B. LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI « PERBEN » DU 25 JUILLET 1994
1. L'installation des agences départementales d'insertion et le recours accru aux contrats emploi solidarité
• L'exercice 1996 aura d'abord été
celui du démarrage effectif des
agences départementales
d'insertion (ADI)
. Le nouveau dispositif est désormais
opérationnel :
- les directeurs ont été nommés par décret du Président de la République en date du 21 septembre 1995 ;
- les agences ont été officiellement créées par arrêté du 5 octobre 1995 ;
- les budgets ont enfin été approuvés par les autorités de tutelle par arrêté du 13 mars 1996.
Les agences départementales d'insertion bénéficient de concours financiers de l'État et des départements. Elles ont disposé globalement de 748,5 millions de francs en 1996 :
- 312,5 millions de francs, provenant du FEDOM ;
- 436 millions de francs, représentant l'obligation légale des départements2 ( * ) et la participation des autres collectivités locales.
La répartition de ces sommes entre les départements est de 200,8 millions de francs pour la Guadeloupe, 119,2 millions de francs pour la Martinique, 73,1 millions de francs pour la Guyane et 355,3 millions de francs pour la Réunion.
Substituées aux conseils départementaux d'insertion, les agences ont toutes élaboré leur programme départemental d'insertion.
Elles ont également chacune défini un programme annuel de tâches d'utilité sociale comme la loi leur en fait obligation.
La somme des quatre programmes d'utilité sociale représente globalement, en 1996, 200 millions de francs, soit plus du quart des ressources des ADI, et doit permettre de conclure 10.370 contrats d'insertion par l'activité (CIA) d'une durée moyenne de six mois d'ici la fin de l'année (2.500 pour la Guadeloupe, 2.000 pour la Martinique, 870 en Guyane et 5.000 pour la Réunion).
Or, au 30 septembre 1996 3 ( * ) , seuls 4.816 allocataires du RMI avaient conclu un contrat d'insertion par l'activité :
Réunion : 2.930
Guadeloupe : 1.139
Martinique : 466
Guyane : 281
• Un important décalage apparaît
également entre les ambitions affichées au titre des deux autres
instruments créateurs d'emplois institués par la loi
« Perben » : les contrats d'accès à
l'emploi et les primes à la création d'emploi.
Les contrats d'accès à l'emploi (CAE) sont conclus dans le cadre de conventions entre l'État et les employeurs destinées à favoriser l'insertion des Rmistes, des chômeurs de longue durée et des personnes handicapées. Ils donnent droit à une aide forfaitaire de l'État à l'employeur, à une exonération des cotisations à la charge de l'employeur pendant deux ans et à la prise en charge par l'État des frais de formation.
Le dispositif des contrats d'accès à l'emploi a été sensiblement modifié depuis sa création, afin de tirer les conséquences de la mise en place du contrat d'initiative-emploi, créé en métropole peu après l'intervention de la loi « Perben ».
Alors que les CAE ne devaient originellement être que des contrats à durée indéterminée, ils peuvent aujourd'hui donner lieu à des contrats à durée déterminée d'au moins un an.
Par décret en date du 9 janvier 1996, la prime a été augmentée et le plafond de 10 % de l'effectif total a été supprimé. L'aide forfaitaire a été portée de 2.000 francs par mois pour la durée du contrat, dans la limite de deux ans. Par ailleurs, il a été décidé, à compter du 1 er juin 1996, d'ouvrir le contrat d'accès à l'emploi aux jeunes de 18 à 26 ans par la loi du 5 juillet 1996 portant diverses dispositions relatives à 1'outre-mer. Cette mesure avait été acquise dans le cadre des assises de l'égalité sociale qui ont eu lieu le 9 février 1996.
Ce dispositif a connu quelque retard dans son application. En 1995, la dotation prévue était de 124 millions de francs, mais la délégation tardive de ces crédits, les mouvements sociaux intervenus dans les agences de l'ANPE et les modifications du texte ont freiné la mise en oeuvre des CAE : 6.813 contrats ont finalement été conclus pour une dépense de 88 millions de francs (dont 63 millions de francs pour l'aide forfaitaire et 22 millions de francs au titre des exonérations).
Au 30 septembre 1996, 9.453 recrutements en CAE avaient été effectués, soit 63 % de l'objectif annuel seulement (15.000 recrutements).
De son côté, la prime à la création d'emploi est destinée aux entreprises dont les activités sont tournées vers les marchés extérieurs.
Cette aide prend la forme d'une prime à la création d'emplois résultant soit d'une extension des activités de l'entreprise, soit de l'implantation d'un établissement nouveau dans le département ou la collectivité territoriale. Elle se substitue à la prime d'équipement et à la prime d'emploi, excepté à Mayotte ou l'ancien dispositif perdure. Le dispositif a été mis en place pour une durée de trois ans et doit être remodelé dans le cadre du projet de loi relatif à l'aménagement du territoire ultramarin, annoncé par le ministre de l'Outre-mer, M. de Peretti, pour le début de l'an prochain.
La prime est versée selon un barème dégressif et pour un montant moyen de 20.100 francs par an et par emploi créé, aussi longtemps que l'emploi subsiste et pendant une durée maximale de dix ans.
Or, le résultat de ce dispositif apparaît faible : aucun versement de prime n'a été sollicité en 1995. Des versements répondant à la création de 258 emplois ont été effectués en 1996, alors que 1.000 primes avaient été initialement programmées, puis 500 après la réunion du second comité directeur du FEDOM.
•
Les élus d'outre-mer ont, en fait,
plébiscité les contrats emploi solidarité (CES) dans le
cadre du FEDOM.
En effet, en 1996, le comité directeur du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) s'est réuni deux fois.
Au cours de la première réunion, qui s'est déroulée le 25 janvier 1996, le ministre de l'outre-mer, après avoir exposé l'objectif du Gouvernement sur la mise en oeuvre de la lutte contre le chômage, a rappelé que cette politique s'inscrivait dans le cadre de la loi du 25 juillet 1994.
Le FEDOM, émanation de cette loi, a été créé pour regrouper les financements d'actions spécifiques, le rôle du comité directeur étant de formuler un avis sur les objectifs physiques proposés pour chaque mesure par département, et d'adapter cette nouvelle politique aux réalités locales.
Ainsi, le comité directeur a-t-il donné un premier avis sur la répartition prévisionnelle des enveloppes physiques par mesures et par département, retracée dans le tableau ci-après :
|
CES |
CIA |
CAE (1) |
Primes création d'emploi |
TOTAL |
|
|
Guadeloupe |
4.500 |
2.500 |
4.520 |
200 |
11.720 |
|
Guyane |
2.200 |
870 |
900 |
100 |
4.070 |
|
Martinique |
3.200 |
2.000 |
4.090 |
200 |
9.490 |
|
Réunion |
20.050 |
5.000 |
7.960 |
450 |
33.460 |
|
St Pierre et Miquelon |
50 |
0 |
30 |
50 |
130 |
|
TOTAL |
30.000 |
10.370 |
17.500 |
1.000 |
58.870 |
(1) Dont 14.000 contrats primés et 3.500 non primés.
Dès le mois d'avril toutefois, compte tenu du contexte difficile dans lequel évoluent les demandeurs d'emploi d'une part, et des besoins exprimés tant par les préfets que par les élus d'autre part, il a été nécessaire d'envisager de réunir un deuxième comité directeur.
Le comité directeur s'est donc réuni le 30 mai dernier pour procéder à certaines inflexions, afin d'assortir les mesures aux besoins exprimés et de définir une nouvelle répartition des actions destinée à éviter la dérive du début de l'année sur les recrutements et la durée des contrats emploi solidarité.
Pour faire face aux difficultés exprimées dans la gestion du dispositif CES, un arbitrage du Premier ministre a accordé 7.700 contrats emploi solidarité supplémentaires qui ont nécessité, d'une part, des mouvements au sein du chapitre 44-03, et, d'autre part, un abondement de la ligne à hauteur de 307 millions de francs par le décret d'avances du 26 septembre dernier.
Par ailleurs, le ministre de l'outre-mer a confirmé l'extension dans les départements d'outre-mer du contrat d'accès à l'emploi aux jeunes de 18 à 26 ans.
À 1'issue de la deuxième réunion du comité directeur la nouvelle répartition physique se présente comme suit :
|
CES |
CIA |
CAE (1) |
Primes création d'emploi |
TOTAL |
|
|
Guadeloupe |
5.960 |
2.500 |
3.455 |
50 |
11.965 |
|
Guyane |
2.450 |
870 |
710 |
20 |
4.050 |
|
Martinique |
3.650 |
2.000 |
3.640 |
0 |
9.290 |
|
Réunion |
25.550 |
5.000 |
7.170 |
280 |
38.000 |
|
St-Pierre et Miquelon |
90 |
0 |
25 |
150 |
265 |
|
TOTAL |
37.700 |
10.370 |
15.000 |
500 |
63.570 |
(1) Soit 14.500 contrats primés dont 3.000 pour les jeunes et 500 contrats non primés.
Sur le budget du ministère délégué à l'outre-mer le FEDOM en loi de finances initiale était doté de 1.036,1 millions de francs se répartissant comme suit :
- contrats emploi solidarité 434 millions de francs
- contrats d'insertion par l'activité 107,44 millions de francs
- contrats d'accès à l'emploi 440,66 millions de francs
- primes à la création d'emploi 24 millions de francs
- contrats de retour à l'emploi
(exonérations contrats en cours) 30 millions de francs
Le FEDOM a été abondé en cours d'exercice, d'une part, de la part d'insertion de la créance de proratisation, soit 192,6 millions de francs, qui a été déléguée aux agences d'insertion simultanément, et, d'autre part, d'un crédit d'avances de 300,7 millions de francs pour le financement des CES.
Par ailleurs, le comité directeur s'était prononcé pour des ajustements à l'intérieur du FEDOM pour répondre à la nouvelle répartition physique des enveloppes. La dotation financière se présente comme suit et devrait satisfaire les propositions arrêtées :
- contrats emploi solidarité 1.034,87 millions de francs
- contrats d'insertion par l'activité 46,8 millions de francs
- contrats d'accès à l'emploi 219,43 millions de francs
- primes à la création d'emploi 12 millions de francs
- contrats de retour à l'emploi 30 millions de francs
* 2 Soit la contrepartie de 20 % des sommes versées par l'État au titre du revenu minimum d'insertion.
* 3 Dernier chiffre connu.