B. UN CHANGEMENT TRÈS LENT SOUS CONTRAINTE BUDGETAIRE
1. La contrainte budgétaire et ses conséquences
a) Une contrainte qui devient prépondérante
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L'alourdissement des dépenses
de fonction publique
Deux indicateurs révèlent la progression quasi autonome des dépenses de fonction publique :
- la progression du glissement vieillissement technicité "structurel", de + 1,9 % à + 2,1 % entre 1993 et 1996, qui reflète notamment l'amélioration des carrières organisée par les protocoles Durafour et Jospin ;
- le poids relatif de la "dépense induite" par la fonction publique, qui tend à s'accroître sous l'effet de la maîtrise des charges totales de l'Etat.
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Les limites aux économies
budgétaires
Le projet de loi de finances pour 1997 révèle l'ampleur des économies nécessaires pour compenser la progression des dépenses "structurelles" telles que la charge de la dette et de la fonction publique : quelque 60 milliards de francs sont ainsi économisés, exercice qui ne pourra se renouveler sans remettre en question quelques domaines d'intervention de l'Etat. Pour ces raisons, la dépense de fonction publique ne peut plus échapper à l'effort de maîtrise des charges.
b) Une contrainte qui doit inciter à la modernisation
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Vers une politique cohérente des
effectifs
Actuellement, les contraintes croisées de maîtrise des dépenses de gestion de la fonction publique amènent l'Etat à jouer sur la seule variable d'ajustement possible : les suppressions d'emplois. Après que le ministère du Budget ait réclamé la suppression de 20.000 emplois en 1997, un travail d'analyse réalisé pour la première fois en commun avec la Fonction publique a abouti à limiter les suppressions nettes à 5.600, ce qui montre la nécessité d'une appréciation qualitative dans la politique de réduction des effectifs.
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Pour une motivation plus grande des
agents
L'étroitesse des marges de manoeuvre inscrites au budget de 1997 pour la négociation salariale (1,5 milliard de francs au budget des Charges communes, 0,5 milliard de francs au budget de la Défense) montre à quel point il est urgent de dégager de nouvelles marges sur la dépense de fonction publique si l'on veut assurer une progression satisfaisante des rémunérations.
c) Les perspectives de la réforme de l'Etat
Relancée grâce à la contrainte budgétaire, la réforme de l'Etat devrait toutefois permettre de dépasser les considérations purement financières.
• Une réforme "a
minima" ?
Même si elle reste limitée, la réforme de l'Etat pourra être considérée comme un véritable succès si elle permet de faire sauter quelques verrous :
- la réorganisation des administrations centrales, et la déconcentration du contrôle financier constituent deux véritables progrès si elles sont réellement menées jusqu'au bout, car ces réformes devraient tempérer les défauts les plus criants de la gestion parisienne ;
- le regroupement des corps et la formation à la mobilité devraient quant à eux permettre une "respiration" indispensable aux ressources humaines de la fonction publique, à condition de surmonter le corporatisme de certains départements ministériels tels que les Finances ou les Affaires étrangères, qui demeurent très réticents vis-à-vis de l'interministérialité, quand ils ne la refusent pas de facto...
- enfin, la réforme de la notation, et la possibilité de modulation des primes dans le cadre des contrats de service seraient un moyen de lutter contre la rigidité du statut de la fonction publique, incompatible avec une véritable motivation des agents.
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Vers une réforme plus
ambitieuse
Toutefois, la réforme de l'Etat pourrait permettre d'aller beaucoup plus loin en acceptant de raisonner différemment. Trois exemples peuvent en être donnés :
1) La négociation salariale devrait au minimum être scindée par fonction publique (Etat, territoriaux, hospitaliers).
2) A partir des contrats de service, la gestion des effectifs pourrait se faire à partir d'une enveloppe salariale, plutôt que de rester basée sur une grille d'emplois budgétaires.
3) La notion de "métiers" devrait être promue dans l'administration, afin de permettre une véritable circulation des agents publics.
Ces trois réformes supposent un changement de mentalité : celui-ci est indispensable pour permettre à l'Etat employeur de retrouver des marges de manoeuvre dans un contexte de maîtrise des dépenses.