CHAPITRE IV
LE SÉNAT COUTUMIER ET LES CONSEILS
COUTUMIERS
SECTION I
Le sénat
coutumier
L'article 60 de la loi référendaire du
9 novembre 1988 prévoit actuellement qu'un
" conseil
consultatif coutumier du territoire regroupe, selon les usages reconnus par la
coutume, les représentants de l'ensemble des aires coutumières de
la Nouvelle-Calédonie "
.
Aux termes du point 1.2.5. du document d'orientation de l'Accord de
Nouméa, ce conseil coutumier devient un
" sénat
coutumier "
,
" composé de seize membres (deux par aire
coutumière), obligatoirement consulté sur les sujets
intéressant l'identité kanak "
.
Article 128
Composition et mode de désignation
du sénat coutumier
Cet
article applique strictement les stipulations de l'Accord de Nouméa
susvisées concernant la composition du sénat coutumier.
Dans un premier temps, la désignation des seize membres le composant
s'effectuera
" selon les usages reconnus par la coutume "
,
c'est-à-dire selon les mêmes procédures qu'aujourd'hui pour
le conseil consultatif coutumier.
Alors qu'en vertu du statut actuel, il revient au haut-commissaire de constater
ces désignations, cette tâche relèvera désormais du
président du gouvernement.
Le dernier alinéa prévoit que pour les renouvellements
intervenant à compter de 2005, les membres du sénat coutumier
pourront être élus. Cette élection aura lieu dans chaque
aire coutumière.
L'article 128 renvoie à une loi du pays le soin de définir
les modalités de l'élection et le collège
électoral. Ce collège sera vraisemblablement restreint, seules
les personnes régies par la coutume paraissant concernées. Cette
référence au principe de l'élection a pour objet
d'introduire une logique démocratique dans le mode de désignation
des représentants coutumiers. Toutefois, le dispositif fait du recours
à l'élection une simple faculté : ainsi la
désignation des membres du sénat coutumier à compter de
2005 pourrait-elle continuer à se conformer aux usages coutumiers.
Votre commission des Lois vous soumet
un amendement
pour prévoir
que la loi du pays définissant les modalités de l'élection
et le collège électoral sera nécessairement
déférée au Conseil constitutionnel.
Elle vous propose d'adopter l'article 128
ainsi
modifié
.
Article 129
Durée du
mandat
Cet
article fixe à six ans la durée du premier mandat du sénat
coutumier, cette durée étant ramenée à cinq ans
pour les mandats suivants. Ce dispositif tend à introduire un
décalage entre, d'une part, les échéances de
renouvellement du sénat coutumier et, d'autre part, les élections
provinciales et au congrès. Le premier alinéa précise que
le renouvellement du sénat coutumier interviendra au plus tard dans le
mois suivant l'expiration du mandat de ses membres.
Le deuxième alinéa prévoit un dispositif original
d'auto-dissolution du sénat coutumier à la demande d'au moins six
-sur les huit existants- conseils coutumiers. Néanmoins, une telle
demande ne peut être formulée dans les six mois
précédant un renouvellement général.
Enfin, les sièges devenus vacants en cours de mandat sont pourvus dans
les trois mois.
Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet
trois
amendements
, l'un au premier alinéa pour corriger une
incohérence, l'autre pour clarifier la rédaction du
deuxième alinéa, le dernier pour prévoir qu'en cas de
renouvellement intégral consécutif à une auto-dissolution,
les nouveaux membres désignés exercent leur mandat jusqu'à
l'expiration du mandat du sénat sortant. Il s'agit de faire en sorte que
le décalage temporel entre l'arrivée à
échéance du mandat du congrès et celle du mandat du
sénat coutumier puise se perpétuer.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 129
ainsi
modifié
.
Article 130
Désignation du
président
Cet
article prévoit la désignation par le sénat coutumier de
son président. L'Assemblée nationale, sur proposition de sa
commission des Lois, a limité à un an la durée du mandat
du président, comme c'est le cas pour le président du
congrès ou le président de l'assemblée de province. Le
président peut cependant être reconduit dans ses fonctions.
En outre, il appartient au sénat coutumier de fixer son siège.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 130
sans
modification
.
Article 131
Représentation dans les organes
extérieurs et
désignation des membres de l'académie des
langues kanak
Le
premier alinéa de cet article prévoit la représentation du
sénat coutumier au comité économique et social, aux
conseils d'administration de deux établissements publics visés
à l'article 22 comme devant être transférés
à la Nouvelle-Calédonie -l'Agence de développement rural
et d'aménagement foncier (ADRAF) et l'Agence de développement de
la culture kanak- ainsi qu'au comité consultatif des mines comme cela
est indiqué à l'article 40.
La représentation du sénat coutumier dans ces instances se
justifie par le souci clairement exprimé par l'Accord de Nouméa
de voir l'organisation politique et sociale de la Nouvelle-Calédonie
mieux prendre en compte l'identité kanak. En outre, la
représentation du sénat au sein de l'ADRAF, qui n'était
pas prévue par le statut de 1988, est désormais de droit, ce qui
permet d'entériner un état de fait, les représentants
coutumiers étant actuellement appelés à siéger dans
les commissions communales chargées des problèmes fonciers.
Par ailleurs, compétence est donnée au sénat coutumier,
après avis des conseils coutumiers, pour désigner les membres de
l'académie des langues kanak. Les conditions de cette désignation
devront être fixées par une délibération du
congrès.
Notons que la création de cette académie des langues kanak est
expressément prévue au point 1.3.3. du document
d'orientation de l'Accord de Nouméa :
" Une académie
des langues kanak, établissement local dont le conseil d'administration
sera composé de locuteurs désignés en accord avec les
autorités coutumières, sera mise en place. Elle fixera leurs
règles d'usage et leur évolution "
. Une trentaine de
langues différentes sont aujourd'hui parlées en
Nouvelle-Calédonie.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 131
sans
modification
.
Article 132
Constat de la désignation des
autorités
coutumières
Conformément au point 1.2.3. de l'Accord de
Nouméa, cet article définit le mode de désignation des
autorités coutumières. Cet accord stipule en effet :
" Le mode de reconnaissance des autorités coutumières
sera précisé pour garantir leur légitimité. Il sera
défini par l'instance coutumière de la Nouvelle-Calédonie.
Notification en sera faite au représentant de l'Etat et à
l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie qui ne pourront que
l'enregistrer "
.
Il appartient ainsi au sénat coutumier de constater la
désignation des autorités coutumières et de la notifier au
président du gouvernement, au haut-commissaire et aux présidents
des assemblées de province. Le président du gouvernement en
assure la publication au
Journal officiel
de la
Nouvelle-Calédonie. Cette publication se justifie dans la mesure
où les autorités coutumières kanak remplissent une mission
de service public et perçoivent à ce titre des indemnités.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 132
sans
modification
.
Article 133
Avis sur certaines lois du
pays
Cet
article organise la navette entre le sénat coutumier et le
congrès sur les projets ou propositions de lois du pays relatives
à certaines matières dont le dénominateur commun est
l'identité kanak. Aux termes de cet article, le sénat coutumier
détient un pouvoir de " contre-proposition ", le dernier mot
étant dans tous les cas réservé au congrès.
Les points 1.2.1. (forme du procès-verbal de palabre), 1.2.5.
(sujets intéressant l'identité kanak), 1.5. (signes identitaires)
ou encore 2.1.4. (identité kanak) de l'Accord de Nouméa posaient
ce principe de transmission au sénat coutumier des projets ou
propositions de loi du pays concernant ces domaines.
L'article 133 énumère précisément ces
matières : signes identitaires, statut civil coutumier,
régime des terres coutumières, modalités d'élection
au sénat coutumier et aux conseils coutumiers.
Alors que dans la loi référendaire du 9 novembre 1988
le conseil consultatif coutumier avait un rôle purement consultatif,
l'esprit et le texte de l'Accord de Nouméa envisagent un sénat
coutumier à vocation délibérative tout en réservant
le dernier mot au congrès.
Les deux derniers alinéas de l'article 133 organisent la
procédure d'examen conformément à ce qui est prévu
dans l'accord aux termes duquel
" lorsque le texte qui lui sera soumis
aura le caractère de loi du pays et concernera l'identité kanak,
le congrès de la Nouvelle-Calédonie devra à nouveau
délibérer si le vote du sénat coutumier n'est pas
conforme. Le vote du congrès s'imposera alors "
. Le
sénat coutumier est ainsi saisi en premier lieu et doit
délibérer dans un délai de deux mois, faute de quoi il est
réputé avoir adopté le texte. Si le congrès
n'adopte pas ensuite le texte du sénat coutumier en termes identiques,
ce dernier est à nouveau saisi de la nouvelle rédaction. Il
dispose alors d'un délai d'un mois pour se prononcer. S'il n'adopte pas
conforme ce nouveau texte, le congrès statue définitivement.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 133
sans
modification
.
Article 134
Avis sur les délibérations
intéressant l'identité
kanak
Alors
que l'article 133 organisait l'association du sénat coutumier
à l'élaboration des lois du pays intervenant en certaines
matières, l'article 134 prévoit sa consultation obligatoire
sur les projets ou propositions de délibération
intéressant l'identité kanak ou facultative sur tout autre projet
ou proposition de délibération.
Il est ainsi consulté, selon le cas, par le président du
gouvernement, le président du congrès ou le président
d'une assemblée de province.
En outre, le troisième alinéa ouvre la faculté au
haut-commissaire de consulter le sénat coutumier sur les questions
relevant de la compétence de l'Etat.
En vertu de l'article 60 de la loi référendaire du
9 novembre 1988, le comité consultatif coutumier devait
être consulté
" sur les projets et propositions de
délibération des assemblées de province relatives au
statut civil particulier et au droit foncier "
, et pouvait être
consulté
" sur les projets et propositions de
délibération du congrès et des assemblées de
province "
, d'une part, et "
sur toute autre matière
à l'initiative du haut-commissaire "
, d'autre part.
Enfin, le dernier alinéa fixe les conditions de délais pour
recueillir l'avis du sénat coutumier : un mois lui est imparti
lorsque la saisine intervient à l'initiative du président du
gouvernement, du congrès ou d'une assemblée de province ; le
délai est porté à deux mois quand la saisine émane
du haut-commissaire.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 134
sans
modification
.
Article 135
Consultation des conseils coutumiers par le
sénat coutumier
Cet
article, reprenant les termes du sixième alinéa de
l'article 60 de la loi référendaire du
9 novembre 1988, prévoit dans quelles conditions les conseils
coutumiers sont associés par le sénat coutumier à
l'élaboration normative.
La saisine par le président du sénat coutumier intervient si la
question intéresse une ou plusieurs aires coutumières. Le
délai imparti aux conseils coutumiers pour rendre leur avis est d'un
mois. Il s'agit de prendre en considération le caractère variable
des règles coutumières sur une même question d'une aire
à l'autre.
Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet
un amendement
pour préciser que cet avis est réputé rendu à
l'expiration du délai d'un mois et pour coordonner cette
procédure avec celle de la consultation du sénat coutumier
résultant de l'article 134.
Elle vous propose d'adopter l'article 135
ainsi
modifié
.
Article 136
Initiative des propositions
intéressant l'identité
kanak
Cet
article ouvre la faculté au sénat coutumier, sur sa propre
initiative ou à la demande des conseils coutumiers, de saisir le
gouvernement ou le congrès de toute proposition intéressant
l'identité kanak.
Il s'inspire des dispositions du dernier alinéa de l'article 60 aux
termes duquel
" à son initiative ou sur demande des
représentants d'une aire coutumière, le comité consultatif
coutumier peut saisir le congrès ou l'assemblée de province de
toute question ou proposition concernant le statut de droit particulier ou le
statut des réserves foncières
mélanésiennes "
.
Les propositions visées à l'article 136 pourront ainsi
ensuite faire l'objet de projets ou propositions de loi du pays ou de
délibération.
Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet
un amendement
pour prévoir que le sénat coutumier pourra également
saisir une assemblée de province.
Elle vous propose d'adopter l'article 136
ainsi
modifié
.
Article 137
Indemnisation des membres du sénat
coutumier
Cet
article fixe les conditions d'indemnisation des membres du sénat
coutumier. Afin de sanctionner l'absentéisme éventuel, cette
indemnisation tient compte de l'assiduité aux séances
plénières et aux commissions.
Le montant de l'indemnité, fixé par le congrès,
était défini dans la rédaction initiale par
référence au traitement des agents de la fonction publique de la
Nouvelle-Calédonie. L'Assemblée nationale, sur proposition de sa
commission des Lois, a précisé ces modalités
d'indemnisation en prévoyant une nouvelle référence et un
plafond : le trentième de l'indemnité mensuelle
perçue par les membres des assemblées de province.
Le second alinéa de l'article 137 confie en outre au congrès
le soin de définir les modalités de prise en charge des frais de
transport et de mission des membres du sénat coutumier ainsi que leur
régime de protection sociale.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 137
sans
modification
.
Article 138
Moyens du sénat
coutumier
Cet
article prévoit les moyens budgétaires et en personnel mis
à la disposition du sénat coutumier par la
Nouvelle-Calédonie.
Les crédits affectés à son fonctionnement font l'objet
d'une dotation spécifique inscrite au budget de la
Nouvelle-Calédonie après consultation du sénat coutumier.
Votre commission des Lois vous propose, par
un amendement
, de
préciser qu'il s'agit d'une dépense obligatoire.
Notons que cette disposition ne figurait pas dans le statut de 1988. Or, les
problèmes d'ordre administratif, voire matériel comme
l'exiguïté des locaux affectés au conseil consultatif
coutumier jusqu'à son installation récente à Nouville,
expliquent en partie les difficultés de fonctionnement, au moins dans
les premiers temps, de l'institution coutumière.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 138
ainsi
modifié.
Article 139
Règlement
intérieur
Cet
article précise que les règles de fonctionnement du sénat
coutumier, qui ne sont pas définies par la présente loi, sont
fixées par son règlement intérieur, lequel est
publié au
Journal officiel
de la Nouvelle-Calédonie et
peut être déféré au tribunal administratif.
Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet
un amendement
de
précision.
Elle vous propose d'adopter l'article 139
ainsi
modifié
.
SECTION II
Les conseils coutumiers
Article 140
Principes - Mode de
désignation
Cet
article institue un conseil coutumier dans chacune des huit aires
coutumières de la Nouvelle-Calédonie.
Depuis 1984, l'idée d'une officialisation de la représentation
coutumière a progressé : en effet, la loi
référendaire du 9 novembre 1988 a créé
les huit aires coutumières, huit conseils coutumiers et un conseil
consultatif coutumier.
Le présent projet statutaire renforce le rôle et l'autonomie de
ces institutions coutumières :
- désormais, la composition du conseil coutumier, fixée selon les
usages qui lui sont propres, n'est plus constatée par
arrêté du haut-commissaire. Le conseil coutumier désigne
son président et fixe son siège ;
- en outre, comme pour le sénat coutumier, les membres du conseil
coutumier seront élus dans un deuxième temps dans leur aire
coutumière, les modalités de cette élection et la
définition du collège électoral étant fixées
par une loi du pays.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 140
sans
modification
.
Article 141
Consultation du conseil coutumier - Litiges
sur l'interprétation
d'un procès-verbal de
palabre
Le I de
cet article énumère les autorités susceptibles de
consulter les conseils coutumiers : outre le sénat coutumier, il
s'agit du haut-commissaire, du gouvernement, du président d'une
assemblée de province ou d'un maire.
Le conseil coutumier peut encore être consulté par toute
autorité administrative ou juridictionnelle pour l'interprétation
d'une règle coutumière : la coutume varie en effet d'une
aire à l'autre ; il n'existe pas à ce jour d'unification des
règles coutumières, ce qui rend parfois leur connaissance
malaisée et leur interprétation délicate pour les
autorités qui s'y trouvent confrontées. Cette possibilité
de consultation vient ainsi opportunément compléter le dispositif
permettant à des assesseurs coutumiers de siéger dans les
formations de jugement amenées à trancher des litiges relatifs au
statut civil coutumier ou aux terres coutumières.
Jusqu'à présent, l'article 61 de la loi du
9 novembre 1988 instituant un conseil coutumier par aire
prévoyait sa consultation par le président du comité
consultatif coutumier ou par les présidents des assemblées de
province uniquement.
Le II permet enfin aux parties à un litige de saisir le conseil
coutumier sur l'interprétation d'un procès-verbal de palabre. Le
délai imparti au conseil coutumier pour statuer est de trois mois. Cette
disposition crée une sorte de recours devant les autorités
coutumières, conformément au point 1.2.1. du document
d'orientation de l'Accord de Nouméa aux termes duquel
" le
statut juridique du procès-verbal de palabre doit être
redéfini (...) en organisant une procédure d'appel permettant
d'éviter toute contestation ultérieure (...) L'appel aura lieu
devant le conseil d'aire (...) "
. Rappelons qu'actuellement, la
procédure d'établissement des procès-verbaux de palabre
est régie par des délibérations provinciales.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 141
sans
modification
.
Article 142
Indemnités et
dotation
Cet
article précise les conditions de prise en charge des frais
engagés par les membres des conseils coutumiers pour les besoins de leur
mission (frais de transport et de séjour).
Une indemnité forfaitaire de représentation est en outre
allouée au président du conseil coutumier.
La définition des modalités de mise en oeuvre de ces dispositions
est renvoyée à une délibération du congrès.
Enfin, les crédits alloués au fonctionnement des conseils
coutumiers font l'objet d'une dotation spécifique inscrite au budget de
la Nouvelle-Calédonie.
Comme pour le sénat coutumier, votre commission des Lois vous soumet
un amendement
tendant à préciser que cette dotation
correspond à une dépense obligatoire, précision figurant
d'ailleurs à l'article 62 de la loi référendaire du
9 novembre 1988.
Elle vous propose d'adopter l'article 142
ainsi
modifié
.
Article 143
Règlement
intérieur
Cet
article donne compétence aux conseils coutumiers pour définir,
dans un règlement intérieur, leurs règles de
fonctionnement. Comme pour le sénat coutumier, ce règlement est
publié au
Journal officiel
de la Nouvelle-Calédonie et
peut être déféré au tribunal administratif.
Ce dispositif, qui ne figurait pas dans la loi référendaire du
9 novembre 1988, tend à garantir l'autonomie de fonctionnement
des conseils coutumiers dans le respect de leurs traditions.
Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet
un amendement
de
précision.
Elle vous propose d'adopter l'article 143
ainsi modifié
.