Proposition de loi consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des peines

Rapport n° 3 (1996-1997) de M. Georges OTHILY , fait au nom de la commission des lois, déposé le 2 octobre 1996

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^{N° 3}

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 octobre 1996.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Guy CABANEL, relative au placement sous surveillance électronique pour l'exécution de certaines peines,

Par M. Georges OTHILY,

Sénateur.

⁽¹⁾ Cette commission est composée de MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme  Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat : 400 (1995-1996).

Droit pénal.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 2 octobre sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Georges Othily, la proposition de loi n° 400 de M. Guy-Pierre Cabanel relative au placement sous surveillance électronique pour l'exécution de certaines peines.

M. Guy-Pierre Cabanel qui avait remis au Gouvernement, en août 1995, un rapport sur la prévention de la récidive, a présenté aux membres de la commission un appareil de surveillance électronique utilisé en Californie. Cet appareil se compose d'un émetteur, qui prend la forme d'un bracelet électronique fixé à la cheville ou au poignet du condamné, et d'un récepteur, relié à une ligne téléphonique installée au lieu d'assignation. Il émet un signal dès que le condamné s'éloigne de plus d'une certaine distance (en pratique 40-50 mètres) du lieu d'assignation. Relayé par la ligne téléphonique, ce signal est transmis au poste de surveillance, équipé à cette fin d'un ordinateur central.

Utilisé tout d'abord aux États-Unis et au Canada au début des années 1970, la surveillance électronique de certains délinquants a été peu à peu consacrée -ou tout au moins expérimentée- par d'autres États (Suède. Pays-Bas, Royaume-Uni...). Destiné en priorité aux personnes condamnées à une courte peine de prison (deux mois en Suède, quatre mois en Colombie britannique, six mois aux Pays-Bas), ou aux condamnés en fin de peine, le procédé -qui avait été préconisé par M. Gilbert Bonnemaison dès 1989- présente trois avantages essentiels :

- c'est un instrument efficace de réinsertion, puisqu'il permet, pour les petits délinquants, d'éviter pour une courte peine de prison le contact avec le milieu pénitentiaire et la désocialisation liée notamment à la rupture des liens familiaux ou à la perte d'un emploi et, pour les délinquants en fin de peine, de se préparer progressivement à leur libération définitive. M. Cabanel a fait observer que le placement sous surveillance électronique s'accompagnait d'un programme socio-éducatif permettant au bénéficiaire d'exercer une activité professionnelle ou de suivre une formation ;

- c'est un instrument de lutte contre la surpopulation carcérale. Alors que, au 1er janvier 1996, 52.658 personnes étaient incarcérées en métropole pour 47.365 places (soit un taux d'occupation de 111 %), l'application de la surveillance électronique aux seuls condamnés ayant trois mois au plus à accomplir aurait pu bénéficier potentiellement à 7.800 personnes ;

- c'est un mode de prise en charge des condamnés quatre à cinq fois moins onéreux que l'incarcération, puisque M. Cabanel évalue son coût entre 80 et 120 Francs par jour et par personne (contre environ 400 Francs pour une place de prison).

Comme l'ont fait observer M. Guy-Pierre Cabanel et M. Georges Othily, le placement sous surveillance électronique suppose le consentement de l'intéressé. Il est par ailleurs nécessairement limité dans l'espace en ce qu'il permet seulement de s'assurer de la présence -ou de l'absence- du condamné sur son lieu d'assignation et non de le « suivre à la trace ».

En juin 1996, le Sénat avait déjà adopté, à l'initiative de sa commission des Lois, le placement sous surveillance électronique comme substitut à la détention provisoire.

La proposition de loi de M. Guy-Pierre Cabanel a été adoptée par la commission qui, sur la proposition de son rapporteur, a retenu le dispositif suivant :

- le placement sous surveillance électronique pourrait s'appliquer à toute personne condamnée à moins d'un an de prison ou n'ayant plus qu'un an au maximum à accomplir. Alors que M. Guy-Pierre Cabanel avait initialement proposé un quantum de trois mois, la commission l'a porté à une année afin de permettre une réadaptation progressive du condamné à la liberté qui pourrait notamment s'effectuer en trois temps : placement sous surveillance électronique, libération conditionnelle, libération définitive ;

- la décision de recourir au placement sous surveillance électronique, confiée au juge de l'application des peines, supposerait toujours le consentement du condamné donné en présence d'un avocat (choisi par le condamné ou désigné par le bâtonnier) ;

- les périodes et les lieux d'assignation seraient fixées par le juge de l'application des peines en tenant compte des nécessités liées à la vie familiale du condamné, à son activité professionnelle ou au suivi d'un traitement médical, d'une formation ou d'un enseignement ;

- la révocation du placement sous surveillance électronique serait décidée par le juge de l'application des peines en cas d'inobservation des conditions d'exécution, à la demande du condamné ou en cas de refus par celui-ci d'une modification nécessaire des conditions d'exécution. Le condamné devrait alors subir tout ou partie de la peine qui lui restait à accomplir au moment de son placement sous surveillance électronique, la période de placement venant toutefois s'imputer sur cette durée. La décision de révocation pourrait être contestée, sans caractère suspensif, par le condamné devant le tribunal correctionnel.

La commission demandera l'inscription de cette proposition de loi à l'ordre du jour du Sénat lors de la prochaine journée d'initiative Parlementaire, soit le mardi 22 octobre.

Mesdames, Messieurs,

Il est depuis longtemps admis que le « tout-carcéral » ne saurait constituer une réponse satisfaisante à la question de la prise en charge des délinquants et à ce qui doit demeurer un des objectifs de la sanction pénale, la réinsertion.

Sans remonter au XIXème siècle et à la consécration en droit français de l'emprisonnement avec sursis, rappelons que c'est à partir du milieu des années 1970 que se sont progressivement développées les mesures de substitution à l'incarcération (suspension du permis de conduire, travail d'intérêt général...). Plus récemment, la loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice affirmait que « pour prévenir la récidive, la politique pénale ne peut être uniquement fondée sur la détention ».

Partant de ce constat, la proposition n° 400 de M. le Président Guy Cabanel tend à mettre le progrès technique au service de cette politique de réinsertion en permettant le placement sous surveillance électronique (PSE) pour l'exécution de certaines peines.

En 1995, notre excellent collègue, Parlementaire en mission auprès du Garde des Sceaux, avait remis à M. le Premier ministre un rapport intitulé « Pour une meilleure prévention de la récidive ». Parmi les vingt propositions contenues dans ce document -et dont plusieurs ont d'ores et déjà été reprises dans des projets de loi ou dans des textes réglementaires- la plus remarquée fut certainement celle concernant la surveillance électronique, dont il était suggéré l'application, en lieu et place de l'incarcération, à des personnes condamnées à une courte peine d'emprisonnement ou n'ayant plus qu'un certain reliquat de peine à accomplir.

Ce procédé n'était pas pour autant méconnu. Utilisé aux États-Unis depuis près de vingt ans, progressivement consacré -ou tout au moins expérimenté- par d'autres États (Suède, Royaume-Uni, Canada, Pays-Bas, Hong-Kong...), il avait été évoqué par d'éminentes personnalités, et notamment M. Gilbert Bonnemaison, député de Seine-Saint-Denis, dans un rapport de 1989 sur la modernisation du service public pénitentiaire : « La création d'un système de surveillance électronique (...), tout en imposant a certains délinquants des restrictions importantes de liberté, facilitera leur insertion sociale et les placera en situation d'indemniser réellement leurs victimes » .

En septembre 1994, une délégation de votre commission des Lois conduite par M. le Président Jacques Larché avait constaté l'existence de ce « substitut original à l'emprisonnement » que constitue la « prison à domicile » dans certaines provinces du Canada, ce dont elle avait fait part dans son rapport de mission (Sénat ; 1994-1995 ; n° 203).

Depuis lors, le Sénat a été appelé à se prononcer sur le PSE, à l'initiative de votre commission. Celle-ci avait en effet proposé, lors de l'examen du projet de loi relatif à la détention provisoire, de permettre -sous de strictes conditions- son application à des personnes ayant fait l'objet d'un mandat de dépôt. Son amendement avait reçu un accueil largement favorable de la part de notre assemblée même si plusieurs de nos collègues avaient estimé que le PSE présenterait le plus d'utilité par son application à des personnes condamnées. Tel fut notamment le cas du Président Cabanel qui avait annoncé à cette occasion le dépôt de sa proposition de loi à laquelle votre commission a réservé le meilleur accueil.

I. LA TECHNIQUE ET L'UTILITÉ DE LA SURVEILLANCE ELECTRONIQUE

A. LES MODALITÉS TECHNIQUES DE MISE EN OEUVRE

Le dispositif technique de la surveillance électronique a été décrit dans le détail par notre collègue dans son rapport de mission. Il se compose le plus fréquemment de trois éléments : un émetteur, un récepteur et un ordinateur central.

L'émetteur est intégré à un bracelet électronique fixé au poignet ou à la cheville de la personne surveillée. Comme l'a rappelé le Président Cabanel dans sa communication à votre commission, la taille du bracelet -variable selon les pays mais que l'on peut généralement comparer à une grosse montre-assuré la discrétion du procédé.

Le récepteur, relié à une ligne téléphonique, est placé au lieu d'assignation. Si une certaine distance (environ 40-50 mètres) avec le bracelet (et donc l'intéressé) est dépassée ou si l'intéressé cherche à arracher le bracelet, le récepteur émet un signal qui, relayé par la ligne téléphonique, est aussitôt transmis à l'ordinateur central.

Il convient à cet égard de préciser que la surveillance électronique est toujours limitée dans l'espace : elle permet de s'assurer de la présence -ou de l'absence- du condamné en un lieu déterminé mais nullement de le « suivre à la trace » en quelque lieu qu'il se trouve. Elle ne saurait être comparée à l'oeil de « Big Brother ».

La surveillance électronique est par ailleurs le plus souvent également limitée dans le temps : le condamné dispose en effet de plages de liberté durant lesquelles il peut notamment se déplacer d'un lieu d'assignation a un autre, rechercher un emploi ou procéder à des achats. M. Bonnemaison distinguait d'ailleurs le « système "passif" dans lequel les contrôles sont espacés, et s'exercent sur appel au domicile de l'intéressé, (du) système "actif", applicable aux cas les plus difficiles, avec contrôle permanent » .

Enfin, le progrès des techniques permet aujourd'hui -tel est le cas dans la plupart des États des États-Unis- d'assurer la surveillance électronique sans exiger le port d'un dispositif intégrant un émetteur. Le bracelet électronique est alors remplacé par un appareil de correspondance portable -téléphone ou messagerie numérique- prêté au condamné. La personne chargée du contrôle contacte ainsi le condamné en lui demandant de rappeler à bref délai le centre de surveillance (où est mis en place un numéro vert). Lorsque ce rappel est effectué, la personne chargée du contrôle constate s'il provient du lieu d'assignation (par la vérification du numéro de téléphone de l'appelant) et s'il est bien le fait du condamné (par vérification de la voix).

B. LES RESULTATS ATTENDUS : UNE ATTÉNUATION DE LA SURPOPULATION CARCÉRALE ET UNE CHANCE SUPPLÉMENTAIRE POUR LA RÉINSERTION SOCIALE

Tout comme la technique de la surveillance électronique, les avantages attendus de ce procédé ont largement été décrits dans le rapport de mission de M. Cabanel.

Tous ces avantages ne doivent cependant pas être mis sur le même plan.

Certes, le recours à la surveillance électronique d'un condamné représenterait un coût de fonctionnement quatre à cinq fois inférieur à celui d'une place en centre de détention, puisqu'il serait de 80 à 120 francs par personne.

Certes, il constituerait un facteur utile, voire important, de réduction de la surpopulation carcérale. Rappelons à cet égard que, au 1er janvier 1996, 52 658 personnes étaient incarcérées en métropole pour 47 365 places, soit un taux d'occupation de 111 %.

Le tableau ci-après, issu des informations fournies à votre rapporteur par le ministère de la justice, évalue le nombre des bénéficiaires potentiels au 1er janvier 1996 selon le quantum retenu.

Mais surtout, le PSE offrirait une chance supplémentaire de réadaptation sociale au condamné. C'est sur ce point qu'insiste l'exposé des motifs de la proposition de loi : « Pour le délinquant condamné à une courte peine d'emprisonnement, (la surveillance électronique) permettrait d'éviter les risques de désocialisation tenant notamment à la rupture avec le lien familial ou à la perte d'un emploi.

Pour les délinquants, en phase finale d'exécution de peine, elle permettrait une progressive réadaptation à la liberté ». En particulier, elle pourrait constituer une utile phase préparatoire à la libération conditionnelle.

M. Bonnemaison considérait déjà, en 1989, la surveillance électronique comme « un système souple qui évite les inconvénients de la prison (promiscuité, privation des rapports familiaux, remise en cause des activités professionnelles) et permet à l'intéressé d'exercer son travail ou de suivre une formation ou un enseignement ».

On ajoutera que le PSE pourrait donner lieu à un accompagnement socio-éducatif de l'intéressé.

II. LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR LA SURVEILLANCE ELECTRONIQUE

Sur un plan purement théorique, le PSE peut constituer un substitut à l'incarcération tant dans le cadre pré-sentenciel -avant jugement- que dans le cadre post-sentenciel -après jugement-.

Dans le cadre pré-sentenciel, le PSE permettrait d'éviter, dans certaines hypothèses, l'incarcération d'une personne mise en examen. C'est dans cette optique que, sur la proposition de votre commission, le Sénat avait adopté un amendement au projet de loi relatif à la détention provisoire aux termes duquel « lorsque la détention provisoire a été ordonnée, le PSE peut être substitué à l'incarcération par le juge d'instruction, après avoir recueilli le consentement de la personne mise en examen, donné en présence de son avocat ».

Dans le cadre pré-sentenciel, c'est-à-dire après une décision définitive de condamnation, le PSE est également concevable (toujours sur un plan théorique) :

- en tant que peine à part entière : la décision relèverait alors de la juridiction de jugement elle-même, laquelle pourrait prononcer une peine de PSE de la même manière qu'elle peut, sous certaines conditions (et notamment l'accord du condamné), prononcer une peine de travail d'intérêt général ;

-en tant que modalité d'exécution d'une peine privative de liberté : dans ce cas, le PSE ne serait pas une peine proprement dite mais un substitut à l'incarcération susceptible d'intervenir soit ab initio, en lieu et place d'une courte peine d'emprisonnement, soit en fin de peine, permettant ainsi la libération anticipée d'un condamné. Ainsi conçu, le PSE pourrait être décidé par une autre autorité que la juridiction de jugement et notamment par le juge de l'application des peines (JAP).

Si l'application de la surveillance électronique peut théoriquement s'envisager dans toutes ces hypothèses, un large consensus paraît s'être dégagé pour, en pratique, consacrer prioritairement le PSE en tant que modalité d'exécution d'une peine privative de liberté.

Ainsi, tout en estimant que la surveillance électronique pourrait se révéler utile dans le cadre pré-sentenciel, plusieurs Sénateurs -dont M. le Président Jacques Larché et votre rapporteur- avaient fait observer, lors de la discussion du projet de loi relatif à la détention provisoire, que le PSE présenterait le plus de perspectives en s'appliquant à des personnes condamnées.

À l'Assemblée nationale, M. Philippe Houillon, rapporteur dudit projet de loi, insistait également sur ce point : « le placement sous surveillance électronique paraît plus approprié pour l'exécution d'une courte peine ou de la phase finale d'une peine plus longue ; il résulte des auditions conduites par votre Rapporteur que ce sentiment est partagé par l'Association des avocats pénalistes, l'Association des magistrats chargés de l'instruction, le bâtonnier de Paris et la Conférence des bâtonniers ».

Dès 1989, M. Gilbert Bonnemaison, dans son rapport précité sur la modernisation du service public pénitentiaire, préconisait l'application de la surveillance électronique à « certains délinquants » aux fins de faciliter leur insertion sociale ou de les placer en situation d'indemniser réellement leurs victimes.

Par ailleurs, dans le domaine post-sentenciel, le rapport de mission de notre collègue Guy Cabanel considérait comme difficile de généraliser la surveillance électronique comme une peine principale. Il estimait en effet que celle-ci risquait de se substituer davantage au sursis qu'à l'incarcération, renforçant ainsi le contrôle pénal sur le condamné.

C'est pourquoi ledit rapport proposait, de manière prioritaire, de consacrer la surveillance électronique comme modalité d'exécution d'une peine privative de liberté. C'est cette suggestion que vise à traduire sa proposition de loi n° 400.

III. LA SOLUTION PROPOSEE PAR M. GUY CABANEL

La proposition de loi n° 400 tend à insérer un article 723-1-1 au sein du code de procédure pénale -soit au sein du chapitre relatif à l'exécution des peines privatives de liberté-. Quant à ses modalités (B), le dispositif proposé s'inspire largement de celui qui avait été adopté par le Sénat dans le cadre du projet de loi relatif à la détention provisoire. Son champ d'application (A) s'en distingue cependant en ce que notre collègue envisage d'appliquer le PSE à des personnes condamnées.

A. LA CHAMP D'APPLICATION DU PSE

Comme il le souligne dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, et conformément aux conclusions de son rapport de mission, le Président Guy Cabanel souhaite permettre l'application du PSE aux « personnes condamnées à un emprisonnement ferme d'une durée inférieure ou égale à trois mois, ou n'ayant plus que trois mois à accomplir ».

C'est cet objectif que vise à traduire l'expression « lorsqu'il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas trois mois ». Dans son rapport, notre collègue évaluait à 6 488 le nombre de personnes qui, avec un tel quantum, auraient pu se voir proposer le PSE au 1er janvier 1993. Au 1er janvier 1996, ce nombre était de 7.800 selon l'administration pénitentiaire.

B. LES MODALITES DE MISE EN OEUVRE DU PSE

Les modalités de mise en oeuvre du PSE proposées par le Président Cabanel s'inspirent très largement du dispositif adopté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à la détention provisoire.

Bien entendu, le champ d'application en étant différent, ce n'est pas le juge d'instruction mais le juge de l'application des peines qui, comme il est naturel, serait le véritable pivot de la mise en oeuvre du PSE. Il déciderait du recours au PSE ; il désignerait le lieu d'assignation du condamné et fixerait les périodes durant lesquelles le bénéficiaire du PSE pourrait s'en absenter ; il désignerait la personne ou le service chargé de contrôler la présence du condamné au lieu de son assignation ; il pourrait modifier les conditions d'exécution du PSE ; enfin, il disposerait d'un pouvoir de révocation de la décision de PSE.

Notre collègue ne propose cependant pas pour autant de conférer un véritable pouvoir discrétionnaire au JAP. Bien au contraire, il lui appartiendrait de recueillir le consentement du condamné tant au niveau de la décision du recours au PSE (consentement qui devrait d'ailleurs être donné en présence de l'avocat) qu'en cas de modification de ses conditions. Dans ces conditions, le PSE peut être considéré à un « contrat d'exécution de la peine » conclu entre le JAP et le condamné.

En outre, la proposition de loi comprend des garanties de nature à assurer de manière certaine le respect des droits fondamentaux de la personne :

- les périodes d'assignation ne seraient pas fixées totalement librement puisqu'il appartiendrait au JAP de tenir compte des nécessités liées à la réinsertion du condamné ;

- sur le plan technique, le procédé utilisé pour contrôler à distance la présence ou l'absence du condamné sur les lieux d'assignation devrait être homologué par le ministre de la justice et garantir dans sa mise en oeuvre « le respect de la dignité, de l'intégrité et de la vie privée de la personne » ;

- le JAP pourrait à tout moment désigner un médecin afin de s'assurer que la mise en oeuvre du PSE ne présente pas d'inconvénient pour la santé du condamné. Cette désignation serait même de droit à la demande de ce dernier.

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 723-1-1 du code de procédure pénale envisage l'hypothèse d'une révocation du PSE, décidée par le JAP soit en cas d'inobservation des conditions d'exécution, soit à la demande du condamné. Le condamné devrait alors subir « tout ou partie de la durée de la peine qui lui restait à accomplir au moment de son placement sous surveillance électronique ». Toutefois, le temps pendant lequel il a été placé sous surveillance électronique compterait pour l'exécution de sa peine. En d'autres termes, la personne bénéficiant du PSE est considérée comme incarcérée.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UN CHAMP D'APPLICATION ÉTENDU ET UN CADRE JURIDIQUE PRÉCISÉ

Sur le plan des principes, votre commission avait déjà, à l'occasion du projet de loi relatif à la détention provisoire, appelé de ses voeux la consécration du PSE comme mesure alternative à l'incarcération. Tout en estimant que ce dispositif pouvait se révéler utile dans le domaine pré-sentenciel, elle avait même insisté sur le fait qu'il avait avant tout vocation à s'appliquer à des personnes déjà condamnées. Aussi ne peut-elle qu'approuver la proposition du président Guy Cabanel en ce qu'elle tend à consacrer le PSE comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté dans des conditions respectant les droits de la personne.

Votre commission approuve également l'ensemble des modalités de mise en oeuvre du PSE prévues par la proposition n° 400. Comme l'a d'ailleurs précisé son auteur à votre rapporteur, ce dispositif s'inspire largement de celui que le Sénat avait adopté à une large majorité lors de l'examen du projet de loi relatif à la détention provisoire.

Le texte que vous soumet votre commission est donc fort proche du texte de la proposition initiale et ne s'en distingue que par certaines précisions concernant :

- le champ d'application du PSE ;

- les modalités du recours au PSE ;

- les voies de recours contre les décisions du JAP.

A. UNE EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DU PSE COMME MODALITÉ D'EXÉCUTION DES PEINES.

Aux yeux de votre commission, le PSE doit, en tant que modalité d'exécution des peines, concerner les seules peines privatives de liberté. On ne saurait par exemple concevoir que ce procédé puisse se substituer à une peine d'amende. Tel est bien d'ailleurs le souci de notre collègue Guy Cabanel qui ne propose l'application du PSE qu'à des personnes condamnées à « une ou plusieurs peines privatives de liberté ». C'est pour bien insister sur ce point que votre commission a souhaité donner un autre intitulé à la proposition de loi qui ne serait plus « relative au PSE pour l'exécution de certaines peines » mais consacrerait « le PSE comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté ».

En revanche, en tant que modalité d'exécution des peines, le PSE doit pouvoir être proposé aussi bien à des personnes en fin d'exécution de leur peine qu'ab initio, à des personnes condamnées à une courte peine d'emprisonnement.

1. Préciser que le PSE pourra constituer un substitut aux courtes peines d'emprisonnement

Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, le Président Guy-Pierre Cabanel a bien souhaité que sa proposition concernât non seulement les fins de peine mais également les courtes peines. À ses yeux, l'expression « lorsqu'il reste à subir par le condamné » vise à la fois l'hypothèse où celui-ci est incarcéré mais aussi celle où la peine privative de liberté prononcée à son encontre n'a pas encore reçu de commencement d'exécution.

Toutefois, afin d'éviter toute difficulté d'application, votre commission vous propose de préciser dans le texte même de la loi que le PSE pourra également s'appliquer « en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas » un certain quantum.

Ainsi, le PSE pourrait-il, de manière certaine, être prononcé ab initio, en l'absence d'incarcération, et constituer un substitut aux courtes peines d'emprisonnement.

2. Porter à un an le quantum de peine prononcée ou restant à accomplir pour pouvoir bénéficier du PSE

Le champ d'application du PSE doit être déterminé en fonction de l'objectif assigné à ce procédé. Or, comme il a été indiqué précédemment, le but est avant tout de faciliter la réinsertion sociale du condamné, tout particulièrement en le préparant progressivement à sa sortie de prison. Le PSE pourrait notamment utilement précéder une libération conditionnelle, ultime étape avant la libération définitive.

Dans cette perspective, et comme l'ont fait observer à votre rapporteur tant des magistrats que des avocats, le quantum de trois mois risquerait de se révéler excessivement bref. Il ne pourrait pratiquement être suivi d'une libération conditionnelle sauf à limiter l'application du PSE et de cette libération à quelques semaines chacun, le total de la durée des deux mesures ne pouvant excéder trois mois. Le JAP n'aurait alors guère de recul pour apprécier, après une si courte période de PSE si le condamné présente « des gages sérieux de réadaptation sociale », condition nécessaire mise par le code de procédure pénale à l'octroi d'une libération conditionnelle.

C'est pourquoi votre commission vous propose de porter à un an le quantum de peine prononcée ou restant à accomplir pour bénéficier du PSE.

Compte tenu de ce quantum d'une année, et du fait que l'article 729 du code de procédure pénale autorise en principe la libération conditionnelle lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à assurer à subir, les perspectives ouvertes au JAP seront différentes selon la peine prononcée :

- si la peine prononcée est inférieure ou égale à un an d'emprisonnement, le PSE sera juridiquement possible avant la libération conditionnelle y compris en l'absence de toute incarcération. En effet, la personne pourra immédiatement bénéficier du PSE alors qu'il lui faudra attendre d'avoir accompli la moitié de sa peine pour bénéficier d'une libération conditionnelle. Le JAP pourra donc éviter l'incarcération en recourant dès le début au PSE, lequel sera alors soit appliqué pendant toute la durée de la peine, soit, après une période probatoire (qui devra être d'au moins la moitié de la peine) relayé par la libération conditionnelle ;

- si la peine prononcée est supérieure à un an d'emprisonnement sans excéder deux ans, le PSE sera également juridiquement possible avant la libération conditionnelle mais l'incarcération ne pourra être évitée. Ce n'est que lorsque la personne aura moins d'une année à accomplir qu'il appartiendra, comme dans l'hypothèse précédente, au JAP de choisir entre le maintien en détention ou le PSE (le PSE pouvant concerner tout le reste de la peine ou être relayé par la libération conditionnelle lorsque la moitié de celle-ci au moins aura été exécutée) ;

- si la peine prononcée est supérieure à deux ans d'emprisonnement, la libération conditionnelle sera juridiquement possible avant le PSE. Le condamné ne pourra donc sortir de prison avant d'avoir accompli la moitié de sa peine. Passée cette durée, le JAP pourra, comme actuellement, accorder directement la libération conditionnelle si le condamné présente des gages sérieux de réadaptation sociale. Si tel n'est pas le cas, le détenu demeurera incarcéré mais pourra demander à bénéficier du PSE lorsqu'il sera à un an de la fin de sa peine.

B. PRÉCISER LES MODALITÉS DU RECOURS AU PSE

1. L'intervention du procureur de la République

La proposition de loi n° 400 réserve l'initiative du recours au PSE au condamné et au JAP.

Votre commission estime souhaitable de conférer également cette faculté au ministère public. Chargé de l'exécution des sentences pénales, celui-ci est associé par le code de procédure pénale aux décisions du JAP relatives à l'application des peines. C'est ainsi que le procureur de la République est, aux termes de l'article 722, alinéa 4, dudit code, membre de droit de la commission de l'application des peines.

Votre commission des Lois vous propose donc de permettre au procureur de la République de demander, comme le condamné lui-même ou le JAP, le recours au PSE.

C'est dans le même esprit qu'elle vous propose de subordonner les modifications des conditions d'exécution du PSE et sa révocation au recueil préalable de l'avis du procureur de la République.

2. Les droits du condamné

Le texte de la proposition n° 400 s'efforce de préserver au mieux les droits du condamné allant même, comme il a été indiqué précédemment, au-delà de la nécessité de recueillir son consentement à la mesure et à toute modification de ses conditions d'exécution. Votre commission vous propose cependant d'apporter quatre séries de précisions aux garanties prévues par notre collègue.

a) Les droits de la défense

Lors de la discussion de l'amendement de votre commission tendant à consacrer le PSE comme substitut à la détention provisoire, M. le Président Michel Dreyfus-Schmidt avait soulevé plusieurs interrogations. Celles-ci conservent toute leur opportunité dans le cadre de la proposition de loi. Parmi ces interrogations, certaines avaient trait aux droits de la défense de l'intéressé et peuvent, en substance, être ainsi résumées :

- prévoir que le consentement au PSE sera donné en présence de son avocat est une « excellente précaution », mais qu'adviendra-t-il si le condamné n'a pas d'avocat ? Il y a alors « une inégalité qui risquerait d'être sanctionnée par le Conseil constitutionnel ». Il conviendrait donc que « les prévenus (ou plutôt les condamnés dans le cadre de la présente proposition de loi) aient obligatoirement des avocats ». Votre commission vous propose de tenir compte de cette suggestion en précisant que, à défaut de choix d'un avocat par le condamné, le bâtonnier devra lui en désigner un.

- ne serait-il pas souhaitable de prévoir également la présence de l'avocat lors des modifications des conditions d'exécution du PSE ? Cette suggestion n'a pas été retenue par votre commission. La nécessité de la présence d'un avocat, qui lui paraît indiscutable lors de la décision du recours au PSE (ne serait-ce que pour faire prendre conscience au condamné des contraintes que lui imposera ce dispositif), ne se justifiera pas toujours, puisque les modifications d'exécution pourront notamment être favorables au condamné (il pourra par exemple s'agir d'une diminution des périodes d'assignation).

Votre commission est néanmoins sensible au souci d'éviter des modifications qui ne feraient que renforcer inutilement les contraintes pesant sur le condamné. C'est pourquoi elle vous proposera (cf. C), de lui ouvrir un droit de recours contre une décision de révocation du PSE. Le tribunal correctionnel serait ainsi en mesure d'annuler une révocation qui se fonderait sur un refus de modification dès lors que celle-ci ne serait pas nécessaire.

- peut-on admettre de conférer au juge un pouvoir discrétionnaire de révocation du PSE ? Tel n'est pas l'objectif du Président Cabanel qui a d'ailleurs pris le soin de préciser que la révocation ne pourrait intervenir qu'en cas d'inobservation des conditions d'exécution ou à la demande du condamné.

Votre commission vous propose d'aller plus loin en précisant -ce qui est dans l'esprit du texte déposé par M. Cabanel- que la révocation ne peut être prononcée par le JAP qu'après avoir entendu le condamné. Ainsi, celui-ci pourrait s'expliquer sur les raisons de son absence qui pourrait être justifiée par les circonstances.

b) Les critères de fixation des périodes d'assignation

Le texte proposé par M. Guy-Pierre Cabanel pour l'article 723-1-1 du code de procédure pénale prévoit que les périodes d'assignation seront fixées « en tenant compte des nécessités liées à la réinsertion du condamné ». Cette formulation présente l'avantage de mettre clairement en avant ce qui doit demeurer, aux yeux de votre commission, l'objectif premier du PSE : la réadaptation sociale du condamné.

Son contenu apparaît cependant trop imprécis. Aussi votre commission vous propose-t-elle de reprendre la formule qui avait été retenue par le Sénat dans le cadre du projet de loi relatif à la détention provisoire en indiquant que les périodes de PSE seront fixées par le JAP en tenant compte « des nécessités liées à la vie familiale du condamné, à son activité professionnelle ou au suivi d'un traitement médical, d'une formation ou d'un enseignement ».

c) La préservation de l'inviolabilité du domicile

La faculté d'effectuer des contrôles sur place ne saurait s'analyser comme une dérogation permanente -dont la constitutionnalité serait d'ailleurs sujette à caution- au principe de l'interdiction des visites domiciliaires de nuit, même si la personne placée sous surveillance électronique est effectivement considérée comme incarcérée.

Il convient cependant -surtout si l'on précise, comme vous le propose votre commission, que la surveillance électronique ne peut à elle seule justifier une révocation du PSE- de permettre dans une certaine mesure les contrôles de nuit au domicile du condamné.

Afin de concilier cette nécessité avec le principe de l'inviolabilité du domicile, rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1996, votre commission vous propose de ne permettre les contrôles de nuit (soit entre 21 heures et 6 heures) au domicile du condamné que si le contrôle à distance laisse présumer que celui-ci se soustrait à ses obligations. La référence au seul domicile n'empêcherait pas des contrôles de nuit sur des lieux autres où la présence du condamné serait exigée (par exemple sur son lieu de travail s'il a trouvé un emploi de veilleur de nuit, dans un établissement d'enseignement s'il doit suivre des cours du soir).

d) La limitation du PSE dans l'espace

Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, et comme l'a confirmé le Président Guy-Pierre Cabanel lors de sa communication à votre commission, la surveillance électronique est toujours limitée dans l'espace.

Le PSE doit permettre de contrôler la présence -ou l'absence- du condamné sur son lieu d'assignation et uniquement sur ce lieu.

Il ne saurait être question de le « suivre à la trace » électroniquement, même lors des périodes d'assignation. En d'autres termes, si le condamné quitte son lieu d'assignation, le PSE doit permettre de constater ce manquement mais non de savoir immédiatement où il se trouve.

Cette exigence se situe dans l'esprit de la proposition de loi. Toutefois, telle qu'elle est actuellement rédigée, elle paraît autoriser le suivi électronique du condamné en tout lieu.

C'est pourquoi, il vous est proposé de préciser que la surveillance électronique doit permettre de détecter l'absence ou la présence du condamné dans le « seul » lieu désigné par le JAP.

3. Les pouvoirs du juge de l'application des peines

a) Les mesures d'accompagnement du PSE

L'efficacité du PSE ne pourra être optimale que si certaines mesures d'accompagnement sont prévues. Il serait ainsi quelque peu paradoxal que le condamné sous surveillance électronique ait moins de facilité ou d'assistance que le condamné incarcéré. Il doit notamment pouvoir recevoir la visite d'un agent de probation ou obtenir des mesures d'aide en vue de sa réinsertion.

Inversement, le PSE (et donc la sortie de prison) doit pouvoir s'accompagner de certaines mesures de contrôle telles que l'obligation de répondre aux convocations du JAP ou l'interdiction de détenir une arme.

Votre commission vous propose donc de prévoir l'application au PSE des dispositions relatives aux régimes du sursis avec mise à l'épreuve, à savoir les articles 132-43 à 132-46 du code pénal. Les mesures d'accompagnement du PSE seraient ainsi :

- des mesures de contrôle obligatoires : répondre aux convocations du JAP, recevoir les visites de l'agent de probation, prévenir de ses changements d'emploi et de résidence... ;

- des mesures de contrôle susceptibles d'être spécialement imposées par le JAP : suivre un enseignement ou une formation professionnelle, réparer le dommage causé par l'infraction, ne pas paraître en certains lieux ...;

- des mesures d'aide « sous forme d'une aide à caractère social et, s'il y a lieu, d'une aide matérielle » lesquelles « ont pour objet de seconder les efforts du condamné en vue de son reclassement social » (article 132-46 du code pénal).

b) Les modifications des conditions

La proposition de loi n° 400 subordonne les modifications des conditions du PSE au consentement du condamné.

L'Assemblée nationale des Juges de l'Application des Peines (ANJAP) a fait part à votre rapporteur de son opposition à une telle précision, estimant que le consentement du condamné, indispensable pour le principe du PSE, serait dangereux sur les modalités, des modifications pouvant se justifier pour des motifs niés ou contestés par le condamné.

La référence expresse au consentement pour les modifications paraît cependant souhaitable, ne serait-ce que pour s'assurer que le condamné en a effectivement eu connaissance et en a mesuré la portée.

Il est cependant souhaitable de tenir compte de l'hypothèse envisagée par l'ANJAP d'une modification nécessaire des conditions d'exécution du PSE qui serait refusée par le condamné (par exemple si celui-ci a changé de résidence ou de lieu de travail).

Votre commission vous propose donc de préciser qu'un tel refus serait une cause de révocation du PSE (le droit de recours contre la révocation qu'il vous sera proposé de reconnaître au condamné permettant, en cas de contestation, au tribunal correctionnel de juger du caractère nécessaire d'une modification).

4. Les modalités du contrôle à distance

a) La mise en place du dispositif technique de contrôle

La proposition de loi n° 400 ne contient aucune mention relative à l'installation du dispositif technique permettant le contrôle à distance du PSE. Dans l'esprit de son signataire, ainsi qu'il l'a précisé dans sa communication faite à votre commission, c'est au JAP qu'il appartiendra de désigner la ou les personnes chargées de cette installation.

Cette faculté attribuée au JAP se justifie parfaitement par le rôle clé de ce magistrat dans la mise en oeuvre du PSE. Elle ne saurait cependant consister en un véritable pouvoir discrétionnaire.

Aussi, votre commission vous propose-t-elle de préciser que les personnes susceptibles d'être requises par le JAP seront préalablement déterminées par un décret en Conseil d'État. Un renvoi similaire figurait d'ailleurs dans le texte adopté par le Sénat lors de la discussion du projet de loi relatif à la détention provisoire.

b) Le contrôle à distance du PSE

Selon le cinquième alinéa du texte proposé par notre collègue pour l'article 723-1-1 du code de procédure pénale, le contrôle à distance du PSE serait assuré par « le service d'un organisme de droit public désigné par décret ou par une personne habilitée à cet effet dans des conditions prévues par décret ».

Cette formulation est apparue insuffisamment précise à votre commission. En effet, elle n'écarte pas la possibilité de confier la surveillance à distance à un établissement public local, voire à une personne de droit privé. Or, il apparaît essentiel que la responsabilité de la surveillance d'une personne considérée comme incarcérée incombe à l'État et même, conformément à son rôle, à l'administration pénitentiaire. C'est pourquoi votre commission vous propose de prévoir que le contrôle à distance du PSE relèvera de « fonctionnaires de l'administration pénitentiaire ».

Par ailleurs, ce contrôle impliquant la mise en oeuvre d'un traitement automatisé nominatif, la nécessité de respecter les dispositions législatives en ce domaine est rappelée. Il s'agit notamment de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

C. LE CONTRÔLE DES DÉCISIONS DU JUGE DE L'APPLICATION DES PEINES

1. Le recours ouvert au procureur de la République

Selon l'article 733-1 du code de procédure pénale, les décisions du JAP sont en principe des mesures d'administration judiciaire ; elles sont donc insusceptibles de recours. La même disposition énumère cependant des mesures qui peuvent être déférées au tribunal correctionnel par le procureur de la République. Elles concernent notamment la libération conditionnelle, le placement en semi-liberté ou la permission de sortir.

Les décisions du JAP relatives au PSE pourraient se révéler lourdes de conséquences. Tel pourrait bien entendu être le cas pour le condamné -que l'on songe en particulier à une décision de révocation du PSE qui entraînerait un retour en prison-. Tel pourrait également être le cas pour d'autres personnes comme les proches ou la victime du condamné.

Aussi est-il apparu souhaitable à votre commission que les décisions du JAP relatives au PSE puissent également être soumises au tribunal correctionnel par le procureur de la République. À cette fin, elle a complété la proposition de loi d'un nouvel article modifiant l'article 733-1 du code de procédure pénale.

2. Le recours du condamné

Au-delà du recours du procureur de la République, déjà largement reconnu par le code de procédure pénale, votre commission vous propose une innovation en matière d'exécution des peines : le recours du condamné.

Ce recours ne pourrait porter que sur une décision de révocation (la décision de mise en oeuvre du PSE, qui a par hypothèse reçu l'approbation du condamné, ne soulevant pas de contestation). Comme pour le recours du procureur, il devrait intervenir dans les vingt-quatre heures et serait porté devant le tribunal correctionnel.

Au cours de l'examen de la proposition de loi par votre commission, notre excellent collègue M. le président Paul Girod a fait observer que le recours ouvert au condamné ne saurait avoir un caractère suspensif. M. le président Jacques Larché a approuvé son point de vue. M. Robert Badinter s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une exception au dispositif relatif aux recours contre les décisions du JAP, faisant observer que l'existence d'une telle voie de recours était en elle-même exceptionnelle.

La commission a néanmoins partagé le point de vue du président Paul Girod, une décision de révocation laissant présumer que le condamné s'est soustrait à ses obligations.

Il résulte du dispositif qu'elle vous propose que le tribunal statuerait selon les modalités prévues au 1° de l'article 733-1 et notamment hors la présence du JAP et après avoir procédé à toutes auditions utiles, y compris celle de l'avocat du condamné. Toutefois, le recours du condamné -qui, par hypothèse, n'a pas, tout au moins selon le JAP, respecté ses obligations- ne sera pas suspensif.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter la proposition de loi dont le texte figure ci-après.

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Proposition de loi consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté

Article premier

Il est inséré, après l'article 723-1 du code de procédure pénale, un article 723-1-1 ainsi rédigé :

« Article 723-1-1. - En cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas un an ou lorsqu'il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas un an, le juge de l'application des peines peut décider, sur son initiative ou à la demande du procureur de la République ou du condamné, que la peine s'exécutera sous le régime du placement sous surveillance électronique. La décision de recourir au placement sous surveillance électronique ne peut être prise qu'après avoir recueilli le consentement du condamné, donné en présence de son avocat. À défaut de choix par le condamné, un avocat est désigné d'office par le bâtonnier.

« Le placement sous surveillance électronique emporte, pour le condamné, interdiction de s'absenter de son domicile ou de tout autre lieu désigné par le juge de l'application des peines en dehors des périodes fixées par celui-ci. Les périodes et les lieux sont fixés en tenant compte des nécessités liées à la vie familiale du condamné, à son activité professionnelle ou au suivi d'un traitement médical, d'une formation ou d'un enseignement.

« Le contrôle de l'exécution de la mesure est assuré au moyen d'un procédé permettant de détecter à distance l'absence ou la présence du condamné dans le seul lieu désigné par le juge de l'application des peines pour chaque période fixée. La mise en oeuvre de ce procédé peut conduire à imposer à la personne assignée le port, pendant toute la durée du placement sous surveillance électronique, d'un dispositif intégrant un émetteur.

« Le procédé utilisé est homologué à cet effet par le ministre de la justice. La mise en oeuvre doit garantir le respect de la dignité, de l'intégrité et de la vie privée de la personne.

« Le contrôle à distance du placement sous surveillance électronique est assuré par des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire qui sont autorisés, pour l'exécution de cette mission, à mettre en oeuvre un traitement automatisé de données nominatives dans le respect des dispositions législatives applicables en cette matière.

« Lorsqu'il décide de recourir au placement sous surveillance électronique, le juge de l'application des peines désigne la personne ou le service chargé de contrôler la présence du condamné au lieu de l'assignation. Lorsque la personne ou l'agent du service désigné constatent l'absence irrégulière de l'intéressé, le cas échéant après s'être rendus sur place, ils en font aussitôt rapport au juge de l'application des peines.

« Les services de police ou de gendarmerie peuvent toujours constater l'absence irrégulière du condamné et en faire rapport au juge de l'application des peines.

« La présence du condamné à son domicile ne peut donner lieu à un contrôle sur place avant six heures et après vingt-et-une heures, sauf si le contrôle à distance laisse présumer que le condamné se soustrait aux obligations résultant du placement sous surveillance électronique.

« Le juge de l'application des peines peut également soumettre la personne placée sous surveillance électronique aux mesures prévues par les articles 132-43 à 132-46 du code pénal.

« Les conditions d'exécution du placement sous surveillance électronique prévues au deuxième alinéa ainsi que les mesures prévues à l'alinéa qui précède peuvent à tout moment être modifiées par le juge de l'application des peines, après avis du procureur de la République, avec le consentement ou à la demande du condamné.

« Le juge de l'application des peines peut à tout moment désigner un médecin afin que celui-ci vérifie que la mise en oeuvre du procédé mentionné au sixième alinéa ne présente pas d'inconvénient pour la santé du condamné. Cette désignation est de droit à la demande du condamné. Le certificat médical est versé au dossier.

« Le juge de l'application des peines peut, après avis du procureur de la République et après avoir entendu le condamné, révoquer la décision de placement sous surveillance électronique en cas d'inobservation des conditions d'exécution, à la demande du condamné ou en cas de refus par celui-ci d'une modification nécessaire des conditions d'exécution. Le condamné doit alors subir, selon les dispositions de la décision de révocation, tout ou partie de la durée de la peine qui lui restait à accomplir au moment de sont placement sous surveillance électronique ; le temps pendant lequel il a été placé sous surveillance électronique compte toutefois pour l'exécution de sa peine. La décision de révocation peut être déférée au tribunal correctionnel par le condamné dans les vingt-quatre heures ; le tribunal correctionnel statue dans les conditions prévues au 1° de l'article 733-1 ; toutefois, le recours du condamné ne suspend pas l'exécution de la décision.

« Les modalités d'application du présent article sont déterminées par un décret en Conseil d'État qui précise :

- les conditions d'homologation du procédé mentionné au quatrième alinéa ;

- les personnes ou services pouvant être chargés par le juge de l'application des peines de procéder, sous le contrôle d'un fonctionnaire de l'administration pénitentiaire, à l'installation du dispositif technique permettant le contrôle à distance. »

Article 2

Au deuxième alinéa (1°) de l'article 733-1 du code de procédure pénale, après la référence : « 723 », il est inséré la référence : « 723-1-1 ».