IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UN CHAMP D'APPLICATION ÉTENDU ET UN CADRE JURIDIQUE PRÉCISÉ
Sur le plan des principes, votre commission avait déjà, à l'occasion du projet de loi relatif à la détention provisoire, appelé de ses voeux la consécration du PSE comme mesure alternative à l'incarcération. Tout en estimant que ce dispositif pouvait se révéler utile dans le domaine pré-sentenciel, elle avait même insisté sur le fait qu'il avait avant tout vocation à s'appliquer à des personnes déjà condamnées. Aussi ne peut-elle qu'approuver la proposition du président Guy Cabanel en ce qu'elle tend à consacrer le PSE comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté dans des conditions respectant les droits de la personne.
Votre commission approuve également l'ensemble des modalités de mise en oeuvre du PSE prévues par la proposition n° 400. Comme l'a d'ailleurs précisé son auteur à votre rapporteur, ce dispositif s'inspire largement de celui que le Sénat avait adopté à une large majorité lors de l'examen du projet de loi relatif à la détention provisoire.
Le texte que vous soumet votre commission est donc fort proche du texte de la proposition initiale et ne s'en distingue que par certaines précisions concernant :
- le champ d'application du PSE ;
- les modalités du recours au PSE ;
- les voies de recours contre les décisions du JAP.
A. UNE EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DU PSE COMME MODALITÉ D'EXÉCUTION DES PEINES.
Aux yeux de votre commission, le PSE doit, en tant que modalité d'exécution des peines, concerner les seules peines privatives de liberté. On ne saurait par exemple concevoir que ce procédé puisse se substituer à une peine d'amende. Tel est bien d'ailleurs le souci de notre collègue Guy Cabanel qui ne propose l'application du PSE qu'à des personnes condamnées à « une ou plusieurs peines privatives de liberté ». C'est pour bien insister sur ce point que votre commission a souhaité donner un autre intitulé à la proposition de loi qui ne serait plus « relative au PSE pour l'exécution de certaines peines » mais consacrerait « le PSE comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté ».
En revanche, en tant que modalité d'exécution des peines, le PSE doit pouvoir être proposé aussi bien à des personnes en fin d'exécution de leur peine qu'ab initio, à des personnes condamnées à une courte peine d'emprisonnement.
1. Préciser que le PSE pourra constituer un substitut aux courtes peines d'emprisonnement
Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, le Président Guy-Pierre Cabanel a bien souhaité que sa proposition concernât non seulement les fins de peine mais également les courtes peines. À ses yeux, l'expression « lorsqu'il reste à subir par le condamné » vise à la fois l'hypothèse où celui-ci est incarcéré mais aussi celle où la peine privative de liberté prononcée à son encontre n'a pas encore reçu de commencement d'exécution.
Toutefois, afin d'éviter toute difficulté d'application, votre commission vous propose de préciser dans le texte même de la loi que le PSE pourra également s'appliquer « en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas » un certain quantum.
Ainsi, le PSE pourrait-il, de manière certaine, être prononcé ab initio, en l'absence d'incarcération, et constituer un substitut aux courtes peines d'emprisonnement.
2. Porter à un an le quantum de peine prononcée ou restant à accomplir pour pouvoir bénéficier du PSE
Le champ d'application du PSE doit être déterminé en fonction de l'objectif assigné à ce procédé. Or, comme il a été indiqué précédemment, le but est avant tout de faciliter la réinsertion sociale du condamné, tout particulièrement en le préparant progressivement à sa sortie de prison. Le PSE pourrait notamment utilement précéder une libération conditionnelle, ultime étape avant la libération définitive.
Dans cette perspective, et comme l'ont fait observer à votre rapporteur tant des magistrats que des avocats, le quantum de trois mois risquerait de se révéler excessivement bref. Il ne pourrait pratiquement être suivi d'une libération conditionnelle sauf à limiter l'application du PSE et de cette libération à quelques semaines chacun, le total de la durée des deux mesures ne pouvant excéder trois mois. Le JAP n'aurait alors guère de recul pour apprécier, après une si courte période de PSE si le condamné présente « des gages sérieux de réadaptation sociale », condition nécessaire mise par le code de procédure pénale à l'octroi d'une libération conditionnelle.
C'est pourquoi votre commission vous propose de porter à un an le quantum de peine prononcée ou restant à accomplir pour bénéficier du PSE.
Compte tenu de ce quantum d'une année, et du fait que l'article 729 du code de procédure pénale autorise en principe la libération conditionnelle lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à assurer à subir, les perspectives ouvertes au JAP seront différentes selon la peine prononcée :
- si la peine prononcée est inférieure ou égale à un an d'emprisonnement, le PSE sera juridiquement possible avant la libération conditionnelle y compris en l'absence de toute incarcération. En effet, la personne pourra immédiatement bénéficier du PSE alors qu'il lui faudra attendre d'avoir accompli la moitié de sa peine pour bénéficier d'une libération conditionnelle. Le JAP pourra donc éviter l'incarcération en recourant dès le début au PSE, lequel sera alors soit appliqué pendant toute la durée de la peine, soit, après une période probatoire (qui devra être d'au moins la moitié de la peine) relayé par la libération conditionnelle ;
- si la peine prononcée est supérieure à un an d'emprisonnement sans excéder deux ans, le PSE sera également juridiquement possible avant la libération conditionnelle mais l'incarcération ne pourra être évitée. Ce n'est que lorsque la personne aura moins d'une année à accomplir qu'il appartiendra, comme dans l'hypothèse précédente, au JAP de choisir entre le maintien en détention ou le PSE (le PSE pouvant concerner tout le reste de la peine ou être relayé par la libération conditionnelle lorsque la moitié de celle-ci au moins aura été exécutée) ;
- si la peine prononcée est supérieure à deux ans d'emprisonnement, la libération conditionnelle sera juridiquement possible avant le PSE. Le condamné ne pourra donc sortir de prison avant d'avoir accompli la moitié de sa peine. Passée cette durée, le JAP pourra, comme actuellement, accorder directement la libération conditionnelle si le condamné présente des gages sérieux de réadaptation sociale. Si tel n'est pas le cas, le détenu demeurera incarcéré mais pourra demander à bénéficier du PSE lorsqu'il sera à un an de la fin de sa peine.
B. PRÉCISER LES MODALITÉS DU RECOURS AU PSE
1. L'intervention du procureur de la République
La proposition de loi n° 400 réserve l'initiative du recours au PSE au condamné et au JAP.
Votre commission estime souhaitable de conférer également cette faculté au ministère public. Chargé de l'exécution des sentences pénales, celui-ci est associé par le code de procédure pénale aux décisions du JAP relatives à l'application des peines. C'est ainsi que le procureur de la République est, aux termes de l'article 722, alinéa 4, dudit code, membre de droit de la commission de l'application des peines.
Votre commission des Lois vous propose donc de permettre au procureur de la République de demander, comme le condamné lui-même ou le JAP, le recours au PSE.
C'est dans le même esprit qu'elle vous propose de subordonner les modifications des conditions d'exécution du PSE et sa révocation au recueil préalable de l'avis du procureur de la République.
2. Les droits du condamné
Le texte de la proposition n° 400 s'efforce de préserver au mieux les droits du condamné allant même, comme il a été indiqué précédemment, au-delà de la nécessité de recueillir son consentement à la mesure et à toute modification de ses conditions d'exécution. Votre commission vous propose cependant d'apporter quatre séries de précisions aux garanties prévues par notre collègue.
a) Les droits de la défense
Lors de la discussion de l'amendement de votre commission tendant à consacrer le PSE comme substitut à la détention provisoire, M. le Président Michel Dreyfus-Schmidt avait soulevé plusieurs interrogations. Celles-ci conservent toute leur opportunité dans le cadre de la proposition de loi. Parmi ces interrogations, certaines avaient trait aux droits de la défense de l'intéressé et peuvent, en substance, être ainsi résumées :
- prévoir que le consentement au PSE sera donné en présence de son avocat est une « excellente précaution », mais qu'adviendra-t-il si le condamné n'a pas d'avocat ? Il y a alors « une inégalité qui risquerait d'être sanctionnée par le Conseil constitutionnel ». Il conviendrait donc que « les prévenus (ou plutôt les condamnés dans le cadre de la présente proposition de loi) aient obligatoirement des avocats ». Votre commission vous propose de tenir compte de cette suggestion en précisant que, à défaut de choix d'un avocat par le condamné, le bâtonnier devra lui en désigner un.
- ne serait-il pas souhaitable de prévoir également la présence de l'avocat lors des modifications des conditions d'exécution du PSE ? Cette suggestion n'a pas été retenue par votre commission. La nécessité de la présence d'un avocat, qui lui paraît indiscutable lors de la décision du recours au PSE (ne serait-ce que pour faire prendre conscience au condamné des contraintes que lui imposera ce dispositif), ne se justifiera pas toujours, puisque les modifications d'exécution pourront notamment être favorables au condamné (il pourra par exemple s'agir d'une diminution des périodes d'assignation).
Votre commission est néanmoins sensible au souci d'éviter des modifications qui ne feraient que renforcer inutilement les contraintes pesant sur le condamné. C'est pourquoi elle vous proposera (cf. C), de lui ouvrir un droit de recours contre une décision de révocation du PSE. Le tribunal correctionnel serait ainsi en mesure d'annuler une révocation qui se fonderait sur un refus de modification dès lors que celle-ci ne serait pas nécessaire.
- peut-on admettre de conférer au juge un pouvoir discrétionnaire de révocation du PSE ? Tel n'est pas l'objectif du Président Cabanel qui a d'ailleurs pris le soin de préciser que la révocation ne pourrait intervenir qu'en cas d'inobservation des conditions d'exécution ou à la demande du condamné.
Votre commission vous propose d'aller plus loin en précisant -ce qui est dans l'esprit du texte déposé par M. Cabanel- que la révocation ne peut être prononcée par le JAP qu'après avoir entendu le condamné. Ainsi, celui-ci pourrait s'expliquer sur les raisons de son absence qui pourrait être justifiée par les circonstances.
b) Les critères de fixation des périodes d'assignation
Le texte proposé par M. Guy-Pierre Cabanel pour l'article 723-1-1 du code de procédure pénale prévoit que les périodes d'assignation seront fixées « en tenant compte des nécessités liées à la réinsertion du condamné ». Cette formulation présente l'avantage de mettre clairement en avant ce qui doit demeurer, aux yeux de votre commission, l'objectif premier du PSE : la réadaptation sociale du condamné.
Son contenu apparaît cependant trop imprécis. Aussi votre commission vous propose-t-elle de reprendre la formule qui avait été retenue par le Sénat dans le cadre du projet de loi relatif à la détention provisoire en indiquant que les périodes de PSE seront fixées par le JAP en tenant compte « des nécessités liées à la vie familiale du condamné, à son activité professionnelle ou au suivi d'un traitement médical, d'une formation ou d'un enseignement ».
c) La préservation de l'inviolabilité du domicile
La faculté d'effectuer des contrôles sur place ne saurait s'analyser comme une dérogation permanente -dont la constitutionnalité serait d'ailleurs sujette à caution- au principe de l'interdiction des visites domiciliaires de nuit, même si la personne placée sous surveillance électronique est effectivement considérée comme incarcérée.
Il convient cependant -surtout si l'on précise, comme vous le propose votre commission, que la surveillance électronique ne peut à elle seule justifier une révocation du PSE- de permettre dans une certaine mesure les contrôles de nuit au domicile du condamné.
Afin de concilier cette nécessité avec le principe de l'inviolabilité du domicile, rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1996, votre commission vous propose de ne permettre les contrôles de nuit (soit entre 21 heures et 6 heures) au domicile du condamné que si le contrôle à distance laisse présumer que celui-ci se soustrait à ses obligations. La référence au seul domicile n'empêcherait pas des contrôles de nuit sur des lieux autres où la présence du condamné serait exigée (par exemple sur son lieu de travail s'il a trouvé un emploi de veilleur de nuit, dans un établissement d'enseignement s'il doit suivre des cours du soir).
d) La limitation du PSE dans l'espace
Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, et comme l'a confirmé le Président Guy-Pierre Cabanel lors de sa communication à votre commission, la surveillance électronique est toujours limitée dans l'espace.
Le PSE doit permettre de contrôler la présence -ou l'absence- du condamné sur son lieu d'assignation et uniquement sur ce lieu.
Il ne saurait être question de le « suivre à la trace » électroniquement, même lors des périodes d'assignation. En d'autres termes, si le condamné quitte son lieu d'assignation, le PSE doit permettre de constater ce manquement mais non de savoir immédiatement où il se trouve.
Cette exigence se situe dans l'esprit de la proposition de loi. Toutefois, telle qu'elle est actuellement rédigée, elle paraît autoriser le suivi électronique du condamné en tout lieu.
C'est pourquoi, il vous est proposé de préciser que la surveillance électronique doit permettre de détecter l'absence ou la présence du condamné dans le « seul » lieu désigné par le JAP.
3. Les pouvoirs du juge de l'application des peines
a) Les mesures d'accompagnement du PSE
L'efficacité du PSE ne pourra être optimale que si certaines mesures d'accompagnement sont prévues. Il serait ainsi quelque peu paradoxal que le condamné sous surveillance électronique ait moins de facilité ou d'assistance que le condamné incarcéré. Il doit notamment pouvoir recevoir la visite d'un agent de probation ou obtenir des mesures d'aide en vue de sa réinsertion.
Inversement, le PSE (et donc la sortie de prison) doit pouvoir s'accompagner de certaines mesures de contrôle telles que l'obligation de répondre aux convocations du JAP ou l'interdiction de détenir une arme.
Votre commission vous propose donc de prévoir l'application au PSE des dispositions relatives aux régimes du sursis avec mise à l'épreuve, à savoir les articles 132-43 à 132-46 du code pénal. Les mesures d'accompagnement du PSE seraient ainsi :
- des mesures de contrôle obligatoires : répondre aux convocations du JAP, recevoir les visites de l'agent de probation, prévenir de ses changements d'emploi et de résidence... ;
- des mesures de contrôle susceptibles d'être spécialement imposées par le JAP : suivre un enseignement ou une formation professionnelle, réparer le dommage causé par l'infraction, ne pas paraître en certains lieux ...;
- des mesures d'aide « sous forme d'une aide à caractère social et, s'il y a lieu, d'une aide matérielle » lesquelles « ont pour objet de seconder les efforts du condamné en vue de son reclassement social » (article 132-46 du code pénal).
b) Les modifications des conditions
La proposition de loi n° 400 subordonne les modifications des conditions du PSE au consentement du condamné.
L'Assemblée nationale des Juges de l'Application des Peines (ANJAP) a fait part à votre rapporteur de son opposition à une telle précision, estimant que le consentement du condamné, indispensable pour le principe du PSE, serait dangereux sur les modalités, des modifications pouvant se justifier pour des motifs niés ou contestés par le condamné.
La référence expresse au consentement pour les modifications paraît cependant souhaitable, ne serait-ce que pour s'assurer que le condamné en a effectivement eu connaissance et en a mesuré la portée.
Il est cependant souhaitable de tenir compte de l'hypothèse envisagée par l'ANJAP d'une modification nécessaire des conditions d'exécution du PSE qui serait refusée par le condamné (par exemple si celui-ci a changé de résidence ou de lieu de travail).
Votre commission vous propose donc de préciser qu'un tel refus serait une cause de révocation du PSE (le droit de recours contre la révocation qu'il vous sera proposé de reconnaître au condamné permettant, en cas de contestation, au tribunal correctionnel de juger du caractère nécessaire d'une modification).
4. Les modalités du contrôle à distance
a) La mise en place du dispositif technique de contrôle
La proposition de loi n° 400 ne contient aucune mention relative à l'installation du dispositif technique permettant le contrôle à distance du PSE. Dans l'esprit de son signataire, ainsi qu'il l'a précisé dans sa communication faite à votre commission, c'est au JAP qu'il appartiendra de désigner la ou les personnes chargées de cette installation.
Cette faculté attribuée au JAP se justifie parfaitement par le rôle clé de ce magistrat dans la mise en oeuvre du PSE. Elle ne saurait cependant consister en un véritable pouvoir discrétionnaire.
Aussi, votre commission vous propose-t-elle de préciser que les personnes susceptibles d'être requises par le JAP seront préalablement déterminées par un décret en Conseil d'État. Un renvoi similaire figurait d'ailleurs dans le texte adopté par le Sénat lors de la discussion du projet de loi relatif à la détention provisoire.
b) Le contrôle à distance du PSE
Selon le cinquième alinéa du texte proposé par notre collègue pour l'article 723-1-1 du code de procédure pénale, le contrôle à distance du PSE serait assuré par « le service d'un organisme de droit public désigné par décret ou par une personne habilitée à cet effet dans des conditions prévues par décret ».
Cette formulation est apparue insuffisamment précise à votre commission. En effet, elle n'écarte pas la possibilité de confier la surveillance à distance à un établissement public local, voire à une personne de droit privé. Or, il apparaît essentiel que la responsabilité de la surveillance d'une personne considérée comme incarcérée incombe à l'État et même, conformément à son rôle, à l'administration pénitentiaire. C'est pourquoi votre commission vous propose de prévoir que le contrôle à distance du PSE relèvera de « fonctionnaires de l'administration pénitentiaire ».
Par ailleurs, ce contrôle impliquant la mise en oeuvre d'un traitement automatisé nominatif, la nécessité de respecter les dispositions législatives en ce domaine est rappelée. Il s'agit notamment de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
C. LE CONTRÔLE DES DÉCISIONS DU JUGE DE L'APPLICATION DES PEINES
1. Le recours ouvert au procureur de la République
Selon l'article 733-1 du code de procédure pénale, les décisions du JAP sont en principe des mesures d'administration judiciaire ; elles sont donc insusceptibles de recours. La même disposition énumère cependant des mesures qui peuvent être déférées au tribunal correctionnel par le procureur de la République. Elles concernent notamment la libération conditionnelle, le placement en semi-liberté ou la permission de sortir.
Les décisions du JAP relatives au PSE pourraient se révéler lourdes de conséquences. Tel pourrait bien entendu être le cas pour le condamné -que l'on songe en particulier à une décision de révocation du PSE qui entraînerait un retour en prison-. Tel pourrait également être le cas pour d'autres personnes comme les proches ou la victime du condamné.
Aussi est-il apparu souhaitable à votre commission que les décisions du JAP relatives au PSE puissent également être soumises au tribunal correctionnel par le procureur de la République. À cette fin, elle a complété la proposition de loi d'un nouvel article modifiant l'article 733-1 du code de procédure pénale.
2. Le recours du condamné
Au-delà du recours du procureur de la République, déjà largement reconnu par le code de procédure pénale, votre commission vous propose une innovation en matière d'exécution des peines : le recours du condamné.
Ce recours ne pourrait porter que sur une décision de révocation (la décision de mise en oeuvre du PSE, qui a par hypothèse reçu l'approbation du condamné, ne soulevant pas de contestation). Comme pour le recours du procureur, il devrait intervenir dans les vingt-quatre heures et serait porté devant le tribunal correctionnel.
Au cours de l'examen de la proposition de loi par votre commission, notre excellent collègue M. le président Paul Girod a fait observer que le recours ouvert au condamné ne saurait avoir un caractère suspensif. M. le président Jacques Larché a approuvé son point de vue. M. Robert Badinter s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une exception au dispositif relatif aux recours contre les décisions du JAP, faisant observer que l'existence d'une telle voie de recours était en elle-même exceptionnelle.
La commission a néanmoins partagé le point de vue du président Paul Girod, une décision de révocation laissant présumer que le condamné s'est soustrait à ses obligations.
Il résulte du dispositif qu'elle vous propose que le tribunal statuerait selon les modalités prévues au 1° de l'article 733-1 et notamment hors la présence du JAP et après avoir procédé à toutes auditions utiles, y compris celle de l'avocat du condamné. Toutefois, le recours du condamné -qui, par hypothèse, n'a pas, tout au moins selon le JAP, respecté ses obligations- ne sera pas suspensif.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter la proposition de loi dont le texte figure ci-après.