Proposition de loi créant une formation d'admission des pourvois au sein des chambres civiles de la Cour de cassation

N° 160

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 décembre 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à l 'examen des pourvois devant la Cour de cassation,

Par M. Charles JOLIBOIS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 2902, 2997 et T.A 581.

Sénat : 11 (1996-1997).

Justice.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 18 décembre sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission a examiné, sur le rapport de M. Charles Jolibois, la proposition de loi relative à l'examen des pourvois devant la Cour de cassation.

M. Charles Jolibois a indiqué que le nombre des affaires restant à juger par la Cour de cassation au 31 décembre avait doublé en treize ans, passant de 17 856 en 1982 à 36 208 en 1995. Il a expliqué cette évolution par l'augmentation substantielle du nombre d'affaires soumises chaque année à la Cour (16 644 en 1982 : 26 435 en 1995), elle-même due :

- au caractère de plus en plus contentieux de la société lié notamment à la complexité croissante du droit et à l'augmentation, en période de crise, des conflits de nature commerciale et sociale :

- à l'importance quantitative des recours dispensés du ministère obligatoire d'un avocat alors que celui-ci peut jouer un rôle modérateur en dissuadant son client de se pourvoir en cassation s'il ne peut invoquer aucun moyen sérieux ;

- à l'importance quantitative des décisions rendues en premier et dernier ressort pour lesquelles les plaideurs assimilent parfois, à tort, la Cour de cassation à un second degré de juridiction.

Le rapporteur a rappelé que, en 1994, le Sénat avait adopté un projet de loi présenté par M. Pierre Méhaignerie, alors Garde des Sceaux, créant au sein de chaque chambre civile une formation d'admission des pourvois en cassation, composée de trois magistrats et chargée de rejeter les pourvois manifestement irrecevables ou dépourvus de tout moyen sérieux de cassation. Il a précisé que ce projet avait été retiré de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale après le rejet par celle-ci de ses principaux articles.

M. Charles Jolibois a fait observer que la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale résultait d'une initiative du président Pierre Mazeaud qui avait proposé un dispositif quasiment identique à celui adopté par le Sénat en 1994 mais se distinguait nettement de celui-ci dans la mesure où il s'agissait désormais de renvoyer, au sein de toutes les chambres -et non des seules chambres civiles-, les affaires à une formation de trois magistrats chargée de statuer immédiatement -et donc non seulement de rejeter mais aussi de casser- lorsque la solution du pourvoi lui paraîtrait s'imposer.

Il a précisé qu'une affaire ne viendrait alors à l'audience que dans deux séries d'hypothèses :

- sur renvoi de la formation restreinte, lorsque la solution du pourvoi ne lui paraîtrait pas s'imposer ;

- ou, directement, à l'initiative du premier président de la Cour de cassation ou du président de la chambre concernée.

M. Charles Jolibois a fait observer que la proposition de loi inverserait le dispositif actuel, dans lequel une affaire est en principe soumise à l'audience de la chambre, une formation restreinte de trois magistrats n'intervenant que sur l'initiative du premier président ou du président de la chambre lorsque la solution du pourvoi lui paraît s'imposer.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission a adopté quatre amendements prévoyant notamment :

- de ramener de vingt-cinq à dix-neuf le nombre de magistrats composant l'assemblée plénière ;

- de maintenir le droit actuel -à savoir l'intervention d'une formation restreinte à l'initiative du premier président ou du président de la chambre-pour la chambre criminelle.

Elle a également émis le voeu d'une modification réglementaire afin d'exiger que le mémoire du demandeur en matière civile soit soumis à un avocat au Conseil qui pourrait alors jouer un rôle de « filtre » en attirant l'attention du requérant sur l'absence de tout moyen sérieux de cassation.

Cette proposition de loi sera examinée en séance publique le jeudi 16 janvier 1997.

Art. L. 111-1 du Code de l'organisation judiciaire :

« Il y a, pour toute la République, une Cour de cassation ».

Mesdames, Messieurs.

Deux ans après l'adoption par le Sénat d'un projet de loi portant réforme de l'organisation de la Cour de cassation, présenté par M. Pierre Méhaignerie, Garde des Sceaux, notre Assemblée est de nouveau saisie d'un texte -non pas de ce projet mais d'une proposition de loi- visant à remédier au problème chronique de l'encombrement de la juridiction suprême de l'ordre judiciaire.

La proposition de loi n° 11, « relative à l'examen des pourvois devant la Cour de cassation », se présente cependant dans un contexte fort différent du projet de 1994.

Différence juridique, tout d'abord, en ce que comme nous le verrons dans le détail, la solution qui nous est aujourd'hui proposée se distingue quelque peu de celle que nous avions retenue. Il ne s'agit en effet plus de créer une formation d'admission de trois magistrats chargée, au sein de chaque chambre civile, de rejeter les pourvois manifestement irrecevables ou dépourvus de moyen sérieux de cassation. Il s'agit de renvoyer, au sein de toutes les chambres, les affaires à une formation de trois magistrats chargée de statuer immédiatement -et donc non seulement de rejeter mais aussi de casser- lorsque la solution du pourvoi lui paraît s'imposer.

Différence d'origine ensuite puisque, contrairement au projet de 1994, qui avait été retiré de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale après le rejet par celle-ci de chacun de ses articles, le texte à présent soumis à notre examen a non seulement été adopté par nos collègues députés, mais résulte même de l'initiative de l'un d'entre eux, M. le Président Pierre Mazeaud, qui s'était au demeurant déclaré opposé à la réforme proposée par M. Méhaignerie.

Force est de constater que par delà les diverses solutions susceptibles de lui être apportée, la toile de fond du problème demeure, aujourd'hui comme hier, la menace d'asphyxie qui pèse sur la Cour de cassation -menace qui concerne d'ailleurs l'ensemble des juridictions, comme l'a mis en évidence le rapport « quels moyens, pour quelle justice » fait par notre excellent collègue M. Pierre Fauchon au nom de la mission d'information de votre commission chargée d'évaluer les moyens de la justice-.

La compétence et la disponibilité des magistrats et des fonctionnaires de cette juridiction ont jusqu'à présent permis de relever le défi de l'augmentation exponentielle des pourvois. M. le Premier Président Pierre Drai et M. Pierre Truche, procureur général lors du projet de M. Méhaignerie, et les présidents de chambre, auquel votre rapporteur tient à rendre hommage, ont à cet égard joué un rôle de premier ordre.

Mais avec l'adoption de la proposition de loi n° 11, l'Assemblée nationale a, deux ans après le Sénat, reconnu que la cote d'alerte était atteinte et admis l'urgence d'une solution.

I. LA NÉCESSAIRE RECHERCHE D'UNE SOLUTION A L'ENCOMBREMENT DE LA COURS DE CASSATION

Votre rapporteur ne croit pas nécessaire de revenir dans le détail sur la présentation des statistiques relatives à l'encombrement de la Cour de cassation et aux solutions jusqu'à présent retenues pour y faire face -présentation à laquelle il a consacré une dizaine de pages dans son rapport écrit sur le projet de loi précité (Sénat : 1993-1994 : n° 619 ; pages 9 à 20)-.

A. L'AMPLEUR DU PROBLÈME

1. La situation générale

Les données du problème auquel vise à répondre la proposition de loi sont identiques à celles de 1994 puisqu'il s'agit toujours de répondre à l'encombrement croissant de la Cour de cassation : le nombre d'affaires restant à juger au 31 décembre est ainsi passé, pour les six chambres, de 17.856 en 1982 à 36.208 en 1995 (soit + 103 %).

Il convient cependant de noter que l'année 1995 a marqué, pour la première fois depuis 1985 une inversion de la tendance puisque, au 31 décembre 1994, le nombre d'affaires restant à juger était de 37.416. Il est cependant trop tôt pour apprécier si cette inversion résulte d'une situation purement conjoncturelle ou marque le début d'une nouvelle tendance. On observera toutefois que les trois premiers trimestres de l'année 1996 se sont caractérisés par une reprise de l'augmentation du stock des affaires qui, au 30 septembre, avait dépassé son niveau de fin 1994 (38.239).

Quoi qu'il en soit, il n'en demeure pas moins vrai que en treize années, le stock des affaires restant à juger par la Cour de cassation a plus que doublé et ce en dépit de l'augmentation substantielle du nombre d'affaires jugées : 15.813 en 1982 ; 27.843 en 1995.

En effet, cette progression n'a pas permis -exception faite de l'année 1995- de rattraper le nombre d'affaires soumises chaque année à la Cour : 16.644 en 1982 : 26.435 en 1995.

En 1994, votre rapporteur avait expliqué cette augmentation par trois séries de considérations, lesquelles lui paraissent toujours d'actualité :

- « le caractère de plus en plus contentieux de notre société, lié notamment à la complexité croissante du droit et à l augmentation, en période de crise, des conflits de nature commerciale et sociale » :

- « l'importance quantitative des recours dispensés du ministère obligatoire d'un avocat » alors que celui-ci peut jouer un rôle modérateur en dissuadant son client dé se pourvoir en cassation s'il ne peut invoquer aucun moyen sérieux ;

- « l'importance quantitative des décisions rendues en premier et dernier ressort, sans possibilité d'appel. Dans ce cas, les plaideurs assimilent parfois, à tort, la Cour de cassation à un second degré de juridiction » .

Parallèlement à cette augmentation du nombre de pourvois, les effectifs des magistrats ont diminué :

- 98 conseillers, 37 conseillers référendaires et 17 auditeurs au 1er janvier 1991 ;

- 98 conseillers, 36 conseillers référendaires et 15 auditeurs au 1er janvier 1996.

2. La situation des différentes chambres

a)Les chambres civiles

La situation particulièrement inquiétante des chambres civiles fut à l'origine du projet de réforme de 1994 ainsi que de la proposition de loi aujourd'hui soumise à notre examen -dont l'intitulé initial était « proposition de loi créant une formation d'admission des pourvois au sein des chambres civiles de la Cour de cassation » -.

En dépit de la diminution observée en 1995, la tendance à l'augmentation continue du nombre des affaires restant à juger au 31 décembre ne saurait être contestée : 15 041 en 1982 ; 31 949 en 1995.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, la durée moyenne d'examen d'une affaire est de l'ordre de 17 mois pour les chambres civiles.

Ces données ne sauraient cependant masquer la diversité des situations des différentes chambres.

En particulier, la chambre sociale rend chaque année pratiquement autant d'arrêts que les autres chambres sans disposer de davantage de magistrats : 6 945 arrêts en 1995 contre :

- 2 041 pour la première chambre civile ;

- 1 762 pour la deuxième chambre civile ;

- 2 337 pour la troisième chambre civile ;

- 2 359 pour la chambre commerciale.

b) La chambre criminelle

Contrairement au projet de loi adopté par le Sénat en 1994, la présente proposition de loi a, en l'état, vocation à s'appliquer également à la chambre criminelle. Aussi votre rapporteur juge-t-il utile de rappeler certaines données statistiques la concernant.

La chambre criminelle ne connaît pas un encombrement comparable à celui des chambres civiles.

Tout d'abord, sur le long terme, le stock des affaires au 31 décembre a augmenté deux fois plus lentement : 4 259 en 1995 contre 2 815 en 1982, soit + 51 % en treize ans (contre + 103 % pour les chambres civiles). Surtout, après une inquiétante augmentation entre 1982 et 1990 (4 600 affaires en stock), la chambre criminelle a su juguler, et même réduire, son stock, même si une légère augmentation est perceptible depuis 1993.

Le stock actuel de 4 259 affaires est par ailleurs nettement inférieur au nombre d'affaires terminées chaque année : 6 344 en 1995. Il correspond à environ huit mois d'activité de la chambre (alors qu'avec 31 949 affaires restant à juger pour 21 499 affaires terminées en une année, le stock des chambres civiles correspond à environ dix-huit mois d'activité).

Quant au délai moyen d'examen des affaires par la chambre criminelle, il est compris entre 5,5 et 7 mois -et même entre 2 et 2,5 mois pour les affaires soumises à un délai légal-, soit nettement inférieur à celui des chambres civiles.

B. LES FORMATIONS RESTREINTES : UN DÉBUT DE RÉPONSE À L'ENCOMBREMENT DE LA COUR DE CASSATION

Dans son rapport de 1994 précité, votre rapporteur s'était livré à un inventaire détaillé des réformes entreprises pour permettre à la Cour de cassation de répondre au mieux à l'augmentation des pourvois. Il avait distingué entre « les réformes tendant à préserver le caractère exceptionnel du recours en cassation » et « les réformes tendant à rationaliser l'examen des pourvois par la Cour de cassation » .

Rappelons brièvement que, afin de préserver le caractère exceptionnel du pourvoi en cassation, les pouvoirs publics se sont tout d'abord efforcés d'éviter les pourvois dilatoires. Ce fut l'objet :

- du retrait du rôle (article 1009-1 du Nouveau Code de Procédure Civile), en vertu duquel le premier président peut, à la demande du défendeur, retirer une affaire du rôle de la Cour lorsque le demandeur ne justifie pas avoir exécuté la décision attaquée, sauf si l'exécution est de nature à entraîner des conséquences manifestement excessives. En 1995. cette procédure a donné lieu à 565 retraits du rôle (532 en 1993 : 625 en 1994) :

- de la condamnation pour recours abusif (article 628 du Nouveau Code de Procédure Civile), dont le montant peut atteindre 20 000 F sans préjudice d'une éventuelle indemnité envers le défendeur. En 1995, 339 amendes ont ainsi été prononcées (275 en 1994) ;

- du refus de l'aide juridictionnelle (article 7 de la loi du 10 juillet 1991) susceptible d'être opposé au demandeur si aucun moyen sérieux de cassation ne peut être relevé. En 1995, 3 165 décisions ont été prises sur ce fondement (3 566 en 1994).

Les réformes tendant à prévenir les pourvois liés aux difficultés d'interprétation de la norme de droit (faculté de saisir l'assemblée plénière dès le premier pourvoi si l'affaire pose une question de principe ; saisine pour avis de la Cour de cassation) ont également eu pour objectif de préserver le caractère exceptionnel du pourvoi en cassation en permettant à la Cour de donner au plus tôt une interprétation claire de la loi.

Quant aux réformes tendant à rationaliser l'examen des pourvois par la Cour de cassation, dont l'objectif commun était de réduire le délai moyen d'examen des affaires, elles furent au nombre de trois :

- la reconnaissance d'une voie délibérative aux conseillers référendaires (par la loi du 12 juillet 1978) ;

- la réduction de sept à cinq du nombre minimum de membres présents ayant voix délibérative pour que les chambres rendent les arrêts (par la loi du 6 août 1981) ;

- l'institution des formations restreintes (par la même loi du 6 août 1981).

Votre rapporteur croit utile de s'arrêter plus longuement sur cette dernière réforme qui a servi de support à la proposition de loi présentement soumise à notre examen.

le dispositif actuellement en vigueur est celui de l'article L. 131-6 du code de l'organisation judiciaire dont les deux premiers alinéas sont ainsi rédigés :

« les chambres ne rendent les arrêts que si cinq membres au moins ayant voix délibérative sont présents.

« Lorsque la solution du pourvoi lui parait s'imposer, le premier président ou le président de la chambre concernée peut décider de faire juger l'affaire par une formation restreinte de trois magistrats. Cette formation peut renvoyer l'examen du pourvoi à l'audience de la chambre, à la demande de l'une des parties ; le renvoi est de droit si l'un des magistrats composant la formation restreinte le demande. »

Comme l'avait fait observer en 1994 M. André Perdriau, doyen honoraire de la Cour de cassation, dans un excellent article consacré aux formations restreintes (JCP 1994. n° 3768), les attributions de celles-ci « dépendent donc, non pas du contentieux en cause, non plus que de la nature de la décision attaquée, mais de la valeur procédurale du pourvoi et du degré de pertinence des moyens que celui-ci met en oeuvre » .

Sans aucunement prétendre à l'exhaustivité, on peut citer comme exemples d'affaires dont la solution « paraît s'imposer » :

- les pourvois manifestement irrecevables : absence d'avocat dans une affaire où la représentation est obligatoire : pourvoi contre une décision susceptible d'appel : pourvoi non accompagné d'une copie de la décision attaquée... ;

- les pourvois soulevant un point de droit faisant l'objet d'une jurisprudence constante que le demandeur n'envisage même pas de remettre en cause :

- les pourvois qui doivent manifestement donner lieu à cassation en raison d'une méconnaissance flagrante par les juges du fond d'une règle essentielle telle que le prononcé public de la décision.

Après des débuts difficiles -puisque jusqu'en 1985 les formations restreintes rendaient moins d'un millier d'arrêts par an-, le nombre de décisions rendues par ces formations n'a cessé de croître depuis une dizaine d'années. Il dépassait 6 000 en 1993. Il a été de 10 178 en 1995, comme le retrace le tableau ci-après (établi d'après le dernier rapport annuel de la Cour de cassation).

Décisions rendues en formation restreinte en 1995
Chambres	Nombre de décision	Part dans le total des décisions rendues par la chambre	Évaluation de nombre de décision par rapport à 1994
1ère civile	1392	68,20 %	- 23,07 %
2ème civile	938	53,23 %	- 48,69 %
3ème civile	812	34,74 %	- 34,43 %
commerciale	1535	65,06 %	-3,15%
sociale	5 501	79,20 %	-56,58 %