Projet de loi de finances pour 1998 : Logement social

IV. LES MESURES NOUVELLES EN FAVEUR DES PERSONNES LES PLUS DÉFAVORISÉES RESTENT À DÉFINIR

A. L'AIDE EN FAVEUR DU LOGEMENT DES PLUS DÉMUNIS A ÉTÉ DÉVELOPPÉE ENTRE 1993 ET 1997

1. Le plan d'urgence de 1995 a amélioré la situation

Le précédent Premier ministre, M. Alain Juppé, avait engagé en 1995 un important programme comprenant 10.000 logements d'urgence et 10.000 logements d'insertion afin de créer un stock de logements facilement mobilisables pour accueillir à titre temporaire des ménages en difficulté. Ce programme a été réalisé dans les délais et a contribué à améliorer considérablement la situation. On peut rappeler que l'idée de chaîne du logement était également très présente dans cette action puisque la circulation depuis l'état de sans-domicile vers les logements d'urgence puis les logements d'insertion et enfin un logement plus ordinaire était recherchée.

Les réalisations ont été exécutées le plus souvent dans des centres urbains anciens. Ce sont très majoritairement des immeubles existants de petite dimension qui ont été réhabilités, permettant ainsi une bonne insertion dans la ville. Le plan a prévu également un accompagnement social par des travailleurs sociaux qui permet d'améliorer l'insertion de ces personnes en difficulté.

Dans le cadre du plan d'urgence pour le logement des plus démunis, l'Etat a procédé en 1995 et 1996 à deux vagues de réquisitions de logements vacants appartenant à de grands investisseurs institutionnels en Ile-de-France.

Les logements réquisitionnés, au nombre de 500 (dont 400 sur Paris) pour la première vague et de 700 (dont 500 sur Paris) pour la seconde, l'ont été pour une durée minimale de 5 ans.

Ces deux programmes de réquisitions ont permis de loger environ 2.700 personnes qui se trouvaient soit sans ressources stables, soit hébergées en hôtel, soit vivant dans des logements insalubres ou venant d'être expulsées.

Parmi les autres mesures pour le logement très social, on peut rappeler utilement que c'est un décret du 30 juin 1994 qui a étendu les prêts locatifs aidés à financement très social (PLA-TS) à la construction de logements neufs. Les opérations bénéficient d'un taux de subvention de l'Etat de 20 % qui peut être porté à 25 % par dérogation préfectorale si l'équilibre de l'opération le justifie.

L'aide aux plus démunis a également pris la forme d'une ligne budgétaire pour l'hébergement d'urgence et le logement temporaire créée par la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993. Cette ligne a parfois été appelée " ligne des 100 millions de francs " puisque tel était le montant qui lui avait été consacré par les lois de finances initiale pour 1994, 1995 et 1996. Les opérations financières sur cette ligne ont consisté dans leur grande majorité, en la création de structures d'accueil d'urgence (centre d'hébergement, foyers, résidences ou hôtels sociaux) ou de logements temporaires dits " logements-passerelles ", notamment par la mobilisation du patrimoine vacant de l'Etat et des collectivités territoriales. Une partie des crédits de la ligne d'urgence est déconcentrée depuis 1993 au niveau départemental.

En 1997, les décisions de financement ont été déconcentrées sous les mêmes conditions de plafond que celles du plan d'urgence (51,2 millions de francs) mais une partie des crédits a été réservée pour financer directement les opérations dont le montant de subvention est supérieur au plafond ou les hôtels sociaux (48,8 millions de francs).

2. Le FSL est devenu un outil privilégié pour aider les personnes démunies

Depuis 1993, le FSL s'est affirmé comme un outil privilégié pour venir en aide aux personnes défavorisées.

En 1996, les dépenses des FSL se sont élevées à 1.174 millions de francs contre 965,6 millions de francs en 1995. Ce montant est à comparer aux 505 millions de francs dont il était doté en 1992. On note que 360,9 millions de francs ont été consacrés aux aides au maintien dans les lieux, 381,5 millions de francs en aides à l'accès au logement, 31,8 millions de francs au paiement de garanties et 236,4 millions de francs ont été consacrés aux dépenses d'accompagnement social lié au logement (ASLL).

Dépenses des FSL

(en millions de francs)

Années	1992	1993	1994	1995	1996 (estimation)
Aides au maintien	259,5	296,5	337,7	336,8	360,9
Aides à l'accès	113,1	196,0	247,0	321,2	381,5
Paiement de garanties	5,4	9,6	17,4	22,4	31,8
ASLL ^(1)	81,5	124,2	148,0	171,0	236,4
Gestion locative				8,4	12,1
Subventions aux associations		7,0	15,9	20,1	39,3
Fonctionnement	37,3	55,0	72,2	80,2	108,4
Dépenses totales	505,0	709,2	846,1	965,6	1.174,7
dont aides ^(2)	459,6	633,5	766,2	880,4	1.062,3

NB : les chiffres figurant dans ce tableau sont les encaissements de trésorerie et non les dépenses décidées lors des réunions des instances de décisions.

(1) Accompagnement social lié au logement.

(2) Total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement et les dépenses diverses.

Les 39,3 millions de francs consacrés aux subventions aux associations ont été consacrés à l'hébergement et à l'urgence. Les crédits affectés aux FSL ont augmenté de 132,6 % entre 1992 et 1996, ce qui illustre l'effort consacré par les gouvernements précédents au logement des personnes en difficulté ainsi que par l'ensemble des autres acteurs intéressés au premier rang duquel il convient de citer les conseils généraux. Ainsi, en 1996, si l'Etat a contribué à hauteur de 250 millions de francs, la dotation des départements a atteint 275 millions de francs, celle des caisses d'allocations familiales 54,1 millions de francs, celle des organismes HLM 40,3 millions de francs alors que les communes ont financé ces fonds à hauteur de 37,6 millions de francs.

Les dotations de l'Etat (y compris en LFR et mouvements internes) versées aux FSL, depuis 1993, ont été les suivantes :

(en millions de francs)

Années	1993	1994	1995	1996	1997	1998 PLF
Participation de l'Etat versée aux FSL	178,3	208,0	330,0	250,0	300,0	340,0

Les dotations de l'Etat aux FSL depuis 1993

Il est à noter qu'en 1994, les FSL ont bénéficié d'une dotation supplémentaire de l'Etat de 20 millions de francs ouverte en loi de finances rectificative, notamment afin de développer les missions d'accompagnement social lié au logement, dans le cadre des mesures prises par le Gouvernement en faveur du logement des personnes défavorisées (circulaire du 22 mars 1994).

En 1995, la dotation initiale de 220 millions de francs a été abondée à hauteur de 110 millions de francs, en loi de finances rectificative du 4 août 1995, dans le cadre du plan gouvernemental d'urgence pour le logement des plus défavorisés pour financer l'accompagnement social lié au logement et, notamment, la gestion locative.

En 1997, la participation de l'Etat aux FSL est financée sur un compte d'affectation spéciale dénommé " Fonds pour le logement des personnes en difficulté " dont la création a été demandée dans le cadre du projet de loi de finances. Ce compte est abondé par la contribution annuelle sur les logement sociaux à usage locatif due, par les bailleurs, sur les locaux qui sont occupés au 1 ^er janvier de l'année d'imposition, par des locataires dont le revenu imposable excède de 40 % les plafonds de ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux.

Les recettes de ce compte d'affectation spéciale, qui finance également les dépenses d'aides aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) à hauteur de 140 millions de francs, ont été estimées par la loi de finances pour 1997 à 440 millions de francs.

Le produit total sur l'année 1997 de ce compte d'affectation spéciale devait être connu dans le courant du mois de septembre 1997 ; en tout état de cause, il devait être inférieur à 440 millions de francs.

Un redéploiement budgétaire a permis, au printemps 1997, d'abonder le compte d'affectation spéciale de 88 millions de francs, à partir du budget du logement.

Pour 1998, compte tenu des contestations du principe de financement des FSL par le seul secteur HLM ainsi que des difficultés d'encaissement des recettes évoquées plus haut, le Gouvernement a décidé d'imputer à nouveau sa dotation aux FSL sur le budget du logement, pour un montant de 340 millions de francs.