TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'AMENAGEMENT URBAIN ET À L'HABITAT
Le titre III du projet de loi comprend deux chapitres, respectivement consacrés aux dispositions relatives à l'aménagement urbain et aux dispositions relatives à l'aménagement et à la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.
CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À L'AMENAGEMENT URBAIN
Composé de sept articles, numérotés de 20 à 26. le chapitre premier du Titre III opère des modifications aux articles L. 300-1. L. 321-1. L. 322-2 à L. 322-4 et L. 322-6 du code de l'urbanisme, ainsi qu'à l'article 4 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique.
ARTICLE 20 (Art. L. 300-1 du code de l'urbanisme) - Prise en compte de la restructuration urbaine dans l'objet des opérations d'aménagement
Premier article du livre troisième du code de l'urbanisme qui est consacré à l'aménagement foncier, l'article L. 300-1 définit l'objet des opérations d'aménagement, qui peut actuellement consister en :
- la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat :
- l'organisation du maintien, de l'extension ou de l'accueil des activités économiques ;
- le fait de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.
Le second alinéa de l'article L. 300-1 précité prévoit en outre que l'aménagement, au sens du code de l'urbanisme désigne « l'ensemble des actes des collectivités locales, ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations » .
L'article 20 du projet de loi initial tend à ce que la « restructuration urbaine des grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé » entre elle aussi dans l'objet des opérations d'aménagement.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement à l'article 20, tendant à permettre que les opérations de restructuration urbaine puissent dépasser, le cas échéant, le périmètre des grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé, afin d'éviter les « effets de seuil » au sein d'une même agglomération.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 20 (Art. L. 300-4 du code de l'urbanisme, L. 421-1 et L. 422-2 du code de la construction et de l'habitation) - Possibilité de conduire des actions d'aménagement de nature à favoriser une politique de développement social urbain ouverte aux SEM, aux OPAC, aux SA HLM
Après l'article 20, votre commission spéciale vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel qui a pour objet d'élargir le champ des organismes compétents pour la conduite d'actions d'aménagement de nature à favoriser une politique de développement social urbain.
L'article 20 du projet de loi tend à ce que la « restructuration urbaine des grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé » entre dans l'objet des opérations d'aménagement. Quant à l'article 21, il ouvre aux établissements publics d'aménagement la possibilité de réaliser « toutes opérations ou actions de nature à favoriser une politique de développement social urbain. » .
Il est apparu nécessaire à votre commission spéciale de donner un cadre légal aux « actions » d'insertion que réalisent d'autres acteurs, qui sont également habilités à procéder à des opérations d'aménagement, sans empiéter sur les prérogatives des établissements publics d'aménagement précités.
Votre commission spéciale a ainsi jugé souhaitable de donner un cadre légal aux actions d'insertion que les sociétés d'économie mixte (SEM), les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) et les sociétés anonyme de HLM (SA-HLM) effectuent, afin de contribuer à la politique de développement social urbain. En effet, en l'état actuel du droit, ces organismes sont compétents pour réaliser des « opérations d'aménagements » comme en disposent l'article L. 300-4 alinéa 2 du code de l'urbanisme pour les SEM, et les articles L. 421-1 et L. 422-2 du code de la construction et de l'habitation pour les OPAC et les SA-HLM. Mais ces textes ne visent pas la possibilité de réaliser des « actions » d'aménagement.
Votre commission spéciale estime que, quel que soit le fondement juridique (concession pour les SEM et les OPAC, convention pour les SA HLM) qui sert de support à l'intervention des organismes précités en matière d'aménagement, il est souhaitable qu'ils puissent contribuer à la réussite de la politique de la ville en effectuant des actions d'insertion professionnelle et sociale en faveur des habitants des grands ensembles et des quartiers d'habitat dégradé, lorsqu'il procèdent à des opérations de restructuration urbaine.
Afin de combler ce vide juridique, votre commission spéciale vous propose de modifier d'une part le code de l'urbanisme pour viser la situation des sociétés d'économie mixte, et d'autre part le code de la construction et de l'habitation, pour viser le cas des Offices publics d'aménagement et de construction et le cas des sociétés anonymes de HLM.
Tel est l'objet de l'article additionnel après l'article 20, dont le « I » tend à insérer un alinéa à l'article L. 300-4 du code l'urbanisme, afin de prévoir que lorsqu'une convention d'aménagement porte sur une opération de restructuration urbaine, elle peut comprendre toute opération ou action ou tous aménagements ou équipements de nature à favoriser une politique de développement social urbain et inclure des actions d'insertion professionnelle et sociale en faveur des habitants des quartiers d'habitat dégradé.
Cette rédaction reprend les termes de l'article 21 précité qui vise la possibilité ouverte aux établissements publics de réaliser de telles actions d'insertion.
Le « II » tend à modifier le troisième alinéa du code de la construction et de l'habitation afin d'aligner le régime des offices publics d'aménagement et de construction sur celui des SEM visées au « I ».
Le « III » tend à modifier le troisième alinéa de l'article L. 422-2 du code de la construction et de l'habitation afin d'aligner le régime des sociétés anonymes de HLM sur ceux des SEM et des offices publics d'aménagement et de construction visés au « I » et au « II » .
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
ARTICLE 21 (Art. L. 321-1 du code de l'urbanisme) - Définition des compétences des établissements publics d'aménagement dans le cadre des opérations de restructuration urbaine
Le statut des établissements publics d'aménagement résulte du chapitre premier du titre deuxième du troisième livre du code de l'urbanisme, consacré à l'aménagement foncier.
Ces établissements publics industriels et commerciaux, créés par décret en Conseil d'État, sont, aux termes de l'article L. 321-1 précité, « compétents pour réaliser pour leur compte ou avec leur accord, pour le compte de l'État, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public, ou pour faire réaliser toutes les interventions foncières et opérations d'aménagement prévues par le présent code » .
Cette formule a d'ores et déjà été utilisée à diverses reprises et notamment à l'occasion de la création de l'agence foncière et technique de la région parisienne, ainsi que pour mener à bien l'aménagement des villes nouvelles.
Afin de permettre aux établissements publics d'aménagement d'accomplir leur mission dans le cadre de la politique de la ville et du développement social urbain, le projet de loi initial tend à ajouter un alinéa à l'article L. 321-1 précité. Il vise à ouvrir aux établissements publics d'aménagement la possibilité, après avis de la ou des communes ou groupements concernés, de « réaliser ou faire réaliser » , lorsqu'ils procèdent à des opérations de restructuration urbaine « toutes opérations ou actions de tous aménagements ou équipements de nature à favoriser une politique de développement social urbain » , ces opérations et actions pouvant inclure « des actions d'insertion professionnelle et sociale en faveur des habitants des grands ensembles ou quartiers d'habitat dégradé » .
Ainsi, les établissements d'aménagement pourront-ils contribuer à la politique de la ville dans sa dimension sociale, conformément à l'idée qui inspire l'ensemble du Pacte de relance, et selon laquelle la politique de la ville ne se résume pas à une politique de l'urbanisme.
La création de l'établissement public du Mantois-Seine par décret n° 96-325 du 10 avril 1996 préfigure la création d'autres établissements publics impliqués dans la politique de la ville.
Les établissements publics d'aménagement pourront prévoir, par exemple dans les appels d'offres qu'ils lanceront, une clause de « mieux disant social » destinée à lier l'exécution des marchés de travaux publics à une action locale de lutte contre le chômage et pour l'insertion professionnelle, comme le recommande une circulaire interministérielle du 29 décembre 1993, dont le Conseil d'État a jugé que, dépourvue de valeur réglementaire, elle n'était pas illégale.
L'exposé des motifs du projet de loi précise que les établissements publics de restructuration urbaine pourront être utilisés pour mener à bien les opérations de restructuration urbaine les plus lourdes et tout spécialement les grands projets urbains ou GPU qui se situent sur douze sites 32 ( * ) caractérisés par une forte densité de logements sociaux et/ou de copropriétés dégradées.
L'objet des GPU étant de réhabiliter ces quartiers et de leur assurer un avenir plus prospère, moyennant des actions destinées à rendre une valeur d'échange aux biens immeubles qui y sont situés, la formule des établissements publics d'aménagement leur semble particulièrement adaptée.
Les actions d'aménagement des établissements publics se doubleront donc d'une politique de développement social diversifiée.
Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications au texte initial, à l'initiative du Gouvernement et de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.
La première tend à préciser que les actions d'insertion seront conduites en faveur des habitants des grands ensembles ou des quartiers d'habitat dégradé, visés au 3 de l'article 42 de la loi n° 95-15 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
La seconde, qui résulte de l'adjonction d'un second alinéa, tend à permettre à l'établissement public national de restructuration commerciale, qui sera en principe seul compétent pour acquérir des fonds de commerce ou pratiquer la location-gérance, de déléguer ses compétences à un établissement public de restructuration urbaine, conformément au souhait de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.
Ainsi, les établissements publics d'aménagement délégataires pourront-ils assurer la maîtrise d'ouvrage des opérations tendant à la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales et artisanales comme le prévoit l'article L. 325-1 (nouveau) du code de l'urbanisme qui résulte de l'article 27 du projet de loi.
Ils pourront également accomplir des actes de disposition et d'administration tels que :
- l'acquisition de fonds et, le cas échéant, par voie d'expropriation des immeubles ou droits réels ;
- la cession d'immeubles ou de fonds acquis ;
- le fait de confier la gestion des fonds commerciaux ou artisanaux acquis à un locataire gérant.
Comme l'a relevé le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales lors du débat devant l'Assemblée nationale, ces dispositions permettent d'éviter que ne se créent, entre l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, « l'EPARECA » et les établissements d'aménagement déconcentrés, une « hiérarchie » défavorable à ces derniers qui aurait pu déboucher sur un conflit entre les établissements publics précités.
Votre commission spéciale qui approuve l'économie de cet article vous demande de l'adopter sans modification.
ARTICLE 22 (Art. L.322-2 du code de l'urbanisme) - Création des associations foncières d'intégration urbaine et sociale (AFIUS)
Cet article tend à autoriser la création d'associations foncières urbaines spécifiques qui regrouperont les propriétaires publics et privés intéressés par des opérations de remembrement ou de regroupement de parcelles dans les grands ensembles des zones urbaines sensibles.
Les associations foncières urbaines sont des associations syndicales de propriétaires qui permettent à ceux-ci de se regrouper afin d'exécuter des travaux dans un intérêt collectif.
Des associations de propriétaires ont été notamment utilisées, depuis le début du siècle, dans le but de réaliser aussi bien l'assainissement des voies privées que l'aménagement des lotissements défectueux. La loi d'orientation foncière n° 67-1253 du 30 décembre 1967 a créé, quant à elle, les associations foncières urbaines, dont le régime juridique résulte actuellement des articles L. 322-1 à L. 322-11 du code de l'urbanisme.
L'objet des associations foncières urbaines peut être, aux termes de l'article L. 322-2 du code de l'urbanisme :
- le remembrement de parcelles et la modification de l'assiette des droits de propriété ;
- le groupement de parcelles soit pour en conférer l'usage à un tiers notamment par bail à construction, soit pour en faire apport ou en faire la vente à un établissement public ou à une société de construction ou d'aménagement ;
- la construction, l'entretien, la gestion des ouvrages d'intérêt collectif (voirie, aires de stationnement et garages, chauffage collectif, espaces verts, installations de jeux, de repos ou d'agrément) ;
- la conservation, la restauration ou la mise en valeur des secteurs sauvegardés et la restauration immobilière.
Le texte du projet de loi initial prévoit d'ajouter un 6° à la liste dressée par l'article L. 322-2 précité afin de ranger « le remembrement foncier ou le groupement de parcelles en vue du réaménagement des grands ensembles et quartiers dégradés » au nombre des compétences que les associations foncières urbaines pourront exercer.
L'article 22 précise, au surplus, que les associations foncières chargées du remembrement foncier ou du groupement de parcelles que l'exposé général qualifie « d'associations foncières d'intégration urbaine et sociale » ou AFIUS pourront conduire des « actions de toute nature menées ou prescrites à l'occasion des opérations d'aménagement et pouvant inclure des actions d'insertion professionnelle et sociale en faveur des habitants des secteurs concernés » .
Ces AFIUS réuniront, par exemple, des organismes HLM, des copropriétés privées, des établissements publics, des sociétés d'économie mixte.
De même que les compétences des établissements publics d'aménagement sont étendues par l'article 21 du projet de loi aux actions de nature à favoriser une politique de développement social urbain, les associations foncières urbaines pourront donc contribuer, à leur mesure, à l'insertion professionnelle et sociale des habitants des quartiers en difficulté.
Au cours de ses travaux, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements de portée rédactionnelle à l'article 22 du projet de loi.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 23 (Art. L.322-3 du code de l'urbanisme) - Exigence d'un accord unanime des propriétaires pour la création d'une association foncière d'intégration urbaine et sociale autorisée
L'article 23 du projet de loi tend à introduire dans le code de l'urbanisme des dispositions tendant à exiger l'accord de tous les propriétaires pour la création d'une AFIUS.
Comme on l'a vu à l'article précédent, les associations foncières urbaines ou AFU, catégorie dont font partie les AFIUS, sont des associations syndicales de propriétaires régies à la fois par la loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales et par les articles L. 322-1 à L. 322-11 du code de l'urbanisme. À ce titre, et comme toutes les associations syndicales de propriétaires, les AFU peuvent être constituées librement, ou être autorisées comme en disposent les articles 5 à 12 de la loi du 17 juin 1865 précitée et les articles L. 322-1 à 11 du code précité.
Les AFU « libres » se forment sans l'intervention de l'administration, par le consentement unanime des associés. Ce sont des personnes morales de droit privé.
Les AFU « autorisées » sont, quant à elles, soumises à une procédure résultant de l'article L. 322-3 du code de l'urbanisme qui prévoit que l'autorité administrative peut autoriser une association foncière urbaine, soit sur la demande de propriétaires intéressés, soit à l'initiative de la commune. Le même texte pose des conditions préalables assez strictes à cette autorisation. Il prévoit en effet que :
- pour les opérations de remembrement, de groupement de parcelles ou de conservation/restauration des secteurs sauvegardés (visées aux articles 1°, 2° et 5° de l'article L. 322-2 précité), les deux tiers des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie doivent avoir adhéré à l'association.
- pour la construction, l'entretien et la gestion d'ouvrages d'intérêt collectif (visés au 3 de l'article L. 322-2 précité), la majorité des propriétaires détenant au moins la moitié de la superficie doivent avoir adhéré à l'association.
Le même texte dispose en outre qu'une personne publique ou privée ou l'AFU elle-même doit prendre l'engagement d'acquérir les immeubles dont le propriétaire opterait pour le délaissement lorsqu'il n'a pas adhéré à l'association foncière (cf. article L. 322-5 du code de l'urbanisme).
Enfin, les AFU peuvent être constituées d'office, à défaut d'accord amiable entre les propriétaires, par l'autorité administrative, notamment pour le remembrement de parcelles, pour l'entretien et la gestion d'ouvrages d'intérêt collectif dans les ensembles immobiliers, pour la restauration de parties d'immeubles visibles de l'extérieur dans les secteurs sauvegardés, dans les conditions prévues à l'article L. 322-4 du code de l'urbanisme. Comme on le verra ci-dessous, l'article 24 du projet de loi prévoit également la création d'office des AFIUS.
Les AFU autorisés et les AFU constitués d'office sont des établissements administratifs dotés de prérogatives de puissance publique, telles que l'expropriation ou la perception de taxes syndicales.
L'article 22 tend à prévoir que pour qu'une AFIUS puisse être autorisée, tous les propriétaires devront y avoir adhéré.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur à l'article 23. Celui-ci tend à préciser que l'exigence relative à l'engagement d'acquérir des immeubles délaissés par les propriétaires qui n'ont pas adhéré à l'AFU ne sera pas applicable aux AFIUS, dans la mesure où pour être autorisée, une AFIUS devra réunir l'ensemble des propriétaires intéressés, comme en dispose l'article 23.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 24 (Art. L. 322-4 du code de l'urbanisme) - Constitution d'office des associations foncières d'intégration urbaine et sociale
Comme on l'a vu à l'article 23, l'article L. 322-4 du code de l'urbanisme prévoit la création d'office d'associations foncières par l'autorité administrative. Celle-ci ne peut être opérée qu'à défaut d'accord amiable entre les propriétaires, notamment pour le remembrement de parcelles, l'entretien ou la gestion d'ouvrages d'intérêt collectif dans les ensembles immobiliers, la restauration de certaines parties des secteurs sauvegardés. Dans sa rédaction actuellement en vigueur, ce texte ne permet donc pas à l'autorité administrative de créer une AFIUS d'office.
L'article 24 tend à tirer les conséquences de la création des associations foncières d'intégration urbaine à l'article L. 322-4 précité, en disposant que le remembrement ou le regroupement de parcelles prévus à l'article L. 322-2 pourront relever de l'objet d'une association syndicale constituée d'office.
Cependant, pour que la constitution d'office soit possible, il sera nécessaire que la disposition actuelle des parcelles compromette ou empêche la mise en oeuvre d'un programme de restructuration urbaine d'un grand ensemble ou d'un quartier d'habitat dégradé.
L'Assemblée nationale a adopté au présent article un amendement rédactionnel tendant à harmoniser la terminologie avec le reste du texte.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 25 (Art. L. 322-6 du code de l'urbanisme) - Procédure de remembrement applicable aux associations foncières d'insertion urbaine et sociale autorisées ou constituées d'office
L'article L. 322-6 du code de l'urbanisme dispose que lorsqu'elle a pour objet le remembrement de parcelles prévu au 1° de l'article L. 322-2 précité, l'association foncière urbaine « détermine les bâtiments dont le remembrement nécessite la destruction ou le changement de l'usage et établit le projet de remembrement dont elle saisit l'autorité administrative qui le soumet à enquête publique » .
L'article 25 tend à rendre applicable aux AFIUS les dispositions de l'article L. 322-6 relatives à la détermination du projet de remembrement.
À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à confier aux AFIUS, qui sont autorisées à réaliser des regroupements de parcelles, la mission de déterminer les bâtiments ou les ouvrages dont le groupement de parcelles nécessite soit la destruction soit le changement d'usage, éventuellement après réparation, aménagement ou transformation.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 26 (Art. 4 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et ses rapports avec la maîtrise d'ouvrage privée) - Délégation de certaines attributions d'un maître d'ouvrage public aux associations foncières urbaines autorisées ou constituées d'office
L'article 4 de la loi n° 86-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'ouvrage privée dresse la liste des personnes susceptibles de se voir confier certaines attributions de la maîtrise d'ouvrage.
Il s'agit :
- de l'État et de ses établissements publics ;
- des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ainsi que des établissements publics sanitaires et sociaux qui ne pourront être mandataires que pour d'autres établissements publics sanitaires et sociaux ;
- des personnes morales dont la moitié au moins du capital est directement ou par une personne interposée détenue par l'État, les collectivités locales ou leurs établissements publics, et qui ont pour vocation d'apporter leurs concours aux maîtres d'ouvrage ;
- des organismes privés de HLM mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, au seul profit d'autres organismes de HLM ;
- des sociétés d'économie mixte locales ;
- des établissements publics d'aménagement ;
- des sociétés d'aménagement régional créées pour la réalisation d'opérations de développement et d'équipement rural ;
- de toute personne publique ou privée à laquelle est confiée la réalisation d'une zone d'aménagement concertée ou d'un lotissement pour ce qui concerne les ouvrages inclus dans ces opérations.
L'article 3 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 précitée a, quant à lui, limité la possibilité pour un maître d'ouvrage de confier à un mandataire l'exercice en son nom d'attributions de la maîtrise d'ouvrage à :
- la définition des conditions administratives et techniques selon lesquelles l'ouvrage sera étudié et exécuté ;
- la préparation du choix du maître d'oeuvre, la signature du contrat de maîtrise d'oeuvre après approbation du choix du maître d'oeuvre par le maître d'ouvrage, et la gestion du contrat de maîtrise d'oeuvre ;
- l'approbation des avants-projets et accords sur le projet ;
- la préparation du choix de l'entrepreneur, la signature du contrat de travaux après approbation du choix de l'entrepreneur par le maître d'ouvrage et la gestion du contrat de travaux ;
- le versement de la rémunération de la mission de maîtrise d'oeuvre et des travaux ;
- la réception de l'ouvrage.
Le projet de loi initial tend à inclure dans la liste des personnes susceptibles d'être mandataires de la maîtrise d'ouvrage, les associations foncières urbaines autorisées ou constituées d'office, au même titre que les établissements publics d'aménagement qui appartiennent d'ores et déjà à la liste dressée par l'article 4 de la loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique précitée.
À cet article, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales tendant à ajouter à la liste des personnes susceptibles d'être désignées comme mandataires à l'occasion de la passation d'un contrat de promotion immobilière pour la construction d'immeubles à usage d'habitation ou à un usage professionnel et d'habitation. Il introduit une importante exception à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 précitée qui limite la délégation de la maîtrise d'ouvrage par les personnes publiques aux seules personnes publiques ou à des personnes privées contrôlées par des personnes publiques.
Cet amendement, adopté contre l'avis du Gouvernement, permet aux promoteurs privés qui ont conclu un contrat de promotion immobilière pour la construction d'immeubles à usage d'habitation ou à usage mixte visé par l'article L. 222-1 du code de l'urbanisme, de devenir mandataires d'un maître d'ouvrage public.
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 32 Vaulx en Velin, Vénissieux, Clichy Montfermeil, Saint-Denis/Aubervilliers/La Courneuve, Marseille, Grigny, Le Mantois, Epinay sur Seine, Gennevilliers, Aulnay-sous-Bois, Argenteuil, Roubais-Tourcoing.