Rapport N° 217: Cours administratives d'appel
M. Daniel HOEFFEL, Sénateur
Commission des Lois.Rapport n° 217 - 1996/1997
Table des matières
- CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
- EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I.LE STATUT ACTUEL N'EST PLUS ADAPTÉ AUX BESOINS DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
- A.UNE JURIDICTION QUI A EVOLUÉ
- 1.Une architecture renforcée par la création d'un nouveau degré de juridiction
- 2.Des procédures adaptées aux différents contentieux
- 3.Des recrutements importants
- B.UN STATUT MAL ADAPTE AUX FONCTIONS EXERCÉES
- C.UN CONTENTIEUX TOUJOURS CROISSANT
- II.LE PROJET DE LOI : UNE RESTRUCTURATION DU CORPS DES MEMBRES DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET DES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL
- III.LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
- EXAMEN DES ARTICLES
-
Article premier
(Art. 2 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Grades -
Article 2
(art. 5 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Déontologie -
Article 3
(art. 8 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Recrutements au tour extérieur -
Article 4
(art. 12 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Détachement -
Article 5
(Art. 16 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Avancement -
Article 6
(art. 16-1 nouveau de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Nomination aux fonctions de président -
Article 7
(art. 18 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Commissaire du Gouvernement -
Article 8
(Loi n° 80-511 du 7 juillet 1980)
Recrutement complémentaire -
Article 9
(Art. 4 de la loi n° 087-1127 du 31 décembre 1987)
Affectation dans les cours administratives d'appel -
Article 10
(Art. 8 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987)
Maintien en activité -
Article 11
(Art L 4-1 du code des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel)
Juge unique -
Article 12
Application à Mayotte et dans les TOM -
Article 13
Décret d'application - ANNEXES
- A.RECRUTEMENT DES MEMBRES DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET DES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL
- B.AGE MOYEN PAR GRADE
-
C.PROJET DE FICHE DE CARRIÈRE
N° 217
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 février 1997.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi portant dispositions statutaires relatives au corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel,
Par M. Daniel HOEFFEL,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Michel Charzat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud , Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.
Voir le numéro :
Sénat : 143 (1996-1997).
Juridictions administratives.
CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Lors de sa réunion du 19 février 1997, la commission a examiné, sur le rapport de M. Daniel Hoeffel, le projet de loi portant dispositions statutaires relatives au corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
Le rapporteur a précisé que le restructuration du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel avait un double objet : assurer un meilleur fonctionnement des juridictions administratives, notamment des cours administratives d'appel et des formations de jugement à juge unique, d'une part, ouvrir des perspectives de carrière et d'avancement aux magistrats administratifs qui, dans leur très grande majorité, ont été recrutés au cours des dix dernières années, d'autre part.
Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté trois amendements tendant à :
- abroger deux dispositions transitoires devenues inutiles dans la loi du 6 janvier 1986 fixant les garanties d'indépendance des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (art. 3 et 5) ;
- préciser que les listes d'aptitude ne mentionnent que les magistrats non encore titulaires de l'un des emplois auxquels elles donnent accès (art. 6).
Elle a par ailleurs décidé de poursuivre, pendant la réunion sur les amendements extérieurs, sa réflexion sur l'article 2 afin de vérifier dans quelles conditions les personnes ayant exercé un mandat de parlementaire européen pourraient être soustraites à l'incompatibilité géographique de trois ans postérieure à l'exercice de ce mandat, le champ de cette incompatibilité correspondant à la circonscription électorale qui couvre, en l'espèce, tout le territoire national.
Le projet de loi sera examiné en séance publique le mardi 25 février à 16 heures 15 et le délai-limite de dépôt des amendements a été fixé par la Conférence des Présidents au lundi 24 février à 17 heures.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
En quelques années l'architecture de la juridiction administrative a considérablement évolué tandis que la progression continue du contentieux obligeait à de constantes adaptations des effectifs, des procédures et des méthodes de travail.
Cinq cours administratives d'appel ont été créées depuis l'adoption de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif, de très nombreux recrutements ont été effectués, principalement par la voie dite complémentaire, en parallèle des nominations à la sortie de l'Ecole nationale d'administration, des procédures simplifiées et des formations à juge unique ont été mises en place, notamment en application de la loi n° 95-1270 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, mais le statut du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne permet plus d'accompagner ces évolutions de manière satisfaisante.
En effet, les conditions d'avancement des membres du corps empêchent aujourd'hui de pourvoir des emplois de conseillers dans les cours administratives d'appel alors même qu'une sixième cours doit être installée à Marseille en 1997 et une septième à Douai en 1999. De même, les modalités de calcul des exigences d'ancienneté limitent le nombre des magistrats susceptibles d'exercer les fonctions à juge unique.
C'est à cette situation, qui est également source de frustrations pour les intéressés dont le déroulement de carrière prend des retards très sensibles par rapport à celui des administrateurs civils, que le Gouvernement propose de remédier.
Elaboré en étroite concertation avec les magistrats administratifs, sur le fondement du rapport remis, à la fin de l'année 1993, au Vice-président du Conseil d'Etat, par un groupe de travail présidé par M. Henri Roson, le projet de loi a pour objet essentiel de modifier la structure du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en réduisant le nombre des grades pour permettre un déroulement de carrière comparable à celui des corps d'inspection générale de l'Etat, la nomination dans les fonctions d'encadrement restant soumise à l'inscription sur une liste d'aptitude.
Il constitue donc le dernier volet d'une réforme engagée et progressivement mise en oeuvre depuis dix ans pour permettre aux juridictions administratives d'être en mesure de traiter les contentieux dans des délais raisonnables.
I. LE STATUT ACTUEL N'EST PLUS ADAPTÉ AUX BESOINS DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
A. UNE JURIDICTION QUI A EVOLUÉ
Soucieux de répondre à la croissance continue du contentieux, le législateur a créé des cours administratives d'appel pour décharger progressivement le Conseil d'Etat du contentieux en appel des tribunaux administratif. Il a également mis en place des procédures de traitement simplifié des affaires et confié à un juge unique le traitement de certains contentieux.
Dans le même temps, des recrutements nombreux ont permis de renforcer sensiblement les effectifs.
Enfin un effort considérable de " productivité " a été réalisé par les magistrats, appuyé sur une meilleure organisation interne des juridictions et le développement de certains moyens matériels, notamment informatiques.
1. Une architecture renforcée par la création d'un nouveau degré de juridiction
La juridiction administrative compte actuellement trente-quatre tribunaux administratifs [1] , dont huit sont situés outre-mer [2] , cinq cours administratives d'appel et une juridiction suprême,-le Conseil d'Etat-, qui reste également juge en premier et dernier ressort d'un certain nombre de décisions administratives [3] . Un trente-cinquième tribunal administratif devrait être ouvert d'ici à l'an 2000 en application de la loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la Justice.
Contrairement aux réformes antérieures, qui étaient seulement intervenues sur la structure des tribunaux administratifs (par la création de chambres jointes) ou le recrutement des juges administratifs (par la création des conseillers référendaires), la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif a modifié l'organisation de la juridiction en créant les cours administratives d'appel auxquelles ont été successivement transférées, entre 1988 et 1993, les différentes matières du contentieux en appel des tribunaux administratifs [4] .
La loi n° 95-125 du 8 février 1995, relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, a complété la compétence des cours en y ajoutant, à compter du 1er octobre 1995, les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs portant sur les recours pour excès de pouvoir formés contre des actes réglementaires relevant de leur compétence.
Ces transferts sont aujourd'hui achevés mais l'élargissement de la compétence des cours en 1995 et la progression du contentieux en appel justifient la création, prévue par la loi de programme pour la Justice, de deux cours supplémentaires, l'une à Marseille, en 1997, l'autre à Douai, en 2000.
2. Des procédures adaptées aux différents contentieux
La loi précité du 8 février 1995 a accru très sensiblement le nombre des cas dans lesquels le juge administratif statue seul.
Avant l'entrée en vigueur de cette loi, le juge unique n'intervenait qu'exceptionnellement : en urgence, pour les reconduites à la frontière (en application de l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945), en matière de référé, de référé-provision et de rejet d'une demande de sursis à exécution, enfin en matière d'urbanisme pour accorder ou refuser une ordonnance de sursis à exécution (en application de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme).
L'article 63 de la loi du 8 février 1995 précitée prévoit que le président du tribunal administratif, ou le magistrat ayant atteint au moins le grade de conseiller de première classe désigné à cette fin par lui, statue seul, en audience publique, après audition du commissaire du Gouvernement, pour un certain nombre de litiges [5] .
Selon les estimations indiquées par notre collègue, M. Germain Authié, dans l'avis qu'il a présenté au nom de la commission des Lois sur les crédits consacrés aux service généraux de la Justice par le projet de loi de finances pour 1997, 20 % des litiges pourraient être traités chaque année par application de ce dispositif.
Par ailleurs, l'article 64 de la loi du 8 février 1995 a étendu la possibilité de traiter des requêtes par ordonnance du président aux irrecevabilités manifestes, à la charge des dépens ou des frais ainsi qu'aux requêtes " en séries ".
Ces nouvelles procédures devraient permettre de reporter certains magistrats sur d'autres dossiers mais leur mise en oeuvre étant subordonnée à des conditions d'expérience et d'ancienneté particulièrement exigeantes, elles occupent en définitive de nombreux magistrats gradés alors qu'elles sont réputées s'appliquer aux contentieux les plus simples.
3. Des recrutements importants
Pour faire face à l'accroissement du contentieux en première instance et remplacer les magistrats des tribunaux administratifs affectés dans les cours administratives d'appel, le recrutement habituel par la voie de l'Ecole nationale d'administration était manifestement insuffisant.
Plusieurs voies ont été utilisées parallèlement pour accroître les effectifs. A titre principal, le recours à des recrutements complémentaires, en application d'une faculté initialement ouverte jusqu'au 31 décembre 1985 par loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs, prorogée jusqu'au 31 décembre 1990 par l'article 9 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986, puis jusqu'au 31 décembre 1995 par l'article 7 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987, enfin jusqu'au 31 décembre 1999 par l'article 80 de la loi précitée du 8 février 1995, a permis de recruter 184 conseillers de 1985 à 1996, dont 97 entre 1988 et 1990, années non soumises au plafonnement de ces recrutements.
Le recrutement spécifique pour les cours administratives d'appel a permis d'intégrer 34 conseillers entre 1988 et 1991.
Le recrutement au tour extérieur (un huitième des conseillers de première classe) constitue pour sa part un moyen permanent de recrutement latéral. Il a permis 75 recrutements de 1985 à 1996.
Le détachement a également été utilisé mais, outre son caractère temporaire, il est toujours incertain en volume. En 1996, 17 fonctionnaires ont été détachés auprès des juridictions admistratives.
En 1968, le corps des tribunaux administratifs comptait 168 membres. En 1987, son effectif a atteint 605 membres en 1995. Aujourd'hui, il est de 641 membres, dont 502 recrutés entre 1985 et 1996.
En raison de cette politique active de recrutements et des effets des départs à la retraite, le corps s'est donc profondément renouvelé et rajeuni [6] .
On rappellera enfin qu'existent des emplois en surnombre, soit dans le cadre de la prolongation d'activité des magistrats atteints par l'âge de la retraite, soit en raison de dispositions particulières comme le programme pluriannuel pour la Justice qui a prévu 75 recrutements en surnombre, étalés sur cinq ans et appelés à se résorber à compter de 2000.
B. UN STATUT MAL ADAPTE AUX FONCTIONS EXERCÉES
1. Un statut particulier
Les principes essentiels du statut actuel des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ont été posés par la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
Bien que les intéressés relèvent formellement du statut général de la fonction publique, le législateur, le Conseil constitutionnel et le pouvoir réglementaire ont clairement consacré leur statut de magistrat, ainsi qu'il résulte de la qualification de leur mission par les articles 1er de la loi du 6 janvier 1986 et du décret n° 88-938 du 28 septembre 1988 portant statut particulier, de la participation d'une autorité indépendante à leur gestion, -le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel-, de leur inamovibilité et de règles statutaires particulières, notamment en matière d'incompatibilités et de protection contre le dessaisissement du dossier.
2. Un statut mal adapté et complexe
a) Un statut mal adapté
Pour ce qui est de la structure en grades du corps, le statut est largement inspiré de celui des administrateurs civils dont il reprend la progression pour les trois premiers grades (jusqu'à la hors classe).
Or l'organisation du corps des administrateurs civils comprend une rupture correspondant à la possibilité d'accéder à une emploi de directeur, chef de service ou sous-directeur d'administration centrale. Comme le précise le rapport Roson, le corps des administrateurs civils est " le vivier à partir duquel sont pourvus les postes de direction d'administration centrale. Il donne de plus vocation à des fonctions qui, fort distinctes de celles des magistrats, s'inscrivent dans des structures nettement hiérarchisées ".
Dès lors, il apparaît que la structure actuelle du corps des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne répond pas véritablement à des exigences fonctionnelles correspondant aux missions de ses membres.
b) Un statut complexe
Le statut des membres des juridictions administratives est de plus complexe. Il comporte quatre grades de plus que celui des administrateurs civils, selon la succession suivante : conseiller de 2ème classe, conseiller de 1ère classe, conseiller hors classe, président, président hors classe, vice-président du tribunal administratif de Paris, président du tribunal administratif de Paris.
Les deux grades les plus élevés correspondant à une fonction déterminée unique, la fin de carrière normale est constituée par le grade de président hors classe à échelon terminal B bis auquel sont associés les fonctions de président d'un tribunal administratif à deux ou plusieurs chambres ou celles de président de section au tribunal administratif de Paris ou de président de chambre de cour administrative d'appel.
Selon l'étude d'impact transmise par le Premier ministre [7] , ce découpage " multiplie artificiellement les seuils d'avancement au choix et ne permet plus aujourd'hui de répondre de façon satisfaisante à des besoins fonctionnels nouveaux.... Il est outre à l'origine de ralentissements inquiétants dans les déroulements de carrière ; la complexité de la structure en grades a en effet constitué un obstacle au pyramidage régulier des emplois successivement créés . "
C. UN CONTENTIEUX TOUJOURS CROISSANT
Le flux des requêtes adressées aux tribunaux administratifs a connu, et continue de connaître, une croissance importante. Dans le même temps, les magistrats administratifs, dont les effectifs on été loin de croître en proportion, ont rendu un nombre de décisions proportionnellement croissant grâce à une " productivité " accrue qui ne semble pas avoir porté atteinte à la qualité des décisions.
1. La progression continue du contentieux
Cette progression fait l'objet d'analyses détaillées, chaque année, dans le rapport pour avis établi par notre collègue, M. Germain Authié, sur les crédits des services généraux de la Justice, auxquelles on se permettra de renvoyer.
On rappellera seulement quelques chiffres marquants : en vingt-cinq ans, le nombre des requêtes a progressé en moyenne de 8% par an avec certaines irrégularité. C'est ainsi que depuis 1990 le nombre des affaires nouvelles enregistrées est passé de près de 70.000 à plus de 97.000 mais avec une pause en 1993 (+ 4%) et surtout en 1994 (+ 1,5 %), malheureusement démentie en 1995 (+ 12 %).
Dans les cours administratives d'appel, les entrées ont connu une progression sans précédent depuis 1992 en raison du transfert échelonné des compétences en appel du Conseil d'Etat. Elles ont augmenté de 29 % en 1992, 15 % en 1993, 25 % en 1994 et 28 % en 1995, soit un doublement en quatre ans.
2. Un effort de productivité considérable
En dépit de l'afflux des recours, le délai moyen de jugement devant les tribunaux administratifs, qui était de deux ans et demi en 1990, s'est progressivement réduit. A la fin de l'année 1995, il se situait à un an, onze mois et 17 jours.
Il n'en demeure pas moins que le nombre des affaires traitées a augmenté en moyenne de 11% par an, une grande partie de ce résultat étant imputable aux efforts des magistrats. C'est ainsi que 1987 à 1993 le nombre moyen d'affaires jugées par chaque magistrat a progressé de 43 %. Il semble toutefois que les marges de productivité encore disponibles soient très faibles si l'on en juge par les résultats constatés sur les dernières années qui font apparaître que l'augmentation des " sorties " résulte avant tout de l'accroissement des effectifs de magistrats et d'agents de greffes.
Devant les cours administratives d'appel, les délais moyens de jugement se sont quelque peu dégradés en 1995 (un an et sept mois) en dépit de l'augmentation du nombre des affaires traitées. Cette situation tient à la poursuite et à la fin des transferts de contentieux. Elle justifie la création programmée de deux nouvelles cours, la première, dès 1997, à Marseille, essentiellement pour désengorger la cour administrative de Lyon, la seconde à Douai, en 1999, pour décharger les cours de Paris et de Nancy.
II. LE PROJET DE LOI : UNE RESTRUCTURATION DU CORPS DES MEMBRES DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET DES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL
A titre principal, le projet de loi restructure le corps des magistrats administratifs et tire les conséquences de cette restructuration sur les dispositions applicables au tour extérieur et au recrutement complémentaire. Il procède en outre à quelques coordinations omises en 1987 et renforce les régime des incompatibilités.
A. LA RESTRUCTURATION DU CORPS
1. Les objectifs de la réforme
Cette restructuration est justifiée dans l'exposé des motifs du projet de loi par des considérations de bon fonctionnement de la juridiction administrative et d'ouverture de perspectives de carrières aux magistrats.
Ainsi qu'on l'a observé plus haut, la structure démographique du corps et la hiérarchisation des fonctions empêchent en effet de pourvoir un certain nombre de postes dans les cours administratives d'appel et rendent difficile l'application des dispositions récentes sur le juge unique.
Par ailleurs, l'avancement des magistrats administratif ayant pris des retards souvent considérables, les auteurs de l'étude d'impact estiment qu'il est nécessaire de remotiver les intéressés et de conserver son caractère attractif au corps en ouvrant des perspectives de carrière comparables à celles dont bénéficient les autres corps recrutés par la voie de l'ENA.
2. Le dispositif proposé
Le corps serait organisé en trois grades et non plus sept comme actuellement.
Reprise des statuts de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale des affaires sociales [8] , cette structure concentre l'ensemble des fonctions d'encadrement sur le grade unique de président, les échelons introduits à l'intérieur de ce grade permettant de différencier les conditions d'ancienneté exigées pour l'accès aux fonctions de responsabilité les plus importantes.
En outre, des listes d'aptitude, établies après avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel dans les conditions fixées à l'article 6, permettront de sélectionner les candidats aptes à l'exercice de telles fonctions.
Quant aux grades de conseiller et de premier conseiller, ils fourniront les rapporteurs et les commissaires du Gouvernement. En outre, l'allègement des exigences d'ancienneté pesant sur les premiers conseillers facilitera l'exercice des fonctions à juge unique.
3. Les incidences financières de la réforme
L'échelonnement indiciaire relevant de la compéten du pouvoir réglementaire, le projet de loi ne fournit pas d'élément précis sur le repyramidage envisagé. Le tableau transmis par la Chancellerie et reproduit en annexe au présent rapport permet toutefois d'avoir une idée de la carrière qui résulterait de l'adoption du projet de loi.
Sur cette base, l'étude d'impact transmise par le Premier Ministre évalue à 21,586 millions de francs le coût de la transformation du statut actuel. Le coût global des rémunérations des magistrats administratifs [9] étant de 206,6 millions de francs au 31 décembre 1997 [10] , la réforme se traduirait donc par un accroissement de la dépense de l'ordre de 9,6 %.
B. LES AUTRES DISPOSITIONS
1. Le renforcement des incompatibilités géographiques
L'article 2 du projet de loi, qui modifie l'article 5 de la loi du 6 janvier 1986, complète le régime des incompatibilités géographiques en interdisant la nomination, pendant cinq ans, en qualité de membre d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel, de toute personne ayant exercé la profession d'avocat dans le ressort de ce tribunal ou de cette cour.
Par ailleurs, il étend aux cours administratives d'appel l'incompatibilité édictée par l'article 5 de la loi de 1986 qui interdit la nomination en qualité de membre d'un tribunal administratif de toute personne ayant exercé une fonction publique élective, une fonction de représentant de l'Etat ou de direction dans l'administration départementale ou régionale de l'Etat ou d'une collectivité territoriale dans le ressort du tribunal au cours des trois dernières années.
2. L'allégement de la condition d'ancienneté pour l'affectation dans les cours administratives d'appel
L'article 9 du projet de loi réduit de six à quatre ans la condition d'ancienneté pour l'affectation dans les cours administratives d'appel afin de faciliter les nominations dans les emplois accompagnant la création de nouvelles cours. En outre, il supprime la condition de grade.
3. L'ouverture du tour extérieur et du détachement
Les conditions d'accès au tour extérieur sont adaptées à la nouvelle structure du corps par l'article 3 du projet de loi et légèrement ouvertes par rapport à la situation actuelle, notamment au bénéfice des administrateurs territoriaux, des professeurs et maîtres de conférence titulaires des universités ainsi que de certains corps de catégorie A dont les membres ne sont pas issus de l'ENA comme les attachés principaux d'administration centrale.
Quant au détachement, il est également ouvert par l'article 4 du projet de loi, outre aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires appartenant à des corps recrutés par la voie de l'ENA ou à des corps de la fonction publique territoriale de niveau équivalent, aux professeurs et maîtres de conférence titulaires des universités.
4. Des dispositions de coordination
L'article 11 du projet de loi tire les conséquences de la nouvelle structuration du corps pour modifier le mode de calcul des conditions d'ancienneté requises pour l'exercice des fonctions de juge unique (art. 11).
Les articles 5 (avancement), 7 (fonctions de commissaire du Gouvernement), 8 (recrutement complémentaire), 10 (maintien en activité) et 11 (juge unique) ne comportent que des dispositions de coordination avec la nouvelle organisation du corps.
Enfin, l'article 12 prévoit les conditions d'application de la loi à Mayotte et dans les territoires d'outre-mer.
III. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
A. L'APPROBATION DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU PROJET DE LOI
1. Un restructuration bienvenue
Votre commission vous propose de souscrire aux orientations générales de la réforme proposée.
Annoncée depuis quelques années déjà et préparée dans d'excellentes conditions, la restructuration du corps des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est en effet de nature à permettre un fonctionnement plus satisfaisant des juridictions administratives grâce à une meilleure prise en compte de la spécificité des fonctions exercées par les magistrats. Elle permettra en outre d'ouvrir des perspectives de carrières aux intéressés qui se sont efforcés de traiter, dans des conditions souvent difficiles, un afflux croissant d'affaires. Enfin, elle permettra d'attirer vers ces fonctions des personnes compétentes, encouragées par un déroulement de carrière plus attractif.
Ainsi qu'elles l'ont indiqué à votre rapporteur, les deux organisations professionnelles représentatives des magistrats administratifs souscrivent, dans l'ensemble, à la réforme proposée. Le Syndicat de la juridiction administrative a toutefois demandé que le projet de loi soit complété par une modification de la composition du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en faisant valoir que les magistrats étaient insuffisamment représentés dans cette instance [11] .
Le rapporteur ayant estimé qu'une telle réforme dépassait le cadre du présent projet de loi, il n'a pas fait de proposition en ce sens à la commission.
2. Des perspectives à envisager pour les autres magistrats
a) Les magistrats judiciaires
Votre commission des Lois observe que des difficultés d'avancement sont également apparues dans le corps des magistrats judiciaires. La situation démographique de ce corps conduit en effet à un blocage progressif des carrières, même si une première amélioration a été apportée en 1992 par l'instauration d'un passage automatique entre les premier et second groupes du second grade.
La Chancellerie est consciente de cette situation. Elle envisage actuellement des dispositions relatives à la structure du corps et au déroulement de la carrière comportant, notamment, une redéfinition du premier grade avec la suppression des deux groupes, l'abaissement de l'ancienneté exigée pour le premier grade et l'augmentation du nombre des emplois de ce grade.
Sont également à l'étude des dispositions sur la mobilité et la hors hiérarchie dont le nombre des emplois serait augmenté.
Des mesures spécifiques sont en outre envisagées pour l'exercice des fonctions de chef de juridiction.
Enfin, le recrutement complémentaire de magistrats pourrait être pérennisé et le recrutement latéral plus largement ouvert.
b) Les magistrats des Chambres régionales des comptes
Le statut du corps des magistrats des chambres régionales des comptes est régi par le code des juridictions financières. Il est assez largement comparable à celui des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
Votre commission des Lois estime que l'évolution des missions des magistrats administratifs et les difficultés d'avancement tenant à l'ampleur des recrutements effectués au cours des dix dernières années justifient une modification substantielle du statut des intéressés. Les missions des magistrats des chambres régionales des comptes ne semblent pas avoir évolué dans la même mesure et les problèmes d'avancement ne se posent pas avec la même acuité. Une réflexion devrait toutefois être engagée pour apprécier si, compte tenu des similitudes des deux statuts, une modification du statut des magistrats des chambres régionales des comptes ne serait pas justifiée.
B. QUELQUES AJUSTEMENTS
Sur quelques points particuliers, la commission des Lois vous propose d'apporter quelques rectifications.
1. Le régime des incompatibilités
Votre rapporteur a estimé que l'interdiction d'être nommé dans toute cours administrative d'appel et dans tout tribunal administratif dans les trois ans suivant la cessation d'exercice d'un mandat de parlementaire européen était trop large.
Cette interdiction, qui résulte en réalité du caractère national de la circonscription électorale, n'apparaît en effet pas en cohérence avec les principes régissant les incompatibilités. Le statut de la magistrature l'a d'ailleurs écartée s'agissant des magistrats judicaires.
Le débat en commission a toutefois fait apparaître une incertitude quant à la portée actuelle de l'incompatibilité actuellement édictée, qui vise toute fonction élective, dans la mesure, notamment, où les incompatibilités parlementaires relèvent de la loi organique.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a par ailleurs estimé qu'il était préférable de conserver l'incompatibilité actuellement attachée au mandat de parlementaire européen, quitte à en réduire, le cas échéant, la portée géographique au ressort dans lequel l'intéressé a établi son domicile ou sa résidence pendant l'exercice de son mandat.
La commission a donc décidé de poursuivre sa réflexion sur l'article 2 lors de la réunion consacrée à l'examen des amendements extérieurs.
2. L'abrogation de dispositions transitoires
La loi de 1986 contient plusieurs dispositions transitoires qui n'ont plus lieu d'être aujourd'hui. Votre commission des Lois vous propose de les supprimer afin de faciliter la lecture du texte (articles 3 et 5).
3. L'inscription sur les listes d'aptitude
Un dernier amendement précise, à l'article 6, que seuls sont inscrits sur les listes d'aptitude annuellement établies pour l'accès aux fonctions d'encadrement les membres du corps qui n'exercent pas de telles fonctions. Ces listes sont en effet destinées à permettre l'accès à ces fonctions et n'ont pas pour objet de recenser tous les magistrats occupant des postes de responsabilité.
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Sous le bénéfice de ces observations, des amendements qu'elle vous propose et sous réserve de la réflexion complémentaire qu'elle mènera sur l'article 2 lors de la réunion consacrée à l'examen des amendements extérieurs, votre commission des Lois vous demande d'adopter le présent projet de loi.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
(Art. 2 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
GradesCet article modifie la loi du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel pour réduire de sept à trois le nombre des grades du corps regroupant ces membres.
· L'article 2 de la loi de 1986 fixe à sept le nombre des grades du corps des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Ces grades sont les suivants :
- président du tribunal administratif de Paris ;
- vice-président du tribunal administratif de Paris ;
- président hors classe de tribunaux administratifs ;
- président de tribunaux administratifs ;
- conseiller hors classe de tribunaux administratifs ;
- conseiller de 1ère classe de tribunaux administratifs ;
- conseiller de 2ème classe de tribunaux administratifs.
L'exposé des motifs du projet de loi et l'étude d'impact transmise par le Premier ministre font apparaître que ce découpage de carrière " multiplie artificiellement les seuils d'avancement au choix ", ce qui emporte apparemment deux inconvénients :
- l'impossibilité " de répondre aujourd'hui de façon satisfaisante à des besoins fonctionnels nouveaux ", notamment les emplois propres aux cours administratives d'appel, dont une partie ne peut être pourvue faute de candidats remplissant les conditions requises, les responsabilités de chef de juridiction dans certains tribunaux et les exigences attachées aux fonctions à juge unique ;
- des " ralentissements inquiétants dans les déroulements de carrière ", " la complexité de la structure en grades ayant constitué un obstacle au pyramidage régulier des emplois successivement créés ".
· Le projet de loi substitue aux sept grades actuels les trois grades suivants :
- président ;
- premier conseiller ;
- conseiller.
Le grade de président est destiné à concentrer les fonctions d'encadrement (présidence des juridictions et des formations de jugement), qui sont actuellement réparties sur quatre grades. Des échelons fonctionnels internes et des listes d'aptitude permettront en outre de tenir compte de la variété et des caractères spécifiques des différentes responsabilités.
Les grades de conseiller et de premier conseiller regroupent les magistrats exerçant les fonctions de rapporteur et de commissaire du Gouvernement, la distinction entre ces deux grades permettant également de mettre en oeuvre plus aisément les exigences d'ancienneté requises des magistrats statuant seuls.
L'exposé des motifs du projet de loi précise que ce modèle plus linéaire et moins hiérarchisé que le statut actuel est emprunté à celui qui régit la carrière de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales. Ces deux corps comportent en effet trois grades : inspecteur général, inspecteur et inspecteur adjoint [12] .
Pour ces deux corps, le premier grade comprend sept échelons, le deuxième, qui est atteint après quatre ans de services effectifs, en comporte six, et le troisième, auquel les intéressés accèdent après 14 à 20 ans de service effectifs, trois [13] .
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 2
(art. 5 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
DéontologieCet article est présenté par l'exposé des motifs du projet de loi comme rapprochant les obligations déontologiques auxquelles sont soumis les magistrats administratifs de celles qui s'imposent aux magistrats judiciaires.
§ I. Incompatibilités
· L'article 5 de la loi de 1986 interdit la nomination en qualité de membre d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel de toute personne ayant exercé, dans le ressort de la juridiction, depuis moins de trois ans :
- une fonction publique élective ;
- une fonction de représentant de l'État dans la région ou de représentant de l'État dans le département ou de délégué de celui-ci dans un arrondissement ou de directeur régional ou départemental d'une administration publique de l'État ;
- une fonction de direction dans l'administration d'une collectivité territoriale.
On observera que ce dispositif d'incompatibilités temporaires est sensiblement plus large que celui qui s'applique aux magistrats judiciaires en vertu de l'article 9 de l'ordonnance organique n° 58-1270 du 22 décembre 1958 qui fixe leur statut. Celle-ci s'en tient en effet à des mandats locaux limitativement énumérés, ce qui exclut, par exemple, les fonctions de président de SIVOM ou de tout autre organisme de coopération intercommunale.
Cette plus grande rigueur est toutefois justifiée par le fait que les magistrats administratifs doivent avoir pris leurs distances avec l'exercice de responsabilités politiques ou administratives locales afin de ne pas se trouver dans la situation de pouvoir juger des actes établis sous leur autorité ou avec leur approbation.
· Le projet de loi ne modifie rien à cet égard. Il se contente simplement de procéder à une coordination omise par la loi du 31 décembre 1987 pour préciser que le ressort d'exercice pris en considération est celui du tribunal administratif, si l'intéressé est nommé dans un tribunal administratif, et celui de la cour administrative d'appel, s'il est nommé dans une cour.
Les effets de cette coordination ne sont toutefois pas négligeables en raison de la taille du ressort des cinq cours administratives d'appel qui se partagent le territoire national.
§ II. Interdiction déontologique
Le projet de loi complète l'article 5 de la loi de 1986 pour interdire la nomination, en qualité de membre d'un tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel, de toute personne ayant exercé la profession d'avocat dans le ressort de ce tribunal ou de cette cour.
L'article 32 du statut de la magistrature comporte une disposition comparable dont la portée s'étend toutefois également aux professions d'huissier, de notaire et d'avoué.
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Votre commission des Lois vous propose de retenir les deux modifications proposées.
Toutefois, son rapporteur lui a présenté un amendement tendant à les compléter par un nouveau paragraphe afin d'exclure le mandat de parlementaire européen du champ d'application de l'incompatibilité édictée par l'article 5 de la loi de 1986. La circonscription électorale étant en pareil cas l'ensemble du territoire national, cette incompatibilité revient en effet à interdire, en fait, toute affectation dans un tribunal administratif ou une cours administrative d'appel pendant les trois ans suivant la fin de l'exercice d'un tel mandat, ce qui ne paraît pas justifié par des considérations de bonne justice. Le législateur organique a d'ailleurs écarté ce mandat des incompatibilités de même nature applicables aux magistrats judiciaires.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a fait observer qu'il serait préférable d'atténuer l'effet de l'incompatibilité en le limitant au ressort dans lequel l'intéressé a établi sa résidence pendant l'exercice de son mandat.
Rappelant alors que le régime des incompatibilités parlementaires relevait de la loi organique, le rapporteur s'est interrogé sur la portée exacte de la référence à toute " fonction publique élective ". A sa demande, la commission a décidé de poursuivre sa réflexion lors de la réunion consacrée à l'examen des amendements extérieurs.
Article 3
(art. 8 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Recrutements au tour extérieurCet article tire les conséquences de la réduction du nombre des grades pour les recrutements effectués au tour extérieur.
· L'article 8 de la loi de 1986 fixe les modalités de recrutement au tour extérieur.
Actuellement, pour trois conseillers recrutés parmi les anciens élèves de l'ENA (dont il a été rappelé dans l'exposé général qu'ils avaient été très minoritaires parmi les recrutements des dix dernières années), une nomination est effectuée au tour extérieur, au grade de conseiller de 2ème classe, parmi les fonctionnaires civils ou militaires de l'État ou de la fonction publique territoriale, appartenant à un corps de catégorie A ou de même niveau de recrutement, et justifiant, au 31 décembre de l'année considérée, d'au moins dix ans de services publics, ou les magistrats de l'ordre judiciaire.
S'agissant des nominations au tour extérieur au grade de conseiller de 1ère classe, elles interviennent après sept promotions de conseillers de 2ème classe, au bénéfice des mêmes catégories de fonctionnaires, sous réserve que les intéressés soient âgés d'au moins 35 ans et justifient, au 31 décembre de l'année considérée, de dix ans au moins de services effectifs dans un corps de catégorie A ou de même niveau de recrutement. Les magistrats de l'ordre judiciaire peuvent également être nommés sous réserve de justifier d'au moins sept ans de services effectifs en qualité de magistrat.
· Dans un paragraphe I, le projet de loi apporte une modification de coordination avec la substitution du nouveau grade unique de conseiller à ceux de conseiller de 2ème classe et de conseiller de 1ère classe. Il prévoit, sous les conditions actuelles, des recrutements au tour extérieur pour trois conseillers nommés.
Le paragraphe II maintient le quota actuel d'un pour sept mais le fixe au grade de premier conseiller. En outre, il réduit la durée de service à huit ans au lieu de dix ans et étend les corps de recrutement aux administrateurs territoriaux ainsi qu'aux professeurs et maîtres de conférence titulaires des universités.
Par ailleurs, il admet le recrutement au tour extérieur de membres des corps de catégorie A non recrutés par la voie de l'ENA dont le grade se termine au moins par l'indice brut 966. Cette disposition permet notamment le recrutement au tour extérieur d'attachés principaux d'administration centrale.
Enfin, un nouvel alinéa précise que, pour bénéficier de ces nominations, les membres des corps soumis à l'obligation statutaire de mobilité devront y avoir satisfait.
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Votre commission des Lois observe que le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, dont les membres sont en principe recrutés par la voie de l'ENA, serait ouvert, dans le cadre du tout extérieur, à des corps n'étant pas issus de l'ENA. Cette ouverture est toutefois décalquée de ce que prévoit le décret n° 73-276 du 14 mars 1973 portant statut particulier de l'inspection générale des finances. Elle lui semble dès lors pouvoir être retenue.
Votre commission vous propose donc d'approuver cet article, sous réserve d' un amendement le complétant par un paragraphe III pour supprimer le dernier alinéa de l'article 8 de la loi de 1986. Cette disposition transitoire, qui fixe l'entrée en vigueur du tour extérieur au recrutement opéré au titre de l'année 1986, est en effet devenue inutile .
Article 4
(art. 12 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
DétachementCet article tire également les conséquences de la nouvelle succession des grades mais cette fois-ci en matière de détachement dans le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
· L'article 12 de la loi de 1986 réserve la faculté d'être détachés dans ce corps, en qualité de conseillers, aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires appartenant à un corps recruté par la voie de l'ENA. Le dernier alinéa l'ouvre également aux fonctionnaires appartenant à d'autres corps de la fonction publique territoriale de même niveau de recrutement.
L'article 12 prévoit en outre que les bénéficiaires d'un détachement peuvent être intégrés dans le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel au terme de trois ans de services effectifs dans l'une de ces juridictions. Enfin, il dispose qu'il ne peut être mis fin à un détachement que sur demande de l'intéressé ou pour motif disciplinaire.
· Le projet de loi élargit le nombre des fonctionnaires susceptibles d'être détachés dans le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en y ajoutant les professeurs et maîtres de conférence titulaires des universités.
Il précise en outre que le détachement peut être effectué soit en qualité de conseiller soit en qualité de premier conseiller.
Enfin, il n'autorise l'intégration dans ces grades que si l'intéressé remplit les conditions de droit commun pour y accéder.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 5
(Art. 16 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
AvancementCet article modifie l'article 16 de la loi de 1986 pour adapter les conditions d'avancement à la nouvelle structure des grades.
· L'article 16 précise tout d'abord que l'avancement des membres des tribunaux administratifs a lieu de grade à grade après inscription au tableau d'avancement établi sur proposition du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (CSTA).
Il dispose ensuite que les présidents de tribunaux administratifs sont nommés au choix, sur proposition de ce Conseil, après inscription au tableau d'avancement, parmi les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel comptant huit ans de services effectifs et ayant soit satisfait à l'obligation de mobilité, pour ceux qui ont été recrutés après le 12 mars 1971, date d'entrée en vigueur de cette obligation, soit, pour les plus anciens, exercé des fonctions juridictionnelles pendant trois ans dans une cour administrative d'appel.
Enfin, le président du tribunal administratif de Paris est soumis à un régime particulier : il peut être nommé au choix parmi les membres du corps ayant au moins le grade de président hors classe.
· Le projet de loi supprime ce dernier cas particulier qui fait référence aux grades de président hors classe et de président du tribunal administratif de Paris qu'il supprime par ailleurs.
Dans un paragraphe II, il introduit une référence, oubliée en 1987, aux présidents des cours administratives d'appel.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter ce dispositif de coordination, sous réserve de le compléter par un amendement introduisant un paragraphe III qui supprime, ici aussi, la disposition transitoire du dernier alinéa de l'article 16 devenue inutile .
Article 6
(art. 16-1 nouveau de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Nomination aux fonctions de présidentLe projet de loi tire les conséquences de la fusion des quatre grades supérieurs en un grade unique de président donnant vocation à exercer les fonctions d'encadrement.
Il réserve à cet effet aux titulaires du grade de président les fonctions de président de chambre ou d'assesseurs dans une cour administrative d'appel, de président ou de vice-président dans un tribunal, de président ou de vice-président de section au tribunal administratif de Paris.
Il pose en outre, à l'intérieur de ce grade, des exigences d'ancienneté dans celui-ci pour l'accès aux fonctions les plus importantes :
- deux ans d'ancienneté pour celles de président de chambre d'une cour administrative d'appel, de président d'un tribunal administratif à moins de cinq chambres ou de président de section au tribunal administratif de Paris ;
- quatre ans d'ancienneté pour celles de président du tribunal administratif de Paris, de vice-président du même tribunal et de président d'un tribunal administratif à cinq chambres ou plus.
Les nominations à ces fonctions du sommet de la hiérarchie sont en outre subordonnées à l'inscription sur une liste d'aptitude annuelle établie sur proposition du Conseil Supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
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Votre commission vous demande d'approuver ce dispositif, sous réserve d'un amendement de précision indiquant que ne figurent sur les listes d'aptitude que les seuls candidats à des fonctions pour lesquelles l'inscription sur ces listes est nécessaire. La rédaction retenue pourrait en effet laisser croire que la liste devrait comprendre, outre les membres du corps ayant vocation à être nommés dans des fonctions de responsabilité, tous ceux qui exercent déjà de telles fonctions.
Il convient donc de préciser que ne figurent sur les listes que les membres du corps ayant vocation à une " première " nomination dans de telles fonctions.
Article 7
(art. 18 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986)
Commissaire du GouvernementCet article tient compte de la réduction de la durée d'exercice des fonctions de conseiller pour ouvrir aux premiers conseillers les fonctions de commissaire du Gouvernement.
· L'article 18 de la loi de 1986 précise que, dans chaque chambre de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, un commissaire du Gouvernement est nommé, sur proposition du Conseil Supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, par décret du Président de la République, parmi les conseillers.
Il expose ensuite la mission de ce commissaire du Gouvernement qui, rappelons-le, est d'" exposer en toute indépendance à la formation de jugement ses conclusions sur les circonstances de fait et les règles de droit applicables ". Ces conclusions sont publiques et elles sont prononcées sur chaque affaire.
Un dernier alinéa fixe des règles de suppléance.
· Tirant les conséquences de la restructuration du corps, le projet de loi se contente de substituer la référence à un conseiller ou un premier conseiller au conseiller actuellement mentionné.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 8
(Loi n° 80-511 du 7 juillet 1980)
Recrutement complémentaireCet article maintient la faculté d'organiser des recrutements complémentaires mais uniquement au grade de conseiller.
· La loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs a autorisé, initialement jusqu'au 31 décembre 1985, le recrutement complémentaire de conseillers de première et de deuxième classes par voie de concours ouverts aux fonctionnaires ou assimilés de catégorie A, justifiant de sept années, pour la deuxième classe, et de dix années, pour la première classe, de services publics effectifs dans cette catégorie, aux magistrats de l'ordre judiciaire justifiant de dix ans d'exercice pour l'accès à la première classe, et aux titulaires de l'un des diplômes exigés pour se présenter au premier concours de l'ENA sous réserve que les intéressés, qui sont seulement admis à postuler pour un emploi de conseiller de deuxième classe, soient âgés de plus de 27 ans.
Bien qu'exceptionnels en principe, ces recrutements ont été reconduits à plusieurs reprises, d'abord jusqu'au 31 décembre 1990, par l'article 9 de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986, puis jusqu'au 31 décembre 1995 par l'article 7 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif, enfin jusqu'au 31 décembre 1999, par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
Une règle de parité entre les postes offerts à la sortie de l'ENA et ceux mis au concours complémentaire a été posée par la loi de 1980 mais écartée pour les recrutements opérés au titre des années 1980 et 1981, puis 1988, 1989 et 1990 en raison de la création des cours administratives d'appel. Une nouvelle dérogation a également été introduite pour 1995, 1996 et 1997 par la loi précitée de 1995.
· Le projet de loi se contente de préciser que ces recrutements s'effectuent désormais au grade unique de conseiller et de procéder à certaines coordinations.
C'est ainsi que le paragraphe I complète l'intitulé de la loi de 1980 pour y faire mention des cours administratives d'appel, par coordination, tardive, avec la nouvelle dénomination du corps des magistrats administratifs.
Le paragraphe II effectue une coordination, à l'article premier de la loi de 1980 qui autorise le recrutement complémentaire, avec la substitution des grades de conseiller et de premier conseiller à ceux de conseiller de deuxième classe et conseiller de première classe.
Le paragraphe III supprime la mention " deuxième classe " à l'article 2 de la loi de 1980 qui précise les conditions d'accès au concours complémentaire de recrutement de conseillers.
Le paragraphe IV supprime l'article 3 qui organise le recrutement complémentaire de conseillers de première classe.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 9
(Art. 4 de la loi n° 087-1127 du 31 décembre 1987)
Affectation dans les cours administratives d'appelCet article allège les conditions d'ancienneté posées par la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif pour l'affectation dans les cours administratives d'appel.
· L'article 4 de la loi de 1987 réserve l'accès aux cours administratives d'appel aux magistrats administratifs ayant atteint au moins le grade de conseiller de première classe et justifiant, au 1er janvier de l'année de leur nomination, d'au moins six ans de services effectifs, dont quatre dans des fonctions juridictionnelles.
· Le projet de loi ouvre l'accès aux cours administratives d'appel aux magistrats administratifs justifiant, au 1er janvier de l'année de leur nomination, d'au moins quatre ans d'exercice de fonctions juridictionnelles dans ce corps. Il supprime en outre la condition de grade.
Les conditions de nomination dans les cours administratives d'appel sont donc assouplies afin de pourvoir plus aisément les emplois créés dans les deux nouvelles cours. L'exposé des motifs fait valoir que cet élargissement de la base de recrutement est autorisé par " l'expérience accumulée depuis 1989 " par les cours administratives d'appel et " la capacité d'encadrement " qu'apporte aux intéressés " la présence, aux côtés du président de chambre, d'un assesseur également du grade de président " .
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification .
Article 10
(Art. 8 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987)
Maintien en activitéCet article prévoit une coordination avec la nouvelle structure du corps dans l'article 8 qui autorise le maintien en activité des magistrats administratifs atteints par la limite d'âge.
· L'article 8 ouvre, aux magistrats atteints par la limite d'âge, à titre exceptionnel et jusqu'au 31 décembre 1999, la faculté de demander à être maintenus, en surnombre, pour exercer des fonctions de conseiller pendant une durée de trois ans non renouvelable.
· Le projet de loi substitue les fonctions de premier conseiller à celles de conseiller pour tenir compte de la nouvelle organisation du corps.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification .
Article 11
(Art L 4-1 du code des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel)
Juge uniqueLe projet de loi introduit, dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, les coordinations nécessaires avec la restructuration des grades.
· La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a introduit un article L. 4-1 dans ce code qui prévoit qu'il peut être statué par un juge unique dans les litiges relatifs :
- aux déclarations de travaux exemptés du permis de construire,
- à la situation individuelle des agents publics, sous réserve de l'entrée en service, la discipline et la sortie du service,
- aux pensions,
- à l'aide personnalisée au logement,
- à la communication de documents administratifs,
- au service national,
- à la redevance audiovisuelle,
- aux taxes syndicales et aux impôts locaux autre que la taxe professionnelle,
- à la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat pour refus de concours de la force publique en cas d'inexécution d'une décision de justice,
- à la mise en jeu de la responsabilité administrative lorsque les indemnités réclamées sont inférieures à 50.000 francs,
- aux édifices menaçant ruine,
- aux contraventions de grande voirie,
- aux décisions prises en matière fiscale sur les demandes de remises gracieuses.
Ces fonctions sont réservées aux magistrats ayant atteint au moins le grade de conseiller de première classe.
· Le projet de loi substitue aux conseillers de premier classe une référence aux premiers conseillers, conformément à la nouvelle structure du corps.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification .
Article 12
Application à Mayotte et dans les TOMCet article étend à la collectivité territoire de Mayotte et aux territoires d'outre-mer les dispositions du projet de loi modifiant le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (art. 11) et la loi du 31 décembre 1987 (art. 9 et 10).
Les autres dispositions, qui relèvent de la législation dite de souveraineté, n'appellent pas d'extension explicite en raison de leur nature même mais s'appliquent de plein droit dans les territoires d'outre-mer.
S'agissant des dispositions pour lesquelles le projet de loi prévoit une disposition d'application dans les territoires d'outre-mer, les assemblées territoriales n'ont pas été consultées dans la mesure où les dispositions dont s'agit ne regardent pas l'organisation particulière des territoires d'outre-mer et ne touchent à aucune des compétences territoriales.
Le Conseil constitutionnel a en effet précisé, dans une décision 94-342 DC du 7 juillet 1994 [14] , que, dès lors que la loi porte sur " des matières relevant de la compétence de l'Etat sans modifier aucune des conditions et réserves dont celle-ci est assortie en vertu " du statut de chaque territoire, et " qu'elle n'introduit, ne modifie ou ne supprime aucune disposition spécifique " aux territoires " touchant à l'organisation particulière " de ceux-ci, elle peut être rendue applicable à ces territoires " sans consultation de l'assemblée territoriale telle qu'elle est prévue par l'article 74 de la Constitution ".
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 13
Décret d'applicationCet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions d'application de la loi et que celle-ci prendra effet au 1er janvier 1998, à l'exception des articles 2 (incompatibilités) et 9 (affectation dans les cours administratives d'appel) pour lesquels aucune mesure d'application n'est nécessaire.
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Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article sans modification.
ANNEXES
A. RECRUTEMENT DES MEMBRES DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET DES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL
depuis 1985
Année ENA TE RC DI (1) CAA (2) Militaires TOTAL 1985 12 5 1 1 19 1986 12 7 2 2 23 1987 11 6 3 1 21 1988 10 7 29 3 15 64 1989 8 8 18 5 11 50 1990 6 7 50 10 8 81 1991 8 6 14 5 33 1992 7 5 12 7 31 1993 7 6 12 9 34 1994 9 5 14 10 38 1995 10 7 18 19 2 56 1996 10 6 17 17 2 52 TOTAL 110 75 184 91 34 8 502 % 21,9 14,9 36,7 18,1 6,8 1,6 (1) Détachement
(2) Recrutement spécial pour les cours administratives d'appel
B. AGE MOYEN PAR GRADE
C. PROJET DE FICHE DE CARRIÈRE
communiqué par la Chancellerie
1 Le tribunal administratif de Melun, créé par le décret n° 96-489 du 6 juin 1996, en application de la loi pluriannuelle pour la justice, a été ouvert en 1996 et un second tribunal devra être ouvert d'ici à 2000, également en exécution de cette loi.
2 dont le conseil du contentieux administratif de Mayotte.
3 Le Conseil d'Etat reste aujourd'hui juge d'attribution en premier ressort dans une quinzaine d'hypothèses dont, principalement, les recours pour excès de pouvoir formés contre les décrets, les actes réglementaires des ministres, les actes administratifs unilatéraux dont le champ d'application excèdent le ressort d'un tribunal administratif ou pris par un organisme collégial à compétence nationale, les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret du Président de la République.
4La compétence en appel du Conseil d'Etat est devenue une compétence d'attribution limitée aux recours en appréciation de légalité et aux litiges relatifs aux élections municipales et cantonales.
5 Voir infra commentaire de l'article 11
6 Voir élément statistiques en annexe
7 Voir en annexe
8 décret n°81-241 du 12 mars 1981 pour l'inspection générale de l'administration et décret n°90-3938 du 2 mai 1990 pour l'inspection générale des affaires sociales.
9 Les rémunérations comprennent le traitement de base, les indemnités fixes et des indemnités de service représentant en moyenne 35 % du traitement indiciaire)
10 Voir en annexe la reproduction des tableaux financiers de l'étude d'impact
11 Aux termes de l'article 14 de la loi du 6 janvier 1986, le CSTA est présidé par le vice-président du Conseil d'Etat et comprend en outre :
- deux membres du Conseil d'Etat : le chef de la mission permanente des juridictions administratives et le secrétaire général,
- deux directeurs d'administration centrale : le directeur général de la fonction publique et le directeur des services judiciaires,
- cinq représentants des magistrats administratifs élus par leurs pairs,
- trois personnalités nommées, respectivement, par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat (l'une d'entre elles est actuellement un conseiller d'Etat).
12 Voir le décret n° 81-241 du 12 mars 1981 pour l'inspection générale de l'administration et le décret n° 90-393 du 2 mai 1990 pour l'inspection générale des affaires sociales.
13 Voir, respectivement, l'arrêté du 4 juin 1978 et celui du 9 juillet 1990.
14 loi relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de contrôle en mer