Projet de loi de finances pour 1999 : Le budget 1999 et son contexte économique et financier

¹ Voir infra. chapitre IV-IV-B-.

² Le solde primaire résulte de la différence entre les recettes et les dépenses, hors prise en compte de la charge de la dette (en intérêts). Lorsque l'équilibre primaire est atteint, l'Etat n'emprunte plus pour financer les intérêts de sa dette.

³ Voir infra chapitre III.

⁴ Selon la direction de la prévision, le déficit nécessaire pour stabiliser la dette publique en 1999 est de 2,2 % du PIB. Voir le rapport économique, social et financier (p. 144 et 145) et " Le débat d'orientation budgétaire pour 1999 : réduire les dépenses pour libérer l'avenir " Alain Lambert - Sénat n° 506 1997-1998 (p 36 à 38).

⁵ Il s'agit des intérêts de toute la dette publique, obtenus en rapprochant le coût moyen de cette dette (6,4 % - rapport DOB pour 1999 p.43) à son niveau de 1998.

⁶ Il conviendra à cet égard de surveiller la période complémentaire de 1998 et l'éventuelle mise à la charge de l'exercice 1998 de dépenses à acquitter en 1999.

⁷ Le coût de l'accord salarial du 10 février 1998 est de 14,8 milliards de francs en 1999.

⁸ Exposé des motifs du code, page 16. Traduction : Commission des finances du Sénat.

⁹ Cette méthode peut conduire à des soldes conjoncturels équivalents pour des output gaps différents une année donnée. Par exemple, on aboutit à des estimations de solde conjoncturel très proches, de l'ordre de - 1 point de PIB pour les années 1993 et 1998, alors que l'output gap de 1993 (- 2,5 %) est sensiblement plus dégradé que celui de 1998 (- 1,5 %).

Ce résultat, apparemment surprenant, s'explique par l'interaction des "délais de perception" (par exemple de l'IR et de l'IS) et les positions de l'économie dans le cycle : en 1993, l'économie française se trouve sur une phase "descendante", l'écart de production de dégrade. Les administrations publiques bénéficient néanmoins de rentrées fiscales dues au titre de l'année 1992, année pour laquelle l'écart de production était moins dégradé. Sans aucun "délai de perception", le solde conjoncturel en 1993 aurait été de l'ordre de - 1,3 point de PIB.

En 1998, l'économie française se trouve sur une phase "ascendante", l'écart de production s'améliore. Les APU reçoivent néanmoins des rentrées fiscales "relativement faibles" dues au titre de l'année 1997, année pour laquelle l'écart de production était plus dégradé. Sans aucun "délai de perception", le solde conjoncturel en 1998 aurait été de l'ordre de - 0,8 point de PIB. Les "délais de perception" introduisent ainsi de l'inertie au niveau de la relation entre le solde conjoncturel et l'output gap.

¹⁰ Le chiffre était, lors de la présentation initiale des grandes orientations en avril 1998, de 1,2 %.

¹¹ Cette démonstration figure aux pages 101 à 107 du volume II du rapport général.

¹² Charges définitives du budget de l'Etat + charge nette temporaire

¹³ Ces propos ont été réitérés en séance publique par le rapporteur général : " Il faut raison garder et observer que l'évolution de la dépense est maîtrisée ". JOAN 13 octobre 1998 page 6509

¹⁴ Ce mouvement résulte d'une part d'un excédent au titre de la charge nette des opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale (évolution de la situation du Fonds pour le financement de l'accession à la propriété) et d'autre part, de la diminution de la charge nette des opérations temporaires qui approche l'équilibre (réduction des dépenses du compte de prêt du Trésor aux Etats étrangers, et équilibre du compte d'avances aux collectivités locales).

¹⁵ Voir aussi la décision du 29 décembre 1994 sur la loi de finances pour 1995

¹⁶ 90,27 % contre 90,34 % dans la loi de finances pour 1998

¹⁷ Le bas niveau des taux d'intérêt et la tendance actuelle sur cette charge peuvent laisser penser que l'estimation de 237,2 milliards de francs est assez large.

¹⁸ Lors du débat d'orientation budgétaire de juin 1998, leur nombre était de cinq...

¹⁹ Le gouvernement annonce un coût de 7,7 milliards de francs qui inclut en réalité des cofinancements ainsi que des mesures antérieures déjà annoncées

²⁰ Il s'agit de la dépense "induite" de fonction publique qui représente 717,4 milliards de francs en 1999 (+ 6,2 %). Outre les rémunérations d'activité, les cotisations sociales et les pensions, elle intègre les subventions à l'enseignement privé, les pensions des anciens combattants ainsi que les charges de personnels du budget de l'aviation civile.

²¹ 150.000 emplois * 92.000 francs par an = 13,8 milliards

²² Lors de son audition par votre commission des finances le 14 octobre 1998, Mme le ministre de l'emploi a reconnu implicitement cet état de fait :" Le ministre a précisé que la dotation de 43 milliards de francs prévue pour le financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires en 1999 était cohérente avec la prévision de dépenses de 41,5 milliards de francs en 1998 ", in bulletin des commissions, n°2 page 138

²³ in rapport n° 306 (1997-1998) de M. Louis Souvet sur le projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du travail, pages 110-111

²⁴ Elle est mesurée au travers de la RMPP ( rémunération moyenne des personnes en place) : c'est une notion salariale qui permet d'apprécier une évolution moyenne de la rémunération en francs constants

²⁵ Hors fonds de concours

²⁶ mais "seulement" 37,4 milliards de francs de mieux que l'exécution de 1997, dont les recettes avaient été manifestement sous-estimées. Il est possible de se demander, dès lors, si les estimations révisées ne présentent pas une certaine sous-évaluation des plus-values de recettes en 1998.

²⁷ C'est-à-dire réintégration de recettes affectées à d'autres organismes dans les recettes du budget de l'Etat.

²⁸ Ces 71,1 milliards de francs correspondent à 73,5 milliards de francs de suppléments de recettes dont il faut retirer 2,4 milliards de francs d'aménagements de droits.

²⁹ En grisé figurent les années où les réalisations de recettes ont été supérieures aux attentes, en blanc les années où l'on a constaté des moins-values de recettes.

³⁰ Cf exposé général des motifs II - Evolution et prévision des recettes du budget général et Rapport économique, social et financier (p 150)

³¹ Il faut rappeler en outre que la mise sous condition de ressources des allocations familiales était une mesure très récente.

³² 281 voix contre 31.

³³ Résolution n°120- Sénat 1997/1998

³⁴ S'agissant du premier programme de stabilité, cette situation peut s'expliquer. Par la suite, ce programme devenant annuel, il sera nécessaire de faire en sorte que les débats parlementaires sur le budget (lois de finances et débat d'orientation budgétaire) ne soient pas en décalage -dans le temps comme sur le fond- avec la notification du programme de stabilité.

³⁵ EURO 1999-Rapport Sénat n°382 1997/1998. Alain Lambert.

³⁶ C'est-à-dire l'exigence de publications supplémentaires avant l'émission de titres publics par l'Etat concerné et l'invitation adressée à la BEI de revoir sa politique de prêts à l'Etat en cause.

³⁷ Le chiffre du poids de la dette publique française en 1999 varie selon les sources : 59,5 % pour l'OCDE ; 58,6 % pour la Commission européenne ; 58,7 % selon le gouvernement. Ces différences n'ont pas d'influence sur la place de la France par rapport à ses partenaires.

³⁸ A l'inverse, les collectivités locales dégagent un besoin de financement lorsque leurs "ressources non financières" sont inférieures à leurs "dépenses non financières" ou, ce qui est équivalent, lorsque leurs "ressources financières" sont supérieures à leurs "dépenses non financières".

³⁹ Voir supra chapitre II, encadré p. 44.

⁴⁰ Estimé schématiquement.

⁴¹ Recommandation du Conseil du 7 juillet 1997.

⁴² La commission des finances de l'Assemblée nationale juge ce mouvement d'économies " inférieur à celui qui avait prévalu lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 1998 ".

⁴³ in dossier de presse de présentation du PLF 1999, rubrique " dépenses " page 19

⁴⁴ in bulletin des commission de l'Assemblée nationale n°19/1998 p.2431 ; le 9 septembre 1998

⁴⁵ Cette préoccupation était déjà présente lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998 : " les retraites de la fonction publique : une explosion programmée ", page 54 rapport n° 85 (1997-1998)

⁴⁶ Le budget de la Défense est, en raison de la programmation militaire, intégralement "sanctuarisé"

⁴⁷ Les premières indications obtenues font état d'un taux de consommation inférieur à 15% soit moins de 450 millions de francs au 1 ^er octobre 1998

⁴⁸ Les crédits concernant la partie financée par le ministère de l'Intérieur au titre des adjoints de sécurité seraient préservés, compte tenu du caractère régalien de ce ministère

⁴⁹ in rapport sur la Sécurité sociale, septembre 1998

⁵⁰ Cf Rapport général n°85 sur le projet de loi de finances pour 1998, tome I - M. Alain Lambert, rapporteur général.

51 Il dénonce également le " discours construit " généralement avancé pour justifier cette exonération fiscale : à l'origine des prestations familiales, l'objectif affiché par le législateur aurait été " d'apporter aux familles un apport financier qui vise à compenser les charges liées à l'entretien des enfants, indépendamment des revenus dont disposent ces familles " .

Or cet argument ne tient pas pour le comité : " En réalité, lorsque les allocations familiales ont été exclues du champ de l'imposition, en 1927, c'est à un simple argument de politique sociale que le législateur s'est soumis : il s'agissait de ne pas peser financièrement sur les familles, notamment les plus modestes, et non de respecter un principe doctrinal de définition de la notion de ressources. En fait, les allocations familiales de base (qui représentent 40 % des prestations familiales) ont toujours été considérées, peut-être comme des compensations de charges, mais avant tout comme un complément de revenu, qualifié historiquement de sursalaire : il s'agissait bien d'un revenu."

⁵² Adam Smith, Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations.

⁵³ cf. Jean-Pascal Beaufret, La fiscalité de l'assurance, page 316.

⁵⁴ Conseil d'Etat, Rapport public 1991. De la sécurité juridique, page 31.

⁵⁵ Il est à noter que parmi les pays de l'Union européenne, seule la constitution espagnole dispose que l'un des objectifs de la constitution est de garantir la sécurité juridique (article 9-3 du titre préliminaire de la Constitution espagnole du 27 décembre 1978).

⁵⁶ Sauf en matière répressive en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

⁵⁷ Plusieurs propositions de lois constitutionnelles visent à inscrire le principe de la non-rétroactivité des lois fiscales dans la constitution.

⁵⁸ Étant entendu qu'une loi fiscale plus favorable ne porte pas atteinte à la sécurité juridique des contribuables.

⁵⁹ Les dispositions relatives à l'impôt sur le revenu contenues dans les lois de finances s'appliquent aux revenus de l'année, c'est à dire aux revenus déjà perçus à la date à laquelle la loi de finances entre en vigueur. Les dispositions relatives à l'impôt sur les sociétés s'appliquent aux résultats des exercices clos à compter du 31 décembre, c'est à dire à des résultats déjà réalisés, alors que l'entreprise ne peut plus adapter sa gestion à la loi nouvelle.

⁶⁰ Et ne privait donc pas de garanties légales une exigence constitutionnelle. On rappelle en outre que la suppression d'une exonération n'est pas considérée comme une sanction.

⁶¹ CJCE, 15 décembre 1987, Irlande c/Com.aff.325/85 Rec.5041

⁶² Conseil d'Etat, rapport public 1991, page 30

⁶³ Le taux initialement envisagé par le gouvernement était de 15%. Il a été porté à 20% en première lecture à l'Assemblée nationale.

⁶⁴ Joël Bourdin note dans son rapport que " l'année 1997 a vu la plus faible évolution globale des taux d'imposition depuis le début des années quatre-vingt : + 1,3% en moyenne. La modération a été générale pour tous les niveaux de collectivités. "

⁶⁵ Le montant des dotations sous enveloppe s'établissait à 157,7 milliards de francs en 1997 et le gouvernement prévoit 163,8 milliards de francs en 1999. Sachant que l'évolution des prix (+ 1,3%) conduit à une progression d'environ 2 milliards de francs, la différence, soit 4,1 milliards, est due à la prise en compte de la croissance.

⁶⁶ Résumé publié dans le numéro de juin 1998 de La revue du Trésor , p. 322.

⁶⁷ Il ajoute qu' " on observe un effet stimulant analogue de l'investissement des administrations locales sur la productivité et l'emploi du secteur privé. Il y a là une manifestation significative de ce qu'on appelle la `croissance endogène' ".

⁶⁸ Dexia-Crédit local de France, Les finances locales dans les quinze pays de l'Union européenne

⁶⁹ Viennent ensuite le Danemark (49%) et la Finlande (43%). Toutefois, au Danemark, les collectivités sont totalement maîtresses du niveau des taux, tandis qu'en Suède le taux moyen d'imposition pour l'ensemble des collectivités locales ne doit pas dépasser 31% et, en France, les collectivités locales sont soumises à la règle de liaison des taux.

⁷⁰ Décision n°91-298 DC du 24 juillet 1991.

⁷¹ En dépit de chiffrages gouvernementaux laissant entendre que, sur la période 1992-1997, les ressources des collectivités locales auraient été supérieures à ce qu'elles ont été si la réforme s'était appliquée.

⁷² Groupe de travail n° 6 sur les politiques de développement régional (DT/REG(97)10), Les politiques régionales dans les années 90 : réorientation vers une recherche de la compétitivité et des partenariats avec les niveaux infrarégionaux, 16-17 décembre 1997.

⁷³ La présentation de ce tableau est peu orthodoxe car elle mélange des estimations de recettes fiscales et des données budgétaires . Toutefois, elle ne remet pas en cause les ordres de grandeur.

⁷⁴ Le gouvernement, dans sa présentation des crédits pour 1999, n'a pas choisi d'agréger la compensation au titre des mesures fiscales de 1999 aux autres montants car les compensations de la réforme de la taxe professionnelle et de la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux sont soit fondues, soit appelées à l'être, dans des dotation budgétaires (la DGF et la DGD). Toutefois, l'individualisation de ces montants dans le PLF 99 fournit une occasion de retracer le coût global des remboursements et compensations par l'Etat aux collectivités locales.

⁷⁵ Proposition de loi n° 95, annexée au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997, relative à la taxe professionnelle de France Télécom, présentée par MM. Jean-Paul DELEVOYE, Jean DELANEAU, Jean FAURE, Paul GIROD, Gérard LARCHER, Louis ALTHAPÉ, Paul BLANC, Joël BOURDIN, Henri COLLARD, Charles-Henri de COSSÉ-BRISSAC, Alain DUFAUT, André DULAIT, Philippe FRANCOIS, François GERBAUD, Charles GINÉSY, Jean-Marie GIRAULT, Georges GRUILLOT, Pierre HÉRISSON, Daniel HOEFFEL, Jean-Paul HUGOT, Charles JOLIBOIS, Pierre LAFFITTE, Dominique LECLERC, Marcel LESBROS, Maurice LOMBARD, Roland du LUART, René MARQUÈS, Philippe MARINI, Georges MOULY, Jean PÉPIN, Jean PUECH, Henri de RAINCOURT, Roger RIGAUDIÈRE, Louis-Ferdinand de ROCCA-SERRA, Josselin de ROHAN, Jean-Pierre SCHOSTECK, Louis SOUVET et Alain VASSELLE.

⁷⁶ Y compris les opérations temporaires et les remboursements et dégrèvements d'impôts.

⁷⁷ Articles 11 et 13 et article premier de l'ordonnance. A titre d'exemple, l'arrêté du 10 juillet 1997 annule la quasi totalité des crédits du fonds de gestion de l'espace rural alors même que l'abondement de ce fonds avait fait l'objet de longs débats au Parlement : l'Assemblée nationale et le Sénat avaient "obtenu" une majoration de 150 millions de francs des crédits correspondants.

⁷⁸ L'ordonnance de 1959 dispose judicieusement, en son article 38, que : "si aucun projet de loi de finances rectificative n'est déposé avant le 1er juin, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques ." Toutefois, et de pratique constante, ce rapport est muet sur l'aspect finances publiques considérées dans l'optique de l'exécution budgétaire.