2. Les relations financières durables établies entre les acteurs de la réforme
Les relations financières que le présent projet établit entre les quatre acteurs de la réforme peuvent être schématisées comme suit :
FLUX RÉCURRENTS
(montants probables 1997 en milliards de francs)
* Schéma à l'issue de l'expérimentation, si toutes les régions adhèrent à la réforme
En réalité, aucun de ces flux financiers n'est entièrement nouveau, à l'exception de la fraction de la contribution que l'Etat versera à RFN pour prendre en charge sa dette vis-à-vis de la SNCF dont votre rapporteur montrera toute l'importance (v. infra). La véritable nouveauté est que certains d'entre eux, qui liaient directement l'Etat et la SNCF, transiteront respectivement par les régions ou par RFN :
• la contribution de l'Etat aux services régionaux de voyageurs sera désormais versée aux régions qui la reverseront à la SNCF (pour les régions expérimentatrices seulement) ;
• la contribution de l'Etat aux charges d'infrastructure, qui comprendra un volant lié aux charges de la nouvelle dette de RFN envers la SNCF sera versée à RFN ; ainsi que les concours d'équipement des collectivités locales ;
• le péage d'utilisation de l'infrastructure et la rémunération des maîtrises d'oeuvre déléguées relatives à son équipement, qui font l'objet d'un jeu d'écritures dans les livres de la SNCF (compte d'infrastructure/compte du transporteur), constitueront désormais deux flux identifiés entre les deux établissements.
C'est dire l'importance de la définition initiale du niveau de ces flux et de leur évolution pour la viabilité de l'ensemble du nouveau système.
En effet, les vertus intrinsèques de RFN et de la régionalisation ne produiront leurs effets que progressivement, tandis que les effets de la situation financière dégradée de la SNCF sont à prendre en charge immédiatement.
De ce point de vue, trois grandeurs financières auront une importance particulère pour l'avenir :
- le niveau de la compensation forfaitaire des charges des services régionaux de voyageurs ;
- le niveau du péage acquitté par la SNCF à RFN ;
- surtout, le niveau d'aide que l'Etat accordera à RFN pour prendre en charge sa dette vis-à-vis de la SNCF.
• Le problème de la compensation forfaitaire accordée aux régions pour la charge des services régionaux de voyageurs est déjà en grande partie résolu. L'Etat s'est en effet engagé vis-à-vis des régions expérimentales à leur financer la totalité de la charge. Elles ont obtenu du Gouvernement un accord de principe sur une aide du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables. Elles ont obtenu un accord satisfaisant sur les compensations tarifaires que l'Etat continuera de verser au titre des diverses réductions. La loi de finances pour 1997 a augmenté de 800 millions de francs la contribution au fonctionnement des services régionaux de voyageurs, la faisant passer de 4,3 milliards de francs à 5,1 milliards de francs (+18,6 %).
Pour que l'expérience réussisse, l'Etat a consenti à augmenter sensiblement sa contribution. Si la régionalisation réussit, le coût des SRV se réduira à terme et leur qualité s'améliorera, au bénéfice de la collectivité. Votre rapporteur considère que ce raisonnement doit s'appliquer à l'ensemble de la réforme.
Restera à résoudre la question de l'évolution de cette compensation : sera-t-elle indexée sur les prix (comme la contribution actuelle), ou sur la dotation globale de fonctionnement ?
• La question du niveau du péage acquitté par la SNCF en rémunération de l'utilisation de l'infrastructure est très importante. Il est bien évident qu'à terme, le niveau de ce péage devrait constituer une juste rétribution pour la location d'un équipement valant plus de 130 milliards de francs, et qui soit représentative des coûts de cet équipement. C'est en effet la pertinence économique du niveau du péage qui entraînera les meilleurs choix en matière d'infrastructure et de trafic [21] .
Cependant, il apparaît que dans un premier temps, la SNCF devra acquitter un péage compatible avec son équilibre financier. A cet égard, le niveau actuellement inscrit dans les comptes de la SNCF, environ 6 milliards de francs paraît le niveau maximal que l'entreprise puisse consentir, ce qui représente une rentabilité de ses installations de 4,6 % pour RFN. C'est d'ailleurs ce que préconise le cabinet Coopers et Lybrand.
Seule une augmentation du niveau de la dette reprise par RFN, par la réduction corrélative des frais financiers incombant à la SNCF, pourrait permettre d'augmenter le niveau du péage à due concurrence.
• La clé de voûte de l'ensemble réside dans la contribution que l'Etat versera annuellement à RFN. Cette contribution sera implicitement composée de deux éléments : la contribution aux charges d'infrastructure qui figure au budget des transports terrestres ; et une contribution à la charge de la dette de RFN vis-à-vis de la SNCF, qui prendra la forme d'une dotation en capital financée par le compte d'affectation spéciale des produits de privatisation [22] .
Le niveau annoncé de ces deux contributions est le résultat d'un compromis difficile. Il est incontestablement au limites supérieures que l'Etat peut consentir. Mais pour le fonctionnement de RFN en 1997, il sera tout juste suffisant. En effet, d'une part, pour participer à l'effort d'économie budgétaire, la contribution aux charges d'infrastructure a été réduite de 800 millions de francs, soit le montant exact accordé pour l'expérimentation des services régionaux de voyageurs. Or, il n'apparaît pas que les besoins aient été réduits d'autant. D'autre part, la dotation en capital qui sera octroyée à RFN pour faire face aux charges de sa dette sera de 8 milliards de francs en 1997 [23] . Cette dotation est le seul flux financier véritablement nouveau résultant de la réforme. Pour que la réforme réussisse, il est évident qu'elle doit être d'emblée significative, ou RFN ne pourra qu'accumuler des déficits considérables, ne lui permettant pas d'être viable à terme. Au taux moyen actuel de la dette de la SNCF (7 à 7,5 %), l'effort supplémentaire de l'Etat devrait être de l'ordre de 9 milliards de francs si l'on souhaite prendre en charge la totalité des intérêts de la dette de RFN [24] . Il est donc probable que RFN enregistrera des pertes en 1997, qu'il devra financer par emprunt. Mais on peut penser que ces pertes seront limitées.
Par la suite, la réussite de la réforme étant assurée, l'Etat pourra se désengager progressivement : le redressement de la situation financière permettra à la SNCF d'acquitter un péage plus élevé ; la maîtrise des coûts d'infrastructure obtenue par RFN lui permettra de prendre davantage en charge par lui-même sa dette à l'égard de la SNCF.