N° 289
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 26 mars 1997.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :
1) le projet de loi autorisant la ratification de la convention créant l'Association des Etats de la Caraïbe (ensemble deux annexes),
2) le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Association des Etats de la Caraïbe définissant les modalités de la participation de la République française à l'Association des Etats de la Caraïbe en tant que membre associé au titre de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique,
Par Mme Lucette MICHAUX-CHEVRY,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Guy Robert, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.
Voir les numéros :
Sénat : 187 et 188 (1996-1997).
Traités et conventions.
Mesdames, Messieurs,
L'influence des Etats-Unis dans le bassin de la Caraïbe apparaît aujourd'hui dominante. La mise en place de l'Association des Etats de la Caraïbe et l'adhésion de la France à cette organisation au titre de ses départements français d'Amérique constituent une chance décisive pour instaurer un contrepoids à la présence du géant américain et assurer le rayonnement de notre pays. Tel est l'enjeu majeur des deux accords sur lesquels le Sénat est appelé à se prononcer.
Les départements et territoires d'outre-mer ont longtemps été liés au territoire métropolitain par une relation marquée du sceau de l'exclusivité ; les liens noués avec leur environnement régional apparaissaient des plus modestes. Depuis plusieurs années, cette situation évolue, sous l'effet, notamment, de la politique de décentralisation. L'intensification des contacts entre les DOM-TOM et leurs voisins apparaît désormais comme un atout à la fois pour le développement économique, social et culturel de ces territoires mais aussi pour notre diplomatie mieux à même, ainsi, de faire valoir les intérêts de la France dans des régions qui peuvent présenter d'importants enjeux pour notre pays.
Aussi la France a-t-elle adhéré par exemple, en 1986, au titre de la Réunion à la Commission de l'Océan indien. L'adhésion de la France à l'Association des Etats de la Caraïbe au titre de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique, s'inscrit dans un même mouvement.
Elle suppose, sur le plan juridique, la ratification de deux accords distincts mais complémentaires :
- la convention créant l'Association des Etats de la Caraïbe (AEC) signée par la France le 24 juillet 1994 à Cartagena de Indias ;
- l'accord entre la France et l'Association des Etats de la Caraïbe -signé le 24 mai 1996 à Mexico- définissant les modalités de participation de la France à l'AEC en tant que membre associé au titre des trois départements français d'Amérique (DFA).
L'Association des Etats de la Caraïbe couvre non seulement les Etats ou territoires insulaires de la région mais également les pays continentaux riverains soit, au total, un ensemble de plus de cent millions d'habitants : cet espace qui réunit ainsi des micro-Etats mais aussi le Mexique, la Colombie ou le Vénézuela, se trouve confronté aujourd'hui au défi de la mondialisation des échanges à travers notamment la mise en place de vastes zones de libre-échange tels que l'Accord de libre-échange nord américains (ALENA) ou le Marché commun du Cône sud (MERCOSUR). Trait d'union entre l'Amérique du Nord et l'Amérique du Sud, mais aussi entre l'Europe et les Amériques, il peut devenir un pôle de développement économique.
Les enjeux économiques n'épuisent cependant pas l'intérêt d'une présence française renforcée dans cette région : le rayonnement diplomatique et culturel de notre pays peut tirer parti de l'adhésion à l'AEC, comme votre rapporteur essaiera de le montrer avant d'analyser les deux accords soumis à l'examen de notre Haute Assemblée.
I. L'INTÉGRATION RÉGIONALE DANS LES CARAÏBES : UN ENJEU DÉCISIF POUR LA FRANCE
A. UN ESPACE EN QUÊTE DE COHÉSION
1. Un e région fragmentée
a) Les ferments d'unité
La mer des Caraïbes donne sa cohésion géographique au vaste espace que composent les Grandes Antilles, les Petites Antilles et les pays continentaux -Mexique, Bélize, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panama, Colombie, Vénézuela.
La mer, mais aussi le climat caractéristique de la zone chaude intertropicale : les cyclones exposent les pays du Bassin caraïbe à une menace permanente. Plusieurs années ont été nécessaires à la Guadeloupe pour se relever du cyclone Hugo de septembre 1989.
L'histoire a également semé des ferments d'unité : l'influence de la colonisation a marqué le peuplement et contribué à créer une société multiraciale ; elle a favorisé la mise en place d'économies de rentes fondées sur de vastes plantations.
Ces facteurs d'unité ne suffisent pas cependant à effacer l'extraordinaire diversité des pays que l'Association des Etats de la Caraïbe a vocation à regrouper.
b) Les lignes de partage
Au-delà même du disparate des superficies et des populations, deux lignes de partage fondamentales, culturelle et politique, traversent la zone.
Si les pays continentaux présentent une certaine unité culturelle, les îles restent marquées par les différentes puissances tutélaires qui avaient fait de la région le champ clos de leurs rivalités. La pluralité des langues apparaît significative à cet égard. Si l'espagnol reste majoritaire dans les Antilles (21 millions de locuteurs), la place du français (6,5 millions), de l'anglais (6 millions) et, dans une moindre mesure, du hollandais (640 000) ne peut être tenue pour négligeable. En outre, le créole (fondé sur une base lexicale européenne et une syntaxe et une grammaire d'origine africaine) conserve sa vitalité : en Haïti il dispose, avec le français, du statut de langue officielle.
Le catholicisme, certes largement majoritaire, doit compter avec le dynamisme des églises protestantes mais aussi l'islam, pratiqué par 16 % de la population à Trinidad et Tobago.
La diversité des statuts politiques traduit, quant à elle, l'héritage du passé, mais elle porte aussi la trace des grands mouvements de l'histoire contemporaine.
· Les îles dotées d'un statut particulier
Les liens tissés avec les métropoles européennes ont connu une pérennité certaine sous plusieurs formes.
- Les départements d'outre-mer français -Guadeloupe, Guyane, Martinique- placés sous souveraineté française depuis le XVIIe siècle, disposent depuis la loi du 19 mars 1946, d'un statut comparable à celui des autres départements français.
- Les colonies de la Couronne britannique -Anguilla, îles Caïmans, Montserrat, Turks et Caïcos, îles Vierges britanniques- ne sont pas intégrées au territoire national britannique et relèvent, dans le cadre du traité de Rome, des pays et territoires d'outre-mer ; l'autorité britannique, représentée par un gouverneur, s'exerce principalement dans les domaines de la défense et des affaires étrangères ; le système politique repose par ailleurs sur un régime parlementaire inspiré des institutions de la Grande-Bretagne.
- Les pays d'outre-mer néerlandais -Aruba, Bonaire, Curaçao, Saint-Martin en partie, Saint-Eustache- bénéficient d'un statut très proche des colonies britanniques et relèvent aussi, au regard du droit européen, des territoires d'outre-mer.
- Les territoires sous souveraineté des Etats-Unis -Porto-Rico (associé aux Etats-Unis depuis 1952) et les îles Vierges- constituent les exemples d'une emprise américaine qui s'est écartée des formes de colonisation traditionnelle.
· Les Etats indépendants
Parmi les pays indépendants, il convient de distinguer ceux dont l'appartenance au groupe ACP -Afrique, Caraïbe, Pacifique- signataire des accords de Lomé en 1975, manifestent la pérennité d'une solidarité avec le Vieux continent et les autres Etats souverains des Caraïbes.
Au sein des pays ACP eux-mêmes, deux ensembles se dégagent :
- Les pays dépendant autrefois de la Couronne britannique qui ont accédé à l'indépendance entre 1962 et 1983 tout en conservant un lien -très lâche- avec l'ancienne puissance tutélaire dans le cadre du Commonwealth : Antigua et Barbuda, Bahamas, Barbade, Bélize, Dominique, Grenade, Jamaïque, Saint-Christophe et Nieves, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines ; Trinité et Tobago et Guyana ont opté pour leur part pour le statut de République.
- Les autres pays ACP -Surinam, Haïti, République dominicaine- apportent, pour les deux derniers, une composante hispanophone, paradoxalement minoritaire dans le cadre du regroupement des pays ACP, compte tenu du relatif isolement de Cuba.
A ces lignes de partage, héritées du passé se sont ajoutées en effet les césures liées aux mouvements de l'histoire contemporaine. La révolution castriste a inspiré les expériences de la République de Guyana avec Cheddi Jagan, du Nicaragua et de la Grenade et fournit un modèle pour nombre de partis communistes dans la région. Aujourd'hui cependant ces oppositions ont perdu l'acuité qu'elle revêtait dans un monde bipolaire. Le régime cubain lui-même a accepté de composer avec les règles du libéralisme afin de satisfaire les besoins d'une économie en déshérence.
Le déclin des antagonismes idéologiques a ouvert de nouvelles perspectives pour un rapprochement entre les différents Etats du Bassin caraïbe. La logique d'un rapprochement s'impose d'autant plus que ces pays partagent des préoccupations comparables d'ordre économique et politique.
2. Les risques de la marginalisation
a) Un faisceau de préoccupations communes
Les économies des Caraïbes sont en effet confrontées à des problèmes communs.
En premier lieu, elles souffrent de l'étroitesse de leurs marchés. L'île la plus peuplée, Cuba, compte 11 millions d'habitants ; parmi les iles de l'Avant, seule Trinité et Tobago dépasse le million d'habitants. Elles supportent en outre les charges propres à l'insularité, notamment les frais de transport et de stockage. Par ailleurs, malgré la spécialisation de certaines de leurs productions, les Etats des Caraïbes ne sont guère en mesure de peser sur les marchés de matières premières.
En second lieu, à l'exception des DFA ou des îles placées sous la souveraineté d'un autre Etat, les pays du Bassin Caraïbe appartiennent au monde en développement. Les pays les plus riches (Bahamas, Barbade, Trinité et Tobago) bénéficient d'un revenu par habitant proche de 10.000 dollars ou même supérieur. Mais la majorité des habitants de la zone disposent d'un revenu inférieur à 5.000 dollars (le revenu par habitant de Haïti reste inférieur à 930 dollars et situe ce pays parmi les plus pauvres du monde). Ces économies se caractérisent par une triple dépendance :
- à l'égard d'un nombre limité de produits (banane et canne à sucre pour le secteur agricole, quelques produits énergétiques pour l'industrie -80 % des exportations de Trinité et Tobago et de Curaçao reposent sur le pétrole-) ;
- à l'égard d'un secteur tertiaire très développé qui concentre près de 60 à 80 % de l'emploi (sauf en Haïti) -principalement dans les activités touristiques ;
- à l'égard, enfin, des marchés extérieurs : rapportée au PIB, la part des exportations représente 58 % en Jamaïque, 53 % au Guyana... et 94,3 % à Saint-Vincent.
Ces faiblesses se sont aggravées au cours des années 80, caractérisées par une dégradation des comptes extérieurs . Les exportations ont eu alors tendance à décliner tandis que le niveau des importations paraissait difficilement compressible, compte tenu de la structure des flux commerciaux propre à la région. En conséquence, l'endettement s'est accru : aujourd'hui, le rapport du service de la dette aux exportations dépasse pour plusieurs pays le niveau critique estimé à 15 % (22 % pour la Jamaïque, 19,6 % pour la République dominicaine, 34 % pour Trinité et Tobago -dans ces trois pays, les politiques de rigueur mises en oeuvre ont d'ailleurs, parfois, suscité des troubles sociaux graves).
Ces difficultés économiques ont donné quelque crédit à la crainte d'une marginalisation économique dont les Etats de la région pourraient être les victimes à la suite de la mise en oeuvre de l'Accord de libre échange nord-américain (ALENA) signé le ler janvier 1994 entre le Canada, les Etats-Unis et le Mexique. Grâce à l'ALENA, le Mexique a pu accroître sa compétitivité sur les marchés nord-américains. Il est devenu par ailleurs une terre d'élection pour les investisseurs étrangers, aux dépens parfois des Etats voisins.
La faiblesse des transports inter-îles du Bassin Caraïbe apparaît enfin comme un handicap majeur pour la circulation des hommes et des biens au sein de l'espace Caraïbe.
Les sujets de préoccupation communs ne se manifestent pas seulement dans le domaine économique mais aussi dans l'ordre politique . Quatre thèmes principaux mettent en jeu des intérêts régionaux : la sécurité, la drogue, les migrations, l'environnement.
Si le Bassin des Caraïbes ne constitue plus un enjeu dans une rivalité Est-Ouest à laquelle l'effondrement de l'URSS a enlevé toute actualité, il n'est pas à l'abri de l'instabilité liée à l'évolution intérieure des différents Etats . Les règles du jeu démocratique, à Cuba notamment, connaissent bien des exceptions. L'Etat de droit ne repose pas sur une longue tradition historique. Un coup d'Etat peut le remettre en cause.
Or, ces menaces peuvent affecter une région qui conserve un intérêt géostratégique majeur. En effet, la mer des Caraïbes apparaît aujourd'hui l'un des premiers lieux de circulation des hydrocarbures . En premier lieu, les Etats-Unis, le Mexique, le Vénézuela mais aussi la Colombie, Trinité et Tobago disposent d'importants gisements tandis que de récentes prospections ont décelé des ressources à Cuba et au Guatemala.
En outre, le commerce extérieur nord-américain se concentre principalement dans les ports du golfe du Mexique. Enfin, les grandes voies maritimes du commerce mondial confèrent une importance stratégique aux détroits du Yucatan et de Floride, au canal de Panama ainsi qu'aux passages entre les différentes îles antillaises (notamment entre la Guadeloupe au nord et Sainte-Lucie au sud).
Si la région n'apparaît, à l'avenir, pas à l'abri de l'instabilité politique, elle est aujourd'hui confrontée à un risque immédiat: le développement du trafic de stupéfiants . Les narcotrafics ont su tirer parti de l'émiettement des Caraïbes en micro-Etats. Comme le soulignait un observateur [1] "la configuration géographique de l'espace Caraïbe et sa situation centrale dans l'hémisphère américain font de la région un secteur névralgique de la géographie mondiale de la drogue qu'il s'agisse de la production, du trafic ou du blanchiment des fonds".
Les migrations affectent l'ensemble du Bassin Caraïbe et constituent également un sujet de préoccupation commun. Dans le passé, région d'immigration, les Caraïbes sont devenues terre d'expatriation. Ces flux revêtent parfois un caractère désespéré comme ce fut le cas par exemple au moment des départs massifs d'Haïtiens, ou de Cubains. Ils portent ainsi les germes d'une déstabilisation pour toute la région.
Enfin l'environnement cristallise aussi des inquiétudes communes. Les eaux des Caraïbes représentent un atout inestimable mais menacé. En effet, l'intense activité maritime ne met pas la région à l'abri d'un risque de pollution majeure. De plus, les ressources halieutiques font l'objet d'une exploitation parfois mal maîtrisée de la part de nombreux navires battant pavillon étranger, au premier rang desquels figurent les Japonais.
b) Une coopération régionale encore limitée
L'ensemble des problèmes auxquels les Etats de la région se trouvent, les uns et les autres, confrontés appellent une réponse commune . Comment peut naître une telle initiative ?
Les expériences passées ouvrent une alternative peu satisfaisante : l'intervention des Etats-Unis peut favoriser une unité au risque d'une dépendance étroite par rapport au géant continental ; les regroupements régionaux peuvent à l'inverse mettre en valeur une identité propre ; leur champ géographique était toutefois apparu, avant la création de l'AEC, excessivement borné.
Lancée par les Etats-Unis le ler janvier 1994, peu de temps après l'intervention américaine en Grenade, l'Initiative pour le Bassin Caraïbe (CBI) répondait à des préoccupations principalement politiques. Elle n'en reposait pas moins sur un dispositif économique ouvert à vingt-trois Etats des Caraïbes et d'Amérique centrale : exonération des droits de douane sur le marché américain pour plus de 3 800 produits -dès lors que 35 % de la valeur ajoutée est produite sur place-, aides financières et incitations fiscales.
Toutefois les résultats de la CBI n'ont pas été à la mesure des espérances : sur la période 1983-1990, les exportations américaines vers la région ont cru de 20 % tandis que les ventes de produits de la zone aux Etats-Unis se réduisaient de 18 %. En effet, le mécanisme mis en place ne couvrait pas certaines fabrications essentielles pour les économies concernées telles que les textiles et la confection. En outre, les quotas sucriers accordés ont été par la suite amputés de 70 %. Enfin, la baisse du prix du pétrole et de la bauxite a affecté l'équilibre des échanges.
Certes, les économies ont pu bénéficier d'une diversification à la faveur des investissements américains. Mais elles demeurent à la merci de délocalisations comme lorsqu'une entreprise américaine s'était retirée de la Barbade à la suite d'une hausse des coûts salariaux grevant ce pays de 30 % de ses recettes d'exportation en 1986...
L'Europe n'apparaît pas encore en mesure d'apporter un contrepoids à l'influence américaine. Sans doute la signature de l'Accord de Lomé en 1975 entre la Communauté et quarante-six pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique a-t-elle permis de favoriser les échanges commerciaux. Les exportations des Etats ACP de la Caraïbe vers la CEE ont augmenté de plus de 40 % en dix ans. Toutefois la prépondérance américaine n'a pas été vraiment entamée : le marché européen ne représente que 20 % du marché extérieur Caraïbe tandis que le marché nord-américain absorbe plus de 50 % des échanges. L'influence des Etats-Unis se manifeste du reste encore à travers le lien instauré entre la plupart des monnaies Caraïbes et le dollar.
Les regroupements régionaux ont connu également des résultats limités. Crée en 1973, la Communauté Caraïbe (Caribbean Community ou Caricom ) regroupe 14 Etats [2] , tous anglophones à l'exception du Surinam. Dans le domaine politique, les initiatives du Caricom sont demeurées limitées : une participation au sein de la Mission des Nations unies en Haïti (Minuha), une certaine ouverture vis-à-vis de Cuba...
En février 1997, le Caricom a adopté une charte des droits civils. Par ailleurs, il a amendé le traité instituant la Communauté afin de rationaliser l'organisation institutionnelle et d'assouplir les procédures de vote régies jusqu'à présent par le principe de l'unanimité.
L'intégration économique avance à pas comptés : réduction progressive avant 1998 des tarifs douaniers à des niveaux situés entre 5 et 20 % de la valeur des produits industriels (contre 45 % auparavant) et à 40 % pour les produits agricoles. Dix Etats-membres ont, par ailleurs, renoncé en 1995 aux régimes de licences préalables et aux quotas d'importation. Enfin, le ler juillet 1995, un accord a instauré la libre convertibilité des monnaies. Cependant, la part des échanges réalisée au sein du Caricom ne représente que 5 % du commerce extérieur de chacun des Etats-membres.
La coopération régionale, dans son cadre actuel se heurte en fait à plusieurs obstacles d'ordre économique ou politique.
En premier lieu, les économies concernées apparaissent plus concurrentielles que complémentaires. Ensuite le marché, même élargi aux petites et grandes Antilles, présente des perspectives réduites (6 millions d'habitants pour les Etats-membres du Caricom). En outre, les déséquilibres prononcés entre les potentiels économiques des Etats constituent un facteur de fragilité. Ainsi en 1962 le retrait de la Jamaïque de la Fédération des Petites Antilles a entraîné le démantèlement de cette organisation : "dix moins un égale zéro", comme le dira à cette occasion, dans un mot resté célèbre, le premier ministre de Trinité et Tobago.
Enfin, le Caricom exclut la dimension latine si essentielle pourtant pour l'identité de cette région.
Une coopération régionale élargie à l'ensemble des pays insulaires et continentaux, telle qu'elle est prévue dans le cadre de l'AEC, devrait contribuer à surmonter ces obstacles. En premier lieu, sur le plan économique, les échanges au sein de l'ensemble Amérique latine-Caraïbes représente 20 % du commerce extérieur de la zone et pourraient encore se développer à la faveur d'une libéralisation plus poussée. En second lieu, la coopération régionale intègrera la diversité des cultures -hispanophone et francophone et pas seulement anglophone- qui font la richesse de la zone. En effet, la France doit participer à l'Association des Etats de la Caraïbe avec le statut de membre associé au titre des DFA.