Projet de loi tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transporteur routier

RAPPORT N° 176 - PROJET DE LOI, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE APRES DECLARATION D'URGENCE, TENDANT A AMELIORER LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROFESSION DE TRANSPORTEUR ROUTIER

M. Jean-François LE GRAND, Sénateur

COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUE ET DU PLAN - RAPPORT N° 176 - 1997/1998

Table des matières

N° 176

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 décembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transporteur routier ,

Par M. Jean-François LE GRAND,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 427 , 495 et T.A. 45 .

Sénat : 161 (1997-1998).

Transports routiers.

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi d'un projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en première lecture après déclaration d'urgence tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transporteur routier.

Ce texte, annoncé par le ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement, dans les jours qui ont précédé la fin du dernier conflit routier, reprend nombre de dispositions du projet de loi relatif à l'enseignement, la formation et la sécurité dans les transports, présenté par M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et par Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports, le 11 mars 1997.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le transport routier de marchandises occupe une place essentielle dans l'économie française.

En 1994, le secteur tout entier (transport routier de marchandises en zone courte et longue ; déménagement ; location de véhicules) représentait un effectif total (salariés et non salariés) de 262.000 personnes et un chiffre d'affaires de 138,3 milliards de francs, soit plus de quatre fois le chiffre d'affaires des transports urbains et routiers de voyageurs, y compris les taxis (33 milliards de francs).

Il existe quelque 36.000 entreprises de transport de marchandises dont 25.000 (de 0 à 5 salariés) assurent 16 % du chiffre d'affaires de la profession, tandis que 86 (plus de 200 salariés) représentent 31 % de ce montant. Le taux de faillite dans le secteur était de 14 % contre 8 % dans le secteur marchand en général, 10.000 nouvelles entreprises de transport routier de marchandises s'étant néanmoins créées depuis dix ans.

En 1995, 1,38 milliard de tonnes de marchandises ont été transportées par voie routière contre 125 millions de tonnes par la SNCF et 27 millions de tonnes par le réseau français de transport fluvial.

Dès 1934, les pouvoirs publics ont souhaité protéger le chemin de fer.

Il a été ainsi mis en place un régime de contingentement.

Toute création d'entreprise de transport était soumise à autorisation gouvernementale et le nombre de véhicules exploités par chacune était contingenté. Ce système a été assoupli en 1949, puis en 1973. Les licences de transporteur ou de loueur concernaient :

- les véhicules de moins de 11 tonnes de poids maximal autorisé (classe A) ;

- les véhicules de moins de 19 tonnes de poids maximal autorisé (classe B) ;

- les véhicules de moins de 38 tonnes de poids maximal autorisé (classe C).

La licence était délivrée en zone courte (moins de 200 km environ) ou en zone longue et pouvait être spécialisée dans un transport particulier.

Mais, il existait de nombreuses exceptions : transport pour compte propre, transport réalisé par les intermédiaires du commerce, transport assuré par des véhicules légers, véhicules agricoles, engins de travaux publics. Les locations de véhicules de longue durée n'étaient pas soumises au contingentement, ceux-ci étant souvent utilisés pour compte propre.

Les transports en zone courte et les véhicules de 3,5 à 6 tonnes n'étaient soumis qu'à un certificat d'inscription.

L'autorisation de transport ne concernait donc que les véhicules de plus de 6 tonnes des transporteurs professionnels et dont l'activité s'effectuait en zone longue.

Ce dispositif a été modifié en 1986. Le décret du 14 mars 1986 a substitué au contingentement l'attribution, au niveau régional, d'autorisations de transport en zone longue fondées sur les besoins des entreprises et les catégories de transport .

En 1990, c'est l'ensemble de l'encadrement quantitatif de la délivrance des autorisations qui a été abandonné.

En 1995, on comptait 91.500  autorisations de transport dont plus de 62.000 de classe A, près de 21.000 pour la classe B et 8.344 pour la classe C.

La classe A correspond à tous les véhicules ou ensembles dont la circulation est autorisée par le code de la route (44 tonnes) ; la classe B aux véhicules ou ensembles de poids maximum autorisé inférieur ou égal à 26 tonnes ; enfin, la classe C regroupe les véhicules ou ensembles dont le poids maximum est inférieur ou égal à 13 tonnes.

La tarification routière obligatoire avait été mise en place en 1961, à la demande des transporteurs, pour éviter une " guerre des prix ".

Les transports en zone courte, les camions de moins de 3 tonnes, les denrées périssables, les transports spécialisés et les transports internationaux échappaient cependant à cette tarification.

Un décret du 6 mai 1988 pris en application de l'ordonnance du 1er décembre 1986 rétablissant la liberté des prix a abrogé la tarification routière obligatoire.

S'y est substituée dans les années 1987-1988, une tarification indicative de référence.

Le décret du 5 juin 1992 a ainsi transposé les dispositions d'une directive européenne du 9 novembre 1987 en exigeant une attestation de capacité professionnelle délivrée sur diplômes ou après examen ou encore après trois ans d'expérience de direction ou d'encadrement dans des entreprises de transport. Un autre décret du 3 juillet 1992 a défini les conditions d'accès à la profession : à la capacité professionnelle se sont ajoutées la capacité financière et l'honorabilité.

Un récent décret du 6 novembre 1997 a renforcé les conditions de capacité financière pour l'accès à la profession de transporteur.

Au niveau européen, une directive 96/26 CEE du Conseil du 29 avril 1996 a fixé les conditions d'honorabilité et de capacité financière et professionnelles applicables aux entreprises. Les conditions ne s'appliquent pas aux entreprises exerçant avec des véhicules dont le poids total autorisé ne dépasse pas six tonnes. Les Etats membres sont toutefois autorisés à abaisser ce seuil pour tout ou partie de leurs transports.

*

* *

Le 11 mars 1997, le Gouvernement déposait sur le bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi de trente quatre articles relatif à l'enseignement, la formation et la sécurité dans les transports.

Ce texte comportait quatre titres :

- des dispositions concernant les transports terrestres (Titre Ier)

- des dispositions concernant les transports maritimes et fluviaux (Titre II) ;

- des dispositions communes aux transports terrestres et maritimes en ce qui concerne l'enquête administrative consécutive aux accidents (Titre III) ;

- enfin, des dispositions concernant l'aviation civile (Titre IV) ;

Le Titre Ier proposait :

- un nouveau dispositif sur l'enseignement de la conduite des véhicules à moteur et de la sécurité routière ;

- une disposition relative à la généralisation de l'obligation de formation professionnelle continue à l'ensemble des conducteurs de véhicules de transport routier de personnes et de marchandises ;

- des mesures relatives à la suspension du permis de conduire ;

- des dispositions tendant à renforcer les règles relatives à la police et à la sûreté des services publics de transports collectifs ;

- la création d'une sanction administrative d'immobilisation de véhicules en cas d'infractions répétées et de nature délictuelle à la réglementation des transports ;

- enfin, la création en région Ile-de-France d'une commission des sanctions administratives.

Ce sont, pour l'essentiel, les deuxième, cinquième et sixième points de ce titre Ier qui constituent l'objet du projet de loi initial " tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transporteur routier ".

S'y ajoutent deux innovations importantes :

- le remplacement de l'actuel régime d'autorisation préalable dans le transport routier de marchandises par un mécanisme qui harmonise notre droit avec le droit européen.

Désormais, l'accès au marché du transport de marchandises en France s'effectuerait, soit sous le couvert d'une licence communautaire pour les véhicules de plus de six tonnes, soit sous le couvert de la nouvelle " licence de transport intérieur " pour les véhicules compris entre 3,5 tonnes et 6 tonnes ;

- le renforcement des pouvoirs des contrôleurs des transports terrestres qui pourront désormais :

. constater les infractions de falsification des titres administratifs de transport ;

. disposer de moyens accrus dans leurs attributions relatives au contrôle des prix pratiqués dans le secteur du transport routier de marchandises.

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* *

Votre rapporteur a procédé à l'audition d'un très grand nombre de professionnels du secteur : les entreprises du transport routier, les loueurs de véhicules industriels, les commissionnaires de transport, les syndicats de salariés du transport routier, les représentants de la profession des " chargeurs " et les contrôleurs des transports terrestres.

Ces auditions ont fait apparaître un réel consensus sur l'analyse des difficultés de la profession et les solutions envisageables pour assurer aussi le respect des règles de sécurité et donc des usagers de la route.

Votre commission a constaté que le projet de loi initial reprenait nombre de dispositions du projet de loi présenté par M. Bernard Pons et Mme Anne-Marie Idrac : formation professionnelle des constructeurs, création d'une sanction d'immobilisation administrative du véhicule, renforcement des pouvoirs des contrôleurs des transports terrestres.

Ce projet harmonise, par ailleurs, notre droit des transports routiers avec le droit européen (règlement du 26 mars 1992) en substituant au régime actuel d'autorisation préalable, deux licences :

- une licence communautaire pour les véhicules de 3,5 tonnes à six tonnes ;

- une licence intérieure pour les véhicules de 3,5 tonnes à six tonnes.

L'Assemblée nationale a apporté au dispositif initial deux modifications essentielles :

- la généralisation de la licence intérieure pour tous les véhicules de transport public de marchandises (tous les véhicules, même de moins de 3,5 tonnes, pourvu qu'ils aient quatre roues).

- la création de deux cas nouveaux d'immobilisation immédiate du véhicule et de son chargement , l'absence de la lettre de voiture dûment signée à bord du véhicule et la mise en danger d'autrui créée par le véhicule au sens de l'article 223-1 du code pénal.

Sur le fond, votre commission a relevé que les textes juridiques applicables en la matière n'étaient que faiblement appliqués " sur le terrain " : qu'il s'agisse des textes européens, législatifs ou réglementaires.

Parmi les textes européens, citons le règlement du 26 mars 1992 sur les transports internationaux ; le règlement du 25 octobre 1993 sur les conditions d'admission sur le marché routier européen ; la directive du 29 août 1996 sur les règles d'accès à la profession...

Parmi les textes législatifs, on évoquera :

- l'ordonnance du 23 décembre 1958 sur les conditions de travail dans les transports publics ;

- la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ;

- la loi n° 92-1445 du 31 décembre 1992 relative aux relations de sous-traitance dans le domaine du transport routier de marchandises ;

- la loi n° 95-96 du 1er février 1995 concernant les clauses abusives et la présentation des contrats.

Votre commission a relevé également la faiblesse de nos moyens de contrôle. Moins de 300 contrôleurs des transports terrestres (soit, en fait, deux par département environ) sont chargés de faire appliquer les lois et règlements relatifs au transport routier.

Les contrôleurs des transports terrestres estiment, par ailleurs, qu'ils ne disposent pas d'un nombre suffisant d'habilitations et regrettent qu'un trop grand nombre de procédures fasse l'objet de classements sans suite par les parquets.

Selon la plupart des interlocuteurs de votre rapporteur, l'assainissement de la profession de transport routier passe par le renforcement (par voie réglementaire) des conditions d'accès (honorabilité, capacité professionnelle, capacité financière) à la profession.

De l'avis général, le récent décret du 6 novembre 1997 va dans le bon sens.

Votre commission a ensuite insisté sur la nécessité de renforcer la transparence dans les opérations commerciales liées au transport routier de marchandises. La question de la transparence pose celui de la sous-traitance qualifiée de " mal endémique " par de nombreux professionnels.

La " sous-traitance en cascade ", fréquente dans la profession, a souvent pour conséquence des conditions de travail incompatibles avec le respect des règles sociales ainsi que des règles de sécurité routière : c'est donc aussi l'usager de la route qui paye le prix de cette situation.

Une autre réflexion de votre commission a porté sur le défi que représentera, le 1er juillet 1998, la libéralisation totale du " cabotage ", c'est-à-dire la suppression de tout contingentement dans le transport routier au sein de l'Union européenne.

Bien que largement inappliquées, notre législation sociale et notre réglementation des " prix abusivement bas " constituent, néanmoins, un handicap pour nos professionnels face aux transporteurs de certains pays d'Europe dont les usages et pratiques dans le domaine des conditions de travail, des prix et dans l'observation des règles de sécurité sont très en-deçà des nôtres.

Cette prochaine concurrence " sauvage " inquiète au plus haut point nombre de spécialistes du dossier. En particulier, les contrôleurs des transports terrestres qui redoutent des faillites massives dans le secteur.

Aucun texte de niveau national ne pourra protéger le transport routier français contre une telle menace.

Les solutions ne peuvent qu'être communautaires . Il s'agit de faire en sorte que l'Europe tire le secteur du transport routier " par le haut " et non par le bas. A cet égard, la France, les Pays-Bas (où les conditions d'accès à la profession sont très rigoureuses), l'Angleterre et l'Allemagne (où les contrôles, par exemple, ont lieu en moyenne une fois par mois contre deux fois par an en France) devraient montrer l'exemple.

Votre commission a appelé de ses voeux la réunion " d'états généraux " des transports afin de conduire une réflexion transversale insérant la question du transport routier dans celle du transport dans son ensemble.

Elle a ensuite souhaité qu'une attention particulière soit portée à la notion de développement durable en soulignant qu'il convenait de mettre l'usager au centre de la problématique.

Notre pays, de par sa position géographique en Europe, bénéficie d'atouts dont il importe de profiter.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er -

Généralisation de l'obligation de formation professionnelle à l'ensemble des conducteurs de véhicules de transport routier

L'article premier du projet de loi modifie l'ordonnance n° 58-1310 du 23 décembre 1958, concernant les conditions de travail dans les transports routiers, publics et privés en vue d'assurer la sécurité de la circulation routière.

Ce texte prévoit qu'en vue d'assurer la sécurité de la circulation routière, la conduite et l'exploitation de tous véhicules de transport routier de voyageurs ou de marchandises, publics ou privés, sont soumises à des obligations diverses s'agissant :

- de la durée du travail, et notamment de la répartition des périodes de travail et de repos ;

- des conditions spéciales du travail et notamment du nombre des conducteurs ainsi que des règles particulières concernant l'hygiène et la sécurité ;

- des moyens de contrôles, documents et dispositifs, qui doivent être utilisés.

Le texte proposé par le premier paragraphe de l'article premier du projet de loi insère dans le dispositif précité un nouvel alinéa énonçant que la conduite et l'exploitation des véhicules de transport seront aussi soumises à des obligations particulières en ce qui concerne la formation professionnelle initiale et continue des conducteurs.

Le nouveau texte ajoute que cette formation devra permettre aux conducteurs de maîtriser les règles de sécurité routière et de sécurité à l'arrêt, ainsi les réglementations relatives à la durée du travail et aux temps de conduite et de repos.

L'actuel article premier de l'ordonnance du 23 décembre 1958 dispose que les obligations énoncées sont définies par des règlements d'administration publique.

Le deuxième paragraphe de l'article premier du projet de loi propose de substituer à cette disposition un alinéa aux termes duquel les obligations précitées sont définies par décret en Conseil d'Etat. Toutefois, ajoute-t-il, les obligations relatives à la formation professionnelle initiale et continue des conducteurs peuvent faire l'objet, en ce qui concerne les salariés, d'accords collectifs de branche dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi. A défaut d'accord étendu, un décret en Conseil d'Etat y suppléera.

On relève que les règles applicables en la matière sont actuellement constituées par un accord collectif de branche du 20 janvier 1995 et par un décret n° 97-608 du 31 mai 1997. Ces textes imposent une formation professionnelle aux seuls salariés exerçant leur activité dans les entreprises de transport routier de marchandises pour compte d'autrui. Ne sont pas soumis à cette obligation, les travailleurs indépendants ainsi que les salariés des entreprises effectuant du transport routier de marchandises en compte propre.

Afin d'assurer une qualification minimale de l'ensemble des conducteurs routiers professionnels, l'article premier du projet de loi étend à l'ensemble des conducteurs de transport routier l'obligation de formation professionnelle.

Les auteurs de la réforme estiment que, dans une perspective de concurrence européenne, cette unification des qualifications devrait contribuer à améliorer la qualité des prestations des entreprises de transport françaises.

L'Assemblée nationale a adopté une disposition tendant à prendre en compte la situation de treize secteurs d'activités de transport pour lesquels les règles de sécurité routière et de sécurité à l'arrêt relèvent d'un régime spécifique et qui devront donc faire l'objet d'une formation professionnelle spéciale.

Votre commission relève que l'article premier du projet reprend le dispositif de l'article 3 du projet de loi n° 94-13 relatif à l'enseignement, la formation et la sécurité dans les transports présenté M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme du précédent gouvernement.

Votre commission ne vous propose pas d'amendement à ce dispositif qui anticipe une communication de la Commission européenne qui devrait intervenir au début de 1998 en ce qui concerne la formation professionnelle des conducteurs routiers dans l'Union européenne.

Votre commission a enfin estimé qu'une partie du produit de la taxe parafiscale sur les certificats d'immatriculation pourrait financer les actions de formation professionnelle prévues à cet article.

Article 2 -

Modification du régime d'autorisation applicable en matière de transports routiers

L'article 36 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), dispose que dans le cadre de la politique des transports de marchandises, le transport routier public et la location de véhicules industriels destinés au transport de marchandises peuvent être soumis à autorisations en fonction des nécessités économiques et selon les catégories de transports.

Ces autorisations sont délivrées à l'entreprise ou à un groupement d'entreprises doté de la personnalité morale en prenant en compte notamment leur capacité de transport, leurs efforts pour améliorer leur productivité et leur respect des dispositions de la présente loi.

Le domaine, les modalités et les délais d'application de ce système d'autorisations sont déterminés par décret en Conseil d'Etat.

Les autorisations délivrées en application des deux alinéas précédents ne peuvent être utilisées que par l'entreprise ou le groupement d'entreprises qui en bénéficient ; elles ne peuvent être ni cédées ni louées indépendamment de la totalité du fonds de commerce auquel elles sont attachées.

Les textes réglementaires d'application ne prévoient le régime d'autorisation que pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes.

Le règlement européen n° 92-881 du 26 mars 1992 prévoit, quant à lui, la délivrance, par chacun des Etats membres, de licences communautaires pour les véhicules de plus de 6 tonnes.

L'article 2 du projet de loi propose de modifier l'article 36 de la LOTI afin de supprimer les autorisations antérieurement prévues et de mettre en place, en remplacement :

- les licences communautaires pour les véhicules de plus de 6 tonnes ;

- une licence de transport intérieur pour les véhicules compris entre 3,5 tonnes et 6 tonnes.

Cette modification prend ainsi en compte l'achèvement du marché unique du transport dans l'Union européenne prévu pour le 1er juillet 1998.

Le nouveau texte proposé pour l'article 36 de la LOTI énonce ainsi que, sur le territoire national, les activités de transport routier public de marchandises et de location de véhicules industriels destinés au transport de marchandises s'effectuent sous le couvert d'une licence de transport intérieur ou d'une licence communautaire .

Le texte ajoute que la licence communautaire est délivrée dans les conditions prévues par le règlement (CEE) n° 881/92 du 26 mars 1992.

La licence de transport intérieur sera délivrée aux entreprises inscrites au registre mentionné à l'article 8 de la LOTI et qui n'ont pas l'obligation de détenir une licence communautaire.

Rappelons qu'aux termes de l'article 8 précité, tel que modifié par la loi n° 90-396 du 11 mai 1990, l'exercice des professions de transporteur public de marchandises, de loueur de véhicules industriels destinés au transport et d'auxiliaire de transport, peut être subordonné, selon des modalités fixées par voie réglementaire, à des conditions d'honorabilité professionnelle, de capacité financière et de capacité professionnelle, ainsi qu'à l'inscription à un registre tenu par les autorités de l'Etat.

L'article 2 du projet de loi dispose encore que la licence de transport intérieur sera établie au nom de l'entreprise et ne pourra pas faire l'objet d'une cession. Il ajoute que l'entreprise de transport recevra des copies certifiées conformes de sa licence de transport intérieur en nombre égal à celui des véhicules qu'elle détient.

Enfin, l'article 2 dispose qu'un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du Conseil national des transports, fixera, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent article.

Il convient de noter qu'un prochain règlement européen devrait bientôt prévoir l'exigibilité de la licence pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes. Par conséquent, le projet de loi initial anticipe sur le texte communautaire appelé " à couvrir " les véhicules entre 3,5 et 6 tonnes.

L'Assemblée nationale est allée plus loin en prévoyant la licence de transport intérieur pour toutes les entreprises de transport routier de marchandises disposant d'un ou plusieurs véhicules automobiles d'au moins deux essieux, c'est-à-dire à quatre roues.

Après le futur règlement communautaire, seront donc exigibles :

- une licence communautaire pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes ;

- une licence de transport intérieur pour tous les autres véhicules à quatre roues de transport routier public de marchandises.

Précisons encore qu'en l'état actuel des choses, le certificat d'inscription et l'autorisation de transport sont soumis à des conditions d'honorabilité, de capacité professionnelle et de capacité financière prévues par voie réglementaire.

Un récent décret du 6 novembre a sensiblement renforcé la condition de capacité financière requise.

Selon certains interlocuteurs de votre rapporteur, les nouvelles dispositions devraient avoir un effet sélectif très positif en éliminant 80 % des candidats alors que les dispositions réglementaires antérieures, trop peu rigoureuses, débouchaient sur l'admission d'environ 80 % de candidats. Nombre d'entre eux n'ayant ni les compétences, ni la capacité financière pour exercer la profession de transporteur routier.

Le premier amendement proposé par votre rapporteur à cet article est rédactionnel en faisant mieux apparaître que le nouveau dispositif s'applique aux activités de transport routier public de marchandises et aux activités de location de véhicules industriels avec conducteur destinés au transport de marchandises, étant observé que les deux activités relèvent désormais d'un même registre.

En supprimant les mots " en tant que de besoin ", le second amendement de la commission tire la conséquence du fait qu'un décret devra nécessairement fixer les modalités d'application du présent article, notamment en ce qui concerne l'inscription au registre des transports des entreprises non visées par le dispositif actuel (celles dont les véhicules font moins de 3,5 tonnes) et qui devraient faire l'objet de dispositions spécifiques.

Article 3 -

Création d'une sanction administrative d'immobilisation du véhicule

Aux termes de l'article 20 du décret n° 86-567 du 14 mars 1986 relatif aux transports routiers de marchandises, les entreprises de transport qui commettent des infractions à la réglementation peuvent, sur proposition des commissions des sanctions administratives, se voir retirer de façon temporaire ou définitive leur titre de transport.

L'article 37 de la LOTI dispose que les inscriptions et autorisations prévues dans la loi pourront faire l'objet d'une radiation ou d'un retrait, à titre temporaire ou définitif, en cas de manquements graves ou répétés à la réglementation des transports, du travail, ou de la sécurité.

Dans un souci d'harmonisation, le paragraphe premier de l'article 3 du projet de loi dispose que les autorisations et les copies conformes de la licence de transport intérieur ou de la licence communautaire pourront faire l'objet d'un retrait, à titre temporaire ou définitif, en cas d'infraction grave ou d'infractions mineures ou répétées aux réglementations relatives au transport.

En deuxième lieu, les auteurs du présent projet de loi relèvent la relative inefficacité des règles actuelles concernant le retrait temporaire ou définitif des titres de transport en cas d'infraction à la réglementation.

Au-delà du dispositif de retrait -qui concernera désormais les licences prévues par l'article 2 du présent projet de loi- ils ont donc souhaité doter l'autorité administrative d'un pouvoir d'immobilisation sur un ou plusieurs véhicules appartenant à une entreprise de transport qui a commis une infraction de nature délictuelle à la réglementation.

Le texte proposé pour le I du nouvel article 37 de la LOTI reprend pour l'essentiel le premier paragraphe de l'article 11 du projet de loi précité relatif à l'enseignement, la formation et la sécurité dans les transports.

Il dispose en effet que, l'autorité administrative, saisie d'un procès verbal constatant une infraction de nature délictuelle aux réglementations relatives aux transports, commise après d'autres infractions de même nature , pourra prononcer, indépendamment des sanctions pénales, l'immobilisation d'un ou plusieurs véhicule appartenant à une entreprise de transport routier pour une durée de trois mois au plus aux frais et risques de celle-ci.

L'Assemblée nationale a " durci " le dispositif en prévoyant que l'immobilisation administrative pourra être prononcée après une infraction délictuelle commise après au moins une première infraction de même nature (donc deux infractions au lieu de trois).

Le texte précise que l'immobilisation sera exécutée sous le contrôle de l'autorité administrative, dans le lieu de garage habituel ou, à défaut, dans un lieu désigné par le préfet. La sanction administrative fera l'objet d'une publication dans les locaux de l'entreprise concernée et par voie de presse.

Il ajoute qu'un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du Conseil national des transports déterminera les modalités d'application du présent article et fixera notamment la liste des infractions de nature délictuelle dont la commission pourra donner lieu à la nouvelle sanction administrative d'immobilisation du véhicule.

De nombreux interlocuteurs de votre rapporteur ont fait part de leur inquiétude à propos de la disposition adoptée par l'Assemblée nationale prévoyant que l'immobilisation serait exécutée, en principe, dans le lieu de garage habituel de l'entreprise de transport. Ils ont en effet fait valoir le comportement peu scrupuleux d'un certain nombre d'entreprises de transport particulièrement " infractionnistes ". Le premier amendement proposé donne aux autorités une marge de manoeuvre leur permettant de prendre une décision adaptée aux différents transporteurs concernés. Il laisse à l'Etat le temps de créer un parc de fourrières adapté à ce type d'immobilisations (il semble que ces fourrières n'existent pas à l'heure actuelle).

Deux autres amendements présentés par votre commission sont d'ordre rédactionnel.

Article 3 bis -

Coordination de l'article 17 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982

Après l'article 3, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel de coordination qui fait figurer les nouvelles sanctions administratives à l'article 17 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs prévoyant l'avis des commission des sanctions administratives créées au sein des comités régionaux des transports.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 ter -

Immobilisation immédiate des véhicules en cas d'absence à bord du document de suivi

Cet article adopté par l'Assemblée nationale prévoit un nouveau cas d'immobilisation immédiate du véhicule (en plus des dix-huit autres cas prévus par le code de la route) en cas d'absence, à bord du véhicule, de la lettre de voiture, dûment remplie, prévue par la loi du 1er février 1995 sur les clauses abusives et la présentation des contrats.

Cette sanction est apparue à beaucoup comme disproportionnée. L' amendement présenté par votre commission propose donc que l'immobilisation immédiate du véhicule et de sa cargaison soit décidée si l'absence de la lettre de voiture dûment remplie à bord du véhicule, s'accompagne d'un excès de vitesse.

Article 3 quater -

Extension aux transporteurs du privilège des commissionnaires

L'Assemblée nationale a adopté un autre article additionnel qui modifie l'article 95 du code de commerce, insère un article 108-1 dans ledit code et abroge le 6° de l'article 2102 du code civil. L'objet est d'étendre au transporteur le privilège du commissionnaire sur les marchandises transportées.

Votre commission vous propose, dans un amendement , de permettre au transporteur d'exercer son privilège pour des créances nées de relations antérieures avec son débiteur. Aux termes du texte proposé pour l'article 108-1 du code du commerce " le voiturier a privilège sur la valeur des marchandises faisant l'objet de son obligation et sur les documents qui s'y rapportent pour toutes créances de transport, même nées à l'occasion d'opérations antérieures, dont son donneur d'ordres, l'expéditeur ou le destinataire restent débiteurs envers lui ".

Article 3 quiquies -

Immobilisation immédiate des véhicules en cas d'infraction à l'article 223-1 du code pénal

L'article 3 quinquies, adopté par l'Assemblée nationale, prévoit un nouveau cas d'immobilisation immédiate du véhicule de transport routier : la violation d'une obligation de prudence ou de sécurité, comme par exemple, le temps de conduite ou de repos.

Le texte de l'Assemblée nationale prévoit que cette immobilisation du véhicule et de son chargement durera jusqu'à ce que tous les éléments de nature à établir les responsabilités de l'infraction puissent être recueillis.

Votre rapporteur juge qu'il n'y a pas lieu de désigner a priori, dans la loi, tel ou tel responsable (le chargeur, le transporteur, le commissionnaire...). D'autant plus que la détermination des responsabilités dans certains cas litigieux, peut, d'après certains de nos interlocuteurs, durer plusieurs mois.

Aussi, il a semblé préférable de laisser au décret le soin de fixer les durées de l'immobilisation immédiate en fonction du risque que la violation de l'obligation de prudence ou de sécurité fait courir aux autres usagers, c'est-à-dire à la sécurité de la route.

Tel est l'objet des deux amendements présentés par votre commission à l'article 3 quinquies.

Article 3 sexies -

Délit de rupture d'immobilisation

L'Assemblée nationale a adopté un article 3 sexies qualifiant de délit la rupture d'immobilisation administrative, aujourd'hui sanctionnée d'une amende relative à une contravention de cinquième classe.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 -

Institution d'une Commission des sanctions administratives en région Ile-de-France

L'article 46 de la LOTI prévoit notamment que les dispositions relatives à la Commission des sanctions administratives feront, en Ile-de-France, l'objet de dispositions législatives spéciales.

Ces dispositions spéciales n'ont jamais été prises.

L'article 4 du projet de loi supprime cette dérogation à la règle générale et, partant, prévoit la création en région Ile-de-France d'une Commission des sanctions administratives telle qu'elle est prévue par les articles 16 et 17 de la LOTI.

L'article 16 de la LOTI prévoit qu'un Conseil national des transports, des comités régionaux et départementaux des transports sont associés à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique des transports intérieurs dans le domaine de compétence de l'Etat. Ils peuvent être consultés par les autorités de l'Etat sur les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement du système de transports et des divers modes qui le composent. Le conseil national des transports est consulté sur les schémas nationaux de développement des transports et d'infrastructures.

Selon l'article 17, les comités régionaux et départementaux des transports sont composés de représentants des entreprises qui participent aux opérations de transport, de leurs salariés et des différentes catégories d'usagers ainsi que des représentants de l'Etat et des personnalités désignées en raison de leur compétence. En outre, la région, les départements et les autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains sont associés aux travaux du comité régional, dès lors qu'ils en font la demande ; le département et les autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains sont associés dans les mêmes conditions aux travaux du comité départemental. Dans ces deux cas, ils peuvent saisir le comité auquel ils participent de questions relevant de leur compétence propre.

Les sanctions, en particulier les mesures de radiation, ne peuvent être prononcées qu'après avis d'une Commission des sanctions administratives créée au sein du comité régional des transports et présidée par un magistrat de l'ordre administratif ou judiciaire.

L'article 17 précise que la procédure devant cette commission revêt un caractère contradictoire.

C'est un décret en Conseil d'Etat qui précise la composition, les attributions et les règles d'organisation et de fonctionnement de l'ensemble des organismes mentionnés aux articles 16 et 17 de la LOTI. Ce texte réglementaire prévoit aussi les modalités selon lesquelles les entreprises appartenant aux secteurs d'activités qui y sont représentés participent aux frais de fonctionnement.

Votre commission relève que l'article 4 du présent projet de loi reprend l'article 12 du projet de loi relatif à l'enseignement, la formation et la sécurité dans les transports présenté par M. Bernard Pons.

Elle souligne aussi que les dispositions des articles 16 et 17 de la LOTI n'ont pas fait l'objet d'une application satisfaisante en l'absence des textes réglementaires nécessaires.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 -

Renforcement des pouvoirs de constatation des contrôleurs des transports terrestres ainsi que des sanctions

L'article 5 du projet de loi comporte trois paragraphes avec des objets différents.

Le premier paragraphe est une disposition de simple coordination qui substitue l'appellation de " contrôleurs des transports terrestres " à celle de " contrôleurs des transports routiers " dans l'article 25 de la loi de finances pour l'exercice 1952 n° 52-401 du 14 avril 1952 aux termes duquel : les infractions aux dispositions législatives et réglementaires en matière de coordination et d'harmonisation des transports ferroviaires et routiers sont aussi constatées par " des agents assermentés " dits " contrôleurs des transports routiers " dont les conditions de désignation et les attributions sont fixées par décret.

Le deuxième paragraphe de l'article 5 tend à autoriser les contrôleurs des transports terrestres à constater les falsifications de titres administratifs de transport, d'autorisations et de copies conformes de licences.

A l'heure actuelle ces délits ne peuvent être poursuivis et sanctionnés que sur la base de l'article 441-7 du code pénal qui punit d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende le fait :

- d'établir une attestation ou un certificat faisant état de faits matériellement inexacts ;

- de falsifier une attestation ou un certificat originairement sincère ;

- de faire usage d'une attestation ou d'un certificat inexact ou falsifié.

Désormais, les contrôleurs des transports terrestres seront donc en mesure de constater les infractions de faux et usage de faux.

Le troisième paragraphe de l'article 5 du projet de loi comporte deux volets. Le premier actualise la rédaction du a) du premier alinéa du II de l'article 25 de la loi de finances précitée.

Actuellement, celui-ci sanctionne d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende le fait d'exercer une activité de transporteur public de voyageurs, de transporteur public routier de marchandises, de loueur de véhicules industriels ou de commissionnaire de transport, alors que l'entreprise n'est pas inscrite à un plan ou à un registre correspondant à l'activité exercée.

Le nouveau texte proposé punit des mêmes peines le fait d'exercer les activités précitées, alors que l'entreprise n'y a pas été autorisée en application du I de l'article 8 et de l'alinéa premier de l'article 36 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 modifiée d'orientation des transports intérieurs, du règlement (CEE) n° 881/92 du 26 mars 1992, d'un accord bilatéral conclu avec un Etat tiers ou, à défaut d'un tel accord, d'une décision expresse de l'autorité administrative.

Ce faisant, l'article 5 du projet de loi étend le dispositif de sanctions à tous les transporteurs circulant en France, quelle que soit leur nationalité.

Enfin, dans son second volet, le troisième paragraphe de l'article 5 du projet de loi instaure un délit en cas de remise en circulation d'un véhicule immobilisé en ajoutant au II de l'article 25 de la loi de finances précitée pour l'exercice 1952, une disposition punissant d'un an d'emprisonnement et de 100.000 francs d'amende le fait de mettre en circulation un véhicule pendant la période d'immobilisation administrative en méconnaissance des dispositions du II de l'article 37 de la LOTI telles que résultant du projet de loi.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit, en outre, que le tribunal pourra prononcer les peines complémentaires suivantes :

- l'immobilisation pendant une durée d'un an au plus du véhicule objet de l'infraction ;

- l'affichage ou la diffusion de la décision dans les conditions prévues par l'article 131-35 du code pénal.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 5 -

Paiement direct du transporteur routier par le donneur d'ordres initial

Pour la quasi-totalité des interlocuteurs de votre rapporteur, la sous-traitance " en cascade " constitue un " mal endémique " dans la profession du transport routier. Elle est souvent à l'origine, en particulier pour les petits transporteurs, de conditions de travail empêchant, bien souvent, le respect de la réglementation sociale, ainsi que du code de la route.

Votre commission a examiné trois propositions d'amendements présentés par le rapporteur pour tenter d'apporter un remède à cette situation :

- une première solution prévoyait le paiement direct du transporteur routier par le donneur d'ordres initial quel que soit le nombre des intermédiaires (commissionnaires, sous-traitants...) ;

- une seconde prévoyait le même paiement direct mais seulement lorsque le transporteur qui exécute effectivement le contrat le demande.

L'objectif commun est d'améliorer la transparence dans les relations entre les différents professionnels intervenant dans le secteur du transport routier de marchandises.

Le chargeur ou donneur d'ordres devrait être en mesure de connaître l'identité du transporteur qui, en bout de chaîne, exécute le contrat ainsi que le prix effectif payé à ce transporteur ;

- la dernière proposition apportait une solution par un autre biais : l'unicité de la sous-traitance . Trois parties sont désormais en présence : le donneur d'ordres, le transporteur principal ou le commissionnaire de transport et enfin le sous-traitant.

A l'issue d'un débat, votre commission des Affaires économiques a finalement retenu la première solution en adoptant, dans un amendement , un dispositif au terme duquel la rémunération des opérations de transport routier de marchandises sera directement versée par le donneur d'ordres initial au transporteur routier de marchandises ou au loueur de véhicules industriels qui exécutent lesdites opérations.

Article 6 -

Renforcement des pouvoirs d'investigation des contrôleurs des transports terrestres en matière de contrôle des prix

L'article 6 du projet de loi propose d'insérer au tire VI de la loi n° 95-96 du 1er février 1995 concernant les clauses abusives et la présentation des contrats et régissant diverses activités d'ordre économique et commercial, un article 23-2 tendant à renforcer les moyens d'action des contrôleurs des transports terrestres dans leurs attributions relatives au contrôle des prix abusivement bas.

L'article 23-1 punit " d'une amende de 600.000 francs le fait pour tout prestataire de transport public routier de marchandises, et notamment les transporteurs routiers de marchandises, commissionnaires de transports ou loueurs de véhicules industriels avec conducteurs, d'offrir ou de pratiquer un prix inférieur au coût de la prestation qui ne permet pas de couvrir les charges entraînées par les obligations légales et réglementaires, notamment en matière sociale et de sécurité, ainsi que les charges de carburant et d'entretien, les amortissements ou les loyers des véhicules, les frais de route des conducteurs de véhicules, les frais de péage, les frais de documents de transport, les timbres fiscaux et, pour les entreprises unipersonnelles, la rémunération du chef d'entreprise. "

Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables dans les conditions prévues par le code pénal.

L'action est engagée par le ministère public, le ministre chargé de l'économie ou son représentant.

Les infractions sont recherchées et constatées dans les conditions prévues par l'ordonnance du 1er décembre 1986 rétablissant la liberté des prix.

Le transporteur public routier de marchandises, le commissionnaire ou le loueur de véhicule industriel avec conducteur évincé en raison d'un prix trop bas et les organisations professionnelles de transporteurs routiers, de commissionnaires de transports et de loueurs de véhicules industriels, représentatives au niveau national, peuvent se porter partie civile.

Le ministre chargé de l'économie ou son représentant peut, devant la juridiction compétente, déposer des conclusions et les développer oralement à l'audience. Il peut également produire les procès-verbaux et les rapports d'enquête.

L'action est prescrite dans un délai d'un an à compter de la date de fin d'exécution du contrat.

Le contrôle des prix conclus pour l'exécution des contrats de sous-traitance est réglementé par la loi n° 92-1445 du 31 décembre 1992 relative aux relations de sous-traitance dans le domaine du transport routier de marchandises.

Entrent dans le champ d'application de cette loi (article premier) :

- les contrats par lesquels un transporteur routier de marchandises ou un commissionnaire de transport confie à un transporteur routier de marchandises l'exécution d'une ou plusieurs opérations de transport de marchandises nécessitant l'utilisation intégrale d'au moins un véhicule ;

- les contrats par lesquels un transporteur routier de marchandises ou un loueur de véhicules confie à un loueur de véhicules industriels l'exécution d'une ou plusieurs opérations de mise à disposition d'un véhicule avec conducteur.

L'article 2 de la loi du 31 décembre 1992 prévoit que chacun des contractants doit être en mesure de produire un document justifiant du prix conclu pour l'exécution des opérations susmentionnées.

La loi punit aussi d'une amende de 600.000 francs le fait pour le donneur d'ordres de rémunérer les contrats précités de sous-traitance par un prix qui ne permet pas de couvrir à la fois :

- les charges entraînées par les obligations légales et réglementaires, notamment en matière sociale et de sécurité ;

- les charges de carburant et d'entretien des véhicules ;

- les amortissements ou loyers des véhicules ;

- les frais de route des conducteurs des véhicules ;

- les frais de péage ;

- les frais de documents de transport et les timbres fiscaux ;

- et, pour les entreprises unipersonnelles, la rémunération du chef d'entreprise.

Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables dans les conditions prévues par l'article 121-2 du Code pénal de l'infraction précitée.

La peine encourue par les personnes morales est l'amende suivant les modalités prévues à l'article 131-38 du code pénal.

L'article 4 de la loi du 31 décembre 1992 ajoute que le refus de communiquer à ces fonctionnaires le document justificatif est puni d'une peine de six mois d'emprisonnement et d'une peine d'amende de 25.000 francs.

Il ajoute que pour accomplir leur mission, les contrôleurs des transports terrestres ont accès aux locaux de l'entreprise, à l'exclusion des locaux servant de domicile, entre 8 heures et 20 heures.

Afin de permettre aux contrôleurs de mieux remplir leur mission, la nouvelle disposition du présent projet de loi prévoit la possibilité pour ces fonctionnaires de se faire communiquer tout document leur permettant d'apprécier les prix pratiqués, ainsi que le volume d'activité traitée ou sous-traitée.

Dans l'exposé des motifs, les auteurs du projet de loi soulignent que les investigations des contrôleurs des transports terrestres s'effectueront en étroite concertation avec les agents des services de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes, ceux-ci associant étroitement les contrôleurs des transports terrestres à leurs enquêtes.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 bis -

Identification des véhicules arrivant à proximité de l'aire de chargement ou de déchargement

Après l'article 6, l'Assemblée nationale a adopté un dispositif prévoyant qu'un système fiable d'identification des véhicules arrivant à proximité de l'aire de chargement ou de déchargement et des entreprises expéditrices et destinataires devra être trouvé, avant la fin de l'année 1998, dans le cadre d'une concertation entre les différents opérateurs du transport routier de marchandises. Le texte adopté ajoute que l'identification du véhicule constituera le point de départ à partir duquel court le délai de chargement ou de déchargement.

Il prévoit, enfin, qu'à défaut d'accord au 31 décembre 1998, un décret disposera dans ce domaine.

L'objet de ce texte est de permettre l'application de l'article 24 de la loi du 1er février 1995 qui exige la rémunération des durées pendant lesquelles le véhicule et son équipage sont à disposition en vue du chargement et du déchargement .

Beaucoup d'entreprises contournent la loi en demandant au transporteur de se tenir à distance du lieu où il pourrait être considéré comme " à disposition " en vue du chargement et du déchargement.

Seule une négociation entre chargeurs et transporteurs pourra déboucher sur une solution sur ce sujet extrêmement sensible qui n'a pas compter pour rien dans les récents conflits.

Ce texte, dont les motivations sont parfaitement louables, apparaît cependant bien peu normatif sur le plan législatif.

Votre commission propose dans son amendement de ne retenir que l'essentiel du texte souhaité par l'Assemblée nationale : la disposition prévoyant que l'identification du véhicule constitue le point de départ à partir duquel court le délai de chargement ou de déchargement.

L'amendement proposé prévoit aussi, comme l'Assemblée nationale, que si au 31 décembre 1998, une concertation entre les parties concernées n'a pas abouti dans ce domaine, un décret fixera, en tant que de besoin, les conditions dans lesquelles sera opérée l'identification du véhicule.

Votre commission estime aussi que l'accord souhaité devrait pouvoir faire l'objet d'un contrat-type dont pourraient s'inspirer chargeurs et transporteurs.

Article 7 -

Bilan présenté au Parlement sur les conditions d'exercice de la profession

Aux termes de l'article 7 du projet de loi, le Gouvernement présentera au Parlement avant le 31 décembre 1998 un bilan de l'application et de l'efficacité de l'ensemble des dispositions concernant les conditions d'exercice de la profession de transporteur routier ainsi que du dispositif de contrôle.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté, à l'unanimité, le présent projet de loi ainsi amendé.