B. UNE ATTENTION TOUTE PARTICULIÈRE À L'AMÉLIORATION DES RÉGIMES INDEMNITAIRES
L'amélioration des régimes indemnitaires constitue indubitablement l'un des points forts de la mise en oeuvre du volet programmation de la LOPS.
L'enveloppe annuelle de 230 millions de francs, soit 1.150 millions de francs sur la période 1995-1999, est d'ores et déjà dépassée comme en témoigne le compte-rendu d'exécution de la loi d'orientation et de programmation remis le 30 septembre dernier aux deux Assemblées.
1. Un effort important en 1995 et 1996, amplifié en 1997
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Dans le cadre de la loi de
finances pour 1995
, les mesures suivantes ont été
obtenues en faveur des personnels de la police nationale :
- une enveloppe de 35 millions de francs pour la mise en oeuvre de la réforme des corps et des carrières ;
- une enveloppe de 155 millions de francs à titre de provision catégorielle ;
- 63 millions de francs alloués à la police nationale dans l'enveloppe de la nouvelle bonification indiciaire (NBI).
Ces ressources ( 253 millions de francs ) ont permis la mise en oeuvre des mesures suivantes :
- Le règlement du lancinant problème de la nouvelle bonification indiciaire ( NBI ) : près de 125 millions de francs ont été répartis entre 65.000 fonctionnaires sous forme d'une indemnité exceptionnelle, versée au mois de février 1995, permettant de solder les tranches 1990 à 1994 de cette bonification, pour un montant de 800 à 2.000 francs par agent selon le grade et l'ancienneté d'affectation. À compter de 1995, une véritable NBI fonctionnelle a été attribuée à 735 officiers de police du corps de commandement et d'encadrement (40 points, soit 12.700 francs/an) et à 2.000 fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application (entre 10 et 20 points, soit de 3.180 à 6.362 francs/an), à concurrence de 17 millions de francs, 2.000 fonctionnaires administratifs bénéficiant pour leur part de 8 points en 1995 et, à compter de 1996, de 10 points (6,5 millions de francs).
- L'alignement du régime indemnitaire des personnels administratifs de police sur celui des personnels de préfectures : cette mesure, dont la première tranche avait été engagée dès 1994, correspondait à une dotation de 12,6 millions de francs en 1995.
- L'extension aux personnels du SGAP de Versailles de la prime dite "du SGAP de Paris " (6.750 francs/an à terme) : cette extension est menée sur cinq ans, la première tranche (1.350 francs/an) ayant été réalisée en 1994. La dotation annuelle réservée à cet effet représente 12,15 millions de francs.
- La mise en oeuvre d'un système d'indemnités différentielles : il s'agit de permettre, par un dispositif de primes sélectives, fondées soit sur des critères géographiques, soit sur des critères fonctionnels, de distinguer des fonctionnaires confrontés à des situations particulièrement exposées ou exerçant des missions sensibles.
La prime dite de "fidélisation en zone difficile" a été mise en oeuvre en 1995 : elle concerne plus de 35.000 fonctionnaires affectés depuis cinq années au moins en région parisienne, à Lyon, Givors, Marseille, Vitrolles, Lille, Roubaix, Tourcoing, Rouen, Le Havre, Dreux, Beauvais, Creil ou Amiens. Son montant annuel varie de 6.480 francs pour les fonctionnaires du corps de conception et de direction, à 5.280 francs pour les fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement et 4.440 francs pour les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application. Ce sont près de 155 millions de francs qui sont réservés au total pour ce dispositif.
Par ailleurs, une indemnité fonctionnelle, représentant 12 millions de francs, a été versée au titre de l'année 1995, au profit des fonctionnaires des anciens corps des commandants et officiers, sous forme d'une indemnité de commandement. Elle a représenté 7.980 francs par an pour les commandants à l'échelon fonctionnel, 6.684 francs par an pour les officiers de paix principaux et 5.100 francs par an pour les officiers de paix.
- Enfin, il convient également d'évoquer la revalorisation de l'indemnité journalière d'absence temporaire des CRS (IJAT), portée de 140 francs à 160 francs par jour, soit un effort budgétaire de 16 millions de francs.
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Dans le cadre de la loi de
finances pour 1996, les mesures suivantes ont été obtenues en
faveur de la police nationale :
- une enveloppe de 31,6 millions de francs pour la poursuite de la réforme des corps et carrières ;
- une enveloppe de 55 millions de francs à titre de provision catégorielle ;
- 76,1 millions de francs au titre de la NBI.
En outre, une mesure de transformation de 300 emplois d'officier en 300 emplois de brigadier-major, emplois réservés à la promotion sociale, a été réalisée en gestion 1996 et consolidée au projet de loi de finances de 1997.
La police nationale a donc bénéficié d'une enveloppe indemnitaire complémentaire de près de 87 millions de francs, au-delà des montants obtenus en 1995.
L'exercice 1996 a également été celui de la mise en place d'un régime indemnitaire nouveau pour les commissaires.
Conformément à l'engagement pris par le ministre de l'Intérieur, confirmé notamment par le dépôt d'un amendement au Sénat lors du dernier débat budgétaire de 1996, le Premier ministre a décidé de donner son accord définitif au dispositif relatif à la mise en oeuvre, à compter de l'année en cours, de l'allocation de service des fonctionnaires du corps de conception et de direction de la police nationale, en application des dispositions de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995.
Cette allocation de service se substitue à un système de rémunérations accessoires (vacations funéraires et concours à huissiers) confus, opaque et de plus en plus mal perçu. Elle place les commissaires de police dans une situation comparable à celles de l'ensemble des autres corps de la haute fonction publique.
Une enveloppe de 35 millions de francs a été inscrite à ce titre en loi de finances pour 1996, qu'il est proposé de reconduire dans le budget de 1997. Cette ressource s'ajoute aux fonds de concours affectés au budget de l'Intérieur et provenant des anciennes rémunérations accessoires (lire point 2. ci-après).
• Une enveloppe de 36 millions de francs de
mesures nouvelles est enfin prévue dans le projet de budget pour
1997 :
- 12,15 millions de francs supplémentaires sont inscrits au titre de la quatrième tranche d'extension de la prime dite du "Secrétariat général de l'administration de la police ( SGAP ) de Paris" aux fonctionnaires relevant du SGAP de Versailles.
- Une dotation de 1,6 million de francs est inscrite pour la majoration de l'indemnité journalière d'absence temporaire des CRS (IJAT).
- Un ajustement de 13 millions de francs est prévu sur le chapitre indemnitaire 31-42 pour tenir compte du mode de versement de l'indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP) dans certaines positions statutaires.
- enfin, le coût de la t ransformation de 300 postes de lieutenant en postes de brigadier-major , évoquée plus haut, dans le cadre de la promotion sociale des officiers, est de 9,2 millions de francs.
2. Une mise en oeuvre cependant difficile du mécanisme d'affectation des rémunérations accessoires des commissaires de police au budget de l'Intérieur
Sous le régime antérieur à la LOPS, les dispositions législatives (articles L. 364-5 et L. 364-6) et réglementaire (article R. 364-13) du code des communes prévoyaient que les commissaires de police pouvaient être délégués par le maire pour assister aux opérations funéraires (exhumations, inhumations et translations de corps) et percevoir à ce titre des vacations dont les taux étaient fixés par le maire après avis du conseil municipal.
En outre, en application du code de procédure civile, les commissaires percevaient également des vacations dans le cadre de l'assistance portée aux huissiers de justice.
Ces vacations étaient encaissées sur un compte ouvert auprès d'un comptable public hors budget de la commune. Elles étaient ensuite réparties entre les fonctionnaires ayant effectué les vacations et la caisse de solidarité des commissaires de police bénéficiaires, selon un pourcentage qui était différent à Paris et en province.
Dorénavant, en application du décret n° 96-400 du 13 mai 1996 pour les vacations funéraires, et du décret n° 96-401 du 13 mai 1996 pour les vacations d'huissier, le produit des vacations est inscrit au budget du ministère de l'Intérieur, selon les règles prévues par les articles 5, 18 et 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. L'ensemble des crédits correspondants est rétabli au budget de l'État par voie de fonds de concours.
La mise en oeuvre de ce mécanisme, à compter du mois d'avril dernier, a tout d'abord buté sur d eux séries de problèmes d'ordre administratif :
- une insuffisante mobilisation des trésoriers-payeurs généraux ;
- une insuffisante mobilisation des services préfectoraux chargés d'émettre les mandatements.
À la décharge des intéressés, il faut indiquer que la circulaire précisant le circuit comptable ne leur a été adressée qu'au mois de septembre dernier.
À ces deux problèmes d'ordre administratifs s'en sont ajoutés deux de portée plus culturelles :
- l'apparition d'une certaine résistance chez des commissaires ;
- une certaine réticence des huissiers qui ont eu tendance à user des autres procédures qui leur sont ouvertes dans le cadre de leurs interventions.
À la demande du ministre de l'Économie et des finances ainsi que du ministre de l'Intérieur, l'Inspection générale des finances, l'Inspection générale de l'administration et l'Inspection générale de la police nationale doivent remettre, d'ici au 1er décembre 1996, un rapport sur les difficultés rencontrées et les moyens d'y remédier.
La ressource globale affectée à la nouvelle allocation de service devait atteindre 155 millions de francs4 ( * ), dont 35 millions de francs de crédits inscrits en loi de finances initiale et le reliquat rattaché au budget de l'Intérieur par voie de fonds de concours selon la procédure indiquée plus haut.
En réalité, la ressource potentielle devrait plutôt être de 210 millions de francs compte tenu du triplement du taux de base des vacations horaires.
Les pertes éventuelles liées, cette année, aux difficultés de démarrage du nouveau circuit comptable institué pour les anciennes rémunérations accessoires devraient ainsi être plus que compensés par l'effet de cette majoration et l'allocation de service devrait être intégralement versée à ses bénéficiaires.
Votre rapporteur spécial souhaite cependant que le ministre de l'Intérieur, qui devrait alors disposer des premiers éléments de l'enquête conjointe menée par les trois inspections précitées, fasse le point sur cette question en séance publique devant le Sénat.
* 4 Permettant de verser une allocation s'échelonnant de 4.600 francs à 10.300 francs par mois en fonction du grade.