Projet de loi de finances pour 1997

1. Réforme de l'impôt sur le revenu

ARTICLE 59 Barèmes de l'impôt sur les revenus des années 1997 à 2000

Commentaire : cet article comprend les barèmes applicables aux revenus des années 1997 à 2000. Il s'agit de la suite de la réforme de l'impôt sur le revenu engagée sur 5 ans par le Gouvernement et dont la première étape figure à l'article 2 du présent projet de loi de finances.

L'économie générale de la réforme de l'impôt sur le revenu a été commentée à l'article 2, dans le tome II du présent rapport sur les articles de la première partie de la loi de finances. Aussi, se contentera-t-on ici de préciser les seules mesures relatives aux barèmes applicables aux revenus des années 1997 à 2000, figurant dans le présent article.

Celui-ci comporte cinq séries de dispositions :

1. La définition des nouveaux barèmes

Pour chaque année de la réforme, à compter de l'imposition des revenus de 1997, l'article fixe les limites des tranches du barème et les taux qui leur seront applicables. Ces taux sont progressivement réduits tandis que les limites de chaque tranche sont revues, sous réserve toutefois de la prise en compte au cours des prochaines années de l'évolution des prix, ainsi que le précise l'exposé des motifs.

Parmi les évolutions les plus remarquables, on soulignera :

? l'élargissement de la tranche à taux zéro dont le seuil limite passera de 25.610 francs pour l'imposition des revenus de 1996 à 40.190 francs pour l'imposition des revenus de 2000, soit une augmentation de 57 % ;

? la baisse de tous les taux et notamment du taux marginal qui passera de 54 % pour l'imposition des revenus de 1996 a 47 % pour l'imposition des revenus de 2000.

Le tableau ci-après fournit les nouveaux barèmes proposés pour chacune des cinq années de la réforme. On rappellera que, pour l'imposition des revenus de 1996, le barème figure à l'article 2 du projet de loi de finances et non dans le présent article.

2. L'aménagement du plafonnement du quotient familial

Le paragraphe 2 du présent article rend applicables, pour l'imposition des revenus des années 1997 à 2000, les mécanismes actuels de plafonnement de l'avantage fiscal par demi-part qui résulte de l'application du quotient familial, ainsi que du plafonnement spécifique applicable pour l'avantage fiscal procuré par le premier enfant à charge des contribuables célibataires, divorcés ou mariés soumis à imposition distincte ayant un ou plusieurs enfants à charge.

Ces plafonds devraient être actualisés chaque année en fonction de l'évolution des prix.

Par ailleurs, cet article réduit de 13.000 francs pour l'imposition des revenus de 1996 à 10.000 francs pour l'imposition des revenus des années 1997 et suivantes, le plafond de l'avantage en impôt procuré par la demi-part supplémentaire accordée aux célibataires ou divorcés ayant un enfant majeur.

Cette dernière mesure devrait toucher 4.000 contribuables et rapporter à l'Etat 65 millions de francs en 1998. On rappellera que la première mesure de réduction du plafond, adoptée à l'article 2 (de 15.900 à 13.000 francs) devrait affecter environ 21.000 contribuables pour un produit estimé à 55 millions de francs. Ces chiffres doivent être mis au regard du coût de la demi-part supplémentaire pour l'Etat, soit 9 milliards de francs.

Par coordination avec un amendement adopté en première partie, votre commission vous propose de modifier le texte du paragraphe 2 de cet article de façon à assurer un traitement fiscal identique des contribuables bénéficiant d'une demi-part supplémentaire que ce soit au titre de leurs propres enfants ou d'enfants adoptés.

3. Le maintien de la réduction d'impôt pour les contribuables des départements d'outre-mer

Le présent article maintient l'application de la réfaction d'impôt pour les contribuables des DOM pour l'imposition des revenus des années 1997 à 2000.

En effet, pour les contribuables domiciliés dans les DOM, l'impôt résultant du barème est traditionnellement réduit :

? de 30 % dans la limite de 33.310 francs pour la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion,

? de 40 % dans la limite de 44.070 francs pour la Guyane.

Ces seuils n'ont pas été réévalués depuis 1990. Ils seront à nouveau maintenus à ces montants jusqu'en 2000, de façon à réduire progressivement l'avantage.

4. La suppression progressive de la décote

Parallèlement à l'élargissement de la tranche à taux zéro, il est proposé de supprimer, en cinq étapes, la décote.

Celle-ci serait ainsi ramenée de 3.260 francs pour l'imposition des revenus de 1996 à :

? 2.580 francs pour l'imposition des revenus de 1997

? 1.900 francs pour l'imposition des revenus de 1998

? 1.220 francs pour l'imposition des revenus de 1999

? 0 franc pour l'imposition des revenus de 2000.

On rappellera que l'aménagement du barème et la suppression de la décote représentent un allégement global du produit de l'impôt sur le revenu, au terme de la réforme, de 75 milliards de francs.

5. Le maintien des règles actuelles de calcul des réductions d'impôt

Le présent article rend applicables aux impositions des revenus de 1997 à 2000 les règles actuelles de calcul des réductions d'impôt. Celles-ci s'imputent sur l'impôt résultant de l'application du barème. Elles ne peuvent donner lieu à remboursement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L ARTICLE 59 Plafonnement du régime fiscal des SOFICA pour l'impôt sur le revenu

Commentaire : cet article plafonne le montant des souscriptions aux sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA), déductibles du revenu imposable, à 25 % du revenu net global, dans la limite de 200 000 francs

L'Assemblée nationale a considéré que les souscriptions aux sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA), déductibles du revenu imposable, pouvaient être aujourd'hui considérées comme exorbitantes, et qu'elles n'étaient guère conformes, vu les tranches de revenus imposables qu'il favorise, à l'objectif d'équité qui doit être celui de notre système fiscal.

Elle a donc plafonné à 50.000 francs du revenu net global les souscriptions à ces sociétés.

Or, la perspective du plafonnement aurait eu pour effet de « geler » les souscriptions des SOFICA en 1996. Afin de bénéficier des mesures fiscales sur les déclarations de revenu 1996, les souscripteurs doivent, en effet, faire agréer leurs apports par la direction générale des impôts avant le 31 décembre 1996.

Un plafonnement à 50 000 francs des souscriptions déductibles du revenu imposable aurait néanmoins condamné le dispositif. Le montant des fonds collectés serait devenu insuffisant pour assurer leur fonctionnement. En outre, cette mesure aurait pu conduire à de nouveaux arbitrages au sein des portefeuilles des particuliers disposant de hauts revenus et la clientèle des SOFICA aurait pu s'orienter vers d'autres dispositions fiscalement autant, sinon plus avantageuses.

Le Sénat a donc, sur proposition de votre commission, supprimé cette disposition de la première partie du projet de loi de finances.

Votre commission des finances partage néanmoins le souci exprimé par l'Assemblée nationale de plafonner ce dispositif fiscal.

Un plafond de déduction fiscale de 25 % du revenu net global dans la limite de 200.000 francs permettrait d'assurer la pérennité de ce système tout en limitant l'avantage fiscal.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 59 BIS (NOUVEAU) Application aux indemnités temporaires d'accident du travail du régime fiscal des salaires

Commentaire : le présent article a pour objet de soumettre à l'impôt sur le revenu, à compter de l'imposition des revenus de l'année 1997, les indemnités temporaires versées aux victimes d'accidents du travail.

I - LE RÉGIME ACTUEL

Outre des prestations en nature (frais médicaux et pharmaceutiques, prothèses et appareillages, réadaptation fonctionnelle et rééducation professionnelle), la victime d'un accident du travail bénéficie d'indemnités journalières à compter de l'interruption de son travail et jusqu'à sa guérison complète, la consolidation de son invalidité temporaire en invalidité permanente, ou son décès.

Une éventuelle rechute après guérison apparente ouvre également droit aux indemnités journalières. La consolidation de l'incapacité temporaire ouvre droit au versement d'une rente d'incapacité permanente. Le décès ouvre droit au versement d'un capital au bénéfice des ayants-droits.

Selon le dernier rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, les dépenses prévisionnelles de prestations de la branche accidents du travail du régime général se répartissent pour 1997 en 20,777 milliards de francs de rentes d'incapacité permanente, 5,390 milliards de francs de prestations en nature et 12,306 milliards de francs d'indemnités d'incapacité temporaire.

L'article 80 quinquies du code général des impôts pose le principe général de l'assujettissement à l'impôt sur le revenu des indemnités journalières versées par les organismes de sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole, sous réserve de trois exceptions :

- les indemnités temporaires versées aux victimes d'accident du travail ;

- les indemnités allouées aux personnes atteintes d'une affection comportant un traitement prolongé et une thérapeutique particulièrement coûteuse ;

- les prestations en espèces versées, dans le cadre de l'assurance maladie, aux femmes bénéficiant d'un congé maternité. Toutefois, cette dernière exonération est abrogée par l'article 7 du présent projet de loi de finances.

Par ailleurs, le 8° de l'article 81 du code général des impôts exonère expressément de l'impôt sur le revenu les indemnités temporaires, ainsi que les prestations et les rentes viagères servies aux victimes d'accident du travail-

Les indemnités journalières d'accident du travail sont égales à 60 % du salaire journalier de base pendant les 28 premiers jours d'arrêt et à 80 % de ce salaire à partir du 29ème jour.

En outre, certaines conventions ou accords collectifs prévoient le maintien total ou partiel du salaire par l'employeur, déduction faite des indemnités journalières. A défaut, ce sont les dispositions de la loi sur la mensualisation des salaires qui s'appliquent et imposent à l'employeur le versement d'indemnités complémentaires identiques à celles prévues pour la maladie (90 % de la rémunération brute pendant trente jours, puis 2/3 de celle-ci pendant les trente jours suivants), mais sans délai de carence.

Dans ce cas, l'exonération prévue par les articles 80 quinquies et 80-8° du code général des impôts ne s'applique qu'à la partie du salaire correspondant aux indemnités journalières d'accident du travail, la partie correspondant aux indemnités complémentaires étant imposable comme rémunération dans les conditions de droit commun.

Enfin, les indemnités journalières d'accident du travail sont soumises à la contribution de remboursement de la dette sociale instaurée par l'ordonnance n° 96-50 du 26 février 1996 et entreront dans le champ de la contribution sociale généralisée à compter du 1er janvier prochain, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

II - LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article, qui résulte d'un amendement de M. Jean-Jacques Jegou adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, propose d'harmoniser le régime fiscal des indemnités journalières d'accident du travail versées en cas d'incapacité temporaire avec celui des indemnités journalières versées en cas de congé maladie ou maternité, en les soumettant également à l'impôt sur le revenu.

Cette fiscalisation répond à un souci de cohérence en traitant de façon homogène tous les types d'indemnités journalières.

Tout comme la fiscalisation des indemnités de maternité, elle vise également à rétablir l'équité entre les salariés du secteur privé et les fonctionnaires. En effet, ces derniers ne bénéficient pas, lorsqu'ils sont victimes d'un accident du travail, d'indemnités journalières mais du maintien de leur traitement qui est de plein droit soumis à l'impôt sur le revenu.

Les rentes viagères et les capitaux-décès servis aux victimes d'accidents du travail ou à leurs ayants-droits resteraient exonérés d'impôt sur le revenu.

La mesure proposée étant applicable à compter de l'imposition des revenus de 1997, elle procurerait en 1998 une recette fiscale supplémentaire estimée à 500 millions de francs.

Toutefois, devant l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget a donné un avis défavorable à l'article additionnel proposé par la commission des finances au motif que "le revenu de remplacement en cas d'accident du travail n'est pas systématiquement égal à 100 %". Cet argument ne semble pas décisif, dans la mesure où c'est plutôt la nature que le niveau des indemnités qui doit être pris en compte pour déterminer le traitement fiscal équitable.

A cet égard, le fait que les indemnités journalières d'accident du travail soient versées en réparation d'un dommage semble plus à même de justifier le maintien de l'exonération actuelle. Certes, ce lien a été sensiblement distendu par la loi de 1898, qui a sorti la réparation des accidents du travail du cadre du code civil pour la placer sur le terrain des assurances sociales. Auparavant, le salarié victime d'un accident du travail devait faire la preuve d'une faute de son employeur pour obtenir réparation, alors qu'il bénéficie aujourd'hui d'une indemnisation automatique et forfaitaire (mais la responsabilité de l'employeur subsiste par ailleurs, en cas de faute intentionnelle ou inexcusable).

Néanmoins, les indemnités journalières d'accident du travail ne paraissent pas exactement comparables aux indemnités journalières maladie déjà fiscalisées, même si celles-ci peuvent aussi être considérées comme l'indemnisation du dommage constitué par l'incapacité temporaire d'exercer une activité rémunérée.

D'une certaine façon, cette question a déjà été tranchée par le gouvernement lorsqu'il a décidé de soumettre à la CRDS et à la CSG les indemnités journalières d'accident du travail, ainsi clairement désignées comme revenus de remplacement. Seules les rentes d'accident du travail pour incapacité permanente, considérées comme revenus de transfert, doivent indubitablement demeurer exonérées de tout prélèvement fiscal ou social.

Pour sa part, votre commission n'estime pas opportun d'aggraver encore le régime fiscal des indemnités journalières d'accidents du travail.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 59 TER (NOUVEAU) Harmonisation de rédactions dans le code général des impôts

Commentaire : introduit par l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet d'harmoniser les règles de calcul des réductions d'impôt figurant aux articles 199 quater B à 200 du code général des impôts.

Le présent article propose d'inscrire à l'article 197 du code général des impôts, qui fixe notamment les taux et limites du barème de l'impôt sur le revenu, la règle applicable pour le calcul de toutes les réductions d'impôt.

Ainsi, ces réductions doivent s'imputer sur l'impôt résultant de l'application du barème avant imputation de l'avoir fiscal, des crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires.

De façon complémentaire, les articles 199 quater B à 200, qui contiennent les dispositions relatives à chacune des 16 réductions d'impôt existantes, renvoient désormais tous à l'article 197 pour la détermination du mode de calcul des réductions d'impôt correspondantes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 60 Institution d'une réduction d'impôt pour les dépenses de gros travaux dans la résidence principale

Commentaire : Le présent article améliore le dispositif de réduction d'impôt pour dépenses de grosses réparations. Il en étend le champ d'application : la condition d'ancienneté de l'immeuble est ramenée de 15 à 10 ans et les travaux pris en compte sont étendus aux dépenses d'amélioration et de ravalement. Il en augmente le niveau en majorant le plafond de dépenses prises en compte de 15.000 à 20.000 F pour une personne seule et de 30.000 à 40.000 F pour un couple.

En supprimant la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt destinée à financer des dépenses de grosses réparations et en unifiant sous le même régime les dépenses de grosses réparations et les dépenses de ravalement, le Gouvernement simplifie le régime des avantages fiscaux applicables à ces opérations.

Contestée quant à son efficacité économique, et contestable quant a sa pertinence dans le cadre d'une réforme de l'impôt sur le revenu tendant à en étendre l'assiette pour en diminuer le taux, cette réduction d'impôt aura surtout pour vertu de lutter contre le travail clandestin.

I - RAPPEL DU DISPOSITIF EN VIGUEUR

L'article 199 sexies C du code général des impôts permet de réduire l'impôt sur le revenu d'une partie du montant des travaux effectués dans une résidence principale.

A. NATURE DES TRAVAUX ELIGIBLES ET CONDITIONS D'ANCIENNETE

1. Nature des travaux

Les travaux entrant dans le champ d'application de l'article 199 sexies C sont de trois natures différentes :

? les grosses réparations proprement dites, qui incombent au nu-propriétaire, qui n'affectent pas l'architecture de l'immeuble mais conditionnent son habitabilité. Il s'agit notamment des changements de toiture, réparation des murs, remplacement d'ascenseur, de chaudière ou d'équipement sanitaire (faïences et robinetterie) ;

? les dépenses d'amélioration en vue de l'installation de l'équipement sanitaire élémentaire d'un logement qui en était dépourvu, d'une porte blindée ou d'un interphone et de la réalisation de travaux pour adapter l'accès de l'immeuble et l'intérieur de leur logement aux personnes handicapées :

? les dépenses d'isolation. Il s'agit de l'isolation thermique, de la régulation du chauffage, et depuis le 31 août 1994, de l'isolation phonique des parois vitrées et des portes palières.

Il est nécessaire de préciser que trois types de travaux sont exclus du champ d'application de ce dispositif :

- les petits travaux d'entretien courant tels que peinture, tapisserie, robinetterie (seule) ou installation électrique ;

- les travaux de reconstruction ou d'agrandissement qui entraînent soit un accroissement de surface, soit une modification importante du gros oeuvre ;

- le ravalement, qui bénéficie d'une réduction d'impôt distincte au titre de l'article 199 sexies. Cette réduction ne peut notamment porter que sur les dépenses d'une seule année et son plafond est de 25 % de 15.000 F.

2. Ancienneté de l'immeuble

S'agissant des dépenses de grosses réparations ou d'amélioration, l'immeuble doit être achevé depuis plus de quinze ans.

S'agissant des dépenses d'isolation thermique ou acoustique et de régulation du chauffage, l'immeuble doit avoir été achevé avant le 1er janvier 1982.

Par exception, il n'y a aucune condition d'ancienneté pour les travaux effectués dans un immeuble situé dans une zone classée en état de catastrophe naturelle (article 4 de la loi 93-1352 du 30 décembre 1993), ni pour les travaux d'adaptation de l'immeuble aux personnes handicapées (loi de finances pour 1996).

B. CONTRIBUABLES BÉNÉFICIAIRES DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

Selon la nature des travaux, le propriétaire et le locataire peuvent bénéficier de la réduction d'impôt.

On distingue deux cas :

? les dépenses de grosses réparations ou d'amélioration ne peuvent bénéficier qu'au propriétaire occupant de sa résidence principale ;

? les dépenses d'isolation thermique ou phonique et de régulation du chauffage peuvent bénéficier au propriétaire ou au locataire lorsqu'ils portent sur la résidence principale de ce dernier.

C. MONTANT DE LA RÉDUCTION D'IMPÔT

La réduction d'impôt porte sur l'ensemble des dépenses mentionnées ci-dessus, aussi bien en taux qu'en plafond.

1. Plafond

Le plafond est commun à l'ensemble des dépenses éligibles. Il est pluriannuel, car il s'apprécie sur l'ensemble de la période d'application du dispositif. Le début de cette période est variable en fonction de la nature des travaux, car le champ d'application s'est peu à peu étendu depuis l'entrée en vigueur de la mesure initiale le 1er janvier 1985. La fin de cette période est commune : c'est le 31 décembre 1996 (elle a été prolongée d'un an par la loi de finances pour 1996).

Ce plafond est de 15.000 F pour une personne seule et 30.000 F pour un couple marié depuis le 1er janvier 1995. La loi de finances pour 1995 l'avait en effet relevé de 50 %. Au plafond s'ajoutent des majorations pour enfant (2.000 F pour le premier, 2.500 F pour le deuxième, 3.000 F à partir du troisième).

Cependant, les dépenses d'une même année ne peuvent être prises en compte qu'à concurrence de la moitié du plafond pluriannuel (7.500 F et 15.000 F), le solde s'imputant sur l'année suivante.

2. Taux

Le taux de la réduction est de 25 % du montant total des dépenses sous plafond.

Le maximum de réduction d'impôt pouvant être atteint dans le délai le plus bref est donc de 1.875 F pour une personne seule sans enfant (respectivement 3.750 F pour un couple marié) chaque année pendant deux ans.

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Par rapport aux multiples aménagements auxquels a donné lieu l'article 199 sexies C, le dispositif proposé présente pour principal intérêt d'ouvrir une nouvelle tranche de droits pour cinq ans. D'où un coût fiscal particulièrement élevé en 1998 (4 milliards de francs, contre 3 milliards de francs en 1996 pour l'ancien système). En effet, les contribuables qui ont épuisé leurs droits au titre de l'article 199 sexies se voient ouvrir un nouveau droit à réduction d'impôt nouveau.

Par rapport à l'actuel dispositif, l'article 199 sexies D nouveau introduit deux changement majeurs : une extension du champ d'application ; un relèvement du niveau de la réduction d'impôt.

A. UNE EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION

L'ancienneté des immeubles concernés est réduite de 15 à 10 ans. Les dérogations aux conditions d'ancienneté sont inchangées.

La nature des travaux pris en compte est largement étendue, puisque pourront bénéficier de la mesure deux types de travaux qui en étaient totalement ou partiellement exclus :

? les dépenses de ravalement, qui bénéficiaient de la réduction d'impôt prévue à l'article 199 sexies (taux : 25 % - plafond : 15.000 F) ;

? certaines dépenses d'amélioration, tendant à ajouter au logement un équipement dont il était dépourvu ou à améliorer un tel équipement (ascenseur, électricité, sanitaires, antennes, téléphone, plomberie, chaufferie, fenêtres...).

En revanche, les dépenses d'investissement (construction, agrandissement, reconstruction) et les dépenses de menu entretien (décoration, papiers-peints, peintures, nettoyages, équipement ménager) restent exclues.

B. UNE AUGMENTATION DU NIVEAU DE L'AVANTAGE FISCAL

Le plafond de la réduction d'impôt est majoré d'un tiers à 20.000 F pour une personne seule et à 40.000 F pour un couple marié soumis à imposition commune. Les majorations pour enfant sont inchangées. Le plafond est pluriannuel : pour être prises en compte, les dépenses effectuées du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001 doivent rester comprises dans cette limite.

Le taux de la réduction d'impôt diminue de 25 % à 20 %. La réduction d'impôt pourra s'imputer en totalité sur l'impôt d'une année, et non plus sur deux ans au-delà d'un plafond. Au total, la réduction d'impôt est majorée de 6,2/3 %. Le maximum de réduction pouvant être obtenu sur la première année est majoré de 113, ^1/3 %.

Comme dans le droit actuel, une reprise d'impôt est prévue si le contribuable est remboursé de ses dépenses (notamment par une compagnie d'assurances si les travaux sont financés par elle) : sauf si le remboursement fait suite à un sinistre survenu après que les dépenses ont été payées.

Par ailleurs, comme dans le droit actuel, deux règles de non-cumul sont prévues :

- avec le prêt sans intérêt institué par le ministère du logement depuis le 1er octobre 1995 ;

- avec la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt prévue par l'article 199 sexies.

III - UN DISPOSITIF FAVORABLE A L'ARTISANAT DU BÂTIMENT

Ce nouveau dispositif est surtout destiné à lutter contre le travail clandestin. C'est pourquoi il mentionne explicitement la nécessité de faire les travaux par des entreprises (5e alinéa de l'article 199 sexies D nouveau). En effet, l'ancien dispositif tolérait les travaux effectués par le contribuable lui-même, dans la mesure où la présentation de factures exigée pouvait être interprétée comme une présentation de factures de matériaux.

Par ailleurs, en augmentant le niveau de la réduction d'impôt, le présent dispositif réduit fortement l'intérêt d'une fraude à la TVA sur les travaux.

L'objectif de relance du travail artisanal (déclaré) est plus important que l'objectif économique de relance des travaux d'amélioration de l'habitat. En effet, votre commission a eu plusieurs occasions de rappeler que l'impact d'une telle réduction d'impôt, en termes de travaux qui n'auraient pas eu lieu sans elle, est très contesté. La commission DUCAMIN l'a considérée comme nulle. Elle concluait que le coût global d'une telle mesure était disproportionné aux gains réalisés par chaque contribuable (plus de 2 milliards de francs pour 1.500 à 2.000 F d'économie par ménage concerné).

Dans une perspective de réforme de l'impôt sur le revenu tendant à augmenter l'assiette et à réduire le taux, toute mesure de ce type peut donc paraître paradoxale. Toutefois, tout comme la réduction d'impôt pour emploi à domicile, cette mesure, simple et pragmatique, se justifie par sa forte capacité d'incitation au respect de la loi fiscale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 60 Relèvement de la déduction forfaitaire pour frais en matière de revenus fonciers

Commentaire : le présent article additionnel tend à remonter de 13 % à 14 % le taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers applicables aux revenus prévus à partir de 1997.

Lors du débat sur la première partie de la loi de finances, la commission des finances avait proposé de relever de 70.000 F à 100.000 F le plafond d'imputation des déficits fonciers sur le revenu global. Cette mesure aurait coûté 150 millions de francs au budget 1997.

Le ministre délégué au budget a reconnu que le logement ancien était relativement pénalisé dans ce projet de loi de finances, et s'est montré ouvert à la réouverture du débat en deuxième partie.

A partir de 1997, les propriétaires fonciers vont être relativement pénalisés : ils subiront l'augmentation du taux de CSG et la CRDS, et une taxe additionnelle aux droits de bail d'un milliard de francs supérieure aux crédits de l'ANAH.

Il faut également se souvenir que, depuis l'été 1995, la commission, qui avait proposé en 1993 (proposition de loi n° 269 rectifiée du 21 avril 1993) de porter la déduction forfaitaire à 15 %, y avait renoncé à plusieurs reprises dans l'attente d'une réforme de l'impôt sur le revenu qui aurait pu réformer l'imposition des revenus fonciers ^{1 ( * )} . La réforme de l'impôt sur le revenu contenue dans le présent projet ne contient rien de nouveau à ce sujet.

Enfin, il faut rappeler que le mécanisme de l'"amortissement Périssol" jugé révolutionnaire et utile par lui-même, crée désormais une distorsion considérable (d'1 à 3 points de rentabilité) entre les bailleurs de logements neufs et les bailleurs de logements anciens.

De ce point de vue, le relèvement d'un point de la déduction forfaitaire n'apporterait qu'une modeste amélioration ^{2 ( * )} , mais serait un encouragement pour le marché du logement ancien et les bailleurs privés, qui peuvent avoir un sentiment d'abandon.

Son coût en termes de moindres recettes fiscales est plus élevé que celui d'un plafond d'imputation des déficits fonciers porté à 100.000 francs : de l'ordre de 300 millions de francs contre 150 millions de francs pour cette dernière mesure. Mais, elle toucherait un nombre beaucoup plus grand de bailleurs, en particulier les moins rompus aux techniques d'optimisation fiscale. Elle paraîtrait à beaucoup d'égards comme plus saine sur le plan économique.

Il s'agit d'une mesure structurelle, sans effet de relance à court terme, mais qui favorise à moyen terme l'activité des bailleurs privés, nécessaire à l'équilibre de l'économie du logement.

Pour la financer à moyen terme, votre commission vous propose un autre article additionnel, relatif à l'épargne-logement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 60 Encadrement du régime des primes d'épargne-logement

Commentaire : le présent article a pour objet de réserver la prime issue des plans d'épargne-logement aux épargnants qui financent un projet immobilier à la clôture de leur plan. Cette disposition ne s'appliquerait qu'aux plans ouverts à compter du 9 décembre 1996.

I - LE DROIT EN VIGUEUR

A. LES RÈGLES DE VERSEMENT DE LA PRIME D'EPARGNE-LOGEMENT

L'article L 315-4 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les bénéficiaires d'un prêt d'épargne perçoivent une prime de l'Etat dont le montant est fixé compte-tenu de leur effort d'épargne.

En pratique, cette prime prend la forme d'un supplément de taux d'intérêt à la charge de l'Etat.

Pour les comptes d'épargne-logement ouverts depuis février 1994 le taux d'intérêt à la charge des banques est de 1,50 % ; 1,25 % étant à la charge de l'Etat. La prime est plafonnée à 7.500 F.

Pour les plans d'Epargne-logement, le taux à la charge des banques est de 3,75 % ; 1,50 % étant à la charge de l'Etat. La prime est plafonnée à 10.000 F.

Les décrets d'application de l'article L 315-4 ont institué un régime différent entre les comptes et les plans :

? Pour les comptes, la prime n'est versée que si l'épargnant emprunte pour réaliser une opération immobilière (achat de la résidence principale, travaux...),

? Pour les plans, la prime est versée à la clôture, que l'épargnant souscrive son emprunt ou non et qu'il utilise son épargne à une opération immobilière ou à tout autre chose.

B. L'AMBIGUÏTÉ DU PLAN D'EPARGNE-LOGEMENT FAIT PESER SUR L'ÉTAT UNE CHARGE PARTIELLEMENT INJUSTIFIÉE

La conjoncture actuelle des taux d'intérêt fait du plan d'épargne-logement un placement très attractif. Il supplante les obligations, le livret A ou le plan d'épargne populaire. Son encours est passé de 500 milliards de francs au premier trimestre 1993 à près de 900 milliards de francs aujourd'hui. Pour de très nombreux épargnants, l'ouverture d'un plan n'est guidée que par une volonté d'optimisation patrimoniale, et non par le souhait d'acquérir un logement à terme. Il s'agit surtout d'investir dans le produit le plus rémunérateur.

Cette situation, qui dénature quelque peu le rôle du P.E.L., s'explique par la mauvaise gestion des taux d'intérêt de l'épargne administrée, maintes fois dénoncée par la commission. Le P.E.L. doit avoir un taux d'intérêt relativement plus bas que les taux du marché, car sa logique est de permettre à l'emprunteur immobilier de bénéficier d'un taux d'intérêt également plus bas que les taux du marché dans la phase de crédit.

Le P.E.L. en devient très ambigu : est-il une épargne préalable au financement du logement, ou devient-il un produit d'épargne de précaution substituable à tout autre ?

L'Etat doit-il financer une partie de la rémunération d'un produit d'épargne qui n'a plus d'objectif d'intérêt général ? Le PEL n'est en effet subordonné à aucune condition de ressources. La prime ne se justifie que s'il s'agit de financer le logement. S'il s'agit d'un produit quelconque, le contribuable n'a pas lieu de l'aider davantage que les SICAV ou les obligations.

Mais outre cette question de principe, le gonflement actuel des PEL crée à la charge de l'Etat un passif potentiel, sur lequel il n'a aucune prise. Les épargnants présents alimentent la charge des contribuables futurs. Car tous les plans clôturés après quatre ans donneront droit à prime.

La direction du Trésor ne mesure pas ce passif potentiel, mais il y a tout lieu de penser qu'il est important et rapidement croissant (le volume des PEL augmente au rythme de 26 % l'an actuellement).

II - LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel tend à n'accorder la prime d'épargne-logement que lorsque cette épargne finance un des projets immobiliers visés par les règles qui régissent l'épargne-logement : construction ou acquisition de la résidence principale ; travaux ; acquisitions de parts de SCPI d'habitation ; construction d'une résidence secondaire ; acquisition d'un logement locatif destiné à la résidence principale.

Ce dispositif ne s'appliquerait que pour les plans, la prime des comptes n'étant d'ores et déjà versée qu'en cas d'emprunt destiné à une opération immobilière.

Bien entendu, conformément aux règles traditionnelles de l'épargne-logement, ce dispositif ne vaudrait que pour les plans ouverts à l'avenir ; les règles des plans déjà ouverts étant inchangées. A cet égard, votre rapporteur général ne propose pas de traiter le P.E.L. comme le présent projet de loi traite le plan d'épargne populaire en modifiant le régime de la prime des plans en cours (article 88 rattaché aux crédits des charges communes).

Ce dispositif présenterait un double intérêt :

- il rendrait au plan d'épargne-logement son objectif naturel, qui est de financer le logement,

- il pourrait permettre de limiter le gonflement du passif de l'Etat au titre des primes associées aux P.E.L. Les économies ainsi réalisées à terme éviteraient de devoir prendre dans l'avenir des mesures plus radicales, comme celles que le Gouvernement prend depuis plusieurs années sur le PEP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 61 Suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels de certaines professions

Commentaire : le présent article a pour objet de prévoir la suppression, à compter de l'imposition des revenus de 2000, des déductions forfaitaires supplémentaires dont bénéficient certaines professions. D'ici là, le plafond de 50.000 francs qui leur est actuellement applicable sera progressivement abaissé à 30.000 francs pour l'imposition des revenus de 1997, puis à 20.000 francs pour l'imposition des revenus de 1998 et enfin à 10.000 francs pour l'imposition des revenus de 1999.

I- LE RÉGIME ACTUEL

L'article 83 du code général des impôts prévoit une déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels applicable à tous les revenus, des lors que ces frais ne sont pas couverts par des allocations spéciales.

En outre, ce même article dispose que "en ce qui concerne les catégories de professions qui comportent des frais dont le montant est notoirement supérieur à celui résultant de l'application du pourcentage [de 10 %] un arrêté ministériel fixe le taux de la déduction dont les contribuables appartenant à ces professions peuvent bénéficier en sus de la déduction forfaitaire".

Cette déduction supplémentaire, qui s'applique après la déduction de 10 %, est plafonnée à 50.000 francs. Ce montant a été fixé par l'article 6 de la loi de finances pour 1970 et n'a jamais été modifié depuis cette date sauf pour l'imposition des revenus de 1979, la loi de finances pour 1979 ayant prévu que ce plafond serait de 40.000 francs pour l'imposition des revenus de 1979.

Les professions concernées par ces déductions supplémentaires sont un peu plus d'une centaine. Leur liste a été fixée par arrêté ministériel ou, même, par simple décision ministérielle, principalement au cours des années 40 et 50.

Le tableau ci-après en fournit la liste telle qu'elle figure à l'article 5 de l'annexe IV du code général des impôts. Cette liste n'est cependant pas complète, du fait de l'existence de décisions ministérielles non codifiées à cet article.

Désignation des professions

Pourcentage de la déduction supplémentaire

Artistes dramatiques, lyriques, cinématographiques ou chorégraphiques Artistes musiciens. Choristes. Chefs d'orchestre. Régisseurs de théâtre Aviation marchande. Personnel navigant comprenant : pilotes, radios, mécaniciens navigants des compagnies de transports aériens : pilotes et mécaniciens employés par les maisons de construction d'avions et de moteurs pour l'essai de prototypes : pilotes moniteurs d'aéro-clubs et des écoles d'aviation civile Casinos et cercles : Personnel supportant des frais de représentation et de veillée Personnel supportant des frais de double résidence Personnel supportant à la fois des frais de représentation et de veillée et des frais de double résidence Chauffeurs et receveurs convoyeurs de cars à services réguliers ou occasionnels, conducteurs démonstrateurs et conducteurs convoyeurs des entreprises de construction d'automobiles. Chauffeurs et convoyeurs de transports rapides routiers ou d'entreprises de déménagements par automobiles Commis de société de bourse et commis du marché en banque (place de Paris). Sur les émoluments variables de toute nature (En ce qui concerne les émoluments fixes, la seule déduction applicable est la déduction normale de 10 %) Culture (personnel des grandes maisons parisiennes de) : Modélistes Mannequins Fonctionnaires ou agents des assemblées parlementaires Inspecteurs d'assurances des branches vie, capitalisation et épargne Internes des hôpitaux de Paris Journalistes, rédacteurs photographes, directeurs de journaux. Critiques dramatiques et musicaux Ouvriers à domicile relevant des industries ci-après : Armurerie et limeurs de cadres de bicyclettes du département de la Loire Bonneterie : - de la région de Ganges (Hérault) Travaux de fabrication effectués à l'aide d'un outillage mécanique Travaux de finition effectués à l'aide d'un outillage mécanique - des départements de l'Aube et de la Loire : Travaux de fabrication sur métiers - des départements du Rhône, de l'Ain et de l'Isère (ouvriers bonnetiers) - du département de Saône-et-Loire Broderie : Brodeurs de la région lyonnaise utilisant des métiers pantographes Brodeurs du département de l'Aisne Cartonnage de la région de Nantua Confection et couture en gros pour dames, fillettes et enfants

25 20 30 8 12 20 20 20 20 10 20 30 20 30 20 15 5 15 15 5 20 10 5 5

Cotonnade de la région du Sud-Est : Départements de l'Ain, de l'Ardèche, de la Drôme, du Gard, de la Haute-Loire, de la Haute-Savoie, de l'Isère, de la Loire, du Puy-de-Dôme, du Rhône, de la Savoie, de Saône-et-Loire et du Vaucluse : Tisseurs sur métiers mécaniques fournissant le matériel nécessaire au tissage Départements du Var : Tricoteurs Coutellerie de la région de Thiers (Puy-de-Dôme) : Emouleurs, polisseurs et trempeurs Diamant de la région de Saint-Claude (Jura) Éponges métalliques du département de l'Ain Galoches de la région de Laventie (Pas-de-Calais) : Piqueurs non propriétaires de leurs machines, monteurs Piqueurs propriétaires de leurs machines Lapidairerie du Jura et de l'Ain : Lapidaires Limes de la Loire Lunetterie de la région de Morez (Jura) Monteurs en charnières et monteurs en verre Polisseurs ponceurs Matériels médico-chirurgical et dentaire et coutellerie de la région de Nogent-en-Bassigny (Haute-Marne) : Forgerons, mouleurs, monteurs et polisseurs employant un outillage mécanique Matières plastiques de la région de Saint-Lupicin (Jura) : Monteurs, ébarbeurs, petites mains Polisseurs, éclaircisseurs Tourneurs, fraiseurs, guillocheurs Métallurgie : - de la région de Hautes-Rivières (Ardennes) : Forgerons à domicile Tourneurs, fraiseurs, presseurs, limeurs ébarbeurs à la meule, outilleurs - de Saint-Martin-la-Plaine (Loire) Ouvriers chaîniers et ouvriers ferronniers Ouvriers bottiers de la région parisienne Peignes et objets en matière plastique d'Oyonnax (Ain) : Ponceurs, mouleurs, entrecoupeurs et rogneurs Autres professions Pipes de la région de Saint-Claude (Jura) : Eclaircisseuses Polisseurs, monteurs Rubanerie des départements de la Loire et de la Haute-Loire Textile : - de la région de Lavelanet (Ariège) - de la région de Vienne (Isère) - de Sainte-Marie-aux-Mines (Haut-Rhin) Tissage de la région de Fourmies, de Cambrai et du Cambrésis : Ourdisseurs, bobineurs et caneteurs Tissage de la soierie de la région du Sud-Est (départements de l'Ain, de l'Ardèche, de la Drôme, du Gard, de la Haute-Loire, de la Haute-Savoie, de l'Isère, de la Loire, du Puy-de-Dôme, du Rhône, de la Savoie, de la Saône-et-Loire et du Vaucluse) : Dorure

30 30 15 10 15 10 15 25 20 15 25 15 5 10 20 20 15 15 5 25 20 5 20 20 25 30 30 25 20

Passementiers et guimpiers : Non propriétaires de leur métier Propriétaires de leur métier Tisseurs à bras de gaze de soie à bluter de la région de Panissières (Loire) Tisseurs à bras de la soierie lyonnaise Tisseurs non propriétaires de leur métier : Tissus façonnés Tissus unis Tisseurs propriétaires de leur métier : Tissus façonnés Tissus unis Tissage mécanique des départements de l'Aisne, du Nord, de la Somme : Tisseurs à domicile utilisant des métiers mus par la force électrique lorsque les frais de force motrice restent à leur charge Tissages sur métiers à bras dans les départements de l'Aisne, du Nord et de la Somme Ouvriers d'imprimerie de journaux travaillant la nuit Ouvriers du bâtiment visés aux paragraphes 1er et 2 de l'article 1er du décret du 17 novembre 1936, à l'exclusion de ceux qui travaillent en usine ou en atelier Ouvriers forestiers Ouvriers horlogers, lorsqu'ils sont personnellement propriétaires des outils et petites machines nécessaires à l'exercice de leur métier Ouvriers mineurs travaillant au fond des mines Ouvriers scaphandriers Représentants en publicité Speakers de la radiodiffusion télévision française Voyageurs, représentants et placiers de commerce ou d'industrie

30 40 20 40 30 20 40 30 25 10 5 10 10 5 10 10 30 20 30

On observera que les taux de la déduction supplémentaire varient selon les professions concernées. Ils vont de 5 % à 30 %.

En outre, en vertu du troisième alinéa du 1 quater de l'article 93 du code général des impôts, les écrivains et compositeurs peuvent bénéficier d'une déduction supplémentaire de 25 %, calculée en sus de la déduction forfaitaire de 10 %. Cette déduction est également plafonnée à 50.000 francs.

Contribuables bénéficiaires d'une déduction supplémentaire

- Estimation du nombre total de bénéficiaires actuels d'une déduction supplémentaire : 700.000

dont 524.000 imposables

- Sur ce total :

? 10.800 contribuables bénéficient d'une déduction de 5 %

? 314.100 contribuables bénéficient d'une déduction de 10 %

? 475 contribuables bénéficient d'une déduction de 15 %

? 86.250 contribuables bénéficient d'une déduction 20 %

? 51.750 contribuables bénéficient d'une déduction de 25 %

? 220.000 contribuables bénéficient d'une déduction de 30 %

- Coût budgétaire des déductions supplémentaires : 2,6 milliards de francs en 1995 et 2,65 milliards de francs en 1996.

II- LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article s'inscrit dans le cadre général de la réforme de L'impôt sur le revenu. Il prévoit une suppression progressive des déductions forfaitaires supplémentaires par un abaissement, sur 4 ans, du plafond de 50.000 francs qui leur est actuellement applicable.

La première étape de cette suppression n'interviendrait qu'à compter de l'imposition des revenus de 1997, soit lors de la deuxième année de la reforme du barème.

En effet, l'équilibre de la réforme souhaité par le gouvernement est que l'effet cumulatif de la réforme du barème de l'impôt sur le revenu et de la suppression des déductions supplémentaires ne pénalise pas (ou le moins possible) les contribuables actuellement bénéficiaires de ces déductions.

De fait, les simulations effectuées en fonction des niveaux de revenus et des situations familiales montrent que, dans leur majorité, les contribuables bénéficiaires de ces déductions seront plutôt "gagnants" au terme de la réforme.

Toutefois, pour les contribuables célibataires bénéficiant d'une déduction supplémentaire de 30 % et dont le salaire mensuel est inférieur à 15.000 francs par mois, la hausse de la cotisation d'impôt sur le revenu sera sensible.

Dans cette catégorie se trouvent notamment les journalistes. Compte tenu des difficultés du secteur de la presse et du cas particulier de cette profession, le gouvernement a décidé de prévoir un mécanisme de compensation par l'intermédiaire d'un Fonds de modernisation de la presse. Le commentaire détaillé de cette mesure figure à l'article 61 bis (nouveau) ci-après.

La suppression de ces déductions devrait rapporter 2 milliards de francs à l'Etat, répartis ainsi :

? 400 millions de francs au titre de l'imposition des revenus de 1997

? 300 millions de francs au titre de l'imposition des revenus de 1998

? 500 millions de francs au titre de l'imposition des revenus de 1999

? 800 millions de francs au titre de l'imposition des revenus de 2000.

On estime que, du fait de cette suppression, certains contribuables opteront pour le régime de déduction des frais réels. C'est pourquoi le gain n'est évalué qu'à 2 milliards de francs, alors que le coût de ces déductions est supérieur à 2,65 milliards de francs.

Votre commission constate que, depuis des années, le caractère archaïque et de moins en moins justifié de ces déductions est mis en évidence.

Observations sur les déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels

Rapport du Conseil des Impôts de 1990 sur l'impôt sur le revenu :

"Certaines professions bénéficient de déductions forfaitaires supplémentaires. (Leur liste) constitue l'un des exemples les plus flagrants, et d'ailleurs les plus fréquemment cités, de l'archaïsme de notre fiscalité".

Rapport de la commission Ducamin sur l'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages :

"Les déductions forfaitaires supplémentaires accordées à certaines professions sont, pour beaucoup, datées et correspondent à des frais désormais inexistants ou pris en charge par les employeurs. Dès lors qu'il existe parallèlement la possibilité d'opter pour les frais réels, la commission considère qu'il y a lieu de supprimer ces déductions forfaitaires supplémentaires."

Rapport du groupe de travail la Martinière sur la réforme des prélèvements obligatoires :

"Le problème des 110 catégories de salariés qui bénéficient de déductions supplémentaires pour frais professionnels devrait être de nouveau posé. Grâce à leur plafonnement, réalisé il y a un peu moins d'un quart de siècle, le coût fiscal ne s'élève plus qu'à 2,5 milliards de francs. Le groupe de travail estime néanmoins que ces dispositions ont perdu leur raison d'être et doivent être progressivement supprimées"

La mesure proposée par le gouvernement dans le présent article est donc cohérente avec la nécessité de moderniser, de simplifier et de rendre plus équitable notre système d'impôt sur le revenu.

Tout en ayant conscience des difficultés qui peuvent apparaître dans certains cas bien particuliers, votre commission approuve ce triple objectif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 61 BIS (NOUVEAU) Fonds de modernisation de la presse

Commentaire : cet article créé un fonds de modernisation de la presse.

Les journalistes, comme 109 autres professions, bénéficient, en sus de la déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels, d'une déduction supplémentaire pour frais professionnels, également forfaitaire. Le taux de cette déduction est de 30 % pour les journalistes.

L'article 61 du projet de loi de finances pour 1997 propose la suppression de toutes les déductions forfaitaires supplémentaires pour frais professionnels.

La disparition progressive de ces déductions, qui n'est aucunement propre aux journalistes, accompagnera donc l'allégement de l'impôt résultant de la diminution du barème.

Avec la réforme fiscale, les journalistes dont les frais professionnels excèdent 10 % du salaire ne verront pas leur situation modifiée.

Ils pourront, en effet, opter, comme actuellement la généralité des salariés, pour la déduction des frais réels. Tous leurs frais professionnels, pour leur montant réel et sans limite, seront alors déduits de leur revenu imposable.

La suppression de la déduction forfaitaire n'empêche donc pas, dans la plupart des cas, que l'impôt sur le revenu baisse, d'autant plus que la famille est nombreuse.

Cependant, le ministre de l'Économie et des finances a dû reconnaître, lors de la séance des questions d'actualité du 15 octobre 1996, devant l'Assemblée nationale, que "pour certaines personnes, notamment les journalistes célibataires dont le revenu mensuel est inférieur à 15 000 francs, il y aura un supplément d'impôt".

De son côté, le ministre de la Culture annonçait, le 29 octobre 1996, au Sénat, que les services de son ministère examinaient, avec ceux du ministre de l'Economie et des Finances, "comment des corrections pourraient être apportées à ce mécanisme, notamment pour les bas salaires".

Lors de l'examen de l'article 61 par l'Assemblée nationale, le 19 novembre 1996, le ministre délégué au budget a annoncé la création d'un fonds de modernisation de la presse. Certains journalistes apparaissant comme « perdants » à l'issue de la réforme fiscale, le Gouvernement s'est déclaré prêt à mettre sur pied un système de compensation pour ceux des journalistes qui, toutes choses égales par ailleurs, verraient augmenter leur cotisation d'impôt sur le revenu du fait de la réforme fiscale.

Le ministre délégué au Budget a indiqué qu'une concertation serait menée avec les représentants de l'intersyndicale des journalistes comme avec diverses fédérations d'entreprises de presse, afin de préciser les modalités de cette compensation.

Celle-ci prendrait la forme d'une nouvelle ligne budgétaire, d'un montant de quelques dizaines de millions de francs.

Un conseil de gestion tripartite, associant les représentants de l'État, des journalistes et des entreprises de presse serait créé.

On peut s'interroger sur les conséquences d'un tel dispositif. En effet, il conduirait l'État à s'immiscer dans la politique salariale des entreprises de presse, laquelle doit être de la responsabilité exclusive de l'équipe de direction de l'entreprise.

Enfin, les crédits alimentant ce fonds ne proviendront ni des crédits du budget du ministère de la Culture, ni des crédits d'aide à la presse des services généraux du Premier ministre.

M. Jacques Bonnet, magistrat à la Cour des comptes, a été chargé par le Gouvernement d'évaluer les charges qui seraient à compenser, de déterminer les moyens pratique pour parvenir à cette compensation et d'étudier la faisabilité des solutions préconisées, d'élaborer enfin des méthodes de suivi par toutes les parties intéressées à la bonne application du système susceptible d'être retenu.

Il devrait rendre ses premières conclusions le lundi 9 décembre 1996, et le Gouvernement devrait en informer immédiatement le Sénat.

Décision de la commission : dans l'attente des éclaircissements qui seront apportés par le Gouvernement en séance publique, votre commission a réservé son vote sur cet article.

ARTICLE 62 Suppression de la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt

Commentaire : le présent article supprime, à compter de 1997, la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt liés à la résidence principale. Toutefois, sur amendement de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a décidé de la proroger d'un an pour les acquisitions de logements anciens.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

La réduction d'impôt pour intérêts d'emprunts liés à la résidence principale figure à l'article 199 sexies du code général des impôts. Elle permet de réduire l'impôt sur le revenu d'une fraction des intérêts d'emprunts contractés pour financer la construction, l'acquisition ou les grosses réparations de la résidence principale. La réduction porte sur les intérêts d'emprunt et les frais accessoires (notamment les assurances).

Cette réduction s'applique également aux dépenses de ravalement de la résidence principale, dans les mêmes conditions, à l'exception de la durée (un an seulement).

Elle a subi de nombreuses évolutions depuis sa création. Les plus récentes sont retracées dans le tableau suivant :

La réduction entre en application dès le mois de la mise à disposition des fonds empruntés. Elle expire après le soixantième mois.

Le coût de cette réduction d'impôt est évalué en 1995 à 7,6 milliards de francs, pour près de 3 millions de foyers fiscaux bénéficiaires.

Compte tenu des évolutions qu'il a subies, ce dispositif présente deux caractéristiques :

- il est nettement plus favorable au logement neuf qu'au logement ancien. La plupart des acquéreurs de logements anciens saturent très rapidement l'avantage, et il faudrait, pour l'améliorer, en augmenter le plafond. Les acquéreurs de logements neufs n'atteignent en général pas le plafond. Ils devraient voir augmenter le taux de l'avantage si on souhaitait en accroître la portée ;

- il est déjà sur le déclin. La réduction du nombre d'annuités de 10 à 5 ans a réduit d'année en année le nombre de bénéficiaires, et par voie de conséquence, le coût pour l'Etat. La non-revalorisation du plafond (depuis 1985 pour le logement ancien, 1991 pour le logement neuf) en a réduit l'impact sur l'impôt acquitté. Surtout, l'impossibilité de le cumuler avec le prêt à taux zéro à partir du 1er octobre 1995 a considérablement réduit le nombre d'accédants à la propriété postulant à cet avantage.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Dans le cadre d'une réforme de l'impôt sur le revenu dont la logique d'ensemble est d'accroître l'assiette pour réduire le taux, le Gouvernement propose de ne pas renouveler ou de remettre en cause un certain nombre d'avantages, dont fait partie la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt.

S'agissant de cette dernière, deux motifs particuliers paraissent militer en faveur d'une suppression :

? son rapport coût/efficacité est fortement contesté. La commission Ducamin a relevé que l'avantage fiscal procuré par ménage était très modique, et qu'il ne pouvait de ce fait, jouer un rôle réellement solvabilisateur. Le professeur Michel Mouillart a tempéré ce constat, en relevant que la réduction d'impôt est généralement assez forte en proportion de l'impôt dû, ce qui peut avoir un effet psychologique non négligeable. Votre rapporteur général confirme pour sa part que si le coût élevé de cette réduction d'impôt est bien établi, en revanche son efficacité sur la construction et les transactions ne l'est pas, même s'il est vrai qu'il n'est pas possible d'en démontrer l'inefficacité ;

? l'entrée en vigueur du prêt à taux zéro a relégué ce dispositif au rang d'accessoire. En effet, les ménages qui bénéficient d'un prêt à taux zéro ont quasiment toujours avantage à contracter ce dernier plutôt que d'opter pour la réduction d'impôt ^{3 ( * )} . Ceux qui, en raison du niveau de leurs ressources, ne peuvent en bénéficier, ne voient leur impôt réduit que dans une proportion minime.

Toutefois, la commission des finances de l'Assemblée nationale a observé une conjonction fâcheuse de mesures d'ordre général et de mesures d'ordre sectoriel pénalisantes pour le marché du logement ancien.

Ainsi, pour des raisons différentes, trois mesures de soutien au marché du logement ancien expirent le même jour (31 décembre 1996) :

- la réduction d'impôt pour les intérêts d'emprunt.

- la baisse transitoire des droits de mutation à titre onéreux (parts départementale et régionale),

- et surtout, la possibilité d'obtenir un prêt à taux zéro sous quotité de travaux réduite (20 % à 35 %) qui avait pris toute sa place dans le dispositif de l'avance à taux nul (25 % de la production - 17.500 prêts accordés de mars à octobre 1996).

Aussi, pour tenter d'éviter de briser la chaîne du marché du logement (préjudiciable à la construction du fait de l'importance du volume des ventes de logements anciens pour acheter du neuf), l'Assemblée nationale a décidé de reconduire pour un an la mesure fiscale pour les logements anciens.

La discrimination entre logements neufs et logements anciens se fait par le régime de T.V.A. Les logements neufs sont ceux qui n'ont fait l'objet d'aucune vente au moment de leur mise sur le marché, ou qui sont construits depuis moins de quatre ans, et qui sont soumis à la TVA. Les autres logements sont réputés anciens.

III. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Votre rapporteur général partage largement l'analyse de l'Assemblée nationale : d'une part, il ne faut pas briser la logique de la reforme de l'impôt sur le revenu, mais d'autre part, il n'est pas possible de courir le risque d'un effet dépressif sur le marché du logement.

A cet égard, l'Assemblée nationale a pris une mesure à sa portée. La reduction des droits de mutation à titre onéreux est d'un coût budgétaire prohibitif. Les conditions du prêt à taux zéro sont de la compétence du Gouvernement. Seule la réduction d'impôt pour intérêt d'emprunt reste d'un coût acceptable (700 millions de francs en 1998), tout en étant de la compétence du Parlement.

Toutefois, cette mesure n'est probablement pas la meilleure possible pour garantir la continuité du marché du logement.

En effet, outre la logique de la réforme de l'impôt sur le revenu, les défauts qui ont conduit à sa suppression demeurent. Son efficacité n'est pas établie. Par rapport au dispositif existant pour le logement neuf, la réduction est d'une extrême modicité pour les contribuables concernés. Le Gouvernement rappelle, dans son exposé des motifs, qu'une famille comptant trois enfants et percevant 300.000 francs de salaire annuel ne bénéficie au maximum que d'un gain de 5.250 francs sur cinq ans.

Surtout, la coexistence du prêt à taux zéro pour le logement neuf et de la réduction d'impôt pour le logement ancien crée une incohérence dans la politique de l'accession à la propriété.

D'abord, l'encouragement à acquérir un logement neuf est beaucoup plus puissant que celui à acquérir un logement ancien, alors que ce dernier type de logement est généralement moins coûteux pour les ménages.

Ensuite, par le prêt à taux zéro sous quotité de travaux supérieure a 35 %, ou encourage les ménages les plus modestes à acquérir un logement neuf, alors que par la réduction d'impôt, ce sont les ménages les plus aisés (ceux qui paient l'impôt sur le revenu) qui sont encouragés à acheter un logement ancien. Un parcours résidentiel normal devrait plutôt être inverse. De plus, ces comportements paradoxaux introduisent des biais dans la formation du parc de logements, par la construction de logements neufs bon marché, appelés à se décoter et non à se revaloriser et qui, une fois anciens, ne sont pas acquis par les ménages plus aisés.

Enfin, la faveur exclusive qui est faite au logement neuf méconnaît quelques données fondamentales de l'économie du logement. On peut citer deux de ces données : dans un parc à maturité comme celui de la France, le chiffre d'affaires de la réhabilitation est plus important que celui de la construction ; la segmentation des marchés (neuf d'un côté, ancien de l'autre) est défavorable à la construction qui doit être l'aboutissement d'un marché continu.

Pour toutes ces raisons, votre commission aurait pour sa part préféré que fût reconduite la décision, prise par le Premier ministre en janvier dernier, d'accorder le prêt à taux zéro sous quotité de travaux plancher de 20 %. Cette mesure, qui n'est pas de nature législative, est la seule à même d'assurer la cohérence de la politique de l'accession à la propriété.

C'est pourquoi, tout en ne remettant pas en cause la sage décision de l'Assemblée nationale, votre rapporteur général vous propose un amendement invitant le gouvernement à réfléchir activement à cette question.

Décision de votre commission : la commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE63 Suppression de la réduction d'impôt accordée au titre des versements à des fonds salariaux

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer, à compter de l'imposition des revenus de 1997, la réduction d'impôt accordée au titre des versements à des fonds salariaux. II abroge en conséquence, les articles 199 octies et 199 octies A à compter de cette date.

I. LE DISPOSITIF PROPOSE

A. LES FONDS D'EPARGNE SALARIAUX

Institués par l'article 76 de la loi de finances pour 1984, les fonds salariaux ont rencontré un succès limité qui explique que les pouvoirs publics aient préféré mettre en place d'autres formules de participation, comme le plan d'épargne entreprise, et interdit, depuis le 23 octobre 1986, d'en créer de nouveaux ^{4 ( * )} .

Cependant, les fonds salariaux existant à cette date ont continué à fonctionner et à produire leurs effets.

Créés par des conventions ou accords collectifs, ils servent à financer des investissements productifs ou des opérations tendant à la réduction de la durée du travail et à la création d'emplois. Ils sont alimentés par des versements des salariés.

En application de l'article L 471-2 du code du travail, les sommes versées doivent demeurer indisponibles pendant au moins cinq ans. Elles sont mises à la disposition du salarié ou de ses ayants droit, sur leur demande, en cas de licenciement, d'invalidité, de décès ou de départ à la retraite du salarié, ainsi qu'en cas de départ volontaire de l'entreprise. Ces sommes peuvent également être mises à la disposition des salariés bénéficiaires d'un congé pour la création d'entreprise.

Les versements à des fonds salariaux bénéficient de deux mesures d'incitation fiscale :

- une réduction d'impôt sur le revenu égale à 25 % des sommes versées prises dans la limite de 5.000 francs (soit une réduction maximale de 1.250 francs par salarié et par an) [article 199 octies du CGI]. L'année au titre de la quelle la réduction est accordée dépend du caractère facultatif ou obligatoire des versements. En cas de versement facultatif, la réduction d'impôt est accordée au titre de l'année au cours de laquelle le versement est effectué. Dans le cas contraire, elle est accordée au titre de l'année au cours de laquelle le salarié peut en disposer, c'est à dire à l'expiration de la période de blocage. En cas de déblocage anticipé, les réductions d'impôt sont reprises.

- la transparence fiscale des produits. Chaque salarié est imposé sur les revenus du fonds salarial comme s'il avait encaissé directement la quote-part des produits lui revenant. Les produits encaissés par le fonds salarial et inscrits aux comptes individuels des salariés conservent leur qualification propre de dividendes d'actions, de produits d'obligations ou d'intérêts de créances ou de dépôts, ainsi que leur régime fiscal propre. Il est à noter que les intérêts et revenus de créances et de dépôts bénéficient du prélèvement libératoire au taux de 15 % (hors prélèvements sociaux), en application de l'article 123 A III bis du code général des impôts.

B. LA SUPPRESSION DE LA REDUCTION D'IMPOT

Le présent article propose de supprimer la réduction d'impôt de 25 % .

Pour l'imposition des revenus de 1994, 10.386 foyers fiscaux imposables ont déclaré avoir effectué des versements à des fonds salariaux. Ils étaient 10.082 pour l'imposition des revenus de 1995. Le montant moyen de la réduction était de 1.044 francs pour 1994 et de 1.096 francs pour 1995.

Le coût pour l'Etat de la réduction d'impôt est estimé à 10 millions de francs en 1995 comme en 1996.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

La suppression de cette réduction participe à la réforme de l'impôt sur le revenu.

Probablement, les fonds salariaux existants trouveront intérêt à se transformer en des formules d'actionnariat et de participation plus attractives.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 64 Suppression de la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge

Commentaire : dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu, le présent article a pour objet de supprimer sur deux années, à compter de l'imposition des revenus de 1997, la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge poursuivant des études secondaires ou supérieures.

I- LA SITUATION ACTUELLE

La réduction d'impôt accordée au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge a été instituée par l'article 4 de la loi de finances pour 1993. Son régime est inscrit à l'article 199 quater F du code général des impôts :

? La réduction d'impôt est accordée aux contribuables qui ont des enfants à leur charge poursuivant des études secondaires ou supérieures au 31 décembre de l'année d'imposition.

? Son montant est fixé forfaitairement à :

- 400 francs pour chaque enfant fréquentant un collège,

-1.000 francs pour chaque enfant fréquentant un lycée d'enseignement général et technologique ou un lycée professionnel,

- 1.200 francs pour chaque enfant suivant une formation d'enseignement supérieur.

? Le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné à la condition que soit joint à la déclaration des revenus un certificat de scolarité établi par le chef de l'établissement fréquenté. A défaut, la réduction d'impôt est refusée sans notification de redressement préalable.

Pour l'imposition des revenus de 1994 -derniers chiffres connus-2, 46 millions de contribuables ont bénéficié de la réduction d'impôt, ce qui représente un coût pour l'Etat de 2,67 milliards de francs et une réduction d'impôt moyenne par contribuable de 1.134 francs.

II - LA MESURE PROPOSÉE

Dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu qui a pour effet d'alléger sensiblement la charge fiscale pesant sur les familles, il est prévu de supprimer la réduction d'impôt au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge.

En effet, l'allégement général prévu ira bien au-delà des avantages actuels liés à la réduction d'impôt.

En outre, cela permet de simplifier l'impôt en supprimant l'une des nombreuses mesures inscrites sur la déclaration des revenus et d'alléger la gestion du contrôle des certificats de scolarité.

Toutefois, par cohérence avec l'échéancier de la réforme, cette suppression n'interviendra qu'à compter de l'imposition des revenus de 1997. Elle se fera en deux étapes pour en atténuer l'impact. Ainsi :

? pour l'imposition des revenus de 1997, les montants de la réduction d'impôt seront diminués de moitié et seront donc fixés à :

- 200 francs par enfant fréquentant un collège,

- 500 francs par enfant fréquentant un lycée d'enseignement général et technologique ou un lycée professionnel,

- 600 francs par enfant suivant une formation d'enseignement supérieur.

? pour l'imposition des revenus de 1998, la réduction d'impôt sera supprimée et l'article 199 quater F abrogé.

Le gain pour l'Etat de cette mesure est estimé à 2,75 milliards de francs, répartis entre 1998 et 1999. Il contribue à financer la réforme de l'impôt sur le revenu qui, au total, conduit à un allégement de 22 milliards de francs de l'impôt sur le revenu des familles -plus particulièrement orienté vers les familles aux revenus moyens et les familles nombreuses.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 65 Aménagement du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions perçues à compter de l'année 1997

Commentaire : cet article a pour objet, dans le cadre général de la réforme de l'impôt sur le revenu, de réduire progressivement le plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions, en portant ce plafond de 24.000 francs pour le calcul de l'impôt sur les revenus de 1997 à 12.000 francs pour le calcul de l'impôt sur les revenus de 2000, au terme de la réforme.

L'article 6 du projet de loi de finances (commenté dans le tome II du présent rapport consacré aux articles de la première partie) constitue la première étape de l'aménagement du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions effectué dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu.

Le présent article concerne les quatre étapes suivantes, c'est-à-dire les règles applicables à l'imposition des revenus des années 1997 à 2000.

Sans rappeler le détail des dispositions relatives à cet abattement, on soulignera néanmoins qu'il avait fait l'objet de vives critiques dans les rapports Ducamin et la Martinière, d'une part, en raison de son caractère systématique et de la difficulté d'en trouver une véritable justification et, d'autre part, du fait de son coût élevé, plus de 13 milliards de francs.

On observera également que si le plafond de l'abattement est progressivement abaissé sur une durée de 5 ans, le montant minimum de l'abattement -de 1.960 francs pour l'imposition des revenus de 1995- n'est lui pas modifié.

Ce montant sera donc revalorisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, conformément aux dispositions actuelles.

Le tableau ci-après fournit le montant du plafond, le nombre de foyers concernés par la réduction du plafond, ainsi que le gain budgétaire attendu pour chaque année de la réforme.

Conséquences de la réduction progressive de l'abattement de 10 % sur les pensions

Source : Ministère de l'économie et des finances

Au terme de la réforme, pour l'imposition des revenus de 2000, le plafond de 12.000 francs concernera les foyers dont la pension annuelle nette sera supérieure à 120.000 francs.

On observera qu'il n'est pas prévu d'indexation de ce plafond à l'issue de la réforme.

Par ailleurs, comme l'ensemble des contribuables, les titulaires de pensions bénéficieront des mesures d'allégement du barème de l'impôt sur le revenu.

Le gain attendu par l'Etat de la baisse à 12.000 francs du plafond de l'abattement de 10 % sur les pensions est de 3,8 milliards de francs, dont 3,57 milliards de francs au titre du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66 Suppression de l'avantage minimal en impôt pour la déduction des pensions alimentaires versées à des enfants majeurs inscrits dans l'enseignement supérieur

Commentaire : dans le cadre de la réforme de l'impôt sur le revenu, cet article vise à supprimer, à compter de l'imposition des revenus de 1998, l'avantage minimal en impôt actuellement accordé pour la déduction des pensions alimentaires versées à des enfants majeurs inscrits dans l'enseignement supérieur.

I - LA SITUATION ACTUELLE

Le mécanisme de l'avantage minimal en impôt visé par cet article est p articulièrement complexe. Son régime figure au 2° du paragraphe II de l'article 156 du code général des impôts :

? Les pensions alimentaires versées à un enfant majeur inscrit dans l'enseignement supérieur sont déductibles du revenu global des contribuables procédant à ces versements.

? Toutefois, la déduction ne peut excéder une limite égale au montant de l'abattement prévu en cas de rattachement d'enfants mariés au foyer fiscal de leurs parents. Pour l'imposition des revenus de 1996, cette limite de déduction est fixée à 30.000 francs par enfant (montant prévu par l'article 2 du projet de loi de finances, commenté dans le tome II du présent rapport consacré aux articles de la première partie).

? L'avantage de la déduction ne peut pas être cumulé avec l'avantage résultant du rattachement de l'enfant majeur au foyer fiscal du contribuable.

? La loi de finances pour 1990 a institué un avantage minimal en impôt au titre de cette déduction : l'avantage ne peut être inférieur à une somme fixée à 4.000 francs par enfant, sans toutefois pouvoir excéder 35 % des sommes versées. Cette disposition a pour objet de corriger partiellement les effets de la progressivité du barème de l'impôt sur le revenu en permettant aux contribuables dont le taux marginal d'imposition est peu élevé de bénéficier d'un avantage en impôt supérieur à celui qui résulterait de la seule déduction des sommes versées.

On estime qu'actuellement environ 70.000 contribuables bénéficient de cet avantage sur un total de 427.000 foyers fiscaux déclarant verser une pension alimentaire à un enfant majeur.

Le coût pour l'Etat de cette disposition est estimé à 80 millions de francs cette année.

II - LA MESURE PROPOSEE

Le présent article propose de supprimer cet avantage minimal en impôt à compter de l'imposition des revenus de 1998 et, en conséquence, d'abroger le quatrième alinéa du 2° du II de l'article 156 du code général des impôts à compter de cette date.

En effet, les mesures d'allégement du barème -particulièrement sensibles pour les revenus modestes- viendront plus que compenser la perte de cet avantage et en réduisent d'autant la justification.

La suppression de l'avantage minimal n'interviendra que lors de la troisième année de la réforme de l'impôt sur le revenu, pour l'imposition des revenus de 1998, lorsque l'allégement de l'impôt des familles aux revenus modestes aura déjà été significatif.

D'après les données fournies à votre commission, l'allégement du barème devrait permettre de compenser la suppression de l'avantage minimal quels que soient les revenus imposables ou la situation familiale des contribuables concernés.

Cette mesure présente en outre l'avantage de simplifier l'impôt grâce à la suppression d'un dispositif d'une grande complexité.

Le gain pour l'Etat de cette suppression est estimé à 80 millions de francs en 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 66 BIS (NOUVEAU) Déductibilité d'un point de contribution sociale généralisée de l'assiette de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article tend à rendre déductible de l'assiette de l'impôt sur le revenu une fraction de la contribution sociale généralisée correspondant au taux de 1 %.

I - LE PRINCIPE DE LA DÉDUCTIBILITÉ

Le débat sur la déductibilité de la CSG existe depuis la création de celle-ci. Son affectation sociale, qui la rapproche des cotisations, plaide pour la déductibilité. Sa nature fiscale plaide pour la non déductibilité.

En droit, le Conseil Constitutionnel a confirmé par sa décision du 28 décembre 1990 le caractère "d'imposition de toute nature" de la CSG, qui justifie qu'elle ne soit pas déductible de l'impôt sur le revenu, à la différence des cotisations sociales.

En opportunité, le choix initial en faveur de la non déductibilité répondait au souci de ne pas perturber l'assiette de l'impôt sur le revenu et de ne pas réduire la progressivité globale des prélèvements fiscaux et sociaux.

Il convient de relever que les rapports de la commission d'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, présidée par M. Ducamin, et du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires, présidé par M. de la Martinière, ont tous deux plaidé pour le maintien de la non déductibilité de la CSG.

Toutefois, ce débat se présente dans des termes nouveaux avec la réforme du financement de l'assurance maladie proposée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. Les cotisations d'assurance maladie seront réduites de 1,3 point pour les salariés actifs et de 1 point pour les retraités, cette diminution de recettes étant compensée par l'affectation aux régimes d'assurance maladie du produit correspondant au relèvement de 1 point du taux de la CSG, dont l'assiette sera par ailleurs élargie.

Dès lors, comme l'indique le Gouvernement dans le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale, il apparaît logique que "ce point supplémentaire de CSG soit déductible, puisqu'il se substitue à un prélèvement lui-même déductible de l'impôt sur le revenu". En l'occurrence, la progressivité des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages n'est en rien modifiée.

Certes, une solution alternative plus simple aurait consisté à maintenir la non déductibilité de la CSG et à relever à due concurrence les tranches du barème de l'impôt sur le revenu afin de neutraliser les effets de l'augmentation de son taux.

C'est d'ailleurs la solution qui avait été finalement retenue lors du précédent relèvement du taux de la CSG, porté de 1,1 à 2,4 % en juillet 1993.

L'article 42 du collectif budgétaire du printemps 1993 avait dans un premier temps prévu la déductibilité de 1,3 point supplémentaire de CSG affecté transitoirement à la CNAF et définitivement au Fonds de solidarité vieillesse.

Mais l'article 2 de la loi de finances pour 1994 a finalement maintenu la non déductibilité et compensé cette hausse de la CSG en l'intégrant dans la réforme du barème de l'impôt sur le revenu proposée par le Gouvernement de M. Edouard Balladur. Le commentaire fait à l'époque par M. Jean Arthuis dans son rapport général sur la déductibilité de la CSG mérite d'être rappelé :

"Toutefois, ce mécanisme s'est avéré extrêmement complexe à mettre en oeuvre, en particulier pour les entreprises. Aussi, est-il apparu plus simple d'intégrer ses effets dans la réforme de l'impôt sur le revenu engagée par le présent article."

Au-delà de cette réserve d'ordre technique, la solution de la déductibilité partielle apparaît aujourd'hui tout à fait opportune car elle rend beaucoup plus lisible la réforme du financement de l'assurance maladie que ne le ferait un simple aménagement du barème de l'impôt sur le revenu.

Il est indispensable, pour la réussite de cette réforme ambitieuse, que chaque Français puisse constater que la substitution de la CSG aux cotisations maladie est fiscalement neutre.

II - LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article procède en insérant un article 154 quinquies dans le code général des impôts.

Le paragraphe I de cet article admet la fraction de CSG correspondant au taux de 1 % en déduction des revenus d'activité et de remplacement. Cette fraction de CSG est déduite :

- soit du "montant brut des sommes payées et des avantages en nature ou en argent accordés". Dans ce cas, et selon des règles identiques à celles applicables aux cotisations sociales, la déductibilité de l'augmentation de la contribution sociale généralisée porte sur le revenu d'activité considéré, et non sur le revenu imposable qui résulte de l'agrégation de l'ensemble des revenus perçus. Elle intervient donc avant la déduction pour frais professionnels (notamment la déduction forfaitaire de 10 %) et la prise en compte de divers abattements (abattement spécifique de 10 % sur les pensions et rentes viagères à titre gratuit, abattement général de 20 %) ;

- soit du "bénéfice imposable", dans le cas des bénéfices non commerciaux, des bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices agricoles. La déductibilité de l'augmentation de la contribution sociale généralisée est alors effectuée avant la prise en compte de tout avantage fiscal et, notamment avant l'abattement éventuel sur le bénéfice accordé au contribuable ayant adhéré à un centre de gestion agréé.

Le paragraphe II de cet article admet la fraction de CSG correspondant au taux de 1 % en déduction des revenus du patrimoine. La CSG sur ces revenus n'est pas précomptée mais prélevée, sur déclaration, en même temps que l'impôt sur le revenu.

Les revenus du patrimoine concernés sont tous ceux visés à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, à une exception près :

- les revenus fonciers ;

- les rentes viagères constituées à titre onéreux ;

- les revenus de capitaux mobiliers ;

- les plus-values réalisées sur biens immobiliers et mobiliers ;

- les autres revenus mentionnés à l'article 92 du CGI qui n'ont pas été assujettis à la CSG au titre des revenus d'activité (commissions ou honoraires rémunérant des prestations occasionnelles) ;

- les sommes soumises à l'impôt sur le revenu selon la procédure de la taxation d'office ;

- tous les autres revenus dont l'imposition est attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions.

Par défaut, la CSG reste non déductible pour les plus-values, gains en capital et profits réalisés sur les marchés à terme d'investissements financiers et de marchandises, ainsi que sur les marchés d'options négociables. En effet, cette catégorie de revenus du patrimoine n'est pas soumise au barème progressif de l'impôt sur le revenu, mais à un taux proportionnel plus favorable et bénéficie, en outre, d'une exonération en-dessous d'un seuil annuel de cession de 150.000 francs

La CSG sur les produits de placement, prélevée en même temps que le prélèvement libératoire, reste également non déductible pour deux raisons :

- d'une part, précomptée directement par l'établissement payeur du prélèvement libératoire, la CSG n'est pas dans ce cas retenue pour la définition du revenu net global du bénéficiaire ;

- d'autre part, le prélèvement libératoire constitue généralement une simple faculté offerte au contribuable qui peut toujours choisir de soumettre les revenus correspondants au barème de l'impôt sur le revenu.

III - LES CONSÉQUENCES

La déductibilité du point supplémentaire de CSG entraînera pour l'Etat en 1998 une diminution du rendement de l'impôt sur le revenu de 7 milliards de francs. Elle aura pour effet de rendre non imposable environ 300.000 contribuables.

Il convient toutefois de rappeler que ce coût brut est largement compensé par l'augmentation de l'assiette de l'impôt sur le revenu consécutive à la diminution des taux de cotisations d'assurance maladie, qui accroît d'autant le revenu net imposable.

Les simulations du service de la législation fiscale du ministère du budget font apparaître un gain modeste résultant de la seule déductibilité, qui s'accroît avec le niveau du revenu. Si l'on prend en compte l'allégement du barème et le transfert de la cotisation d'assurance maladie sur la CSG, le gain de pouvoir d'achat est plus important pour tous les niveaux de revenus et pour toutes les situations de famille.

EFFETS DE LA DÉDUCTIBILITÉ DE 1 POINT DE LA CSG BARÈME APPLICABLE AUX REVENUS DE 1997

1) Le salaire 1997 est réputé égal au salaire 1996.

La cotisation maladie assise sur le salaire brut de 1997 est réduite de 1,3 point à compter du 1 ^er janvier 1997.

Le prélèvement supplémentaire de 1 point de CSG est assis sur 95 % du salaire brut, à compter de la même date.

EFFETS DU TRANSFERT COTISATION MALADIE/CSG BARÈME APPLICABLE AUX REVENUS DE 1997

(en francs)

(1) Le salaire 1997 est réputé égal au salaire 1996

La cotisation maladie assise sur le salaire brut de 1997 est réduite de 1,3 point à compter du 1 ^er janvier 1997.

Le prélèvement supplémentaire de 1 point de CSG est assis sur 95 % du salaire brut, à compter de la même date.

Cette déductibilité partielle de la CSG entraînera une certaine complexité de gestion. Il sera nécessaire de prévoir une ligne supplémentaire sur la fiche de paye et les entreprises devront adapter en conséquence leurs programmes informatiques. Toutefois, le ministre du travail et des affaires sociales, lors des débats sur la loi de financement de la sécurité sociale, s'est engagé à simplifier la fiche de paye en fusionnant la ligne CRDS et la ligne CSG non déductible, à charge pour les URSSAF et l'ACOSS de ventiler ensuite les recettes correspondantes.

A plus long terme, le Gouvernement s'oriente vers une déductibilité totale de la CSG. Le ministre délégué au budget l'a confirmé devant l'Assemblée nationale : "l'objectif est de poursuivre le transfert progressif du financement de la sécurité sociale des cotisations assises seulement sur les revenus de l'activité vers la contribution sociale généralisée et de garantir que la contribution sociale généralisée restera une cotisation cohérente avec la philosophie de notre système de sécurité sociale, qui combine la responsabilité de l'Etat et la gestion paritaire entre les partenaires sociaux. Cela suppose d'arriver, à terme, à une déductibilité totale de la contribution sociale généralisée".

Dans cette hypothèse, il pourrait être à nouveau envisagé de plafonner l'économie d'impôt résultant de la déductibilité de la CSG, afin de préserver le caractère progressif de l'impôt.

En 1993, lorsque le principe de la déductibilité de 1,3 point de CSG avait été d'abord retenu, l'avantage fiscal correspondant avait été plafonné à 3.000 francs pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 6.000 francs pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

Cependant, dans le cas présent, la question du plafonnement de l'avantage fiscal résultant de la déductibilité du point supplémentaire de CSG ne se pose pas, car cette fraction de CSG se substitue à des cotisations d'assurance maladie déductibles de l'impôt sans limitation.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 67 Réduction du seuil de recouvrement de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article a pour objet d'abaisser de 400 francs à 200 francs le seuil de recouvrement de l'impôt à compter de l'imposition des revenus de 2000.

L'article 2 de la loi de finances pour 1978 a institué un seuil minimum de perception pour les cotisations d'impôt sur le revenu. Ce seuil était destiné à éviter à l'administration d'engager des dépenses trop élevées par rapport au produit d'impôt qu'elle pouvait attendre des contribuables concernés.

Indexé chaque année sur l'évolution de la première tranche du barème, ce seuil a atteint 460 francs en 1993.

L'article 2 de la loi de finances pour 1994, qui a procédé à un premier aménagement de l'impôt sur le revenu, a abaissé ce seuil à 400 francs. Ce montant était en effet cohérent avec l'ensemble de la réforme et ne modifiait pas le nombre des contribuables qui bénéficiaient de l'avantage du seuil.

La Commission d'étude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, présidée par M. Ducamin, et le groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires, présidé par M. de la Martinière, ont l'un et l'autre dénoncé le montant trop élevé du seuil de recouvrement et mis en évidence l'importance de ses conséquences au regard des nombreux avantages fiscaux et sociaux liés à la non-imposition.

Ainsi le rapport la Martinière indique :

"La contribution de l'impôt sur le revenu à la "trappe à pauvreté" qui encourage certains chômeurs à ne pas rechercher un emploi est même aggravée par une disposition en application de laquelle les sommes inférieures à 400 francs ne sont pas mises en recouvrement. A ce niveau précis, une augmentation du revenu de 10 francs peut donc provoquer l'application d'un impôt proportionnellement beaucoup plus élevé et priver l'intéressé des avantages sociaux auxquels il peut prétendre lorsqu'il n'est pas imposable. "

Les effets pervers de ce système qui lie l'octroi d'avantages à la situation de non-imposition sont désormais bien connus. L'article 8 du présent projet de loi de finances commence d'ailleurs à remettre en cause le mécanisme en conditionnant l'octroi d'avantages en matière de fiscalité locale à un niveau de revenu plutôt qu'à un montant de cotisation d'impôt.

La réforme de l'impôt sur le revenu proposée dans le présent projet de loi de finances rendait à l'évidence une telle mesure nécessaire puisque, au terme de la réforme, plus d'un million de nouveaux contribuables seront exonérés de toute cotisation d'impôt sur le revenu.

En outre, les allégements d'impôt dont bénéficieront l'ensemble des contribuables dès 1997 et au cours des quatre années suivantes, concerneront notamment ceux qui aujourd'hui bénéficient du seuil de recouvrement.

Dans ces conditions, il est apparu normal d'en réaménager le montant qui, pour la Commission Ducamin, est actuellement fixé à un niveau très supérieur à celui qui rendrait la perception des cotisations d'impôt sans intérêt pour l'Etat.

On observera d'ailleurs que, pour les autres impôts directs, ce seuil est fixé à 80 francs, conformément au paragraphe 2 de l'article 1657 du code général des impôts.

Le présent article propose donc d'abaisser le seuil de recouvrement de l'impôt sur le revenu de 400 francs à 200 francs. Cette baisse n'interviendra toutefois qu'en 2001, pour l'imposition des revenus de 2000, c'est-à-dire au terme de la réforme.

Aujourd'hui, le coût pour l'Etat de ce seuil est évalué à 90 millions de francs.

Son abaissement à 200 francs en 2001 devrait toucher environ 200.000 contribuables et rapporter à l'Etat 60 millions de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 67 BIS (NOUVEAU) Modification du régime fiscal des bons du Trésor et assimilés et des bons de caisse, ainsi que des bons ou contrats de capitalisation

Commentaire : issu d'un amendement, approuvé par le Gouvernement, déposé par MM. Auberger, de Courson et plusieurs de leurs collègues, cet article renforce, pour les émissions de bons du Trésor et assimilés et de bons ou contrats de capitalisation à compter du 1er janvier 1998, le mécanisme incitatif tendant à faire opter pour le régime de la déclaration fiscale. L'objectif est de limiter l'évasion fiscale par le biais de transmission successive ou de certains montages faisant intervenir des prête-noms. Ces pratiques permettent de contourner les conditions de blocage de l'épargne et de non-anonymat pour bénéficier, soit de la fiscalité allégée (depuis la loi de finances pour 1994, prélèvement libératoire de 15 %, pour les bons du Trésor et assimilés émis depuis le 1er janvier 1995 ainsi que pour les bons ou contrats de capitalisation de plus de quatre ans et de moins de huit ans), soit du régime de totale exonération (pour les produits de capitalisation lorsque la durée du contrat, souscrit avant le 1er janvier 1990, est égale ou supérieure à six ans, ou lorsqu'il a été souscrit à compter du 1er janvier 1990, est égale ou supérieure à huit ans) applicables aux porteurs dont l'identité fiscale a été communiquée.

I. LA FISCALITÉ DES BONS DU TRÉSOR ET ASSIMILÉS ET DES BONS DE CAISSE

Aux termes du 2° du III de l'article 125 A du code général des impôts, sont visés par le dispositif :

- les bons du Trésor sur formules, les bons de la caisse nationale de Crédit agricole, les bons d'épargne de La Poste, les bons des caisses d'épargne, les bons à cinq ans du Crédit foncier de France ;

- les bons de caisse dont les produits sont soumis au prélèvement, soit sur option s'agissant des bons de caisse des banques et assimilés, soit obligatoirement lorsqu'ils sont payés à des non-résidents.

Pour ces bons, le prélèvement libératoire s'applique sur option ou d'office, les contributions additionnelles que sont la contribution sociale de 1 %, le prélèvement social de 1 %, la CSG au taux de 2,4 % et la CRDS au taux de 0,5 % (soit au total 4,9 %) s'ajoutant à ce prélèvement.

Si le bénéficiaire révèle son identité et son domicile fiscal à l'établissement payeur, le taux est :

- de 15 % pour les bons émis depuis le 1er janvier 1995 ;

- de 35 % pour les bons émis entre le 1er janvier 1990 et le 31 décembre 1994 ;

- de 45 % pour les bons émis entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 1989.

Si le bénéficiaire a souhaité conserver l'anonymat fiscal, le taux est fixé à 50 % pour les bons émis depuis le 1er janvier 1983.

Il convient d'y ajouter le prélèvement spécial annuel de 2 %, calculé sur le montant nominal du bon anonyme, prévu par les articles 990 A à 990 C du code général des impôts.

II. LA FISCALITÉ DES CONTRATS ET BONS DE CAPITALISATION

Selon l'article 125 OA du code général des impôts, les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation ainsi qu'aux placements de même nature, contrats d'assurance vie comportant une valeur de rachat ou la garantie du paiement d'un capital à leur terme, sont, lors du dénouement du contrat, soumis à l'impôt sur le revenu, si ce contrat a été souscrit depuis le 1er janvier 1983.

Le produit taxable est constitué en principe par la différence entre les sommes remboursées au souscripteur et le montant des primes versées par ce dernier.

En dehors du cas d'exonération totale (contrat d'une durée supérieure à six ou huit ans), les produits sont passibles de l'impôt sur le revenu, mais le bénéficiaire a l'option de soumettre ces produits au prélèvement libératoire aux taux suivants :

- lorsque le bénéficiaire communique son identité à l'établissement payeur, on distingue deux cas :

? pour les produits des bons ou contrats souscrits depuis le 1er janvier 1990, les taux sont :

- de 35 % lorsque la durée du contrat est inférieure à quatre ans ;

- de 15 % lorsque cette durée est supérieure ou égale à quatre ans (exonération à partir de huit ans).

? pour les produits des bons ou contrats souscrits avant le 1er janvier 1990, les taux sont :

- de 45 % lorsque la durée du contrat est inférieure à deux ans ;

- de 25 % lorsque cette durée est au moins égale à deux ans sans atteindre quatre ans ;

- de 15 % lorsque cette durée est au moins égale à quatre ans (exonération à partir de six ans) ;

- en revanche, pour les produits des bons ou contrats pour lesquels le bénéficiaire garde l'anonymat fiscal : le taux est fixé à 50 % quelle que soit la durée du contrat.

A ces taux s'ajoutent les contributions additionnelles déjà mentionnées pour les bons du Trésor et assimilés.

Par ailleurs, en cas de "non-anonymat fiscal" sont exonérés les produits des contrats d'une durée égale ou supérieure à huit ans (contrats souscrits depuis le 1er janvier 1990) ou à six ans (contrats souscrits entre le 1er janvier 1983 et le 31 décembre 1989) ainsi que ceux des contrats, quelle qu'en soit la durée, qui se dénouent par le versement d'une rente viagère, ou dont le dénouement résulte du licenciement du souscripteur, de sa mise à la retraite anticipée ou de la survenance d'une invalidité affectant le souscripteur lui-même ou son conjoint.

Le "non-anonymat fiscal" permet aussi de bénéficier de l'exonération pour les produits des bons ou contrats souscrits avant le 1er janvier 1983.

III. LE DISPOSITIF DE L'ARTICLE 67 BIS

Le paragraphe I de l'article modifie l'article 125-OA du code général des impôts, en prévoyant que, pour les bons ou contrats de capitalisation souscrits à compter du 1er janvier 1998, les dispositions de droit commun (c'est-à-dire lorsqu'il n'y a pas "anonymat fiscal") sont applicables :

- lorsque le souscripteur et le bénéficiaire, s'il est différent, ont autorisé, lors de la souscription, la communication de leur identité et de leur domicile fiscal à l'administration fiscale, d'une part ;

- à condition que le bon ou contrat n'ait pas été cédé, d'autre part.

S'ils souhaitent bénéficier du régime fiscal allégé, les bénéficiaires seront donc obligés d'exercer l'option dès la souscription des titres. D'autre part, ils ne pourront plus céder leurs titres.

En cas d'option pour l'anonymat, le taux de 50 % s'appliquera comme actuellement pour les bons déclarés anonymes lors de leur remboursement.

Le paragraphe II de l'article modifie par coordination l'article 125 A du code général des impôts, en ce qui concerne la fiscalité des bons et titres énumérés au 2° du III bis, c'est-à-dire les bons du Trésor et assimilés et les bons de caisse.

Enfin, toujours par coordination, le texte proposé dans le paragraphe III modifie l'article 990 A du code général des impôts relatif au prélèvement spécial annuel de 2 % sur les titres anonymes pour adopter son dispositif aux nouvelles règles posées aux paragraphes I et II.

Tout en relevant que "les bons anonymes faisaient partie de nos traditions", le rapporteur général de l'Assemblée nationale, M. Philippe Auberger, a souhaité, lors de la discussion budgétaire, mieux encadrer un système " qui permet à tout moment de mobiliser les bons anonymes, les détenteurs disparaissant dans la nature après avoir déposé ces bons dans un établissement ou les avoir confiés à un autre porteur pour qu'ils les conservent jusqu'à leur expiration."

Par la voix de son ministre délégué au budget, le Gouvernement a fait valoir qu'après "une étude ayant permis d'examiner tous les aspects du problème", il se déclarait favorable à un dispositif qui, sans remettre en cause l'existence des bons anonymes, devrait permettre de mieux lutter contre les "abus les plus inadmissibles".

Votre Rapporteur général rappelle que les nouvelles dispositions ne s'appliqueront qu'aux titres émis à compter du 1er janvier 1998.

Les innovations essentielles consistent dans le fait que pour bénéficier du régime fiscal allégé :

- "l'identification fiscale" devra intervenir dès la souscription et non plus au moment du paiement comme actuellement ;

- la cession du bon ou du titre ne sera plus possible.

Ces deux conditions devraient normalement remédier aux anomalies qui permettent actuellement l'application indue du régime fiscal favorable précisément au travers des cessions et du fait que "l'identité fiscale" n'est actuellement communiquée qu'au moment du remboursement du bon, du titre ou du contrat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹ Pour l'analyse du régime des revenus fonciers voir Tome II Fascicule I page : 108

* ² Les simulations sur le modèle OFICRIL montrent que la rentabilité s'améliore de quelques centièmes de points.

* ³ A cet égard, on a pu noter un effet paradoxal : alors que les ménages et établissements de crédit semblaient ne pas tenir compte de l'avantage fiscal, l'apparition du prêt à taux zéro a suscité des comparaisons qui ont pu donner une certaine utilité à la réduction d'impôt.

* ⁴ Article 35 de l'ordonnance n° 86-1134 du 21 octobre 1986 relative à l'intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise et à l'actionnariat salarié.