Projet de loi autorisant la ratification de l'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme

Rapports législatifs

Rapport n° 21 (1998-1999), déposé le

Pjl relatif à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe

BOYER (André)

RAPPORT 21 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières




N° 21

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification du sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe ,

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification de l' accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme ,

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1075 , 1076, 1103, T.A. 187 et 188 .

Sénat : 9 et 10 (1998-1999).


Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

L'Assemblée nationale a adopté le 7 octobre dernier deux projets de loi autorisant la ratification de l'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la (p. Cour européenne des droits de l'homme, et du sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe.)

Ces deux instruments, faits à Strasbourg le 5 mars 1996, sont destinés à accompagner l'entrée en vigueur, le ler novembre 1998, du nouveau mécanisme de contrôle établi par le protocole n° 11 à la Convention européenne des droits de l'homme, qui prévoit l'instauration d'une Cour permanente européenne des droits de l'homme remplaçant la commission et la cour européenne des droits de l'homme actuelles.

Il s'agit en effet d'adapter à la nouvelle cour permanente européenne des droits de l'homme deux textes antérieurs, l'un relatif aux personnes participant aux procédures devant la commission et la cour européenne des droits de l'homme, et l'autre relatif aux privilèges et immunités accordés aux juges, au greffier et au greffier adjoint de la nouvelle cour. La ratification de l'accord européen et du 6e protocole visés par les présents projets de loi est désormais devenue urgente, compte tenu de l'entrée en fonction de la nouvelle cour le ler novembre prochain.

Votre rapporteur effectuera un bref rappel des caractéristiques principales du nouveau mécanisme de contrôle de la Convention européenne des droits de l'homme, avant d'examiner successivement les innovations introduites par l'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme puis celles relatives au 6e protocole additionnel à l'Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe.

I. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU NOUVEAU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME

C'est le ler novembre prochain qu'entrera en vigueur le nouveau mécanisme de contrôle issu du protocole n° 11 à la Convention européenne des droits de l'homme, caractérisé par l'instauration d'une Cour européenne permanente des droits de l'homme assumant les fonctions actuellement dévolues à la Commission et à la Cour européennes des droits de l'homme.

Votre rapporteur rappellera les principes qui guident la mise en oeuvre de cette réforme, avant d'en souligner l'importance pour la France, pays parmi les plus concernés, en raison du nombre d'instances engagées, par les procédures de mise en jeu de la convention.

A. LA REFONTE DU MÉCANISME DE CONTRÔLE DE LA CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME

La restructuration du mécanisme de contrôle de la convention repose sur un principe essentiel : l'instauration d'une cour unique. Sa mise en oeuvre a débuté au cours de l'année 1998, pour une entrée en vigueur officielle le ler novembre prochain.

1. Les principes de la réforme : une cour unique qui doit favoriser un examen plus rapide des requêtes

Signée à Rome le 4 novembre 1950 et entrée en vigueur le 3 septembre 1953, la Convention européenne des droits de l'homme a mis en place un mécanisme de contrôle s'appuyant sur trois instances :

- la Commission , composée d'autant de membres que d'Etats parties à la convention, élus par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe. Elle joue un rôle de filtrage en examinant la recevabilité des requêtes et en engageant éventuellement une procédure de règlement amiable ;

- la Cour , composée d'autant de juges que d'Etats membres du Conseil de l'Europe, élus par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. La Cour statue sur les requêtes déclarées recevables, sur saisine soit de la Commission, soit d'un Etat en cause dans l'affaire, soit d'un requérant individuel. Le jugement de la Cour a un caractère définitif et obligatoire ;

- le Comité des ministres du Conseil de l'Europe , où siège un représentant par Etat membre, et dont le rôle est double : un rôle décisionnel, à la majorité des deux tiers, lorsque la cour n'a pas été saisie sur une requête déclarée recevable, et un rôle de surveillance de l'exécution des arrêtés de la Cour.

Au fil des ans, le fonctionnement de cette structure tripartite a suscité des critiques et des orientations de réforme.

Les critiques portaient principalement sur trois points : la complexité de la procédure, le risque, sinon de contradiction du moins de différences notables, entre la Commission et la Cour dans l'interprétation de la Convention, et enfin l'engorgement du système lié à l'augmentation considérable du nombre de requêtes individuelles (3 400 requêtes enregistrées en 1995 et 4 700 en 1996), à la lenteur inhérente à la procédure et à l'augmentation du nombre d'Etats parties à la Convention.

Quant aux orientations de réforme , elles ont été définies en 1993 par le Comité des ministres puis par le Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement du Conseil de l'Europe et visaient à créer une cour unique, de manière à simplifier et accélérer les procédures d'examen des requêtes présentées par les particuliers.

La réforme s'est concrétisée par l'adoption, le 11 mars 1994, du protocole n° 11 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, portant restructuration du mécanisme de contrôle établi par la Convention.

Le protocole n° 11 modifie substantiellement les modalités de contrôle du respect de la Convention, au travers des dispositions suivantes :

- l'instauration d'une cour unique et permanente , composée d'un nombre de juges équivalent à celui des Etats parties à la Convention et élus pour 6 ans par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. La nouvelle cour doit exercer les compétences jusqu'alors dévolues à la Commission et à la Cour actuelles.

- la différenciation, au sein de la Cour, de trois formations contentieuses : les comités de trois juges, qui prennent des décisions définitives d'irrecevabilité des requêtes, les chambres de sept juges, qui se prononcent tant sur la recevabilité des requêtes non rejetées par les comités de trois juge que sur le fond, et enfin la grande chambre de 17 juges, instance de réexamen qui intervient soit à la demande d'une chambre décidant de se dessaisir de l'affaire, soit sur renvoi par toute partie à l'affaire dans les 3 mois qui suivent l'arrêt de la chambre.

- la restriction du rôle du Comité des ministres , qui perd toute fonction juridictionnelle et n'exerce plus, à titre résiduel, qu'un rôle de surveillance de l'exécution des arrêts de la Cour.

- la reconnaissance pleine et entière du droit de recours individuel et de la compétence de la Cour, qui ne sont plus subordonnés à l'acceptation par l'Etat partie.

2. La mise en oeuvre de la réforme : l'élection de la nouvelle Cour pour une entrée en fonction le ler novembre 1998

Le protocole n° 11 à la Convention doit entrer en vigueur à l'expiration d'une période d'un an après le dépôt du dernier instrument de ratification, intervenu en octobre 1997, soit le ler novembre 1998 .

Un régime transitoire d'un an a été aménagé durant lequel la Commission continuera à traiter les requêtes pendantes devant elle.

Les opérations préparatoires à l'installation de la nouvelle Cour ont démarré au début de l'année, avec l'élection des juges par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe .

Après avoir examiné, notamment par le biais d'auditions, les candidatures proposées par les Etats-membres (trois candidats par Etat), l'Assemblée parlementaire a procédé en début d'année à l'élection des 39 juges de la Cour. La moitié d'entre eux siégeaient déjà soit à la Commission, soit à la Cour, mais l'instauration d'une limite d'âge (70 ans) a contribué à abaisser la moyenne d'âge de la nouvelle instance.

La Cour travaille désormais à l'élaboration de son règlement intérieur , qui doit notamment préciser des questions telles que la composition du greffe, le rôle des référendaires chargés d'assister les juges, la composition des chambres et de la grande chambre, la place du juge national, la création d'un juge rapporteur, le principe des audiences publiques, les mesures provisoires et les questions linguistiques.

Le fonctionnement de la nouvelle cour impliquait également l'actualisation d'instruments internationaux antérieurs. C'est précisément l'objet des textes visés par les deux projets de loi présentés au Parlement et qui concernent le statut des personnes participant aux procédures devant la Cour et les privilèges et immunités des juges de la Cour.

B. LA SITUATION DE LA FRANCE AU REGARD DU CONTRÔLE DU RESPECT DE LA CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME

Il ne s'agit pas ici de retracer les étapes qui ont conduit la France à ratifier, en 1974, la Convention européenne des droits de l'homme, puis, en 1981, à accepter la compétence de la Commission en matière de requête individuelle.

Il paraît en revanche important de souligner, au moment où se met en place la nouvelle Cour européenne, l'importance du contentieux lié au respect de la Convention et impliquant la France ainsi que l'influence, sur notre droit positif et sur la jurisprudence de nos hautes instances juridictionnelles, des arrêts rendus sur la base de cette convention.

1. L'implication de la France dans un contentieux croissant lié à la Convention européenne des droits de l'homme

La France est actuellement, avec l'Italie et le Royaume-Uni, le pays le plus impliqué dans le mécanisme de contrôle de la Convention européenne des droits de l'homme.

En ce qui concerne les activités de la Commission européenne des droits de l'homme, son secrétariat a ouvert 1968 dossiers provisoires adressés par des justiciables devant des juridictions françaises sur un total de 12 469 dossiers ouverts. Au vu des statistiques des trois dernières années, on peut considérer qu'environ 1 dossier provisoire ouvert sur 6 concerne la France. Une part très faible de ces dossiers débouchent sur des requêtes déclarées recevables. Pour la France, le nombre de requêtes déclarées recevables s'est en effet établi à 108 en 1995, 75 en 1996 et 102 en 1997.

S'agissant des activités de la Cour européenne des droits de l'homme, celle-ci a enregistré en 1997 119 saisines, dont 22 concernaient la France. Depuis la mise en place de la Cour, les saisines impliquant la France s'élèvent à 109 sur un total de 903 saisines, ce qui nous place derrière l'Italie (260 saisines) mais devant le Royaume-Uni (98) et l'Autriche (87).

Sur près de 600 arrêts rendus par la Cour et ayant donné lieu à un constat de violation ou de non-violation de la Convention, 70 concernent la France (126 l'Italie, 81 le Royaume-Uni, 61 l'Autriche). Sur ces 70 arrêts, 43 ont donné lieu à un constat de violation de la convention (98 pour l'Italie, 50 pour le Royaume-Uni et 44 pour l'Autriche).

Pour la seule année 1997, la Cour a examiné 95 affaires donnant lieu à un constat sur le fond, dont 12 concernaient la France.

L'arrivée de nouveaux Etats parties à la Convention européenne des droits de l'homme pourrait à l'avenir atténuer la part importante prise par la France et par d'autres membres anciens du Conseil de l'Europe dans ce contentieux.

Les requêtes introduites par des justiciables devant les juridictions françaises concernent pour environ 70 % d'entre elles l'ordre judiciaire. Les domaines concernés visent principalement :

- le principe du "droit à un procès équitable", au travers duquel sont évoqués la durée de la procédure judiciaire et le respect du contradictoire ou de la présomption d'innocence,

- la durée de la détention provisoire,

- le droit des étrangers, avec une invocation fréquente du droit au respect de la vie familiale et privée pour contester des mesures d'éloignement séparant les familles, ou des risques de traitements inhumains ou dégradants en cas de renvoi dans le pays d'origine.

2. L'incidence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme sur l'ordre juridique français

En vertu de l'article 55 de la Constitution, la Convention européenne des droits de l'homme, depuis sa ratification par la France en 1974, dispose d'une autorité supérieure à celle de la loi et des règlements . Directement applicable en droit interne, la Convention stipule également que les Etats doivent se conformer aux décisions de la Cour dans des litiges auxquels ils sont parties, ce qui suppose qu'ils tirent dans leur ordre juridique interne toutes les conséquences des arrêts qui constateraient une violation de la Convention.

L'incidence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme est tout d'abord perceptible dans l'adoption de lois ou de décrets qui reprennent les principes qu'elle a dégagés. On peut citer les lois du 10 juillet 1991 relatives au secret des correspondances et à l'aide juridictionnelle, le décret du 27 novembre 1991 qui prévoit la possibilité de publicité des débats dans les procédures disciplinaires devant le Conseil de l'Ordre des avocats, les lois du 4 janvier 1993 et du 24 août 1993 réformant la procédure pénale. Plus récemment, par la loi du 30 décembre 1996, un nouvel article 144-1, directement inspiré de la jurisprudence de la Cour, a été inscrit dans le code de procédure pénale afin de préciser que la détention provisoire ne pouvait "excéder une durée raisonnable au regard de la gravité des faits reprochés à la personne mise en examen et de la complexité des investigations nécessaires à la recherche de la vérité".

La Cour de cassation se réfère pour sa part explicitement à la Convention européenne des droits de l'homme et plus particulièrement à ses dispositions relatives au droit à un procès équitable, à la publicité des débats, au droit à un délai raisonnable, aux droits de l'accusé (droits de la défense, droit à l'information sur ses propres droits, droits relatifs à la préparation de la défense notamment).

Le Conseil d'Etat a lui aussi fait application de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, particulièrement en matière de droits des étrangers, sur la base des dispositions de la convention relative au respect de la vie familiale et privée ou au risque de traitements inhumains ou dégradants en cas de renvoi dans le pays d'origine.

II. L'ADAPTATION DES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX EXISTANTS AU NOUVEAU MÉCANISME DE CONTRÔLE

Les deux textes dont la ratification est soumise à l'autorisation du Parlement par les deux présents projets de loi ne font qu'adapter à l'entrée en vigueur du nouveau mécanisme de contrôle des instruments internationaux existants édictés pour l'application de la Convention européenne des droits de l'homme.

A. L'ACCORD EUROPÉEN CONCERNANT LES PERSONNES PARTICIPANT AUX PROCÉDURES DEVANT LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME

L'accord européen du 5 mars 1996 concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme constitue en quelque sorte une actualisation de l'accord européen de Londres du 6 mai 1969 qui visait quant à lui les personnes participant aux procédures devant la Commission et la Cour européenne des droits de l'homme.

1. Une actualisation très limitée de l'Accord européen de Londres du 6 mai 1969

C'est l'accord européen de Londres du 6 mai 1969 qui fixe les immunités et facilités dévolues aux personnes (Etats parties, requérants, conseils, témoins, experts, ...) participant aux procédures devant la Commission et la Cour européenne des droits de l'homme.

Ce texte établit notamment une immunité de juridiction pour les déclarations faites devant la Commission ou la Cour, le droit de correspondre librement avec la Cour et le droit de libre circulation pour assister aux procédures.

L'accord européen du 5 mars 1996 reprend pour l'essentiel, en les adaptant, les dispositions de l'accord de Londres.

Sur le plan formel, il supprime toutes les références à la Commission européenne des droits de l'homme pour ne viser que la nouvelle Cour et les diverses formations contentieuses établies par le protocole n° 11 à la Convention.

Sur le fond, il n'apporte que de minimes innovations par rapport à l'accord de Londres, sur les points suivants :

- l'article 3 de l'accord de 1996, qui pose le droit de libre correspondance avec la Cour, ne mentionne plus la possibilité de contrôle de cette correspondance lorsqu'il s'agit de personnes détenues,

- l'article 5 de l'accord de 1996 ne spécifie plus, à la différence du texte de 1969, qu'une demande de levée d'immunité de juridiction par la Cour implique une demande adressée au secrétaire général du Conseil de l'Europe.

2. La position de la France au regard de l'accord européen de Londres et de l'accord du 5 mars 1996

L'instrument de ratification de l'accord de Londres de 1969, déposé par la France en 1984, comportait 3 déclarations relatives à l'article 4, concernant la libre circulation des personnes participant aux procédures devant la Commission et devant la Cour.

Par la première déclaration, la France précisait qu'elle interprétait le point 1 de l'article 4, posant le principe de libre circulation des personnes visées par l'accord, comme ne s'appliquant pas aux personnes détenues . Elle a en effet considéré que le principe de libre circulation était incompatible avec la situation des personnes détenues, privées, par définition, de cette liberté. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le ministère des affaires étrangères, il est envisagé de reprendre une déclaration similaire lors du dépôt de l'instrument de ratification de l'accord européen de 1996. Toutefois, afin de bien préciser que le terme de "personnes détenues" n'est pas limité aux détenus après condamnation mais inclut également la détention provisoire ainsi que diverses situations visées par l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme, il est envisagé de se référer à la notion de "personnes privées de liberté".

Dans une deuxième déclaration , qui devrait être reprise telle quelle lors de la ratification, la France précisait que le principe de libre circulation ne dispensait pas les personnes de nationalité étrangère devant se rendre à Strasbourg devant la Cour d'obtenir le visa nécessaire, un visa spécial étant délivré aux étrangers expulsés du territoire français.

Enfin, la troisième déclaration du gouvernement français visait l'immunité dont bénéficient les personnes visées par l'accord dans les pays de transit et dans le pays où se déroule la procédure, c'est-à-dire la France, pendant une période qui se prolonge 15 jours après que leur présence ait cessé d'être requise par la Cour. L'article 4 dispose en effet que ces personnes, jusqu'à l'expiration de ce délai, ne peuvent être arrêtées ni détenues dans le pays de transit, ni dans le pays où se déroule la procédure, en raison de faits ou condamnations antérieurs au commencement du voyage. Comme le lui permettait l'accord, la France a exclu du bénéfice de ces dispositions les personnes résidant habituellement en France . Ainsi, un français ou un étranger résidant habituellement en France, qui aurait commis un crime ou un délit antérieurement à son déplacement à Strasbourg pour participer à une procédure devant la Cour, ne pourrait invoquer la protection prévue à l'article 4 et serait donc susceptible d'être appréhendé au cours de son séjour.

Ici encore, une telle déclaration devrait être reprise avec une formulation permettant d'englober tous les ressortissants français (résidant habituellement en France ou non), ainsi que les ressortissants étrangers résidant habituellement en France.

B. LE 6ÈME PROTOCOLE ADDITIONNEL A L'ACCORD GÉNÉRAL SUR LES PRIVILÈGES ET IMMUNITÉS DU CONSEIL DE L'EUROPE

Le remplacement des actuelles commission et cour européennes des droits de l'homme par une cour unique et permanente imposait une refonte des textes régissant les privilèges et immunités des membres de ces diverses instances. Tel est l'objet de ce 6ème protocole additionnel.

1. Un statut rénové pour les juges de la nouvelle Cour européenne des droits de l'homme

Dans son article 59, la Convention européenne des droits de l'homme stipule que "les membres de la Commission et de la Cour jouissent, pendant l'exercice de leurs fonctions, des privilèges et immunités prévus à l'article 40 du statut du Conseil de l'Europe et dans les accords conclus en vertu de cet article".

Si l'article 40 du statut du Conseil de l'Europe pose le principe des privilèges et immunités nécessaires à l'exercice des fonctions, ceux-ci sont précisés dans un accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe du 2 septembre 1949. L'article 18 de l'accord général énumère les différents privilèges et immunités accordés aux agents du Conseil de l'Europe. Trois protocoles additionnels sont venus par la suite préciser le statut des membres de la Commission et de la Cour européenne des droits de l'homme :

- le deuxième protocole à l'accord général concerne les membres de la Commission et leur accorde notamment l'immunité d'arrestation et de juridiction,

- le quatrième protocole accorde la même immunité d'arrestation et de juridiction aux membres de la Cour , au greffier et au greffier adjoint,

- enfin, le cinquième protocole , entré en vigueur en 1991, accorde le bénéfice de l'exonération de l'impôt sur le revenu aux membres de la Commission et de la Cour (ce protocole n'a pas été signé par la France).

La suppression de la Commission, la transformation de la Cour en instance permanente, qui exige de ses membres un travail quasi exclusif et non plus durant la dizaine de sessions de deux semaines chaque année, mais aussi les évolutions intervenues, dans la pratique sinon dans les textes, quant au statut fiscal des agents du Conseil de l'Europe, sont autant de raisons qui justifiaient l'élaboration d'un nouveau texte clarifiant le statut des juges de la nouvelle Cour européenne des droits de l'homme.

C'est donc dans cette optique qu'a été adopté le 5 mars 1996 le sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe.

Le statut mis en place par ce 6e protocole repose sur 6 principes .

Premièrement , les juges, tant en ce qui les concerne qu'en ce qui concerne leurs conjoints et enfants mineurs, bénéficieront des privilèges et immunités prévus à l'article 18 de l'Accord général pour tous les agents du Conseil de l'Europe, à savoir :

- immunité de juridiction pour les actes accomplis par eux, y compris leurs paroles et écrits, en leur qualité officielle et dans la limite de leurs attributions,

- exonération de tout impôt sur les traitements et émoluments versés par le Conseil de l'Europe ,

- exonération , ainsi qu'à leur famille, des dispositions limitant l'immigration ,

- facilités de change identiques à celles des fonctionnaires de rang comparable des missions diplomatiques,

- facilités de rapatriement identiques à celles des envoyés diplomatiques en période de crise internationale,

- franchise pour l'importation de leur mobilier lors de leur prise de fonction ainsi que pour la réexportation à la cessation de fonction.

Deuxièmement , les juges jouissent des privilèges, immunités, exemptions et facilités accordés aux envoyés diplomatiques . L'accord général réservait le bénéfice de cet avantage au Secrétaire général et au Secrétaire général adjoint du Conseil de l'Europe. Une extension progressive, sur le plan fiscal et douanier, avait toutefois été opérée au profit de tous les agents d'un certain niveau hiérarchique, à la suite d'échanges de lettres entre le Conseil de l'Europe, le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'économie et des finances. Les privilèges et immunités accordés aux envoyés diplomatiques, désormais étendus aux juges de la Cour européenne des droits de l'homme, sont définis par la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques. Sur le plan fiscal, cette convention prévoit notamment dans son article 34 que :

"L'agent diplomatique est exempt de tous impôts et taxes, personnels ou réels, nationaux, régionaux ou communaux à l'exception :

a. Des impôts indirects d'une nature telle qu'ils sont normalement incorporés dans le prix des marchandises ou des services ;

b. Des impôts et taxes sur les biens immeubles privés situés sur le territoire de l'Etat accréditaire, à moins que l'agent diplomatique ne les possède pour le compte de l'Etat accréditant, aux fins de la mission ;

c. Des droits de succession perçus par l'Etat accréditaire, sous réserve des dispositions du paragraphe 4 de l'article 39 ;

d. Des impôts et taxes sur les revenus privés qui ont leur source dans l'Etat accréditaire et des impôts sur le capital prélevés sur les investissements effectués dans des entreprises commerciales situées dans l'Etat accréditaire ;

e. Des impôts et taxes perçus en rémunération de services particuliers rendus ;

f. Des droits d'enregistrement, de greffe, d'hypothèque et de timbre en ce qui concerne les biens immobiliers, sous réserve des dispositions de l'article 23".

Les agents diplomatiques sont ainsi exonérés de la taxe d'habitation, de la taxe sur l'achat de véhicule ainsi que de la TVA sur les carburants.

Troisièmement , l'immunité de juridiction dont ils bénéficient pour les paroles ou les écrits ou les actes émanant d'eux dans l'accomplissement de leurs fonctions continuera à leur être accordée même après l'expiration de leur mandat.

Quatrièmement , ces différents privilèges et immunités sont accordés aux juges non pour leur bénéfice personnel, mais en vue de préserver leur indépendance dans l'exercice de leurs fonctions. La Cour, réunie en assemblée plénière, peut lever cette immunité si elle fait obstacle à la justice ou si cette immunité peut être levée sans nuire au but pour lequel elle est accordée.

Cinquièmement , le greffier de la Cour bénéficie de tous les privilèges et immunités accordés aux juges. Il en va de même pour un greffier-adjoint lorsqu'il exerce officiellement les fonctions de greffier. Dans le cas contraire, le greffier est assimilé aux autres agents du Conseil de l'Europe.

Sixièmement , les documents et papiers de la Cour, des juges et du greffe sont inviolables et leur correspondance ne peut être retenue ou censurée.

2. La position de la France face au nouveau statut du juge de la Cour européenne des droits de l'homme

Si la France a ratifié en 1978 le deuxième et le quatrième protocole, elle n'a en revanche pas signé le cinquième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe. Ce texte, qui accorde le bénéfice de l'exonération de l'impôt sur le revenu aux membres de la Commission et de l'actuelle Cour avait suscité de fortes réserves de notre pays , considérant que l'exemption totale d'impôt des personnes considérées allait à l'encontre de la politique menée vis-à-vis des régimes fiscaux applicables aux organisations internationales.

La France a en revanche signé le 6e protocole, prenant acte de l'évolution du système de rémunération elle-même liée à la restructuration du mécanisme de contrôle. Dans le nouveau système, les juges percevront une rémunération mensuelle , et non plus un "per diem " pour leur présence aux sessions. La France a ainsi considéré qu'il était désormais logique d'aligner le régime fiscal de ces rémunérations sur celui des autres agents du Conseil de l'Europe, le niveau hiérarchique des juges et du greffier de la Cour justifiant par ailleurs cette assimilation.

Toutefois, dans la mesure où le 6e protocole ne se contente pas d'aligner le statut des juges sur celui des agents du Conseil de l'Europe, mais va plus loin en leur étendant les privilèges fiscaux accordés aux agents diplomatiques, il pourrait être, surtout pour ce qui concerne le juge français, en contradiction avec la position traditionnelle de notre pays qui exclut ses propres ressortissants ainsi que les résidents permanents en France des privilèges fiscaux ou douaniers accordés aux envoyés diplomatiques.

Selon les informations fournies par le Ministère des affaires étrangères à votre rapporteur, la France pourrait donc assortir la ratification du 6e protocole d'une déclaration rappelant que, conformément à sa pratique habituelle, elle n'appliquera pas à ses ressortissants ni aux résidents permanents sur son territoire les exemptions fiscales ou douanières qui résultent de l'assimilation, voulue par le protocole, des juges aux envoyés diplomatiques.

Concrètement, cette déclaration ne devrait avoir de conséquences que pour le juge français, qui bénéficiera, comme tous les agents du Conseil de l'Europe, d'une exemption de l'impôt sur le revenu sur sa rémunération, mais qui pourrait en revanche être écarté du bénéfice de l'exonération de la taxe d'habitation, de la TVA sur les carburants et de la franchise sur l'achat d'un véhicule, privilèges exclusivement liés à l'assimilation des juges aux envoyés diplomatiques.

CONCLUSION

L'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la (p. Cour européenne des droits de l'homme et le 6e protocole additionnel à l'Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe découlent directement de la réforme du mécanisme de contrôle de la Convention européenne des droits de l'homme et de la création d'une instance juridictionnelle unique et permanente, aux lieu et place des actuelles commission et cour européennes des droits de l'homme.)

L'entrée en vigueur, le ler novembre prochain, du nouveau mécanisme de contrôle de la convention rend nécessaire la ratification rapide de ces deux instruments qui, sur le fond, n'apportent que quelques aménagements techniques aux règles de procédure et au statut des magistrats de la Cour européenne des droits de l'homme.

Dans la mesure où ces deux textes sont une conséquence logique de la réforme que la France a approuvée et qui entrera prochainement en vigueur, et compte tenu des précisions fournies par le gouvernement sur l'interprétation qu'il entend leur donner, dans le cadre de déclarations qui accompagneront le dépôt des instruments de ratification, votre commission vous propose d'adopter les présents projets de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné les présents projets de loi au cours de sa réunion du mercredi 14 octobre 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Christian de La Malène s'est interrogé sur les pratiques linguistiques au sein de la Cour européenne des droits de l'homme.

M. André Boyer, rapporteur, a précisé que le français et l'anglais constituaient les deux langues officielles à la Cour européenne des droits de l'homme, tout en relevant que, sur 40 membres, le nombre de juges francophones était relativement restreint.

M. Guy Penne a estimé qu'il était indispensable de faire respecter l'usage du français comme langue officielle employée pour les procédures devant la Cour.

M. Christian de La Malène, approuvé par M. Michel Caldaguès, a souligné l'influence des usages linguistiques sur les pratiques juridiques, en craignant que la prépondérance de l'anglais n'entraîne celle du droit anglo-saxon. Il a souhaité que lors de l'examen de ce projet de loi en séance publique, le rapporteur insiste sur l'importance qui s'attache à l'usage du français à la Cour européenne des droits de l'homme.

M. Xavier de Villepin, président, et M. Christian de La Malène se sont ensuite interrogés sur la signification du champ d'intervention géographique de la Cour européenne des droits de l'homme. M. André Boyer , rapporteur, a précisé que la Cour statuait sur la base de la Convention européenne des droits de l'homme qui lie 40 pays du Conseil de l'Europe.

La commission a ensuite approuvé les deux projets de loi qui lui étaient soumis

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme, fait à Strasbourg le 5 mars 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi 1( * ) .

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée la ratification du sixième Protocole additionnel à l'Accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe, fait à Strasbourg le 5 mars 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi 2( * )


1 Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 1075.

2 Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 1076.



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