Article additionnel après l'article 24
Arrondi à l'euro le
plus proche pour les cotisations et prestations sociales
L'article 22 du projet de loi (section VI du titre II portant
dispositions relatives à l'adaptation de la législation
française et à la modernisation des activités
financières en vue de la troisième phase de l'union
économique et monétaire) prévoit que "
les bases
des impositions de toute nature sont arrondies au franc ou à l'euro le
plus proche. (...). Cette règle d'arrondissement s'applique
également au résultat de la liquidation desdites
impositions
".
Curieusement, le projet de loi a oublié que la règle d'arrondi
à l'euro le plus proche devait s'appliquer également au calcul
des cotisations et des assiettes de sécurité sociale. Ce calcul
des cotisations et des assiettes -y compris celles s'appliquant au plafond de
la sécurité sociale- est actuellement arrondi au franc le plus
proche.
Arrondir à l'euro le plus proche est une règle de bon sens, qui
évitera des complications inutiles, notamment de caractère
informatique, pour les organismes de recouvrement des cotisations. Elle
facilitera le passage à l'euro pour les entreprises, à moindre
coût, pendant la période transitoire.
Aussi, votre commission vous propose de combler cette lacune et d'adopter en
conséquence un article additionnel après l'article 24,
complétant l'article L.130-1 du code de la sécurité
sociale.
Dans l'hypothèse où cet amendement serait adopté, il sera
nécessaire d'insérer une section 6 bis au projet de loi et de
prévoir un amendement de coordination à l'article 34 premier
alinéa, pour permettre une entrée en vigueur du présent
article additionnel
" le 1
er
janvier 1999 ou, si elle
est
différente, à la date à laquelle la France participe
à la monnaie unique "
.
Art. 45
Prélèvement sur l'Association de
gestion du fonds
des formations en alternance
La loi quinquennale du 20 décembre 1993 a engagé
une réforme du système de collecte des contributions des
employeurs à la formation professionnelle. Le nombre des organismes
collecteurs a été réduit et la gestion
rationalisée. Des objectifs ambitieux ont été fixés
concernant les formations en alternance et une politique de rigueur a
été initiée afin de pouvoir les tenir.
Afin d'être en mesure de répondre à cet accroissement du
nombre de contrats de formation en alternance (hors apprentissage, ce dernier
relevant d'autres mécanismes de financement), les partenaires sociaux
ont pris un certain nombre de dispositions afin d'introduire plus de souplesse
et de rigueur dans la gestion des dispositifs.
Cette rigueur nouvelle, qui s'applique également aux contrats
d'adaptation, aux contrats d'orientation et à la prise en charge des
tuteurs, a entraîné des excédents comptables
reversés à l'AGEFAL. C'est dans ce contexte qu'il convient de
replacer la question des excédents de l'AGEFAL, association
créée en 1986 pour recevoir les disponibilités
excédentaires des organismes collecteurs (essentiellement dans le
secteur industriel) pour les redistribuer aux organismes déficitaires
(secteur agricole, artisanat, santé privée...), surtout pour la
formation dans les petites et moyennes entreprises.
I - Le texte proposé par le Gouvernement
En application du présent article le Gouvernement propose
" une
nouvelle contribution exceptionnelle sur les fonds détenus par
l'AGEFAL ".
Il précise dans l'exposé des motifs du projet de loi que ce
" prélèvement s'élèvera à
500
millions de francs
, sachant que la trésorerie de l'AGEFAL au 31
décembre 1997 est estimée à 1,5 milliard de francs, compte
tenu notamment d'une remontée des excédents des
OMA
1
au 30 juin 1997 à hauteur de 1,4
milliard ".
Pour toute justification, le Gouvernement considère que
" sachant par ailleurs que les transferts de fonds de l'AGEFAL,
destinés à couvrir les besoins réels et constatés
de trésorerie des OMA déficitaires représentent
750 millions de francs, pour l'année 1997, ce
prélèvement ne sera pas de nature à mettre en cause le
financement des formations professionnelles en alternance ".
Ce prélèvement fait suite à un précédent
récent puisque l'article 40 de la loi de finances pour 1997 instituait
une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat sur les excédents
financiers des organismes collecteurs agréés au titre de
l'alternance (OMA), égale à 40 % de la trésorerie
nette de l'AGEFAL, titulaire du compte unique créé par l'article
45 de la loi de finances rectificative pour 1986. Cette contribution s'est
élevée à 1,6 milliard de francs.
Dans l'étude d'impact
13(
*
)
jointe au présent projet de loi, le Gouvernement s'appuie sur des
critiques formulées par divers rapports sur l'abondance de la
trésorerie dont disposeraient les organismes collecteurs pour justifier
le prélèvement effectué. Le Gouvernement reprend à
son compte l'idée d'une
" efficacité insuffisante du
système "
et considère que
" ce
prélèvement vise donc à optimiser le financement de la
formation professionnelle et à renforcer son efficacité ".
II - Le débat à l'Assemblée nationale
Lors du débat en séance publique, ont été
examinés deux amendements de suppression de l'article 45, le premier
déposé par MM. Germain Gengenvin, Pierre Méhaignerie
et Charles de Courson et le second par M. Jean-Pierre Delalande. Le rapporteur
général s'est déclaré défavorable à
ces amendements qui n'ont pas été adoptés, mais il n'a pas
manqué, à cette occasion, d'interroger le ministre sur
l'utilisation finale de ce prélèvement ; le rapporteur
général a notamment demandé confirmation qu'un
décret d'avance ouvrirait en cours d'année les crédits
correspondants pour le financement de mesures précises au titre de la
formation. En réponse, M. Christian Sautter, secrétaire
d'Etat au budget a déclaré
14(
*
)
que ces 500 millions de francs
" permettront de financer un effort supplémentaire dans le
cadre des mesures de lutte contre l'exclusion et notamment par un
développement de la formation en alternance. Une partie de la somme ira
en outre soutenir le secteur textile, auquel tous les parlementaires sont
très attachés ".
Si les parlementaires sont très attachés au secteur textile,
comme l'a très justement noté le secrétaire d'Etat, ce
dernier a dû également mesurer qu'ils étaient très
attentifs à ce que les fonds de la formation professionnelle ne soient
pas distraits de leur vocation. A cet égard, votre commission des
Affaires sociales s'étonne que ces derniers puissent servir à
financer le plan textile.
Par ailleurs, elle constate que le ministre a fait référence au
financement d'un
" effort supplémentaire dans le cadre des
mesures de lutte contre l'exclusion
" et s'interroge sur la
signification de cette annonce. Faut-il comprendre que les 400 millions qui
devaient permettre de compléter le financement des primes à
l'apprentissage seraient réaffectés pour financer les mesures
prévues dans le projet de loi de lutte contre l'exclusion ?
La question est d'autant plus importante que le projet de loi de lutte contre
les exclusions a été déposé au Parlement et que le
programme de prévention et de lutte contre les exclusions qui
l'accompagne prévoit explicitement des dispositions relatives aux
formations en alternance.
Ainsi, à propos de l'accès des jeunes en difficulté aux
contrats de qualification, il est précisé que
" l'objectif est de parvenir, d'ici trois ans, à obtenir que
40.000 places supplémentaires en contrat de qualification et 20.000 en
contrat d'orientation bénéficient aux jeunes les plus en
difficulté. Cela représente un effort supplémentaire de
l'Etat sur la durée du programme, de 2,5 milliards de francs ".
Par ailleurs, il est prévu également que le contrat de
qualification soit étendu aux adultes demandeurs d'emploi depuis plus de
six mois.
" Cette mesure concernera 25.000 personnes par an en
troisième année et 5000 dès 1998. Le financement (primes
et exonérations) sera assuré par l'Etat et les primes
modulées selon la durée du chômage ".
Dans un tableau récapitulatif, le programme de prévention et de
lutte contre les exclusions évalue le coût des dispositions
relatives aux formations en alternance à 355 millions de francs en 1998
et celui du contrat de qualification " adultes " à 114
millions de francs. Doit-on comprendre que les 400 millions
prélevés à l'AGEFAL permettront de financer ces
dispositifs ?
Dans ces conditions, comment les primes à l'apprentissage seront-elles
financées ? Sur tous ces points, il convient d'avoir des
précisions de la part du Gouvernement. La commission des Affaires
sociales souhaite vivement que le projet de loi de lutte contre les exclusions
ne soit pas l'occasion d'amputer les crédits affectés à la
formation en alternance " traditionnelle ". Il serait pour
le moins
étonnant que le Gouvernement cherche à " déshabiller
Pierre pour habiller Paul ". Une extension du contrat de
qualification,
pour autant qu'elle est souhaitable, devrait s'accompagner de moyens financiers
supplémentaires, ce qui, là encore, est contradictoire avec un
prélèvement sur les fonds de la formation en alternance.
Devant tant d'incertitudes, un certain nombre d'amendements ont
été déposés à l'Assemblée nationale
prévoyant un élargissement des utilisations possibles des fonds
de l'alternance ou même une baisse des cotisations des entreprises pour
régler de manière plus radicale la question des excédents
de l'AGEFAL.
C'est ainsi que MM. Germain Gengewin, Pierre Méhaignerie et Charles de
Courson ont déposé un amendement qui propose que
" l'AGEFAL ou les organismes collecteurs, OPCA de branches ou
OPCAREG
dans les régions, participent puisqu'il y a des excédents, au
financement des actions de tutorat destinées à encadrer les
stagiaires de la formation professionnelle "
15(
*
)
.
Par ailleurs MM. Germain Gengewin, Pierre Méhaignerie, Marc Laffineur et
Charles de Courson ont présenté un amendement qui
prévoyait que la cotisation des entreprises à l'effort de
formation serait réduite pour un an :
" au lieu de
prélever 0,4 % de la masse salariale -ce qui
réprésente des sommes de l'ordre de 7 à 8 milliards de
francs pour l'ensemble du pays- la cotisation serait provisoirement
ramenée à 0,35 % ".
Le Gouvernement, comme la commission, s'est opposé à ces
amendements qui n'ont pas été adoptés par
l'Assemblée nationale.
Le présent article 45 a été en conséquence
adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III - Les observations de la commission des Affaires sociales du
Sénat
Le principe et la nature de ce prélèvement comme le débat
qui a eu lieu à l'Assemblée nationale ont amené la
commission des Affaires sociales à formuler trois séries
d'observations, d'ordre financier, économique et budgétaire.
·
sur le plan financier,
Votre commission des Affaires sociales s'étonne des appréciations
qui sont ainsi portées sur l'organisation et le fonctionnement des
circuits de financement de la formation en alternance. Outre le fait qu'elles
traduisent manifestement une ignorance des efforts réalisés en ce
domaine depuis plusieurs années, elles pourraient laisser croire que les
prélèvements exceptionnels pourraient devenir une modalité
habituelle de régulation budgétaire d'un système, par
ailleurs, décrié.
Il serait sans nul doute préférable d'approfondir la
réforme des circuits de financement de la formation en alternance -c'est
la position de la commission des Affaires sociales du Sénat depuis
plusieurs années- plutôt que d'adopter de telles méthodes
qui d'ailleurs ne sont pas sans conséquences sur les perspectives de
développement des contrats en alternance.
·
sur le plan économique,
Votre commission des Affaires sociales s'étonne également que le
Gouvernement considère que, puisque "
ce
prélèvement, qui a le caractère d'une imposition de toute
nature, est effectué sur les organismes collecteurs de la contribution
des entreprises au financement de l'alternance (...) il ne concerne pas les
entreprises elles-mêmes, dont les droits et obligations en matière
de formation professionnelle, ainsi que ceux des salariés, ne sont pas
affectés
"
16(
*
)
.
Elle souligne que les entreprises sont en droit d'attendre un retour des
contributions qu'elles acquittent afin de financer l'effort de formation. Or,
comme il sera précisé ci-dessous, l'affectation de ce
prélèvement n'a pas été précisée de
manière définitive.
On ne peut bien sûr pas considérer, comme le fait le Gouvernement,
que parce qu'il est opéré sur les organismes collecteurs, ce
prélèvement n'affecterait pas les entreprises. En effet, si les
excédents étaient restitués aux entreprises, sous la forme
d'une baisse des cotisations par exemple, nul doute que cette mesure serait de
nature à abaisser le coût du travail, améliorer la
compétitivité et
in fine
favoriser l'emploi.
Ces contributions ne se justifient que si le retour sur investissement -sous la
forme d'une augmentation du capital humain- est supérieur à leur
montant.
Dans ces conditions, tout détournement dans l'utilisation
des fonds ne peut être,
a priori
, que préjudiciable aux
entreprises et à leurs salariés.
·
sur le plan budgétaire,
Votre commission observe que le précédent
prélèvement avait pris la forme d'un article de loi de finances.
Les lois de finances, qu'elles soient initiales ou rectificatives,
définissent en effet le cadre global de l'équilibre
budgétaire dans lequel s'inscrivent les priorités de l'Etat,
compte tenu des moyens dont ils disposent.
Le présent prélèvement sur l'AGEFAL (qualifié par
l'article 45
"
de contribution exceptionnelle au budget de
l'Etat "
) constitue une recette du budget général
dépourvue juridiquement de toute affectation à une
catégorie particulière de dépenses.
Le choix d'inscrire ce prélèvement dans un projet de loi portant
" diverses mesures " et non dans un projet de loi de
finances
dispense ainsi le Gouvernement de demander au Parlement de se prononcer sur
l'utilisation qui sera faite de cette recette nouvelle.
Il reste à la représentation nationale à confronter les
différentes déclarations du Gouvernement et attendre qu'elles se
traduisent par l'inscription effective de crédits qui ne peuvent
intervenir qu'en loi de finances.
Or, les déclarations faites lors des débats à
l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi (
Cf.
ci-
dessus) contrastent pour partie avec l'analyse qui peut être faite
de l'évolution des crédits en loi de finances pour 1998.
Si le prélèvement sur l'AGEFAL est présenté comme
permettant de financer "
un développement de la formation en
alternance
", il apparaît parallèlement que le projet de
loi de finances pour 1998 a été marqué par la baisse des
crédits de la formation en alternance.
Cette baisse s'explique par une réduction de la dotation pour les
indemnités compensatrices forfaitaires versées par l'Etat aux
employeurs d'apprentis en vertu de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996. Ces
indemnités se composent, d'une part, d'une prime de 6.000 francs par
apprenti et, d'autre part, d'une indemnité de soutien à la
formation de 10.000 ou 12.000 francs, en fonction de l'âge, versée
à l'issue de chaque année du cycle de formation.
Inscrits en 1997 au budget des charges communes pour un montant de
5.274.280.000 francs, ces crédits ont été
transférés au budget de l'emploi pour un montant de 4.874.280.000
francs subissant ainsi une diminution de 400 millions de francs.
Cette
diminution est formellement identifiée au chapitre 43-05 comme
" une économie résultant de la mise en oeuvre d'une
participation financière des fonds de l'alternance (fonds de concours)
au financement de la prime pour l'apprentissage en secteur
marchand ".
Il a été entendu que cette participation financière serait
en fait un prélèvement sur les fonds de l'AGEFAL.
MM. Louis Souvet et Jean Madelain ont fait observer dans leur rapport pour
avis au nom de la commission des Affaires sociales sur les crédits
" travail, emploi et formation professionnelle " du projet
de loi de
finances pour 1998
17(
*
)
que
l'AGEFAL n'avait pas été officiellement saisie de cet appel
à concours lors de la discussion budgétaire.
· Par ailleurs, lors de cette même discussion
budgétaire, a été adopté à
l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement
(art. 65
ter)
qui vise à pallier l'abandon du plan textile, jugé
contraire au droit européen par la commission de Bruxelles.
Cette disposition prévoit que les petites entreprises du secteur
textile-habillement-cuir-chaussure pourront continuer à
bénéficier d'allégements de charges sociales dans la
limite d'un plafond s'appliquant pour chaque entreprise et sur une
période de trois ans s'achevant le 31 décembre 1998 au plus tard.
MM. Louis Souvet et Jean Madelain ont observé, dans leur rapport pour
avis au nom de la commission des Affaires sociales
18(
*
)
, que le coût de cette mesure,
évalué à 500 millions de francs, devait être
supporté en définitive par
l'AGEFAL, sous la forme d'un
prélèvement annoncé de 100 millions de francs
, et par
les jeunes apprentis à hauteur de 400 millions de francs ; l'Etat,
en effet, n'a plus à compenser l'exonération de charges sociales
salariales prévue par l'article 18 de la loi du 23 juillet
1987, puisque ces cotisations sont basculées sur la CSG, dont les
apprentis ne sont pas exonérés.
Compte tenu de ces 100 millions de francs, c'est finalement une
diminution de 500 millions de francs qui est constatée dans le
" vert budgétaire ". L'article 10 du chapitre 43-05
relatif à la formation en alternance prévoit en effet des
crédits de 4.774.280.000 francs destinés à financer
l'indemnité compensatrice forfaitaire versée par l'Etat au titre
de l'apprentissage (loi du 6 mai 1996).
· Face à la relative
confusion
de ces
déclarations, le respect des prérogatives du Parlement dans le
domaine budgétaire aurait dû conduire le Gouvernement à
inscrire dans un projet de loi de finances rectificative les dépenses
nouvelles envisagées et les moyens de les financer : économies,
recettes nouvelles ou plus-value résultant de l'amélioration de
la conjoncture. Tel est précisément l'objet des articles
d'équilibre que comporte la loi de finances.
Le Gouvernement disposait également, si besoin en était, de la
procédure d'urgence du décret d'avance prévu par l'article
11 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances qui prévoit
que
"
s'il est établi par rapport du ministre des
finances au Premier ministre que l'équilibre financier prévu
à la dernière loi de finances n'a pas été atteint,
des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par
décret d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat ".
Formellement, il semblerait, selon les informations dont a pu disposer votre
rapporteur et sous réserve des déclarations du secrétaire
d'Etat au budget, que le prélèvement de 500 millions de
francs effectué sur les fonds de l'AGEFAL permettrait de
" gager " l'abondement en cours d'année du
chapitre 43-05
à travers un décret d'avance.
En résumé, et indépendamment du problème de fonds
que pose le prélèvement envisagé sur l'AGEFAL, son
inscription au détour d'un projet de loi portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier ne peut être justifiée.
IV - Propositions de la commission des Affaires sociales
La commission des Affaires sociales est opposée par principe aux
prélèvements effectués sur les fonds de l'AGEFAL, les
raisons de cette opposition ont notamment été rappelées
par MM. Louis Souvet et Jean Madelain
19(
*
)
lors du dernier
prélèvement opéré par la loi de finances pour
1997 :
" Le prélèvement de 1 milliard de francs
opéré par l'Assemblée nationale serait justifié par
le fait que les réserves de l'AGEFAL pour couvrir des engagements
pluriannuels n'ont, pour le rapporteur spécial de la commission des
Finances de l'Assemblée nationale, aucun sens dans la mesure où
le dispositif est financé par des prélèvements
obligatoires. Le problème tient au fait que l'AGEFAL, organisme de droit
privé comme les OPCA
20(
*
)
,
applique une gestion de droit privé dans un cadre budgétaire de
droit public. Votre rapporteur pour avis observe néanmoins que l'AGEFAL
applique les mêmes règles que le ministère du travail
lorsque celui-ci provisionne sur un seul exercice budgétaire ses aides
diverses aux contrats d'insertion et de formation autorisés par la loi
de finances, ce qui entraîne nécessairement des reports d'une
année sur l'autre, souvent critiqués au nom de la stricte
orthodoxie budgétaire, mais auxquels il est difficile d'échapper.
La question se pose alors de savoir quel pourra être l'effet du
prélèvement opéré par l'Assemblée nationale
sur lesdits " excédents financiers ". Les chiffres fournis
par
l'AGEFAL tendant à montrer que, hors prélèvement de
1 milliard, les réserves de trésorerie vont se
réduire progressivement, alors que les engagements de dépenses,
suivant l'augmentation du nombre de contrats, vont croître. Dès la
fin de 1997, l'AGEFAL ne pourra plus couvrir la totalité de ses
engagements sans faire appel à la collecte de l'année suivante.
Le prélèvement de 1 milliard aura nécessairement pour
effet d'amplifier ce phénomène, ce qui conduira globalement les
OPCA à réduire la signature de contrats de formation en
alternance au strict montant de leur collecte dès 1997.
Les OPCA seront donc particulièrement pénalisés au moment
même où ils ont mis en place une gestion beaucoup plus rigoureuse
et économe afin d'être en mesure de financer un plus grand nombre
de contrats. Ils pourront se demander pourquoi faire des économies si
celles-ci sont captées lorsqu'elles transitent par l'AGEFAL.
Vos rapporteurs pour avis se demandent si ce prélèvement, sans
doute bénéfique à l'équilibre des finances
publiques, ne va pas freiner la réforme en cours du système de
collecte, inciter à la dépense, entraîner une perte de
confiance des employeurs acceptant de recourir à ce type de
contrat
21(
*
)
et finalement
affaiblir la formation en alternance.
Plutôt que de recourir à cette mesure dangereuse alors que
l'insertion des jeunes n'a jamais été aussi difficile, ils
préféreraient que l'on examine le dispositif comptable et,
éventuellement, que l'on affine les règles de fonctionnement du
système de collecte afin d'éviter que se constituent des
excédents trop importants quand des secteurs d'activité se
plaignent de ne pas trouver de financement. "
Les craintes exprimées par les rapporteurs pour avis ont
été confirmées par les faits puisqu'on observe une baisse
du nombre de contrats de qualification, 100.000 contrats étaient
prévus en 1998 alors que 130.000 avaient été
financés en 1997. Cette baisse d'intérêt pour le contrat de
qualification s'explique d'abord par la concurrence du contrat d'apprentissage
mais aussi, et peut-être surtout, par les incertitudes relatives au
versement de la prime et à la pérennité de ce contrat. Les
prélèvements répétés sur les fonds de
l'AGEFAL ne peuvent qu'encourager cette tendance à un moindre recours
aux contrats de qualification.
L'opposition de principe de la commission des Affaires sociales est
renforcée dans les circonstances présentes par un contexte
budgétaire plus favorable qui n'appelle pas de mesures de
" bouclage " exceptionnelles et par le flou qui entoure
l'utilisation
qui sera faite de ces crédits.
Telles sont les raisons qui conduisent votre commission à vous
proposer un amendement de suppression de l'article 45.