Projet de loi relatif au fonctionnement des conseillers régionaux et au fonctionnement des conseils régionaux

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Gouvernement ayant déclaré l'urgence sur le projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux, le Sénat aborde donc, après l'échec de la commission mixte paritaire, son examen pour une nouvelle lecture, qui serait la dernière dans le cas où le Gouvernement demanderait à l'Assemblée nationale de se prononcer définitivement.

Ce texte déterminant pour une collectivité territoriale -il concerne à la fois le mode de scrutin et le fonctionnement des conseils régionaux- aura ainsi été étudié par le Parlement dans une précipitation qu'aucune raison objective ne rendait nécessaire.

Le Sénat, représentant des collectivités territoriales aux termes de la Constitution, avait, dès le départ, été privé par la déclaration d'urgence de la possibilité de voir examinées par l'Assemblée nationale les propositions qu'il aurait pu formuler.

En dépit de cette situation, votre commission des Lois, tout en dénonçant cet usage abusif de la procédure d'urgence, avait estimé, dans un premier temps, utile de présenter des amendements à ce projet de loi.

Le débat en séance publique ayant fait apparaître clairement que le ministre se refuserait à prendre en considération les propositions de votre commission des Lois, le Sénat a finalement décidé, avec l'avis favorable de la commission, d'adopter une question préalable.

Dans ces conditions, l'échec de la commission mixte paritaire était prévisible.

Or, en nouvelle lecture, si l'Assemblée nationale a maintenu la plupart de ses positions initiales, elle les a cependant modifiées sur des points importants.

Ainsi, pour ce qui est du mode de scrutin, a-t-elle abaissé de 5 % à 3 % des suffrages exprimés le seuil permettant à une liste de participer à la répartition des sièges et ramené de 10 % à 5 % des suffrages exprimés celui permettant à une liste de se maintenir au deuxième tour.

Ces dispositions, en encourageant l'émiettement de la représentation et surtout en institutionnalisant les triangulaires sont manifestement destinées à répondre à des préoccupations partisanes très éloignées de l'objectif affiché initialement de dégager des majorités stables dans les régions, susceptible d'être atteint par l'institution d'une " prime majoritaire ".

Accessoirement, par une décision qui se veut symbolique, alors qu'elle serait, si elle était adoptée, normative, l'Assemblée nationale a, de plus, maintenu les dispositions anticipant sur l'adoption éventuelle du projet de loi constitutionnelle relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes.

L'inconstitutionnalité de cette disposition est pourtant établie.

I. LES TRAVAUX DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

A. LES PROPOSITIONS INITIALES DE LA COMMISSION DES LOIS

1. La réforme du mode de scrutin

Votre commission des Lois n'avait pas contesté l'opportunité de procéder à une révision du mode de scrutin pour les élections régionales, afin de faciliter le dégagement de majorités stables de gestion, susceptibles d'être atteintes par l'instauration d'une " prime majoritaire ".

En revanche, elle avait mis en cause les solutions proposées ainsi que la procédure suivie, tendant au vote précipité sur des dispositions essentielles à la vie d'une collectivité territoriale, et ce, en l'absence de toute contrainte objective.

Rien ne démontre ni qu'un mandat de six ans ait contribué en quoi que ce soit au blocage du fonctionnement de certaines régions, ni que le mandat de cinq ans proposé convienne mieux à la démocratie locale.

S'agissant du choix de la circonscription électorale , le cadre de la région, sans garantie d'une représentation équitable et identifiée de tous les départements, ne parait pas de nature à rapprocher l'élu de l'électeur. Il contribuerait à une politisation accrue de l'élection, dont les enjeux locaux seraient occultés et risquerait de provoquer une progression préoccupante du taux d'abstention (42 % en 1998).

Alors que l'élection dans le cadre de la région, sans règles garantissant la représentation de chaque département, risquerait de conduire à une sous-représentation des départements les moins peuplés, la circonscription départementale, maintenue dans les propositions de la commission des Lois, garantit de la manière la plus simple et la plus équitable la représentation de chaque département.

En ce qui concerne le mode de scrutin proprement dit, votre commission des Lois avait accepté le maintien du scrutin de liste proportionnel, avec l'introduction d'une " prime majoritaire " qu'elle proposait de porter au tiers des sièges (50 % pour les élections municipales) et accepté l'organisation du scrutin sur deux tours, cherchant à assurer ainsi une quasi certitude de majorité stable.

Elle avait préconisé, comme l'Assemblée nationale en première lecture, de fixer à 5 % des suffrages exprimés le seuil pour pouvoir participer à la répartition des sièges et à 10 % le minimum pour le maintien d'une liste au deuxième tour.

Votre commission des Lois, revenant au texte initial du Gouvernement, avait souhaité maintenir à 5 % des suffrages exprimés le seuil permettant à une liste de fusionner avec une autre liste au deuxième tour, que l'Assemblée nationale avait abaissé à 3 %.

Il y avait d'évidence, là, trois points d'accord potentiels. Cette potentialité a été ruinée par les députés en nouvelle lecture malgré les réserves du Gouvernement.

En revanche, elle n'avait pu que constater l'inconstitutionnalité manifeste de la proposition d'assurer la parité entre les femmes et les hommes dans les listes de candidats aux élections régionales.

2. Le fonctionnement des conseils régionaux

A l'occasion de la première lecture, votre commission des Lois vous avait proposé de supprimer les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux, qui figurent au titre III du projet de loi.

En premier lieu, il lui avait semblé qu'il était prématuré de modifier la procédure d'adoption sans vote du budget de la région ( article 22 ). Instituée très récemment par la loi du 7 mars 1998, cette procédure -il est vrai fort complexe et peu conforme aux principes régissant habituellement les collectivités locales- ne saurait être modifiée dans l'urgence pour des motifs purement circonstanciels , découlant de péripéties qui n'ont rien à voir avec les dispositions de la loi mais qui résultent uniquement du comportement de deux présidents de conseil régional qui ont méconnu le texte et son esprit.

La nouvelle procédure de " vote bloqué " ( article 21 ) parait, par ailleurs, difficilement conciliable avec les principes régissant constitutionnellement les collectivités territoriales. Ces dernières -faut-il le rappeler- sont administrées librement par des conseils élus.

Enfin, votre commission des Lois vous avait proposé de supprimer les ajouts de l'Assemblée nationale ( articles 22 bis à 22 quater ) qui, soit conduisaient à une plus grande rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux en imposant que les séances des commissions permanentes soient publiques, soit bouleversaient les règles de composition du bureau et le régime des délégations de fonctions.