B. PROPOSITIONS DE LA COMMISSION SPÉCIALE
D'un point de vue général, votre commission spéciale a souhaité replacer la politique de la ville dans une perspective d'ensemble :
- par la référence explicite à l'aménagement du territoire comme cadre de la politique de la ville :
- par une formulation qui, sans remettre en cause les principes posés par la loi d'orientation pour la ville, montre que le projet de loi a un objectif plus large et plus concret que celle-ci ;
- par la nécessité d'adapter le nombre et le périmètre des zones urbaines sensibles pour prendre en compte les réalités du "terrain", en particulier dans les départements d'outre-mer.
- par l'inscription, dans la durée, de toute politique de la ville, et par son évaluation périodique. La liste des zones concernées par cette politique devra ainsi faire l'objet des modifications rendues nécessaires par l'évolution urbaine accélérée que connaît notre pays, en particulier dans les villes moyennes progressivement touchées par les maux des grandes agglomérations (violence, délinquance, chômage...).
Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, elle a formulé les propositions suivantes.
1. Des modalités de compensation financière pour les collectivités territoriales et un dispositif plus lisible et plus incitatif.
Votre commission spéciale vous propose d'abord que les modalités de la compensation des pertes de recettes résultant, pour les collectivités locales et leurs groupements, des exonérations d'impôts locaux, soient prévues, dans le corps du texte de la loi, pour la totalité de la durée d'application de ces exonérations et pour chaque niveau de collectivité décentralisée.
Par ailleurs, dans la mesure où les délibérations des collectivités locales et de leurs groupements en matière de fiscalité doivent intervenir avant le 1 er juillet de chaque année, elle propose d'ouvrir un délai supplémentaire pour leur permettre de délibérer de nouveau pour remettre éventuellement en cause des exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties qui prendront effet au 1 er janvier 1997.
Votre commission spéciale suggère de rendre plus lisible l'article 4 du projet de loi relatif aux dispositions fiscales dans les zones franches en le découpant en autant d'articles qu'il y a d'exonérations et de regrouper toutes les exonérations de taxe professionnelle dans un seul article, quelle que soit la zone concernée.
Ce même souci de simplification et de bonne compréhension la conduit à étendre le seuil de un million de base de taxe professionnelle susceptible d'être exonéré - seuil fixé par la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire - aux entreprises existantes dans les zones de redynamisation urbaine.
Pour ce qui concerne l'exonération d'impôt sur les bénéfices prévue à l'article 4, votre commission spéciale propose de substituer au critère actuel permettant de déterminer le bénéfice exonérable des établissements localisés en zone franche, une clé de répartition prenant davantage en compte l'emploi.
Elle estime également opportun d'introduire une clause expresse de localisation des établissements exonérés d'impôt dans les zones franches urbaines. En effet, la rédaction actuelle de l'article 44 octies ne fait référence qu'aux "contribuables qui exercent ou créent des activités avant le 31 décembre 2001 dans les zones franches urbaines", sans exiger d'eux qu'ils y possèdent des moyens d'exploitation.
Elle suggère enfin de rendre plus incitatif le dispositif fiscal aussi bien pour les entreprises installées dans les zones franches urbaines que pour les contribuables qui investissent dans l'immobilier locatif neuf.
2. Un élargissement du régime d'exonérations sociales pour favoriser l'emploi.
Considérant que, selon l'étude d'impact, près des deux tiers des établissements implantés dans le périmètre des futures zones franches n'ont aucun salarié et que le maintien du « petit commerce » est indispensable à la vie sociale des quartiers, votre commission spéciale vous propose d'abord d'étendre, à hauteur de 50 % et dans la limite d'un plafond, le dispositif d'exonérations aux cotisations personnelles des commerçants et artisans.
La rédaction du paragraphe II de l'article 7 pourrait être, par ailleurs, précisée afin de permettre aux entreprises d'insertion, aux associations intermédiaires et aux régies de quartier de bénéficier pleinement, comme les autres entreprises, des mesures d'exonérations sociales.
Afin d'éviter que la clause d'embauché des résidents ne puisse conduire de quelconque manière à une mise en cause de la responsabilité des maires, l'alinéa mentionnant leur intervention serait supprimé. La rédaction de l'article 13 serait, en outre, clarifiée et assouplie afin de faciliter son application et éviter que cette clause ne constitue un frein aux embauches, en particulier en écartant toute durée de résidence préalable.
Si les emplois de ville institués par la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage ne font l'objet d'aucun article du présent projet de loi, leur articulation avec le dispositif global du Pacte de relance pour la ville conduit votre commission spéciale à proposer d'améliorer ce dispositif, en prévoyant la mise en place d'un mécanisme d'assurance chômage inspiré du dispositif des contrats emploi-solidarité.
3. Un renforcement des instruments de la politique du logement
Pour renforcer le rôle des conférences communales ou intercommunales du logement, celles-ci devraient permettre une information complète de toutes les parties prenantes (maires, préfets, associations agréées, représentants du département) sur la politique et les objectifs en matière d'attribution des logements sociaux dans les quartiers sensibles. Votre commission spéciale vous propose donc que les conférences se réunissent au moins deux fois par an et que les bailleurs sociaux, ainsi que les titulaires de droits de réservation, communiquent les objectifs poursuivis en matière de travaux d'entretien, de travaux de réhabilitation et d'attribution de logements sociaux. Le point devrait être fait semestriellement sur les attributions les plus récentes et les demandes en attente, ainsi que sur les logements vacants et les garanties d'emprunt accordées par les fonds de solidarité départementaux pour le logement.
Afin de mettre l'accent sur le dispositif de garanties de paiement de loyer relevant des Fonds de solidarité logement (FSL) et de le rendre cohérent avec les mesures prises pour améliorer l'équilibre résidentiel en matière d'attribution de logements sociaux, votre commission spéciale souhaite que ces fonds se fixent des objectifs généraux en termes d'octroi de la garantie de paiement de loyers aux personnes et aux ménages installés en zone urbaine sensible.
Dans le but de réaffirmer que la politique de l'habitat doit favoriser la cohésion sociale en évitant les phénomènes de ségrégation, les programmes locaux de l'habitat, qui deviendront obligatoires dans les communes dotées d'une zone urbaine sensible, devraient expressément intégrer l'objectif de mixité sociale.
Enfin, pour faciliter la transformation des locaux d'habitation en surfaces commerciales ou artisanales ou en locaux de bureaux, les dispositions du code de la construction et de l'habitation seraient assouplies dans les zones urbaines sensibles en remplaçant le régime d'autorisation actuel par un système de déclaration préalable.
S'agissant de l'habitat dégradé dans les copropriétés, votre commission spéciale vous soumet deux propositions principales :
- d'une part, l'établissement d'un plan de sauvegarde du cadre de vie des occupants d'immeubles par une commission constituée à l'initiative du préfet devrait permettre de définir dans un cadre cohérent les mesures nécessaires à une requalification de copropriétés dégradées. Néanmoins, la rédaction proposée pourrait être clarifiée pour mieux faire ressortir les conditions de mise en oeuvre de cette procédure.
- d'autre part, la définition d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique de copropriétés permettrait de lever les difficultés juridiques rencontrées et de mener les actions de réhabilitation nécessaires, notamment par le retrait des immeubles concernés de la copropriété. Elle devrait s'accompagner des garanties de fond et de procédure au profit des propriétaires intéressés.
4. Des procédures déconcentrées pour l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA)
La création d'un l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) répond à un objectif que votre commission spéciale approuve dans son principe : favoriser des actions de remembrement des commerces dans les sites urbains en difficulté où la fragmentation de la propriété du bâti et des fonds de commerces ne permet pas d'enrayer le déclin des commerces. Ceux-ci jouent, en effet, un rôle essentiel dans le maintien ou le rétablissement du lien social dans les quartiers en difficulté.
Néanmoins, l'intervention d'une structure nationale pour la réalisation d'opérations locales ne peut se justifier que si elle apporte une efficacité supplémentaire, notamment pour ce qui est du montage financier des opérations de restructuration, par rapport aux actions que des organismes locaux, notamment les établissements publics d'aménagement, peuvent déjà réaliser. Pour être conformes à cet objectif, l'organisation du nouvel établissement public, de même que les procédures que ses interventions mettront en oeuvre, devraient, selon votre commission spéciale, être déconcentrées.
Dans cette perspective, la faculté de déléguer la maîtrise d'ouvrage aux établissements publics d'aménagement devrait être conçue et mise en oeuvre de la manière la plus large. De même, si le choix de soumettre les projets dont l'établissement public national aura la maîtrise d'ouvrage directement à la commission nationale d'équipement commercial peut répondre au souci d'accélérer la procédure, la consultation pour avis, dans un court délai, de la commission départementale d'équipement commercial paraît de nature à mieux assurer la prise en compte de la réalité locale. Enfin, dans la mesure où ces opérations intéresseront directement le cadre de vie des communes concernées, la place des collectivités locales devrait, selon votre commission spéciale, être pleinement assurée dans le fonctionnement de l'établissement public. Celui-ci pourrait notamment passer des conventions avec les collectivités concernées par ses interventions.
5. La prise en compte des associations dans la politique de la ville
Votre commission spéciale approuve le souci de prendre en compte le rôle joué par les associations dans les quartiers difficiles. De ce point de vue, la faculté de créer des fonds locaux associatifs peut contribuer à simplifier les procédures de versement des subventions publiques. La place des modalités de création de ces fonds, des différentes collectivités locales dans la procédure et le caractère volontaire de celle-ci dans un code conventionnel devraient néanmoins être plus affirmés.
S'agissant de la proposition de formaliser dans la loi des pratiques locales qui ont permis la création de comités consultatifs, il semble nécessaire de veiller, d'une part, à laisser à la vie locale la souplesse nécessaire en évitant de rigidifier les procédures et, d'autre part, à préserver l'autonomie de décision des assemblées élues.
6. L'adaptation aux spécificités de l'outre-mer
Il existe des spécificités propres aux départements d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte qui rendent délicates, voire quelquefois absurdes, la transposition pure et simple du dispositif prévu pour la métropole. Si la législation nationale est directement applicable dans les DOM en l'absence de mention particulière, elle peut néanmoins faire l'objet d'adaptations justifiées par leur situation particulière.
Votre commission spéciale vous propose d'amender le projet de loi sur quatre points précis :
S'agissant de la définition des zones qui dessinent la géographie de la politique d'aménagement du territoire, elle vous suggère que les caractéristiques de l'habitat local soient prises en considération. En effet, en outre-mer, les zones résidentielles et les zones de bidonvilles sont souvent étroitement imbriquées (structures en "damiers"). En ce qui concerne plus particulièrement les zones franches urbaines, à la suite notamment des observations de Mme Lucette Michaux-Chevry, de M. Claude Lise et de M. Michel Tamaya, votre commission juge indispensable de tenir compte "des éléments de nature à faciliter l'implantation d'entreprises ou le développement d'activités économiques". Ceci permettra de délimiter le périmètre des ZFU en intégrant, par exemple, certains terrains disponibles ou des zones bien desservies (zone portuaire, notamment). La logique en outre-mer est en effet différente de celle de la métropole puisqu'il n'y a pas de concurrence directe avec les autres États de l'Union européenne. Au contraire, les seuls débouchés réels des entreprises, compte tenu de l'étroitesse du marché intérieur et de leur isolement se trouvent à l'exportation. Là encore, il s'agit de tenir compte de leur spécificité, aux plans géographique et économique.
Sur le volet des exonérations fiscales et sociales, votre commission spéciale s'est préoccupée de l'articulation des dispositifs d'incitations fiscales et sociales qui se succèdent depuis plusieurs années. Les principaux ont été institués par la loi Pons du 11 juillet 1986 et par la loi Perben du 25 juillet 1994.
La loi Perben prévoit, par exemple, une exonération totale pour les salaires au SMIC versés par les entreprises des secteurs de l'industrie de l'hôtellerie-restauration, de la presse et de la production audiovisuelle, de la pêche et de l'agriculture..., c'est-à-dire un secteur très large, sans condition de résidence ni limites à l'exportation (une prime a même été créée pour celles qui réalisent plus de 70 % du chiffre d'affaires à l'exportation).
Les nouvelles mesures peuvent donc, dans certains cas, apparaître moins adaptées. Aussi, votre commission spéciale vous suggère d'ouvrir un droit d'option pour les entreprises concernées.
Dans le même ordre d'idées, elle vous propose de supprimer la disposition réservant les exonérations aux entreprises et réalisant moins de 15 % du chiffre d'affaires à l'exportation. Même si cette mesure ne concerne pas les entreprises nouvelles, elle ne prend pas en compte l'ultrapériphéricité des DOM vis-à-vis de l'Union européenne et l'existence depuis longtemps de mesures incitant les entreprises d'outre-mer à exporter.
Sur l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, il paraît évident qu'un établissement national, l'EPARECA, qui ne comprendrait pas au moins un élu d'outre-mer dans son conseil d'administration, se priverait de conseils et d'une expérience utiles pour ces décisions concernant ces collectivités. Votre commission spéciale vous propose de prévoir, par amendement, qu'il en sera bien ainsi.
Enfin, sur Mayotte, votre commission spéciale vous propose de prévoir explicitement que la politique d'aménagement du territoire s'applique à la collectivité territoriale de Mayotte et que pourront s'y créer notamment des ZUS et des ZRU.
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Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose d'adopter le présent projet de loi.