ANNEXES
ANNEXE N° 1 - Liste des auditions auxquelles a procédé votre rapporteur
? Mardi 5 novembre 1996
* C.F.D.T
MM. Alain SIMON, Michel CARON, Michel CADIERGUES
* A.N.P.E.E.C.
M. Patrick FERRY, chef du service du contrôle et de la réglementation
* C.G.T.-F.O.
M. Michel CARDON, Assistant confédéral
•
Mercredi 6 novembre
1996
* C.G.T.
M. Michel DUSART, animateur du secteur cadre de vie
* C.F.T.C.
M. Jean de MATHAN, Responsable du logement
* C.G.P.M.E.
M. Georges TISSIE, Directeur des affaires sociales
* U.N.I.L.
M. Bertrand GOUJON, Directeur général
* A.C.F.C.I.
Mme Marie-Françoise TREFFEL, Secrétaire général de CCI « Habitat »
M. Jean BESSAT, Directeur de l'aménagement et du développement du territoire
•
Jeudi 7 novembre
1996
* O.C.I.L.
- M. Robert DOMENGET, Directeur général
- M. Alain DURANCE, Directeur juridique
* C.G.C.
- M. Claude COURTY, Secrétaire national
- M. Guy IMBERTY, Délégué national
* C.F.P.F.
M. Etienne GUENA, Délégué au logement social, et président de l'ANPEEC
* Délégation à l'économie sociale
M. Claude FONROJET, Délégué interministériel
ANNEXE N° 2 - AUDITION DE M. PIERRE-ANDRÉ PERISSOL, MINISTRE DÉLÉGUÉ AU LOGEMENT DEVANT LA COMMISSION
Réunie le mardi 12 novembre 1996 sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, puis de M. Jean Huchon, vice-président , la commission a procédé à l'audition de M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement, sur le projet de loi n° 58 (196-1997), relatif à l'Union d'économie sociale du logement.
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement , présentant la réforme du 1 % logement, a souligné que l'apport exceptionnel de 7 milliards de francs prévu en 1997 et en 1998 ne résultait pas d'un prélèvement obligatoire décidé unilatéralement par les pouvoirs publics, mais d'un dispositif contractuel et qu'il n'entraînait pas de diminution dans le taux de participation des employeurs à l'effort de construction. Pour la première fois dans l'histoire du 1 %, ce prélèvement avait fait l'objet d'une convention signée le 16 septembre 1996 avec les partenaires sociaux et il avait pour contrepartie la création d'une structure ayant pour objet de pérenniser le dispositif du 1 % logement. En évoquant le contenu du projet de loi, le ministre a indiqué l'objet de cette union économique et sociale du logement était double : donner un plus grand rôle aux partenaires sociaux et inciter aux efforts de réorganisation nécessaires pour diminuer les coûts de gestion des organismes collecteurs. A l'heure actuelle, les comités interprofessionnels du logement (CIL) collectaient environ 7 milliards de francs par an et leurs coûts de gestion s'élevaient à 1,7 milliard, ce qui était excessif aux dires même des entreprises cotisantes et des syndicats de salariés. Ces coûts devaient être réduits, mais pour cela, il était indispensable qu'une entité centrale donne l'impulsion aux réformes nécessaires. Cette nouvelle structure, interlocuteur privilégié des pouvoirs publics répondait à une demande ancienne des professionnels. Enfin, M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement, a indiqué que la convention précitée du 17 septembre dernier s'engageait à maintenir la même efficacité du dispositif du 1 % malgré les deux prélèvements exceptionnels.
Répondant ensuite à M. Marcel-Pierre Cleach, rapporteur, sur le projet de loi n° 58 (1996-1997) relatif à l'union d'économie sociale du logement , qui soulignait les aspects positifs et novateurs de la réforme proposée, le ministre a tout d'abord salué le rôle important de l'agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC) depuis sa création en 1987, dans la remise en ordre de la gestion des organismes collecteurs. Il a jugé infondé la crainte d'une centralisation du dispositif émise par le rapporteur en soulignant que la gestion du 1 % logement devait rester la variable d'ajustement des politiques nationales du logement, en tenant compte des besoins locaux. Il s'est engagé à ce qu'aucune disposition dans le projet de loi précité ne puisse donner à penser que les organismes collecteurs perdent tout pouvoir de décision et d'appréciation au niveau local.
Concernant le statut fiscal de l'union d'économie sociale du logement, le ministre a indiqué qu'il ne devrait pas être plus défavorable que celui appliqué à l'union nationale interprofessionnelle du logement (UNIL) à laquelle l'union doit se substituer.
Répondant à MM. Félix Leyzour, Léon Fatous et Louis Moinard, le ministre a souligné que l'assiette de calcul du 1 % logement n'était pas modifiée par la réforme en cours. Il a rappelé que les abaissements successifs du taux de la participation des employeurs avaient été faits au profit du fonds national d'aide au logement (FNAL) pour financer le dispositif des aides à la personne, et que les prélèvements exceptionnels prévus en 1997 et 1998 ne relevaient pas de la même philosophie puisqu'à travers un compte d'affectation spéciale, ils financeraient les prêts à taux zéro. Il a, enfin, souligné que l'union d'économie sociale du logement pourrait, par voie de convention ou de recommandations, clarifier la réglementation très complexe relative aux emplois des fonds issus du 1 % logement.
ANNEXE N° 3 - Etude d'impact du projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement
MINISTRE DÉLÉGUÉ AU LOGEMENT
ETUDE D'IMPACT
Projet de loi
relatif à l'Union d'économie
sociale du logement
1. AVANTAGES ATTENDUS
1-1 La participation des employeurs à l'effort de construction (dite " 1 % logement ") investit chaque année 13 milliards de francs dans le logement et contribue ainsi :
- dans le secteur locatif social, à la réalisation de 60 000 logements et à la réhabilitation de 100 000 logements ;
- dans le secteur de l'accession, à la construction, l'acquisition ou la réhabilitation par les salariés de 150 000 logements.
C'est dire l'importance que revêtent aujourd'hui ces investissements pour l'amélioration du logement dans notre pays.
Il est donc nécessaire de développer de nouvelles complémentarités entre les interventions de l'État pour le logement et celles du 1 % afin de gagner en efficacité globale.
1-2 Financée par une cotisation des entreprises d'au moins dix salariés assise sur la masse salariale, l'existence de la participation des employeurs est d'autant plus légitime que les partenaires sociaux prennent leur part, à tous les niveaux, dans les décisions d'utilisation de cette participation.
Force est de constater que la structure associative et le nombre élevé (173) des collecteurs professionnels ou interprofessionnels du logement (CIL) ne confère pas en pratique aux partenaires sociaux un pouvoir d'orientation suffisant sur l'utilisation qui est faite localement des fonds du 1 %.
En outre, les partenaires sociaux ne sont pas "organisés institutionnellement" pour représenter dans des conditions optimales le mouvement du 1 % auprès des pouvoirs publics.
Il est donc nécessaire de renforcer le rôle des partenaires sociaux.
1-3 Le niveau des frais de gestion des CIL apparaît aujourd'hui élevé.
Le caractère multiple des missions des CIL (activité de prêteur, de gestion d'un parc de réservations de logements locatifs pour le compte des entreprises et de " commercialisation " pour obtenir de telle ou telle entreprise le versement de sa participation) n'explique qu'en partie un ratio des charges de fonctionnement rapportées aux actifs égal à 2 %.
Ce ratio excède significativement les marges des établissements de crédit (de l'ordre de 1.4 %), alors même que les ressources dont disposent les CIL sont gratuites. Il semble qu'un objectif pluriannuel de diminution des frais de gestion de 25 % puisse être retenu procurant un gain de 400 à 500 millions de francs.
Il est donc nécessaire d'améliorer la gestion des CIL.
1-4 Ce constat et ces objectifs du Gouvernement sont partagés par l'Union nationale interprofessionnelle du logement (UNIL) et plusieurs partenaires sociaux. Pour leur mise en oeuvre, une convention d'objectifs a été conclue le 17 septembre 1996.
Cette convention prévoit notamment la création, sous la forme d'une union d'économie sociale, d'une " tête de réseau " regroupant les 173 CIL.
Elle sera l'interlocuteur des pouvoirs publics pour la définition de politiques contractuelles d'emploi des fonds du 1 % logement et leur mise en oeuvre coordonnée par l'ensemble des CIL. Les investissements du 1 % logement s'inscriront ainsi mieux dans la politique du logement du Gouvernement. Les partenaires sociaux auront un rôle fort dans cette union d'économie sociale. Enfin elle aura capacité à inciter les CIL à s'engager résolument dans un effort significatif de productivité et de réduction des coûts de structures.
2. IMPACT SUR L'EMPLOI
Les gains de productivité et la réduction des coûts de gestion des CIL permettront à terme d'accroître de 400 à 500 millions de francs par an les capacités d'investissement du 1 % logement.
On peut estimer que le 1 % pourra ainsi participer au maintien ou à la création de 7 000 emplois dans le secteur du bâtiment.
3. IMPACT SUR D'AUTRES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX
Néant.
4. INCIDENCES FINANCIÈRES
Les pouvoirs conférés à l'Union d'économie sociale du logement lui permettront de mobiliser une partie "dormante" des actifs des CIL :
- d'une part pour la mise en oeuvre de politiques nationale d'emploi du 1 %,
- d'autre part, en 1997 et 1998, pour abonder le budget de l'État en vue du financement des aides à la pierre dans les conditions prévues par l'article 29 du projet de loi de finances pour 1997.
5. IMPACT EN TERMES DE FORMALITÉS ADMINISTRATIVES
Néant.
6. CONSÉQUENCES EN TERMES DE COMPLEXITÉ DE L'ORDONNANCEMENT JURIDIQUE
Le statut de l'Union d'économie sociale du logement relève de législations éprouvées (loi de 1947 portant statut de la coopération et loi de 1966 sur les sociétés commerciales).
Il présente quelques spécificités rendues nécessaires :
- par son objet (pouvoir de conclure avec l'État des conventions concernant la politique d'emploi des fonds du 1 % logement ou concernant l'organisation et le fonctionnement des CIL, les dispositions de ces conventions s'imposant aux CIL)
- par le respect d'un équilibre dans ses organes entre le renforcement du rôle des partenaires sociaux et les prérogatives des CIL associés (répartition des sièges du conseil d'administration en trois tiers : organisations représentatives des employeurs, organisations représentatives des salariés et CIL ; création du comité paritaire des emplois qui arrête les propositions de politiques d'emploi des fonds issus de la participation des employeurs que l'Union soumet à l'État ; convocation du conseil d'administration sur un ordre du jour déterminé à la demande du comité des collecteurs).
- par les précautions prises en matière de préservation de son capital et de ses actifs (interdiction d'accueillir des sociétaires autres que les CIL et les partenaires sociaux ; interdiction des augmentations de capital par incorporation des réserves, bénéfices ou primes d'émission ; interdiction d'amortir le capital, de servir des dividendes, intérêts ou rémunérations de quelque nature que ce soit ; plafonnement au nominal du prix de cession des actions).
7. INCIDENCES DIRECTES OU INVOLONTAIRES
Néant.
ANNEXEN° 4- Convention d'objectifs entre l'État et les représentants du « 1 % Logement »
17 SEP. 1996
Convention d'objectifs
entre
l'État et les représentants du "1 % Logement"
pour
améliorer le fonctionnement du "1 % Logement" et maintenir
la
participation des employeurs à l'effort de construction dans
le
champ des aides à la pierre
Alors que les entreprises du bâtiment sont confrontées à une forte baisse d'activité, le 1 % Logement souhaite réformer ses conditions d'intervention pour en améliorer l'efficacité au service des salariés des entreprises et pour soutenir la politique nationale en faveur de la construction et de la réhabilitation de logements.
La Participation des Employeurs à l'Effort de Construction, investit annuellement 13 milliards de francs. Cet investissement, décidé par les employeurs et les salariés, contribue chaque année à la construction ou à l'acquisition de plus de 60 000 logements locatifs sociaux, à plus de 100 000 réhabilitations PALULOS, à la construction, l'acquisition et la réhabilitation par les salariés de 150 000 logements.
La politique du logement, conçue il y a 20 ans, doit être adaptée en profondeur au contexte économique et social actuel. Cette politique de réforme engagée depuis 1995 s'est traduite dans l'accession à la propriété et le locatif privé. Elle doit prendre en compte la réduction des déficits publics engagée par le Gouvernement et impose donc de rechercher la plus grande efficacité dans l'utilisation de toutes les ressources.
Le mouvement du 1 % Logement est prêt à participer â cette évolution par la recherche de nouvelles complémentarités avec interventions de l'État et par une réorganisation de ses structures pour les rendre plus cohérentes et plus efficaces.
La présente convention, d'une durée de 2 ans, a pour objet dans ce contexte de :
? définir le cadre d'un nouveau partage des responsabilités permettant aux Partenaires sociaux, avec le soutien de l'État, d'entreprendre une réorganisation du dispositif de nature à lui permettre de répondre de façon pérenne aux attentes des salariés des entreprises ;
? prévoir les modalités d'une contribution exceptionnelle en 1997 et 1998 du 1 % Logement au financement des aides à la pierre dans le cadre de la politique décidée par l'État. Cette contribution sera de 7 milliards pour chacune des deux années ;
? maintenir la capacité d'investissement du 1 % Logement afin de répondre aux demandes des salariés et de soutenir l'activité du bâtiment.
A - Dispositions structurelles
La réorganisation du 1 % Logement implique de le doter d'un organisme représentatif capable de prendre des engagements au nom et pour le compte de l'ensemble des collecteurs et au premier chef les CIL, de renforcer le rôle des Partenaires sociaux et de prendre des dispositions pour améliorer la productivité du dispositif.
1. - Création d'une UES
Pour répondre â l'objectif de création d'un organisme représentatif, l'UNIL sera transformée en Union d'Économie Sociale. Le Gouvernement soumettra au Parlement, avant le 30 octobre 1996, un projet de loi dotant cette UES d'attributions lui permettant notamment :
? d'organiser et de représenter l'ensemble des collecteurs ;
? de proposer et de conclure avec l'État des conventions définissant des politiques d'emploi des fonds et, en tant que de besoin, de mobiliser les ressources nécessaires à la mise en oeuvre de ces conventions ;
? de définir et de coordonner les actions des collecteurs notamment dans leurs relations avec les entreprises ;
? de mener â bien les réformes nécessaires de rationalisation et d'harmonisation des collecteurs.
2. - Renforcement du rôle des Partenaires sociaux
En cohérence avec la politique fixée par l'État, et conformément au souhait des Partenaires sociaux, les politiques générales d'emploi des fonds proposées à l'État seront définies dans un cadre paritaire associant au sein de l'UES les représentants des employeurs et ceux des salariés par leurs organisations représentatives.
3. - Amélioration de la productivité du dispositif
Le maintien d'un haut niveau de service pour les entreprises et leurs salariés est compatible avec une réduction significative du coût du fonctionnement de l'ensemble du 1 % logement. A cet égard, les représentants du 1 % Logement s'engagent dans le cadre de l'UES à prendre les mesures d'organisation et de rationalisation nécessaires, en commençant notamment par les dépenses liées à la concurrence exercée entre les organismes.
Pour aider le 1 % Logement à tenir ses engagements, l'État s'engage à rechercher les voies d'une maîtrise de la concurrence des organismes collecteurs qui ne participeraient pas à l'UES.
Enfin, et pour améliorer la lisibilité et l'efficacité du 1 % Logement, le Gouvernement proposera au Parlement la suppression au 1er janvier 1997 du prélèvement sur les CIL instauré par la loi de finances pour 1996.
B - Dispositions applicables
pour les exercices
exceptionnels 1997 et 1998
Des dispositions seront mises en oeuvre en 1997 et 1998 pour répondre à une contribution exceptionnelle du 1 % Logement au financement des aides à la pierre tout en lui conservant sa capacité d'investissement et en se donnant les moyens de redéfinir le cadre de son action à plus long terme.
4. - Versement d'une contribution exceptionnelle en 1997 et 1998
Les CIL verseront en 1997 et 1998 leur quote-part de la contribution exceptionnelle destinée au financement des aides à la pierre. L'UES collectera cette contribution auprès de l'ensemble des CIL et la versera à un compte d'affectation spéciale.
- 102-
Pour 1997, l'UES assurera un premier versement d'un tiers au premier trimestre puis 8 versements mensuels ultérieurs d'un douzième selon un calendrier qui sera fixé conjointement entre l'État et l'UES.
L'État et l'UES fixeront les modalités du versement de 1998 au vu de l'expérience de 1997.
Un comité de pilotage associant le Ministère du Logement et l'UES traitera des conditions d'emploi de cette contribution exceptionnelle et de ses contreparties pour les entreprises et leurs salariés.
5. - Maintien du taux de la participation
L'État s'engage à maintenir le taux de la participation à 0,45 % des salaires et à n'effectuer aucun prélèvement sur le 1 % Logement en sus de la contribution exceptionnelle.
6. - Effort en faveur des populations ayant des difficultés particulières
L'efficacité de l'intervention du 1 % dans le financement du logement des populations les plus défavorisées et des immigrés doit être maintenue et les procédures d'emploi améliorées. A cette fin les signataires de la convention s'engagent sur les objectifs suivants pour 1997 et 1998 :
? maintenir le niveau des sommes investies dans le logement des immigrés, selon la programmation de l'ANPEEC et sous son contrôle, en concentrant l'effort sur les foyers ;
? unifier et simplifier les procédures au profit des populations les plus défavorisées, dans le cadre des politiques d'emplois mises en oeuvre par l'UES.
Une convention pluriannuelle entre l'État et l'UES traitera des orientations de l'emploi des fonds en faveur du logement des populations ayant des difficultés particulières.
7. - Maintien de l'efficacité du 1 % Logement
L'UES prendra, dès sa création, les décisions qui seront mises en oeuvre par les collecteurs pour maintenir les capacités d'investissement du 1 % Logement, notamment par :
? une définition des investissements prioritaires ;
? une harmonisation des taux d'intérêt des prêts consentis par les CIL tant aux personnes physiques qu'aux personnes morales ;
? une réduction des coûts de fonctionnement.
Si nécessaire, l'UES pourra recourir à l'emprunt ou à des refinancements, au besoin grâce à une mobilisation partielle des actifs des collecteurs.
8. - Redéfinition des interventions du 1 % Logement
Avant le 31 décembre 1997, l'État et l'UES mèneront une réflexion stratégique sur la pérennisation du dispositif d'aide à la pierre par les entreprises en faveur du logement de leurs salariés. L'objectif est de définir un cadre stable à long terme propice à l'optimisation de la gestion de ces fonds en précisant le rôle du 1 % Logement et des CIL dans la mise en oeuvre de la politique nationale du logement, tant dans le domaine du logement locatif que dans celui de l'accession à la propriété, notamment du prêt à 0 %.
17 SEP. 1996
