C. L'ART DIFFICILE DU PILOTAGE BUDGÉTAIRE
1. Le maintien d'un cap
La faiblesse de la conjoncture, la révision de la politique de défense, l'évolution rapide des dépenses d'intervention sociale, le poids de la dette et la nécessité d'un assainissement prononcé des finances publiques conduisent à reconfigurer plusieurs objectifs pluriannuels ou structurels. Sans prétendre à l'exhaustivité, quelques points peuvent être mis en évidence :
a) La programmation des crédits militaires
Les tableaux ci-après témoignent des écarts significatifs observés tant entre la programmation et la loi de finances initiale qu'entre la loi de finances votée et la loi de finances exécutée pour le titre V du budget de la défense. La complexité des mécanismes de reports, de fonds de concours et d'annulations ne saurait occulter le fait que le budget de la défense peut apparaître comme une variable d'ajustement du budget de l'Etat. La nouvelle loi de programmation militaire devrait mettre un terme à ces pratiques de régulation. La Cour des Comptes s'est montrée peu amène dans ses observations sur la gestion des crédits militaires en 1995.
TITRE V - BUDGET DE LA DEFENSE
Évolution
1990
-
1996
Ecarts programmations - LFI
CP en millions de francs courants
(Pour 1992-1994, projet de loi de programmation, resté à l'état de projet)
Ecarts LFI - Crédits consommés
CP en millions de francs courants
Annulations
CP en millions de francs courants
Reports
CP en millions de francs courants
b) Les lois de programmation civiles
L'économie permise par l'étalement de la loi de programmation sur le patrimoine serait de 205 millions de francs, par celui de la loi de programmation sur la justice de 101 millions de francs et par celui de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité de 320 millions de francs (au total : 626 millions de francs).
Pour la loi de programmation sur la justice, l'étalement sur un an complémentaire de la programmation 1995-1999 implique que, dans le projet de loi de finances pour 1997, les mesures nouvelles soient inférieures au cinquième des mesures préconisées par le programme pluriannuel.
Ainsi, le montant total des autorisations de programme pour 1997 est de 1.357 millions de francs, correspondant au sixième du montant total des autorisations de programme prévues par la loi de programme.
Par ailleurs, le déficit de créations d'emplois par rapport à la programmation quinquennale permet de réaliser une économie de 31,5 millions de francs.
En ce qui concerne la loi de programme sur le patrimoine (1993-1998), la baisse des dotations des titres V et VI pour 1997 (- 34 % en autorisations de programme), soit 1.077,52 millions de francs, au lieu de 1.647,77 millions de francs en 1996, traduit la répartition sur une période de trois ans de l'effort budgétaire prévu au titre des deux dernières années de la loi de programme sur le patrimoine 11 ( * ) .
c) L'objectif du "1 % culturel"
L'objectif d'un budget de la culture à 1 % du budget de l'Etat est globalement atteint en 1996 et 1997, mais après des rattachements de crédits qui rendent malaisée l'interprétation des évolutions. Toutefois une analyse plus fine des concours de diverses natures (dépense fiscale, notamment en faveur des SOFICA, modalités de calcul des prestations chômage des "intermittents du spectacle") mettrait mieux en lumière l'importance du financement public et assimilé de la politique culturelle de la France.
Le premier "jaune" 12 ( * ) sur l'effort financier de l'Etat en matière culturelle évalue à plus de 50 milliards de francs cet effort, soit largement plus de 1 %. La lecture de ce document de synthèse vient, et au-delà, compenser les conclusions moroses qui pourraient résulter de la lecture de l'encadré ci-après.
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L'effort financier de l'Etat en matière culturelle PLF 1996 : DO + CP (dépenses ordinaires + crédits de paiement) : 15,54 milliards de francs, soit 1 % du budget général PLF 1997 : DO + CP : 15,077 milliards de francs, soit 0,97 % du budget général Mais : en 1996 : Transfert au ministère de la Culture pour 1,9 milliard de francs : - de l'architecture (724 millions de francs), - des orchestres de Radio France (357 millions de francs), - de l'INA (70 millions de francs), - de la Sept/Arte (265 millions de francs), - de la Cité des Sciences et de l'industrie (542 millions de francs). Hors transfert de compétences, le budget Culture n'était que de 13,640 milliards de francs, soit moins de 1 %. en 1997 : Transfert au ministère de la Culture pour 900 millions de francs des bibliothèques des collectivités territoriales. Hors transfert de compétences, le budget Culture ne serait que de 14,177 milliards de francs en 1997, soit moins de 0,97 %. |
d) L'étalement des contrats de plan Etat-régions (CPER)
Cet étalement porte sur 376 millions de francs (dont 176 millions de francs sur le budget de l'Agriculture et 186 millions de francs sur celui du ministère du Travail) en révision de services votés et sur 1.150 millions de francs en "économies" sur mesures nouvelles. L'effet global de l'étalement d'un an des CPER est donc de 1,526 milliard de francs.
* 11 En tout état de cause, il serait vivement souhaitable que le gel des 316 millions de francs décidé l'été dernier ne se transforme pas en annulation car, selon certains experts, ce manque à gagner, conjugué à la baisse de 34 % des autorisations de programme pourrait entraîner mécaniquement la disparition de 3.600 emplois dans un secteur fragilisé (les entreprises qui travaillent sur les chantiers de monuments historiques) qui représente plus de 1.000 entreprises et 9.000 emplois.
* 12 Encore que sa couverture soit blanche, ce qui témoigne peut-être d'une "exception culturelle".