B. UNE NÉCESSAIRE CLARIFICA TION
Les travaux statistiques menés tant sur le plan interne que par l'Union européenne ou l'OCDE fournissent des éléments précis sur la répartition des prélèvements : entre impôts et cotisations ou entre impôts d'Etat et impôts locaux. La classification juridique de ces prélèvements est donc privilégiée.
Or , les affectations de ces différents prélèvements sont moins nettes. Ceux-ci ne sont pas toujours utilisés -du moins en partie- par ceux qui en sont juridiquement bénéficiaires.
Ce "brouillage" entre les grandes masses des dépenses publiques, récemment accru, appelle à l'évidence une clarification. En effet, une situation par trop illisible ne peut qu'accroître l'irresponsabilité des acteurs concernés.
1. L'affectation complexe des prélèvements obligatoires
Le budget de l'Etat, dont les recettes proviennent notamment d'impôts nationaux, est mis à contribution, de plus en plus largement, pour financer à la fois des dépenses locales et des dépenses sociales.
- La prise en charge budgétaire de dépenses locales
S'agissant des dépenses des collectivités locales, les concours financiers de l'Etat s'élèvent à 243,66 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1997, ce qui représente un peu plus de 15 % des charges du budget général.
Ils comprennent, d'une part, des dotations, le plus souvent représentatives de compétences transférées par l'Etat aux collectivités locales, et, d'autre part, des compensations d'exonérations ou de dégrèvements liés à la fiscalité locale.
- La prise en charge budgétaire de dépenses sociales
La prise en charge des dépenses sociales par le budget de l'Etat est d'une analyse plus complexe, en raison de la variété des charges concernées. Selon certains calculs, elle pourrait approcher 350 milliards de francs, en incluant les charges sociales de l'Etat employeur.
Si l'on considère simplement les allégements de cotisations et charges sociales, le budget de l'Etat intervient à hauteur de 62,9 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1997, dont plus de 40 milliards au titre de l'allégement général des charges sur les bas salaires et plus de 10 milliards au titre du contrat initiative-emploi.
On peut y ajouter les subventions d'équilibre versées par l'Etat pour le financement de certains régimes sociaux, soit 36 milliards de francs, dont 13,9 milliards pour la SNCF, 7,3 milliards pour le BAPSA, 4,6 milliards pour l'ENIM, 7,3 milliards pour les ouvriers de l'Etat, 2,3 milliards pour le régime des mines.
S'y ajoutent enfin 49 milliards de francs de remboursements de prestations gérées pour le compte de l'Etat par les organismes de sécurité sociale (revenu minimum d'insertion, allocation aux adultes handicapés, allocations d'aide à la scolarité, allocations du fonds spécial d'invalidité).
- La fiscalisation progressive des dépenses sociales
Depuis l'institution de la contribution sociale généralisée (CSG) par la loi de finances pour 1991, "la protection sociale a dépassé la stricte logique professionnelle pour évoluer vers celle d'une solidarité générale", comme le souligne le Conseil des Impôts dans son 14ème rapport, publié en 1995 et précisément consacré à la CSG.
En effet, le lien contributif entre cotisations versées et prestations reçues s'est affaibli. Cela résulte, d'une part, du développement des prestations accordées, soit sous conditions de ressources, soit sans contrepartie de cotisation, et, d'autre part, de l'importance des prestations à caractère universel (prestations familiales, assurance maladie).
Toutefois, le financement de la sécurité sociale repose encore majoritairement sur des cotisations puisque celles-ci représentent les deux tiers des recettes de la branche famille et les trois quarts de celles de la branche maladie.
Or, cette situation est critiquée car elle pénalise les revenus d'activité et, notamment, les revenus du travail salarié.
C'est pourquoi, il est prévu de poursuivre dans la voie de la fiscalisation, tracée par l'institution de la CSG, celle-ci ayant permis de solliciter d'autres revenus pour le financement de la sécurité sociale.
De fait, le montant des impositions affectées à des organismes de sécurité sociale s'est considérablement accru depuis quelques années puisqu'il est passé de moins de 50 milliards en 1990 à près de 225 milliards de francs en 1997.
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Un nouveau "jaune" :
En application de l'article 18 de la loi du 5 juillet 1996 portant règlement définitif du budget de 1994, le gouvernement a déposé, pour la première fois cette année, en annexe du projet de loi de finances, un document retraçant "le produit pour l'exercice en cours et pour l'exercice suivant de chacune des impositions de toutes natures affectées à des organismes de sécurité sociale". Ce document comporte le descriptif de 17 impositions avec un rappel des textes institutifs, de l'organisme gestionnaire et des organismes bénéficiaires. Le produit total de ces impositions pour 1997 est évalué à 224,6 milliards de francs. Il inclut notamment la CSG pour 148,5 milliards de francs, la contribution pour le remboursement de la dette sociale pour 25,6 milliards de francs, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés pour 15 milliards de francs, divers droits et taxes sur les alcools pour 19,5 milliards de francs. |
Les nombreux liens existant désormais entre les dépenses financées soit par impôts, soit par cotisations, rendent la lisibilité et la cohérence de l'ensemble du système de dépenses publiques français moins évidentes.
C'est pourquoi, afin de permettre une réduction du poids total des prélèvements obligatoires, et donc une réduction du niveau de la dépense publique, il convient de mettre en oeuvre une réforme ayant pour objectif principal de clarifier le système.