TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
Art. 2 - Prévision des recettes par catégories
Objet : Cet article présente, par catégorie, les ressources prévisionnelles pour 1997, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement, conformément aux dispositions du 2° du I de l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale.
I - Les catégories de recettes
Le présent article distingue sept catégories de recettes dont la définition est précisée à l'annexe C du projet de loi de financement.
Brièvement résumées, chacune des catégories susvisées correspond aux définitions suivantes :
- les cotisations sociales effectives recouvrent à la fois les cotisations effectivement encaissées par les régimes de sécurité sociale et celles qui sont prises en charge soit par l'Etat, soit par les régimes eux-mêmes ;
- les cotisations fictives correspondent aux régimes gérés directement par l'employeur. Celles qui sont recouvrées dans le cadre du présent article ne concernent que le régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat et certaines prestations assurées par trois grandes entreprises nationales (EDF-GDF, RATP, SNCF) ou par la Banque de France. Plus précisément, selon les règles de la comptabilité nationale, les cotisations fictives équivalent aux cotisations que paierait l'employeur, s'il existait un régime distinct d'assurance sociale. Elles sont évaluées par le montant des prestations directes versées, net de la retenue éventuellement demandée aux salariés et, le cas échéant, des transferts reçus de l'Etat et des versements au titre de la compensation.
Les cotisations (effectives et fictives) représentent une part très différente selon les régimes. Comme l'a souligné le premier rapport de la Cour des Comptes sur la sécurité sociale (septembre 1995), elles sont prépondérantes, sinon quasi exclusives, dans les ressources du régime général, de la CNRACL, de la CANAM et de la CNAVPL. Elles représentent à peu près la moitié des ressources pour trois régimes : salariés agricoles, ORGANIC, CANCAVA. Leur part est faible dans le financement des autres régimes : fonctionnaires de l'Etat, régimes spéciaux des salariés, régimes de retraite des commerçants et artisans, régime des exploitants agricoles.
- les impôts et taxes affectés sont constitués de trois prélèvements essentiels : la contribution sociale généralisée, la contribution de 1 % sur le revenu des valeurs mobilières perçu au profit de la CNAF et le prélèvement social de 1 % sur les revenus du capital du patrimoine affecté à la CNAVTS. Il convient de s'interroger sur la prise en compte des autres contributions telles que la contribution sociale de solidarité et la charge des sociétés, les taxes portant sur les alcools et le tabac, la taxe sur les assurances automobiles, sur la publicité pharmaceutique et les grossistes répartiteurs ;
- les contributions publiques comprennent, d'une part, les subventions d'équilibre accordées à certains régimes (exploitants agricoles, mines, SNCF, marins) et, d'autre part, la prise en charge directe par l'Etat de certaines prestations telles que les allocations supplémentaires du Fonds spécial d'invalidité, des aides à la scolarité et, comme le précise l'annexe C, « éventuellement la majoration d'allocation de rentrée scolaire » ;
- les transferts reçus ne font apparaître qu'un solde net, transferts internes déduits. Le montant inscrit à l'article 2 (4,7 milliards) correspond aux versements en provenance des régimes complémentaires et la prise en charge par l'Etat de cotisations maladie d'assurance personnelle ou des grands invalides de guerre. Cette ligne ne retrace donc ni les transferts de compensations, ni les prises en charge de cotisations opérées par un régime au profit de ses bénéficiaires dont la somme est nulle. On peut s'interroger également sur la présence de prise en charge de certaines cotisations par l'Etat alors qu'elles relèveraient de la catégorie contributions publiques ;
- les revenus des capitaux correspondent au produit des placements opérés ;
- les autres recettes constituent un agrégat hétéroclite qui regroupe des ressources de natures diverses telles que la vente de produits divers ou accessoires, des prestations de service réalisées au profit d'organismes extérieurs à la sécurité sociale, des dons et legs, des profits exceptionnels autres que ceux liés à des opérations de capital.
II - La position de votre commission
Du seul point de vue de la présentation, cet article suscite quelques interrogations :
1° Les chiffres présentés lors de la dernière Commission des comptes de la sécurité sociale sont très différents de ceux soumis au Parlement tant dans le texte du projet de loi que dans ses annexes. Le tableau figurant ci-dessous permet de se rendre compte des principaux écarts :
Certes, l'annexe C précise les conventions retenues par le Gouvernement dans la préparation du présent projet de loi et les justifications des principales disparités statistiques (voir notamment p. 103). Toutefois, la présentation de documents comptables comportant des chiffres différents de l'un à l'autre, conduit à introduire encore plus de complexité et d'opacité dans un domaine où l'objectif annoncé est pourtant la transparence et l'information du Parlement et des citoyens.
2° La présentation des recettes aurait mérité d'être plus pédagogique avec, par exemple, quatre rubriques principales et des sous-ensembles :
cotisations effectives
1) les cotisations sociales
cotisations fictives
impôts et taxes affectés
2) les concours publics subventions d'équilibre
cotisations prises en charge par l'Etat
compensations inter-régimes (en + et en -)
3) Les transferts reçus
cotisations prises en charge par d'autres régimes
produits financiers
4) Les recettes diverses recours contre tiers
autres recettes (dons, legs...)
Une telle solution présenterait un double avantage : d'une part, elle permettra au fil des années de suivre concrètement l'évolution des cotisations au regard de celle du financement public. Un tel suivi est indispensable pour analyser la portée de la réforme du financement de la sécurité sociale et du passage d'un système encore largement financé par des cotisations sociales vers un système de financement de plus en plus fiscalisé.
D'autre part, il pourrait être utile, contrairement à la solution retenue dans le présent projet de loi, de faire figurer les flux de compensations (tout en rappelant que leur somme est nulle et que le total des recettes ne les fait pas apparaître, tout comme celui des dépenses) compte tenu des débats (et critiques) qu'ils suscitent. A défaut de tels flux sont seulement exposés en annexe, ce qui limite la possibilité, pour le Parlement, d'en débattre précisément à l'occasion de l'examen des articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
3° Les informations sur l'évolution des recettes apparaissent disparates
Si on se réfère à l'exposé des motifs de l'article 2 et compte tenu du « retraitement » des données opérées selon les modalités rappelées à l'annexe C, l'évolution des recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement a été la suivante depuis 1995 :
Elle n'est malheureusement pas cohérente avec les données du rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale qui (p. 52) fait état « toutes branches confondues » d'une croissance des recettes de l'ordre de + 3,1 %.
Votre commission ne peut donc que souligner le caractère encore imparfait de la présentation et de la lisibilité des prévisions ainsi présentées qui ne fait pas toujours apparaître si les évolutions sont en francs courants ou constants.
Elle ose espérer que ces imperfections sont liées à la période de rodage que doit subir la loi de financement et que dès le prochain texte, elle pourra disposer de données plus fiables et plus cohérentes.
Sous réserve de la coordination rendue nécessaire par ses propositions et vos délibérations, votre commission vous demande d'adopter cet article.
Art. 3 - Fixation des objectifs de dépenses par branche
Objet : Cet article détermine les objectifs chiffrés de dépenses des régimes obligatoires de base de plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres pour 1997. Conformément au 3° du I de l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale, ces dépenses sont ventilées par branche.
I - La présentation des objectifs de dépenses par branche
Les dépenses retenues concernent les opérations courantes des régimes en métropole et dans les DOM, et des régimes obligatoires de base de plus de 20.000 cotisants présentés à l'annexe C. Elles agrègent :
- les prestations sociales, légales ou extra-légales 3 ( * ) ;
- les prestations de services sociaux ;
- les frais de gestion des organismes de sécurité sociale ;
- les transferts entre régimes ;
- les frais financiers et autres emplois.
A - La notion d'objectifs de dépenses
Il convient de souligner, en premier lieu, que l'article 3 ne présente pas des montants prévisionnels de dépenses mais des objectifs quantitatifs d'évolution de ces dernières.
Passage des dépenses par branche des régimes de base aux objectifs de dépenses par branche
Extrait de l'annexe C, p. 9
Il convient de souligner l'importance de la consolidation opérée sur le montant des transferts internes qui tient en particulier au choix retenu par le Gouvernement de ne pas faire figurer les flux de compensation inter-régimes.
B - La ventilation par branche
Comme cela avait été souligné lors de l'examen du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale par le Sénat 4 ( * ) , la notion de branche n'a été consacrée législativement que récemment et encore, pour le seul régime général. L'article L. 200-2 du code de la sécurité sociale distingue pour ce régime quatre branches dont les intitulés ont été retenus pour la ventilation des dépenses présentées à l'article 3.
Dès ce stade, le rapporteur du projet de loi organique au Sénat avait souligné la nécessité de calquer la définition des branches des régimes visés par la loi de financement sur celle du régime général.
Cette répartition soulevait, certes, deux difficultés particulières :
- d'une part, la ventilation des prestations d'invalidité-décès n'est pas homogène dans les régimes. Le régime général et les régimes alignés sur celui-ci rattachent les risques invalidité et décès au risque maladie. Dans ces régimes, les prestations d'invalidité sont servies par la branche maladie jusqu'à ce que les bénéficiaires atteignent l'âge de 60 ans puis relèvent de la branche vieillesse, alors que pour d'autres régimes ces prestations peuvent continuer à être versées par la branche maladie jusqu'à l'âge du décès ;
- d'autre part, certains régimes versent des prestations relevant à la fois de la branche maladie et de la branche vieillesse (comme les régimes des mines, des exploitants agricoles, des marins...) ce qui suppose une ventilation claire des charges annexes par branche et notamment celles correspondant aux frais de gestion.
Les conventions finalement adoptées pour permettre cette ventilation par branche sont rappelées dans l'exposé des motifs et à l'annexe C et peuvent être brièvement résumées ainsi :
- pour la branche famille, aux dépenses de prestations légales servies par la CNAF s'ajoutent les frais de gestion administrative et d'action sociale des régimes agricoles et miniers correspondant aux prestations qu'ils gèrent à ce titre ;
- pour la branche accidents du travail, les dépenses comptabilisées regroupent non seulement celles relevant des régimes ou fonds qui financent des prestations à ce titre mais également celles qui sont effectuées directement par les régimes d'employeurs (SNCF, RATP...) ;
- pour la branche vieillesse veuvage, les dépenses correspondent à l'ensemble des droits à pensions (directs ou dérivés), des prestations d'assurance veuvage et des prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs âgés de plus de soixante ans ou des bénéficiaires de droits dérivés ;
- enfin, pour la branche maladie-maternité invalidité-décès, outre les dépenses d'assurance maladie maternité proprement dites, ont été agrégées les prestations d'invalidité-décès afférentes à des bénéficiaires de droits directs âgés de moins de soixante ans.
La ventilation opérée n'est pas exempte de faiblesses. D'ailleurs, le dernier rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale comporte un certain nombre de réserves :
« Le concept de « branche », applicable à tous les régimes gérant plusieurs risques, n'a, en revanche à ce jour de définition juridique précise, l'article D. 134-3 du code de la sécurité sociale se bornant à viser, pour la mise en oeuvre des dispositifs relatifs à la compensation démographique, les branches « maladie » et « vieillesse ». Son contenu est donc pour l'heure librement déterminé par l'Exécutif
Il est ainsi permis de s'interroger sur le nombre de « branches » à distinguer du point de vue de la loi organique de 1996 et sur la délimitation exacte de leur contenu. Le régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, qui ne relève pas du code de la sécurité sociale, entre-t-il par exemple dans le champ de l'objectif de la branche vieillesse de la loi organique ?
Il en est de même pour la notion de « dépenses d'assurance maladie » visée par le 5°) de l'article LO 111-3-1 du CSS. Dans quelles conditions précises son contenu se distingue-t-il de celui de la « branche maladie » ? A quelle « branche », au sens de ce dernier texte, faut-il rattacher par exemple les dépenses d'invalidité et de décès ? Comment rapprocher le champ des accords conclus avec les différentes professions de santé de celui des branches « maladie » et « accidents du travail » ?
C - Le poids relatif des différentes branches
Pour 1997, si les objectifs des dépenses sont respectés, la part des différentes branches dans le total des dépenses s'établira ainsi :
Par rapport aux réalisations 1995 présentées dans l'exposé des motifs, on constate la montée en charge des dépenses d'assurance vieillesse et veuvage et une diminution du poids relatif, plus ou moins accusée, des dépenses maladie et surtout famille. Quant aux dépenses d'accidents du travail, leur évolution paraît quasi stabilisée.
D - L'évolution des dépenses
En tenant compte des chiffres fournis dans le cadre de l'exposé des motifs de l'article 3, l'évolution des dépenses prévue par le présent projet de loi s'établit ainsi qu'il suit :
II - La position de la commission
S'agissant de la branche famille, votre commission s'est interrogée sur la différence constatée entre l'objectif de dépenses souhaité par le Gouvernement pour l'ensemble de la branche famille qui est de 241,7 milliards et la prévision faite par le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1996 pour la seule Caisse nationale des Allocations familiales, soit 243,8 milliards de francs. Souhaitant connaître les raisons d'une telle divergence entre l'objectif gouvernemental et les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale, elle a obtenu les précisions suivantes, retracées dans le tableau ci-après.
Branche famille
en milliards de francs
Pour la branche vieillesse-veuvage pour laquelle le présent article propose un objectif de dépenses de 726,7 milliards de francs, il s'agit d'un agrégat qui comprend des prestations légales comme des prestations extra-légales, octroyées par les fonds d'action sanitaire et sociale des caisses et à leur libre disposition. Ainsi, le fonds d'action sanitaire et sociale de la CNAVTS s'élevait, pour 1996 à 3,3 milliards de francs. Il faut noter également que, sur le total des pensions de vieillesse servies et autres, celles octroyées par la CNAVTS n'en constituent qu'un peu plus de la moitié -les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1996 mentionnent le chiffre de 370 milliards de francs- et que les prestations versées correspondent aussi bien aux droits directs qu'aux droits dérivés, aux prestations d'assurance veuvage ainsi qu'aux prestations d'invalidité attribuées à des bénéficiaires de plus de 60 ans. Lorsque le régime n'individualise pas les différentes branches -comme celui des marins- les dépenses sont réparties en fonction de clefs conventionnelles. Ce système contient, bien évidemment, une bonne part d'approximation.
Sous réserve de la coordination rendue nécessaire par ses propositions et vos délibérations, votre commission vous demande d'adopter cet article.
Art. 4 - Fixation de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie
Objet : Cet article a pour objet de fixer à 600,2 milliards de francs l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
I - Un objectif opposable
La loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 a prévu en son article 1er que la loi de financement de la sécurité sociale fixe chaque année l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
Elle distingue cet objectif national, qui concerne la seule branche maladie de tous les régimes obligatoires de base, des objectifs de dépenses par branche des seuils régimes obligatoires de base comportant plus de vingt mille cotisants.
En effet, à la différence des objectifs de dépenses par branche fixés par l'article 3 du présent projet de loi, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie présente la spécificité d'être opposable aux professionnels ou établissements qui engagent des dépenses d'assurance maladie.
Cet objectif étant opposable à l'ensemble des professionnels et organismes dispensant des soins ou délivrant des prestations remboursables, il présente deux caractéristiques :
- son champ d'application est universel (il s'agit des dépenses de tous les régimes) ;
- son contenu, à l'inverse, est étroitement circonscrit.
En effet, bien que la loi organique ne soit pas très précise (elle parle de « dépenses d'assurance maladie »), le Gouvernement a fort logiquement décidé d'exclure certaines dépenses du contenu de l'objectif. Sont ainsi exclues :
- les rentes d'accident du travail ;
- les indemnités journalières du risque maternité ;
- les dépenses de gestion administrative ;
- les dépenses d'action sanitaire et sociale ;
- les dépenses des fonds de prévention ;
- les transferts et frais financiers.
Les modalités de la mise en oeuvre de l'opposabilité de cet objectif ont été prévues par les trois ordonnances du 24 avril 1996.
A la suite du vote du Parlement, le Gouvernement déterminera la répartition de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie en un objectif de dépenses de soins de ville et un objectif de dépenses hospitalières.
Selon l'article L. 227-1 du code de la sécurité sociale, les dépenses de soins de ville comprennent :
1°) la rémunération des soins dispensés en ville par les professions médicales, les auxiliaires médicaux et les directeurs de laboratoires, celle des soins dispensés par les établissements de santé privés ainsi que les honoraires des praticiens exerçant en secteur privé à l'hôpital public ;
2°) les dépenses résultant de l'exécution des prescriptions des professions médicales délivrées en ville ;
3°) les prestations en espèces.
Cet objectif de dépenses de soins de ville est inscrit dans un avenant annuel à la Convention d'objectifs et de gestion conclu entre l'Etat et chacune des principales caisses (CNAMTS, CANAM, MSA). L'Etat et les caisses ont quinze jours pour signer cet avenant.
A défaut de signature dans ces délais, l'objectif d'évolution des dépenses de soins de ville est notifié aux caisses par les ministres chargés de la sécurité sociale, du budget et de l'agriculture.
Dans les quinze jours qui suivent la publication de la loi de financement de la sécurité sociale, l'article L. 174-1-1 du code de la sécurité sociale dispose que les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, du budget et de l'économie déterminent l'objectif prévisionnel d'évolution des dépenses hospitalières et, corrélativement, le montant de ces dépenses prises en compte pour le calcul de la dotation globale et les tarifs des prestations des établissements.
Le Gouvernement procède également à la répartition régionale de l'enveloppe hospitalière : chaque enveloppe régionale a un caractère limitatif.
De leur côté, après l'inscription dans l'avenant de l'objectif de dépenses de ville, les caisses engageront des négociations avec les représentants des différents secteurs concernés afin de préparer les annexes tarifaires annuelles (médecins, laboratoires, infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes et autres auxiliaires médicaux, chirurgiens-dentistes, cliniques privées, etc) et de déterminer l'objectif opposable à chacun.
Enfin, votre commission vous proposera un article additionnel qui institue, pour les établissements médico-sociaux, une procédure inspirée de la précédente.
II - Un objectif qui peut être respecté, mais qui pourrait être plus médicalisé
La fixation à 600,2 milliards de francs de l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie correspond à une croissance des dépenses de 1,7 % soit un effort de 0,7 % par rapport au taux d'évolution tendanciel des dépenses tel qu'il est estimé par la commission des comptes de la sécurité sociale.
Cet effort demandé à l'ensemble des professionnels de santé et aux assurés sociaux correspond à 4 milliards de francs.
Votre commission estime qu'un tel effort est tout à fait réalisable si les chiffres de 1997 confirment l'évolution constatée depuis le mois de juin dernier.
Cependant, ainsi que nous l'avons souligné dans le rapport consacré à l'assurance maladie, l'objectif national de dépenses aurait pu être plus « médicalisé ».
Cela n'a pas été possible dès cette année et votre commission le comprend fort bien. Mais elle souhaite, dès l'an prochain, disposer d'informations fiables et chiffrées concernant des priorités de santé publique et les nouveaux traitements qui apparaissent indispensables.
Ce faisant, les enveloppes correspondant à ces priorités et ces nouveaux traitements pourraient faire l'objet d'une budgétisation pour l'année.
III - Dès cette année, votre commission vous propose d'affecter des recettes nouvelles au financement de priorités de santé publique
Après l'article 7 du présent projet de loi, votre commission vous propose d'adopter un article additionnel qui procurera des recettes nouvelles à la sécurité sociale. Une fraction de ces recettes de 950 millions de francs étant destinée à rétablir la situation de la sécurité sociale telle qu'elle figurait dans le projet de loi initial et votre commission souhaitant financer 2.000 places nouvelles de soins infirmiers à domicile pour un montant de 140 millions de francs, il reste 1,21 milliard de francs que votre commission propose d'ajouter à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
Cette enveloppe supplémentaire de 1,21 milliard de francs ne sera pas opposable aux professionnels de santé, mais doit être gardée en réserve pour financer les conséquences de décisions gouvernementales ou conventionnelles concernant la santé publique.
Votre commission considère que cette proposition contribue de manière importante à la médicalisation de l'objectif national de dépenses.
Il sera possible de mieux faire encore l'an prochain, grâce à l'amélioration des travaux préparatoires d'élaboration du projet de loi de financement. Ainsi, la tenue de la réunion de la Conférence nationale de santé au mois de juin plutôt qu'en septembre contribuera sans nul doute à une meilleure articulation entre les dispositions financières et des priorités de santé publique.
Sous réserve de la coordination rendue nécessaire par ses propositions et vos délibérations, votre commission vous demande d'adopter cet article.
Article additionnel après l'article 4 - Opposabilité d'un taux d'encadrement pour les établissements sociaux et médico-sociaux relevant de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales
Objet : Le présent article additionnel a pour objet de créer un taux opposable d'encadrement pour les établissements sociaux et médico-sociaux relevant de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. Dans la mesure où les dispositions de l'ordonnance hospitalière du 24 avril 1996 instaurant, notamment, un encadrement des dépenses des établissements publics et privés de santé financés sur les crédits de l'assurance maladie, il n'apparaissait pas équitable que les établissements sociaux et médico-sociaux ne soient pas assujettis à un taux opposable, même si, compte tenu de leurs caractéristiques, ce taux pourra être différent, dans la mesure où le taux de croissance des dépenses de ces établissements est supérieur, en 1996, à celui du secteur hospitalier.
Le présent article additionnel a pour objet, en cinq paragraphes, d'assujettir les établissements sociaux et médico-sociaux tels que mentionnés par la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales -loi qui devrait être réformée à la fin de l'année 1997, après consultation de l'ensemble des intervenants dans ce domaine -à un taux opposable d'encadrement des dépenses.
En effet, il n'apparaissait pas logique et équitable, alors même que le rythme de progression des dépenses de ces établissements, sera, en 1996, est bien supérieur à celui du secteur hospitalier, qu'ils ne subissent aucune contrainte en ce domaine alors que l'ordonnance hospitalière du 24 avril 1996 instaure un encadrement des dépenses des établissements publics et privés de santé financés par l'assurance maladie par le Parlement et l'intervention d'une agence régionale spécialisée en terme de planification et d'allocation des ressources.
A cet égard, votre commission souhaite remarquer que, si l'on assujettit les établissements sociaux et médico-sociaux visés aux 2° et 5° de l'article 3 de la loi du 30 juin 1975 précitée, c'est-à-dire les établissements médico-éducatifs recevant des jeunes handicapés ou inadaptés, et ceux qui hébergent les personnes âgées ou les handicapés adultes ; il convient, également, en toute logique d'en tirer les conséquences dans le projet de loi de finances pour 1997 en réintroduisant son article 98 initial qui prévoyait l'instauration d'un encadrement des dépenses des établissements sociaux financés par l'Etat mentionnés respectivement au 6° et au 8° de l'article 3 de la même loi, à savoir les établissements d'aide par le travail et les structures de réadaptation sociale.
Par ailleurs, globalement, votre commission tient à remarquer que la crédibilité des dispositions relatives à l'assurance maladie et à la maîtrise des déficits publics ne manquerait pas d'être affectée par le fait qu'une partie des dépenses serait dispensée de la régulation budgétaire de droit commun.
Le premier paragraphe de cet article additionnel a pour objet de créer un nouvel article 27-1 après l'article 27 dans la loi du 30 juin 1975 précitée, relatif aux dépenses de fonctionnement des institutions sociales et médico-sociales. Cet article 27-1 nouveau précise la définition des enveloppes limitatives de financement des dépenses de fonctionnement, imputables à l'assurance maladie, dans le cadre de la tarification préfectorale des établissements et services médico-sociaux. Il réforme également les règles budgétaires sur le modèle des dispositions de l'ordonnance du 24 avril 1996 précitée. Parallèlement, compte tenu de la compétence de droit commun des départements en matière d'aide sociale, de l'existence des schémas départementaux 5 ( * ) des équipements, de la taille souvent réduite et de la diversité de ces établissements, il a paru opportun de prévoir une décomposition plus fine en enveloppes régionales et départementales. Enfin, en attendant une réforme plus complète de la loi de 1975, introduisant des normes et des critères d'évaluation plus précis et contractualisés, la prise en compte de l'activité réelle des établissements et services est garantie par un dispositif conventionnel associant l'autorité de tarification, les gestionnaires et leurs groupements -unions régionales ou fédérations-. Cette formulation est dans le droit fil de ce qui a été adopté par la Haute Assemblée le 17 octobre 1996 pour la réforme de la tarification incluse dans la proposition de loi, relative à la création d'une prestation spécifique dépendance.
Le paragraphe II de cet article vise simplement à codifier ce nouvel article 27-1 de la loi de 1975 créé par le paragraphe premier, dans le code de la sécurité sociale, après l'article L. 174-7 consacré aux dépenses afférentes aux soins dispensés dans certains établissements sociaux. Ce nouvel article 27-1 deviendra donc l'article L. 174-7-1 du code de la sécurité sociale.
Le paragraphe III de cet article tire les conséquences logiques de cette création d'article en supprimant, d'une part, le dernier alinéa de l'article L. 174-7 du code de la sécurité sociale et, d'autre part, le dernier alinéa de l'article 29 de la loi du 30 juin 1975 précitée.
Quant au paragraphe IV de cet article, il introduit deux alinéas additionnels dans l'article 11-1 de la loi du 30 juin 1975 précitée, relatif à l'habilitation et à l'autorisation pour les établissements privés.
Le premier alinéa additionnel introduit la référence aux enveloppes limitatives de financement des dépenses de fonctionnement au niveau des critères d'autorisation des établissements ou services médico-sociaux. Quant au second, il en tire les conséquences en supprimant la référence aux organismes de sécurité sociale dans le deuxième alinéa originel de cet article 11-1.
Enfin, le paragraphe V précise que les dispositions du présent article s'appliqueront jusqu'à l'intervention de la réforme -annoncée et sur laquelle M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales a fait une communication le 3 octobre 1996- de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.
Compte tenu de la logique de la démarche retenue et qui vient d'être explicitée, votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
Art. 5 - Plafonnement des ressources non permanentes
Objet : Cet article fixe les limites dans lesquelles certains régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants, actifs ou retraités titulaires de droits propres, pourront recourir à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de trésorerie.
I - Rappel des dispositions de la loi organique
Le 5° du I de l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale résulte d'un amendement introduit par le Sénat à l'initiative de son rapporteur pour le projet de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et a donné lieu à un débat approfondi sur sa justification.
Comme l'avait souligné alors M. Patrice Gélard : « l'objet de l'article L. O. 111-5 6 ( * ) n'est pas d'instaurer une faculté d'endettement de portée générale en faveur des régimes de sécurité sociale. Il s'agit simplement de soumettre à des limites, fixées par le Parlement, la possibilité dont usent déjà certains régimes de recourir à des avances pour couvrir leurs besoins de trésorerie. »
La rédaction proposée par le Sénat visait :
- d'une part, à faire figurer dans les dispositions de la loi de financement annuelle elle-même, les plafonds proposés pour les ressources de trésorerie des régimes de sécurité sociale alors qu'initialement le Gouvernement en faisait une disposition susceptible d'en être séparée ;
- d'autre part, à rappeler que cette règle ne modifiait en rien le cadre législatif et réglementaire actuel de la gestion de trésorerie des organismes de sécurité sociale et ne pouvait notamment pas être interprétée comme autorisant ses régimes à financer leurs dépenses de gestion par l'emprunt.
Enfin, l'article L. O. 111-5 du code de la sécurité sociale résultant également de la loi organique précitée prévoit une procédure d'urgence permettant au Gouvernement de relever les plafonds de trésorerie fixés par les lois de financement. Ces derniers peuvent être relevés, le cas échéant, par décret pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sous réserve, pour le Gouvernement, d'en demander la ratification au Parlement dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Cette procédure d'urgence est inspirée de celle instituée par les décrets d'avance, par le 2° de l'article 11-4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Elle en diffère seulement par l'exigence d'une consultation préalable du Conseil d'Etat.
II - Les plafonds proposés
Seuls quatre régimes sont visés par le présent article 5. Comme cela est rappelé à l'annexe C, la notion de besoins de trésorerie est en effet distincte de celle de besoins de financement. Ces derniers s'apprécient par comparaison entre l'ensemble des emplois et celui des ressources afférents à l'année ou à l'exercice considéré alors que les besoins de trésorerie sont constatés au jour le jour par comparaison entre les disponibilités financières et les versements effectués ou encore du calendrier des encaissements et des décaissements.
De ce point de vue, la notion de besoin de trésorerie n'est pas pertinente pour chaque régime. Elle suppose une gestion centralisée et clairement individualisée de la trésorerie du régime ou de l'organisme considéré. Or, certains régimes font l'objet d'une intégration financière au sein d'un ensemble plus vaste, comme par exemple le régime des salariés agricoles au sein du régime général. D'autres régimes, dont les prestations en espèces sont directement prises en charge par l'employeur et qui donnent lieu à des cotisations fictives ne permettent pas d'identifier des besoins de trésorerie.
Ne sont donc concernés par le présent article que les quatre régimes ayant déjà, par le passé, rencontré des besoins de trésorerie et ayant eu recours aux avances de trésorerie de la Caisse des Dépôts et Consignations ou du Crédit Agricole : le régime général, le régime des exploitants agricoles, le régime des mines et le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.
Les profils d'évolution des besoins de trésorerie attendus pour 1997 sont retracés aux pages 77 à 80 de l'annexe C.
L'Assemblée nationale a tenu à ajuster les plafonds au plus près des prévisions de trésorerie figurant dans ce document. C'est la raison pour laquelle elle a notamment abaissé les plafonds du régime des mines et des ouvriers de l'Etat.
S'agissant du régime général toutefois, elle a tenu à ajuster -légèrement- le plafond de 65 à 66 milliards pour tenir compte des amendements adoptés. L'Assemblée nationale a en outre, adopté un amendement de précision.
II - La position de votre commission
Si les plafonds retenus pour le régime des exploitants agricoles, le régime des mines et celui des ouvriers des établissements industriels de l'Etat n'appellent pas d'observations particulières et recoupent les prévisions réalisées par les gestionnaires de ces régimes eux-mêmes, celui fixé pour le régime général apparaît assez « volontariste ».
Il convient de souligner, en premier lieu, que la gestion de la trésorerie du régime général apparaît de plus en plus tendue au fil de l'exercice 1996 avec un solde prévisionnel au 31 décembre de 51,5 milliards. Depuis le 25 septembre, les besoins de trésorerie ont excédé le plafond d'avances de la Caisse des Dépôts et Consignations. Cette situation a rendu nécessaire l'ouverture par le CDC d'une facilité supplémentaire d'un montant maximum de 25 milliards, au-delà du plafond d'avances conventionnel (accord ACOSS/CDC du 24 septembre 1996).
Dans ces conditions, le solde de trésorerie du régime général pourra-t-il être contenu dans la limite des 66 milliards prévue par le présent article ? A l'annexe C (p. 77), il était initialement indiqué que le solde du 31 décembre 1997 devrait s'établir à - 65 milliards. Ce montant étant obtenu par le calcul suivant : 51,5 milliards (solde de l'exercice 1996) est obtenu par le calcul suivant moins 17 milliards (pris en charge par la CADES au titre du solde prévisionnel pour 1996) et moins 29,7 milliards (correspondant au solde prévisionnel pour 1997) = 64,2 milliards.
Compte tenu des amendements votés à l'Assemblée nationale, le relèvement du plafond à 66 milliards, apparaît cohérent. Le respect de cette limite tiendra essentiellement aux effets qu'aura la présente loi de financement sur l'équilibre financier du régime général et de la capacité des pouvoirs publics à mener à bien les réformes annoncées.
Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 5 bis (nouveau) - Rapport justifiant le dépassement des limites prévues au 5° du I de l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale
Objet : Cet article a pour objet d'obliger le Gouvernement à déposer au Parlement un rapport justifiant le dépassement des limites de trésorerie fixées par l'article 5
Cet article a été introduit à l'Assemblée nationale par un amendement présenté par son rapporteur pour la commission des finances, de l'économie générale et du plan, M. Charles de Courson.
L'article L. O. 111-5 du code de la sécurité sociale autorise le Gouvernement à relever les plafonds fixés par l'article 5 du projet de loi, en cas d'urgence, par décret en conseil des ministres après avis en Conseil d'Etat. Le décret doit être soumis ensuite à ratification dans le plus prochain projet de loi de financement.
Ce dispositif est inspiré directement des décrets d'avances budgétaires. Or, dans le cadre budgétaire, on constate que la notion d'« urgence » a perdu toute réelle portée et que la ratification intervient tardivement. Elle est devenue un exercice purement formel.
La commission des finances de l'Assemblée nationale a donc souhaité contraindre le Gouvernement à déposer, sous quinze jours, un rapport au Parlement lorsqu'il recourt à la procédure de l'article L. O. 111-5. Ce rapport devra non seulement indiquer les raisons du dépassement de plafond mais aussi justifier « l'urgence ».
Votre commission des affaires sociales, qui comprend les préoccupations exprimées par l'Assemblée nationale, et soucieuse d'adopter un cadre rigoureux pour permettre le respect des objectifs fixés par la loi de financement, en particulier ceux de son article 5, vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 3 C'est du moins ce qui est indiqué dans l'exposé des motifs.
* 4 Rapport Sénat n° 375 (1995-1996) présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale
* 5 que tous les départements sont loin d'avoir réalisés -environ deux tiers d'entre eux seulement l'ont fait- et qui ne sont pas homogènes
* 6 dans la version initiale du projet de loi organique