II UN TASSEMENT SENSIBLE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
A. LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT (HORS DÉPENSES INFORMATIQUES)
1. Les moyens de fonctionnement globalisés (chapitre 34-41)
Les moyens de fonctionnement globalisés du chapitre 34-41 subissent une diminution de 180,4 millions de francs par rapport aux crédits initiaux de 1996. Globalement, les crédits de fonctionnement de la police nationale, hors informatique, passent de 3,77 milliards à 3,59 milliards de francs.
Toutefois, si l'on écarte les effets du transfert, en provenance du budget des charges communes, de 65 millions de francs correspondant à la prise en charge des frais d'affranchissement du courrier interadministratif auparavant admis en franchise, la diminution réelle des crédits de fonctionnement globalisés atteint 245 millions de francs. Votre rapporteur spécial rappelle que la hausse enregistrée en 1996 par rapport à la loi de finances initiale pour 1995 représentait 284 millions de francs.
La diminution par rapport aux crédits effectivement disponibles est de 105 millions de francs (-1,1 %), après prise en compte de l'annulation de 140 millions de francs intervenue sur le chapitre 34-41, dans le cadre de l'arrêté du 26 septembre.
D'après les renseignements fournis à votre rapporteur spécial, toutes les lignes du chapitre 34-41 subissent un abattement homogène 5 ( * ) à due concurrence de l'économie réalisée, exception faite de trois d'entre elles traditionnellement considérées comme "sanctuarisées", et dont le montant est approximativement reconduit en valeur :
- l'article 28 : "Compagnies républicaines de sécurité : frais de déplacement (hors changement de résidence)" ;
- l'article 92 : "Enquêtes et surveillance" ;
- l'article 96 : "Frais de police".
Les quelques ajustements observés sur ces lignes sont marginaux et sont la conséquence de suppressions ou de mesures de transformation d'emplois observées sur la partie 31 (Rémunérations d'activité des personnels).
Le projet de budget pour 1997 prévoit, en outre, d'i mportants transferts internes au chapitre 34-41, de l'ordre de 400 millions de francs, soit plus de 10 % des crédits initiaux. Ces mouvements, traditionnels, sont la conséquence directe de la globalisation des crédits, technique laissant une très grande marge de manoeuvre au ministère pour répartir en gestion les dotations de ce chapitre entre chacun de ses articles, c'est-à-dire entre les différents services de la police nationale (CRS, police judiciaire, DST, sécurité publique...).
Comme les années précédentes, les transferts opérés dans le projet de loi de finances initiale vise à prendre en compte, dans la présentation des crédits de l'exercice 1997, la réalité de l'utilisation qui en a été faite en 1996. Il convient en particulier de tirer les conséquence de la généralisation de la globalisation des crédits téléphoniques qui a conduit à transférer 252,7 millions de francs en cours de gestion 1996 sur les articles correspondant à chacun des services pour leur propre consommation téléphonique.
À ce sujet, deux points particuliers méritent d'être soulignés :
- Les crédits demeurant inscrits sur l'article 95 au titre des remboursements à la Poste et à France Télécom, pour un montant de 48,9 millions de francs, ne correspondent plus qu'aux communications téléphoniques interservices ainsi qu'au coût de certaines liaisons spécifiques louées à France Télécom pour des raisons techniques, comme les liaisons spécialisées.
- Un effort de clarification de la nomenclature budgétaire est réalisé avec la création d'un article spécifique au sein du chapitre 34-41 isolant les dépenses exposées par la Direction centrale du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins (DICCILEC) en matière de reconduites à la frontière. Ces crédits, auparavant inscrits au sein de l'ensemble des crédits de la DICCILEC, s'élèveront l'an prochain à 87 millions de francs.
Si elle permet une réelle souplesse de gestion tant au niveau central qu'au niveau local, la globalisation induit cependant un déficit de contrôle parlementaire. Il est ainsi impossible à votre rapporteur spécial de vérifier, à la lecture des documents budgétaires, le caractère effectif du respect des prescriptions du volet programmation des moyens de fonctionnement de la loi du 21 janvier 1995, le champ des actions entrant dans la LOPS, qui représentent tout au plus le tiers des crédits du chapitre 34-41, n'étant aucunement délimité par les articles qui composent ce chapitre. Votre rapporteur doit donc s'en remettre, sur ce point, à la bonne foi du ministère de l'Intérieur.
Celui-ci indique ainsi, dans le compte-rendu d'exécution de la loi d'orientation et de programmation, que 1.441 millions de francs ont été inscrits en 1995 par les différentes lois de finances ainsi que 1.510 millions de francs en 1996 au titre de la partie fonctionnement (Titre III) du volet programmation de la LOPS.
Ce constat, qui n'est pas détaillé, mais recouvre également les crédits informatiques étudiés dans le paragraphe B ci-après (chapitre 34-82), n'est en outre complété que par une analyse éclatée et lacunaire des réalisations physiques correspondantes.
Le tableau retraçant l'effort à fournir sur la période 1995-1999 en matière de fonctionnement, transmis à titre indicatif à la commission des finances lors du débat sur la LOPS, est reproduit ci-dessous.
Programmation Police en fonctionnement
(en millions de francs courants)
|
Rappel 1994 |
1995 (LFI) |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
|
- Voitures |
258 |
290 |
304 |
316,3 |
322,6 |
329 |
|
- Équipement des policiers |
187 |
200 |
214 |
221,6 |
226 |
231,6 |
|
- Créations de services |
- |
30 |
32,6 |
33,3 |
35 |
35,7 |
|
- Informatique et transmissions |
274 |
343 |
510 |
551,4 |
564,6 |
584,5 |
|
- Travaux légers |
146 |
190 |
193,8 |
197,7 |
201,6 |
205,7 |
|
- Reconduites |
87 |
155 |
158,1 |
161,3 |
164,5 |
167,8 |
|
- Téléphone |
219 |
285 |
290,7 |
296,5 |
302,4 |
308,5 |
|
TOTAL |
||||||
|
FONCTIONNEMENT |
1.171 |
1.493 |
1.703,2 |
1.778,1 |
1.816,7 |
1.862.8 |
L'écart serait devenu important en 1996 entre les réalisations prévues (1.703,2 millions de francs) et les inscriptions annoncées par le ministère de l'Intérieur (1.510 millions de francs). Il serait apparu, en fait, dès la première année de la programmation, mais pour un montant beaucoup plus modeste (respectivement 1.493 millions de francs attendus et 1.441 millions de francs réalisés).
Cet écart semble toutefois devoir être essentiellement imputable à l'informatique (chapitre 34-82) dont la progression avait été très largement surévaluée voici deux ans. Les inscriptions correspondantes n'ont, en effet, été, en loi de finances initiale pour 1996, que de 288,1 millions de francs contre 510 millions de francs prévus. Ce qui signifierait, a contrario, que les autres actions auraient bénéficié des dotations prévues (autour d'1,2 milliard de francs). Votre rapporteur spécial a d'ailleurs souligné plus haut le fait que les crédits de fonctionnement du chapitre 34-41, pour leur fraction enceinte dans le périmètre de la LOPS, semblaient avoir été préservés, en 1995 et 1996, des mesures de régulation budgétaire.
L'exercice 1997 devrait dès lors marquer une rupture pour le fonctionnement, hors informatique, qui semble avoir été relativement privilégié en 1995 et 1996. En effet, alors que la LOPS prévoyait encore une progression de 2,8 % des dépenses hors informatique l'an prochain (1.226,7 millions de francs après 1.193,2 millions de francs en 1996), votre rapporteur spécial a indiqué plus haut qu'un abattement forfaitaire de 6,1 % devrait, sauf exception restreinte, s'appliquer à toutes les lignes du chapitre 34-41, qu'elles soient ou non incluses dans le périmètre de la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995.
Ainsi, 1997 ne serait pas simplement une année de "mise entre parenthèses" de la programmation, mais une année de recul, ce qui jette un doute sur la capacité du Gouvernement d'assurer la réalisation de la LOPS, même sur une durée étendue à 6 ans.
2. Les moyens de fonctionnement non globalisés
Seule la participation de l'État aux dépenses des services de police de la ville de Paris (chapitre 36-51) bénéficie d'une majoration de 1,5 million de francs pour être portée globalement à 55,2 millions de francs (y compris infirmerie psychiatrique et laboratoires de la police scientifique). Encore ne s'agit-il que d'une meure d'ajustement correspondant à la progression des seules dépenses de personnel, à l'instar de la hausse également constatée sur la dotation versée à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP).
Les deux autres lignes concernées subissent en revanche une chute drastique :
- La dotation à l'École nationale supérieure de police chute de 14,3 %, n'atteignant qu'un montant de 9,6 millions de francs.
- La subvention à l'Institut des hautes études de sécurité intérieure (IHESI) baisse de 12 %, et ne s'établit plus qu'à 10,95 millions de francs.
Interrogé par votre rapporteur spécial, le ministère de l'Intérieur a reconnu que la contraction des moyens imposée à l'École nationale supérieure de police aurait, en gestion, des effets à surveiller puisqu'elle touche le coeur du dispositif de formation.
Un phénomène similaire s'étant produit en 1995, la solution alors trouvée avait consisté à procéder à un redéploiement de crédits à partir du chapitre 34-41 "Police nationale - Moyens de fonctionnement".
L'Assemblée nationale a certes obtenu 700.000 francs sur sa "réserve parlementaire". Il reste cependant encore 900.000 francs à trouver pour rétablir la dotation de l'ENSP à son niveau de l'année en cours.
Cette année encore, le ministère de l'Intérieur n'a d'autres recours que d'utiliser une nouvelle fois le palliatif du redéploiement associé à la sollicitation de la réserve parlementaire, c'est-à-dire à des crédits considérés comme non reconductibles. Le moins que l'on puisse dire est que cette situation n'apparaît pas très satisfaisante au regard de l'orthodoxie budgétaire.
* 5 6,10 % des services votés pour 1997, auxquels s'ajoute la mesure nouvelle spécifique (- 23,3 millions de francs) retraçant les conséquences de la suppression de 500 postes d'appelés en matière de frais de fonctionnement.