Projet de loi de finances pour 1999 : Ville

CHAPITRE DEUX

L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DE L'EFFORT FINANCIER

GLOBAL EN FAVEUR DE LA VILLE

L'effort financier en faveur de la ville est résumé dans le tableau suivant, qui figure dans le "jaune" budgétaire pour 1999.

Etat récapitulatif de l'effort financier - Projet de loi de finances pour 1999

(en millions de francs)

	LFI 1997 AP ou DO	LFI 1998 AP ou DO	PLF 1999 AP ou DO	Evolution 1999/1998 en %
A-1 Crédits spécifiques ville	1.368,42	1.389,16	1.660,13	+ 19,5
A-2 Crédits contractualisés relevant de divers ministères	1.514,10	1.131,62	1.108,62	- 2
A-3 Crédits autres ministères inscrits aux programmes d'actions des contrats de ville	948,00	1.067,00	993,00	- 6,9
A-4 Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville	4.846,32	7.102,35	9.913,30	+ 39
A-5 Solidarité urbaine (loi du 13 mai 1991)	2.822,20	2.991,14	3.900,00	+ 30,4
TOTAL A	11.499,04	13.681,27	17.575,05
B- Dépenses fiscales et compensations	1.830,10	2.559,13	2.612,60	+ 2
TOTAL A + B	13.329,14	16.240,40	20.187,65	+ 24,3
C- Fonds européens concourant à la politique de Développement Social Urbain	1.124,00	1.046,00	1.075,00	+ 2,8
D- Intervention de la CDC	4.050,00	4.100,00	6.900,00	+ 68,3 %
TOTAL DE L'ETAT	18.503,14	21.386,40	28.162,65	+ 31,7
E- Contribution des collectivités territoriales ^1	2.344,36	2.500,00	3.100,00	+ 24 %
TOTAL	20.847,50	23.886,40	31.262,65	+ 30 %

La présentation de ce tableau appelle une remarque liminaire.

L'état récapitulatif de l'effort budgétaire consacré à la politique de la ville, le "jaune" budgétaire, ne fournit que des données en " dépenses ordinaires et autorisations de programme " et ne donne aucune indication relative aux montants de " dépenses ordinaires et crédits de paiement " qui, seules cependant, représentent le montant réel des dépenses que le gouvernement est autorisé à engager au cours de l'exercice .

Cette lacune dans la présentation, fréquemment relevée par la commission des finances, critiquée par la Cour des Comptes, et déplorée, récemment encore, par le rapport Sueur, ne permet pas une appréciation véritablement exacte de l'effort financier global.

Pour donner une idée des décalages susceptibles de se produire, on relèvera que les crédits inscrits au "bleu" ville s'élèvent, en dépenses ordinaires + crédits de paiement, à un milliard de francs en 1999 et, dans l'agrégat cité par le "jaune", page 13, en dépenses ordinaires + autorisations de programmes, à 1,175 milliards de francs.

Il convient donc de conserver à l'esprit, dans l'examen des agrégats financiers inscrits au "jaune", le gonflement artificiel des montants qui résulte le plus souvent de cette présentation.

A. LA CONTRIBUTION DES AUTRES MINISTÈRES

La contribution des autres ministères à la politique de la ville est récapitulée à l'intérieur de trois agrégats distincts, auxquels on doit ajouter, pour être exact, la partie des crédits "spécifique ville" qui résulte des transferts en cours d'exercice, déjà évoquée plus haut.

1. Les transferts en provenance d'autres ministères au sein de l'agrégat A1 "crédits spécifiques ville", ont déjà été analysés dans la première partie de ce rapport. On rappellera ici simplement pour mémoire qu'à l'exception du FARIF, ils stagnent .

2. L'agrégat A2 (" crédits contractualisés relevant de divers ministères ") retrace les crédits contractualisés au sein des engagements "politique de la ville" de chaque contrat de plan Etat-Région, les crédits engagés par la DATAR sur les sites des PACT-urbains, et les crédits inclus dans les annexes annuelles des contrats de ville.

Ces crédits, qui présentent encore un lien étroit avec les instruments de la politique de la ville, s'élèvent, en 1999, à 1.108 millions de francs, en réduction de 2 %.

3. Les crédits des autres ministères inscrits aux programmes d'action des contrats de ville (agrégat A3) sont également, avec 993 millions de francs, en baisse de près de 7 %.

4. En revanche, l'agrégat A4 "crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville", connaît à nouveau, en 1999, une forte poussée (+ 39 %). En deux années de forte progression, le montant de cet agrégat aura plus que doublé, passant de 4,8 à 9,9 millions de francs. Son poids relatif au sein de l'effort de l'Etat en faveur de la "ville" en est modifié. Alors qu'il ne représentait, en 1997, qu'environ 3,5 fois l'enveloppe de "crédits spécifiques ville", il sera, en 1999, six fois plus important que ceux-ci.

Cette évolution n'est pas anodine, car cette enveloppe budgétaire appelle deux remarques :

- une remarque d'ordre méthodologique : comme l'a d'ailleurs relevé le rapport Sueur, la prise en compte de certains de ces financements au titre de la politique de la ville est "fluctuante et inégalement justifiée ". Il précise que l'hétérogénéité des concepts prévaut non seulement d'un ministère à l'autre, mais dans certains cas, au sein d'un même ministère, d'une année sur l'autre, et en donne pour illustration la contribution du ministère de l'éducation nationale pour 1997, qui est évaluée différemment dans le jaune 1997 et dans le jaune 1998. Le jaune 1999 fournit également des exemples de décalages frappants : ainsi, la contribution de l'éducation nationale en 1998, évaluée à 1.842,5 millions de francs dans le jaune 1998, est appréciée à 2.286 millions de francs dans le jaune 1999 ;

- une remarque de fond : si la définition des crédits à prendre en compte dans cet agrégat est flottante, n'est-ce-pas parce qu'ils entretiennent un rapport moins étroit, moins évident avec la politique de la ville proprement dite ? N'y a-t-il pas une disproportion inquiétante entre la progression de cette nébuleuse un peu floue qui enfle de 2,8 milliards de francs, et l'accroissement de 245 millions de francs des crédits inscrits au bleu de la "ville" ? Cette disproportion ne traduit-elle pas le risque, sinon d'une dilution, du moins d'un décentrage de la politique de la ville par rapport à ses instruments d'actions spécifiques ?

L'analyse des contributions de chaque ministère apporte d'utiles précisions.

A4 Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville

	LFI 1997 AP ou DO	LFI 1998 AP ou DO	PLF 1999 AP ou DO
Equipement-logement-transports	357,03	347,43	359,03
Culture	99,13	92,13	92,13
Intérieur	210,85	1.006,00	1.206,00
Aménagement du territoire-environnement	141,50	133,70	134,70
Education nationale	1.835,86	2.286,05	2.499,45
Jeunesse et sports	6,20	6,25	6,20
DOM-TOM	66,36	70,00	70,00
Emploi et solidarité	1.470,37	2.224,43	4.725,46
Justice	117,26	169,21	140,63
FAS	408,00	495,78	495,78
Economie-finances-industrie	14,00	150,00	50,00
Fonction publique	55,66	45,57	50,92
Défense	63,70	73,40	80,60
Affaires étrangères-coopération	2,40	2,40	2,40
Sous-total A-4	4.846,32	7.102,35	9.913,30

Source : jaune budgétaire

a) La contribution massive du ministère de l'emploi et de la solidarité.

L'essentiel des 2,8 milliards de francs supplémentaires pris en compte dans l'agrégat A4 provient en effet de la contribution du ministère de l'emploi et de la solidarité, qui progresse de 2,5 milliards de francs. En deux années, la contribution de ce ministère à la politique de la ville aura été multipliée par un peu plus de trois. Elle représentera en 1999 quatre fois le montant des crédits inscrits au bleu "ville".

Cette progression s'explique, comme en 1998, par l'augmentation des dépenses consacrées aux emplois-jeunes, évaluées à elles seules à 3.300 millions de francs, et dans une bien moindre mesure, aux missions locales (416 millions de francs) et au programme TRACE (" trajets d'accès à l'emploi) qui s'adresse en priorité aux jeunes des quartiers défavorisés (120 millions de francs).

b) La contribution du ministère de l'Education nationale

La contribution du ministère de l'Education nationale est la deuxième, en ordre d'importance avec près de 2.500 millions de francs. Elle correspond pour l'essentiel aux crédits spécifiques destinés aux zones d'éducation prioritaires, et aux indemnités de sujétions spéciales (2.110 millions de francs), et aux emplois jeunes pou près de 370 millions de francs.

c) La contribution du ministère de l'intérieur

La contribution du ministère de l'intérieur, 1.206 millions de francs mérite également d'être mentionnée. Les crédits consacrés aux emplois jeunes y passent de 230 à 430 millions de francs.

d) Le poids prédominant des emplois jeunes

Une analyse transversale de ces diverses contributions montre le rôle prédominant des emplois jeunes dans le renforcement des contributions des ministères.

Le tableau ci-après en fournit l'illustration.

(en millions de francs)

	1998 AP ou DO	1999 AP ou DO
Emploi et Solidarité
Missions locales et PAIO	359,90	416,45
Emplois jeune	675,70	3.330,65
Programme TRACE	-	120,00
Intérieur
Emplois jeunes	230,00	430,00
Défense
Gendarmerie	41,10	47,40
Justice
juridiction (cellule départementales, traitement en temps réel, aide à l'installation informatique des Maisons de Justice et du Droit)	6,44	9,00
Médiation pénale	35,00	50,00
Conseils départementaux de l'aide juridique	2,50	8,50
Classes relais	13,70	16,00
Appel d'offre interministériel	-	0,50
Médiation familiale	-	3,50
Éducation nationale, Recherche et Technologie
Crédits spécifiques Zones d'Education Prioritaires et indemnités de sujétions spéciales	2.030,75	2.109,99
Ecoles ouvertes	14,00	20,27
Emplois jeunes	241,30	369,19
Equipement, Transports et Logement
Démolition	100,00	120,00
fonction publique, Réforme de l'Etat et Décentralisation
Fonds pour la réforme de l'Etat	4,65	10,00
Aménagement du Territoire et Environnement
Environnement	-	1,00
Total	3.755,04	7.062,45
Augmentation 98/99	3.307,41

Votre rapporteur reprend à son compte les arguments développés par son prédécesseur, dans sa comparaison entre les emplois de ville, créés par le pacte de relance pour la ville, et les emplois jeunes que leur a substitué la loi du 16 octobre 1997.

Les emplois de ville cherchaient à améliorer l'employabilité des jeunes les plus en difficulté : ils étaient réservés aux personnes de moins de 26 ans originaires de quartiers en difficulté, et dont le niveau de formation n'était pas supérieur au baccalauréat.

Les emplois jeunes relèvent plutôt d'une logique de résorption quantitative du chômage. Comme en est convenu le récent rapport présenté par M. Jean-Claude Boulard au nom de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, tous ceux qui ont procédé à des opérations de recrutement ont été frappés par la qualité des candidatures.

Cette offre très qualifiée risque tout naturellement d'opérer un effet d'éviction sur les jeunes des quartiers en difficulté qui présentent des difficultés d'insertion. Cet effet d'éviction peut d'ailleurs résulter du simple jeu de la mise en concurrence, comme il peut aussi résulter des exigences de diplôme posées par une administration, comme on l'a vu avec l'éducation nationale qui exige le niveau bac+2 pour ses 60.000 postes d'aides éducateurs.

Pour contrer cette pente naturelle dont il ne peut contester la réalité, le gouvernement a fixé, non sans un certain arbitraire technocratique, à 20 % la proportion des emplois jeunes qui participeraient de la politique de la ville.

Il importera d'apprécier en exécution les effets de cette déclaration d'intention.

Cette appréciation risque toutefois de s'avérer délicate : malgré le début du recul dont on dispose aujourd'hui, votre rapporteur n'a pu obtenir, à ses questions essentielles, que la réponse suivante :

" Aucune donnée précise n'est encore disponible concernant les jeunes affectés sur les sites de la politique de la ville, ou bien concernant les résidents des quartiers en contrat de ville, qui sont les deux critères permettant de suivre l'évolution de l'objectif de 20 % des emplois jeunes pour la politique de la ville fixé lors du Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 ".