en France et à l'étranger .

Une telle précision a un double objet.

En premier lieu, elle permet d'inscrire dans la loi l'action de promotion et de diffusion de l'Agence sur le territoire français. Celle-ci participe en effet déjà très largement à la promotion et à la diffusion du chèque-vacances : campagnes publicitaires afin de sensibiliser les bénéficiaires potentiels, approche commerciale des organismes prescripteurs (entreprises, comités d'entreprise...), sélection des prestataires agréés...

En second lieu, elle vise à permettre la diffusion du chèque-vacances à l'étranger. Il ne s'agit pas ici de revenir sur le principe d'utilisation exclusive du chèque-vacances sur le territoire national fixé par l'article premier de l'ordonnance du 26 mars 1982. Il s'agit en revanche de permettre à l'ANCV de proposer les chèques-vacances à des organismes étrangers afin que ceux-ci les distribuent sur leur territoire, les chèques-vacances ainsi distribués étant des moyens de paiement pour les vacances passées en France. Il existe déjà un accord de ce type avec la caisse suisse de vacances REKA.

Cette disposition permettrait de prendre date dans la perspective d'accords internationaux sur un chèque-vacances européen. Plusieurs pays (Italie, Espagne, Portugal, Canada, Russie) étudient actuellement la mise en place d'un système de chèques-vacances. En outre, des discussions se sont ouvertes au sein du Bureau international du tourisme (BITS) qui pourraient aboutir, à terme, à l'institution d'un chèque-vacances européen.

Dans ces conditions, la possibilité pour l'ANCV de diffuser le chèque-vacances à l'étranger lui permettrait de prendre une " longueur d'avance " dans le développement du futur chèque-vacances européen. L'ANCV pourrait, dans ce cadre, conclure des conventions avec les organismes étrangers (caisse de vacances, comité d'entreprise, entreprises) définissant les conditions d'attribution des chèques-vacances, en accord avec les différentes législations nationales. Votre rapporteur considère que ces conventions devront respecter les principes de participation et d'orientation sociale qui fondent le système des chèques-vacances.

En outre, plutôt que de chercher à diversifier son activité en dehors de sa vocation originelle comme certains commissaires ont pu en exprimer la crainte (cf. examen en commission), il a semblé préférable à votre rapporteur que l'ANCV prépare l'avenir dans son domaine de compétence.

La deuxième mission nouvelle serait la possibilité pour l'ANCV de sous-traiter la distribution des chèques-vacances à des prestataires extérieurs , dans le respect des conditions fixées par l'ordonnance du 26 mars 1982. Il convient de préciser que cette possibilité ne doit viser que la distribution. Votre rapporteur estime en effet que l'ANCV doit conserver le monopole d'émission des chèques-vacances afin de maintenir la dimension sociale du dispositif, les profits de l'ANCV étant directement affectés au financement d'opérations de tourisme social.

En revanche, le recours à des prestataires extérieurs présenterait des avantages évidents. Pourraient ainsi être directement intéressés les organismes spécialisés dans la diffusion et la commercialisation des différents titres-services (titre-restaurant, titre emploi-service, chèque mobilité...). Or ces organismes connaissent bien le réseau des PME, qui sont actuellement les principaux prescripteurs du titre-restaurant (les grandes entreprises et les collectivités disposant le plus souvent d'un restaurant d'entreprise). Près de 2 millions de salariés bénéficient actuellement du titre-restaurant. Le recours à ces prestataires permettrait donc une meilleure diffusion des chèques-vacances dans les PME, ce qui reste l'objectif principal du projet de loi. En outre, ces prestataires étant souvent implantés à l'étranger, ils pourraient concourir à la diffusion du chèque-vacances à l'étranger.

Il s'agit donc là d'une démarche pragmatique , permettant à l'ANCV de confier l'activité de commercialisation à des professionnels expérimentés et de se concentrer autour de ses missions prioritaires : préparation de l'avenir du chèque-vacances dans la perspective de l'ouverture européenne et contrôle de l'utilisation du chèque-vacances pour prévenir tout risque de dérive.

La dernière mission nouvelle de l'Agence serait la publication annuelle d'un bilan économique et social du chèque-vacances . Dans la mesure où le chèque-vacances bénéficie d'une aide publique au travers d'exonérations fiscales et sociales, il est légitime que ce dispositif soit contrôlé et évalué dans la plus grande transparence.

Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

TABLEAU COMPARATIF

¹ Source : Proposition de loi tendant à instituer le titre-vacances, AN, n° 1234, sixième législature.

² La notion de vacances utilisée dans ces enquêtes répond à une normalisation européenne. On entend par " vacances " tout déplacement comportant au moins 4 jours pleins consécutifs en dehors du domicile, effectué pour des motifs autres que professionnel, d`étude ou de santé. Cette définition, utilisée pour des enquêtes de même type, dans l'ensemble des pays de la Communauté européenne, exclut les week-ends du champ de l'enquête.

³ Cf. encadré ci-après.

⁴ Source : INSEE, enquête emploi, mars 1998.

⁵ La Gazette officielle du tourisme, n° 1438, 24 juin 1998.

⁶ Projet de loi modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création du chèque-vacances, AN, n° 1150 (huitième législature).

⁷ Source : " Réinventer les vacances ", rapport du Commissariat général du Plan, 1998.

⁸ Source : INSEE.

⁹ Source : ANCV, repris dans le dossier de presse sur le projet de loi du Secrétariat d'Etat au Tourisme.

¹⁰ Sur la base d'un SMIC net mensuel de 5.369,11 francs pour 169 heures, montant en vigueur depuis le 1 ^er juillet 1998.

¹¹ Source : suivi des déplacements touristiques des Français - Direction du Tourisme et SOFRES.