III. POUR UNE MEILLEURE APPROCHE DE LA COMPÉTITION FISCALE INTERNATIONALE
Notre système de prélèvements obligatoires a connu ces dernières années de considérables modifications.
Les principaux impôts ont été réaménagés et la structure des prélèvements s'en est trouvée modifiée.
L'élasticité des prélèvements par rapport à l'activité a diminué.
La question de l'influence du contexte international sur ces deux tendances se pose de plus en plus.
Domaine de souveraineté nationale par excellence, le prélèvement public n'échappe-t-il pas dans les faits à la maîtrise des Etats ?
Quelles sont les conséquences de cette éventuelle perte de souveraineté fiscale ?
Comment en combattre les incidences indésirables ?
A ces questions d'une redoutable complexité, le présent rapport n'a pas la prétention d'apporter des réponses définitives.
Mais il faut accomplir la première étape d'un travail qu'il conviendra de reprendre en "stylisant" les problèmes et les questions et en appelant à ce qu'un véritable élan politique soit donné à leur résolution.
A. LES DONNEES DU PROBLÈME
1. Deux questions distinctes : compétitivité et attractivité fiscales
La compétition fiscale internationale a au moins deux aspects :
- le premier consiste à adopter le système fiscal le plus à même d'assurer la compétitivité économique d'un pays ;
- le second consiste à attirer des activités et des facteurs de production.
Ces deux aspects sont bien entendu liés entre eux mais ils sont séparables.
La question de l'attractivité concerne la localisation des facteurs de production et des activités. Elle a un caractère fortement micro-économique et suppose de traiter le problème des coûts des entreprises ou des agents. La localisation des activités dépend du comportement d'optimisation des coûts. Quel est l'impact du système fiscal sur ces comportements ?
La première question est en revanche plus macro-économique. Il faut mesurer la compétitivité économique d'un pays et la part du système fiscal dans ce niveau global de compétitivité.
Les problèmes qu'elle pose sont inégalement complexes. Le plus "simple" consiste à identifier des phénomènes directs d'utilisation du système fiscal destinés à s'assurer un avantage concurrentiel, autrement dit d'apprécier si l'impôt est utilisé comme un droit de douane pénalisant les importations ou une subvention favorisant les exportations.
Mais d'autres problèmes sont beaucoup plus ardus. Ils renvoient tous à la question du système fiscal optimal.
Celle-ci oppose une vision libérale où, le marché allouant efficacement les facteurs, l'impôt est nécessairement producteur de sous-compétitivité à une vision "régulatrice".
Dans cette seconde vision, le marché ne fonctionne pas toujours très bien et l'impôt est aussi le moyen de financer la régulation sociale, qui semble aujourd'hui être un facteur essentiel de compétitivité. En bref, il peut exister des "distorsions fiscales compétitives" lorsque le marché n'alloue pas bien les facteurs.
Compte tenu du niveau atteint par les recettes fiscales, la réflexion sur l'adoption d'un système fiscal économiquement efficient mérite d'occuper une place centrale dans le débat économique.
Les problèmes plus circonscrits de l'utilisation de l'arme fiscale pour attirer les activités s'intègrent certes dans cette réflexion plus vaste mais peuvent en être distingués.
L'attractivité d'un pays dépend sans doute -de la qualité -de la compétitivité- de son système fiscal.
C'est vrai lorsque le système fiscal concilie mieux qu'ailleurs neutralité et efficacité économique. C'est également vrai lorsque le système fiscal est manié de telle sorte qu'il procure un avantage concurrentiel direct aux biens et services produits dans le pays.
Mais, l'attractivité fiscale peut provenir de dispositions fiscales susceptibles d'être contreproductives sur le plan économique, soit à l'échelle du pays qui en joue soit à l'échelle internationale.
C'est une conclusion forte que de souligner :
- qu'attractivité fiscale et compétitivité économique ne riment pas toujours ;
- et que l'attractivité fiscale est susceptible d'éloigner de l'efficience économique, soit directement soit par ses effets sur les autres composantes du système fiscal.
L'approche des phénomènes de compétition fiscale qui découle de cette conclusion en ressort nuancée.