Projet de loi de finances pour 1999 : Aménagement du territoire et environnement

C. LES FONDS CRÉÉS PAR LA LOI D'ORIENTATION

1. Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN)

Le FITTVN, créé par l'article 37 de la loi d'orientation de 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère des transports, de l'équipement et du logement. Il est alimenté par le produit de deux taxes : l'une due par les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés sur les voies navigables, et l'autre par les concessionnaires d'autoroutes.

Comme l'an passé, ses recettes bénéficieront du doublement de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques proposée par le projet de loi de finances pour 1998, dans le contexte né de l'abandon du projet de canal Rhin-Rhône.

L'évolution des recettes peut être ainsi résumée :

(en millions de francs)

	1996	1997	1998 au 31.06	Prévisions 1998	Prévisions 1999
Recettes	2.709,3	2.961,5	1.794,9	3.900	3.930
dont taxe sur la production hydroélectrique	772,6	825,6	910	1.690	1.710
dont taxe sur les concessionnaires d'autoroutes	1.936,7	2.135,9	984,7	2.210	2.220

Les dépenses seront ainsi ventilées :

	LFI 1998	LFI 1999
Chapitre 1 : Investissements sur le réseau routier national	1.835	1.590
Chapitre 2 : Investissements destinés aux voies navigables	430	450
Chapitre 3 : Subventions d'investissement en matière de transport ferroviaire et de transport combiné	1.635	1.890
TOTAL	3.900	3.930

L'utilisation des crédits du FITTVN en 1998

1. Investissements sur le réseau routier national	1.835 millions de francs
- Désenclavement du Massif central	1.356 millions de francs
dont autoroute A20 (Vierzon-Brive)	435 millions de francs
dont autoroute A75 (Clermont-Ferrand-Béziers)	676 millions de francs
dont route nationale RN7	254 millions de francs
- Réhabilitation lourde du réseau routier national	83 millions de francs
- Autres opérations d'aménagement du territoire (RN88, route Centre Europe Atlantique)	395 millions de francs
2. Investissements destinés aux voies navigables	430 millions de francs
- Subventions à Voies navigables de France	322 millions de francs
- subventions à la Compagnie nationale du Rhône	75 millions de francs
- aménagement de la vallée du Lot	15 millions de francs
- travaux de sécurité sur les voies gérées par l'Etat	18 millions de francs
3. Subventions d'investissement pour le transport ferroviaire et le transport combiné	1.635 millions de francs
- Transport ferroviaire	1.250 millions de francs
dont TGV Méditerranée	650 millions de francs
dont TGV Est	220 millions de francs
dont autres opérations TGV	80 millions de francs
dont opérations intégrées aux contrats de plan	250 millions de francs
- Transport combiné	350 millions de francs
- Etudes et recherches	35 millions de francs

L'utilisation des crédits du FITTVN en 1999 :
les intentions annoncées par le gouvernement

1. Investissement sur le réseau routier national	1.590 millions de francs
- Terminaison de l'autoroute A20
- Poursuite du désenclavement du Massif central (A75 et RN7)
- Aménagement de la RN10
- Financement des programmes routiers inclus dans les contrats de plan Etat-région
2. Investissements destinés aux voies navigables	450 millions de francs
- Subventions à Voies navigables de France destinées à amplifier l'effort de modernisation et de restauration du réseau
- Travaux de sécurité et de préservation sur les voies gérées par l'Etat
- Poursuite des études des projets "Seine-Nord" et "Seine-Est"
3. Subventions d'investissements en matière de transport ferroviaire et de transport combiné	1.890 millions de francs
- Liaisons à grande vitesse	1.100 millions de francs
TGV Méditerranée
Etudes et travaux du TGV Est
Etudes du TGV Rhin-Rhône
- Modernisation du réseau classique	400 millions de francs
- Soutien au transport combiné	380 millions de francs

Les priorités du FITTVN en 1999 s'inscrivent dans la lignée des choix opérés en février dernier par le gouvernement en faveur du transport ferroviaire et du transport combiné, qui devrait, d'après les indications fournies à votre rapporteur, bénéficier, dans les années à venir, d'un milliard de francs supplémentaire par an, par rapport à 1998, aux termes des prochains contrats de plan.

Dès 1999, l'importance respective des crédits destinés aux transports routiers et aux transports ferroviaires est inversée par rapport à 1998 :

- la part du secteur ferroviaire progresse de 42 à 48 % ;

- celle du secteur routier se contracte de 47 à 40,5 %.

2. Le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA)

Le Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) est un compte spécial du Trésor géré par le ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Institué par l'article 35 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, il a pour mission de concourir "à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire".

Ses recettes proviennent d'une "taxe de péréquation des transports aériens" versée par tout passager aérien embarquant dans un aéroport français. Le taux de cette taxe a évolué : de 4 francs par passager en 1995, il a été ramené successivement à 3 francs en 1996, et à 1 franc en 1997 et 1998.

Cette diminution du montant de la taxe se répercute sur les recettes du Fonds de péréquation.

(En millions de francs)

Année période	Recettes perçues par le Fonds
1995	120,5
1996	142,0
1997	67,9
Janvier/septembre 1998	35,9

Dans son rapport sur la loi de finances pour 1998, votre rapporteur s'était inquiété d'une situation qui se traduit par des montants de recettes inférieurs au montant des dépenses.

Certes, l'existence des reports provenant des exercices antérieurs (et en particulier de celui de 1995, où la taxe a été prélevée avant que le Fonds ne soit opérationnel) permettent encore au Fonds d'afficher un solde positif.

Mais votre rapporteur relève que les exercices 1998 et 1999 se traduiront, à s'en tenir aux évaluations communiquées par l'administration, par la poursuite de l'érosion du solde du FPTA.

Budget prévisionnel pour 1998

(En KF)

Ressources		Dépenses
Report de l'année 1997	158,7	Dépenses ordonnancées du 1er janvier au 15 septembre 1998	39,3
Taxe année 1998	48,5	Dépenses potentielles du 15 septembre fin 1998	42,2
Total ressources 1998	207,2	Total dépenses 1998	81,5
Solde prévisionnel : 125,7

Budget prévisionnel pour 1999

(En KF)

Ressources		Dépenses
Report de l'année 1998	125,7	Dépenses prévues pour les conventions en vigueur	52,5
Taxe prévue pour 1999	51	Dépenses prévues pour les conventions en cours de renouvellement	12,5
Total ressources prévues pour 199	176,7	Dépenses estimées pour d'autres conventions	15
		Total dépenses estimées 1999	80
Solde prévisionnel : 96,7

Dans ces conditions, l'équilibre du Fonds nécessitera vraisemblablement un relèvement du taux de la taxe à une échéance assez rapprochée, particulièrement si le gouvernement s'oriente, comme le suggère semble-t-il le rapport Martre évoqué plus loin, vers un assouplissement des critères d'éligibilité du Fonds.

Les critères actuels d'éligibilité au Fonds ont été précisés par les décrets du 9 mai 1995 et du 28 mars 1997. Ils sont au nombre de cinq. Ainsi, pour être éligible, une liaison ancienne doit, simultanément :

- justifier d'un trafic compris entre 10.000 et 150.000 passagers par an ;

- relier deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 million de passagers l'année précédente ;

- ne pas présenter l'alternative d'une liaison maritime ou ferroviaire présentant certaines garanties minima de fréquence et de durée de trajet ;

- ne pas présenter d'alternative à une liaison aérienne présentant certaines garanties minima de fréquence, et partant d'un aéroport accessible en moins de trente minutes de plus que le temps requis pour accéder à l'aéroport local considéré ;

- enfin, proposer un programme d'exploitation d'au moins un aller et retour en début de journée, et en fin de journée, du lundi au vendredi pendant au moins 47 semaines par an.

Actuellement, la participation financière du Fonds a été sollicitée pour 55 liaisons intérieures métropolitaines. 38 de ces liaisons ont été déclarées éligibles et 17 n'ont pas été retenues.

Sur ces 55 demandes, 9 correspondaient à des projets d'ouverture ou de réouverture qui n'ont pas abouti, 3 correspondaient à des liaisons qui ont dû être fermées, 43 ont pu être maintenues en exploitation. Le Fonds devrait en outre permettre le lancement de quatre liaisons nouvelles.

Outre-mer, la péréquation du Fonds concerne trois liaisons intérieures à la Guyane, la desserte extérieure de Mayotte, et la desserte entre l'archipel de Saint-Pierre et Miquelon et le Canada.

Une réflexion est actuellement en cours sur les perspectives d'évolution du Fonds. Le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre chargé de l'aménagement du territoire ont confié à M. Henri Martre la mission de tracer le bilan de la mise en place du FPTA et de présenter des propositions pour l'avenir.

Le rapport vient d'être remis au gouvernement, et fait état, d'après les indications transmises à votre rapporteur, d'un bilan globalement satisfaisant du FPTA. Ses propositions porteraient sur un assouplissement des critères d'éligibilité et préconise un renforcement du rôle dévolu au comité de gestion.

Si votre rapporteur se félicite de l'appui que le FPTA peut apporter à l'équilibre des dessertes aériennes dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, il s'inquiète en revanche des conséquences que pourrait avoir le projet de taxe d'aéroport dont la création était inscrite à l'article 85 du projet de loi de finances pour 1999.

Cette taxe serait due par toute entreprise de transport aérien public. Elle serait perçue au profit des exploitants des aérodromes dont le trafic annuel dépasse les 1.000 passagers embarqués ou débarqués.

Assise sur le nombre de passagers de l'entreprise embarquant sur l'aérodrome, ses tarifs seraient modulés en fonction de la classe de l'aérodrome, elle même fonction du trafic de l'aérodrome pris en compte selon le barème suivant :

Classe	1	1	3	4	5
Trafic de l'aérodrome ou du système aéroportuaire en total des passagers, embraqués ou débarqués	à partir de 10.000.001	de 4.000.001 à 10.000.000	de 400.001 à 4.000.000	de 50.001 à 400.000	de 1.001 à 50.000
Tarifs par passager	de 16 à 20 F	de 8 à 17 F	de 17 à 32 F	de 32 à 65 F	de 65 à 99 F

D'après le gouvernement, ce tarif est fonction des coûts sur l'aérodrome des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril aviaire, etc...

Votre rapporteur s'interroge toutefois sur les effets contreproductifs qu'aurait, dans l'optique d'aménagement du territoire qui est la sienne, une taxe qui pèserait plus lourdement sur les passagers embarquant sur de petits aéroports que sur ceux des aéroports à grand trafic.

Dans ces conditions, il se joint volontiers aux trois exigences posées par la commission des finances , à savoir :

- que l'Etat assume les sujétions normales de la préservation de la sûreté publique, à partir d'un financement du budget général et non d'un financement spécifique ;

- que le régime de la taxe préserve les préoccupations d'aménagement du territoire ;

- et qu'il ménage un rattachement au budget de l'Etat des produits et des charges financées.

Estimant avec elle qu'elles ne sont, en l'espèce, pas satisfaites, il se félicite de la décision qu'elle a prise de rejeter la création de cette taxe et s'associe à la volonté que toutes les conditions posées par la commission soient réunies.

3. Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER)

Créé par l'article 38 de la loi d'orientation de 1995, il est géré par le ministère de l'agriculture et ses crédits sont, dans leur quasi totalité, répartis dans les départements.

Il a pour mission de soutenir, par ses contributions financières, les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon, ou d'éléments naturels (paysage rural) dont l'entretien insuffisant serait susceptible d'engendrer des risques naturels. Plus de la moitié des actions conduites par le FGER concernent principalement des actions de débroussaillage, d'entretien des haies et d'amélioration des abords des lieux habités. Du point de vue de la répartition spatiale, la moitié des projets intéressent les zones défavorisées où l'on pratique l'élevage et la polyculture.

L'évolution des crédits affectés au FGER depuis sa création révèle à la fois une régression accélérée des dotations inscrites en loi de finances initiale et des reports de crédits qui retiraient toute signification aux montants votés par le Parlement.

(en millions de francs)

Année	LFI	Annulation crédits	Reports crédits année n-1	Crédits ouverts
1995	500	164	-	335
1996	388	170	284	502
1997	150	145	303	308
1998	140	10	127	257

Etait-il indiqué, comme l'envisage le gouvernement, de supprimer le FGER en l'intégrant dans un dispositif plus vaste ? Les hésitations qui se sont manifestées dans l'élaboration de cette réforme ne trahissent-elles pas un certain embarras ?

Il semblerait, d'après les informations communiquées à votre rapporteur, que le gouvernement ait envisagé, dans un premier temps, de transformer le FGER en un FGENR -Fonds de gestion de l'espace naturel et rural- dont le champ d'intervention aurait été élargi, comme son nom l'indique, à la gestion des espaces naturels.

Il a finalement préféré la création d'un Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) complémentaire, mais distinct du FGER, qu'il a alors décidé de fondre dans de nouveaux contrats territoriaux d'exploitation (CTE), dont la création est prévue dans le projet de loi d'orientation agricole.

Quoique ceux-ci ne soient pas encore créés, le projet de loi de finances pour 1999 a déjà prévu de leur transférer la totalité des crédits qui auraient été attribués au FGER et dont la dotation se trouve de ce fait ramenée à zéro.

Même si le projet de loi de finances pour 1999 attribue à ces nouveaux contrats territoriaux d'exploitation un crédit de 300 millions de francs inscrits sur le chapitre 44-84, votre rapporteur souhaiterait obtenir des assurances quant à la pérennité du financement des opérations FGER, qui lui paraît loin d'être assurée.

4. Le fonds national de développement des entreprises (FNDE)

Institué par l'article 43 de la loi d'orientation de 1995, à l'initiative du Parlement, le FNDE a pour objet de développer l'emploi et de favoriser le maintien et la créations des petites entreprises dans les zones d'aménagement du territoire, ainsi que dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP).

Le CIADT tenu à Auch en avril 1997 avait annoncé la dotation d'un milliard de francs sur deux ans. La dotation du FNDE pour 1998, annoncée lors du CIADT du 15 décembre 1997 ne s'est élevée qu'à 200 millions de francs, sans d'ailleurs qu'ait été pris le décret d'application prévu par la loi d'orientation et qui aurait fixé les modalités de fonctionnement du fonds.

Tout ceci ne semble pas témoigner d'une véritable détermination du gouvernement à mettre en oeuvre le FNDE, alors qu'il s'engage dans une réflexion sur d'autres formes possibles de soutien aux petites entreprises réunies au sein de "systèmes productifs locaux".