Articles 50, 51 et 52 - Dispositions relatives à l'équipement commercial
I. LE CONTEXTE
a) Le droit en vigueur
L'urbanisme commercial est aujourd'hui régi essentiellement par deux textes : la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat dite "loi Royer" et la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques qui, sans changer le champ d'application de la loi Royer, a modifié la procédure des autorisations, précisé les critères de recevabilité et d'appréciation des demandes et créé une nouvelle instance de réflexion et de concertation, l'observatoire national d'équipement commercial (ONEC).
La loi Royer donne pouvoir aux commissions départementales d'urbanisme commercial (CDUC) d'autoriser l'ouverture ou l'extension des surfaces commerciales en fonction de conditions fixées par l'article 29. L'appel de ces décisions était possible auprès du ministre chargé du commerce. La loi de 1993 tout en ne modifiant pas les conditions d'ouverture ou d'extension fixées par l'article 29 de la loi Royer :
- substitue aux CDUC, les commissions départementales d'équipement commercial (CDEC) dont la composition fait une plus large part aux élus (4 contre 3 professionnels ou représentants des consommateurs) ;
- créé la commission nationale d'équipement commercial (CNEC) qui, sur recours, décide en dernier ressort. C'est donc une autorité administrative indépendante dont les décisions sont susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat ;
- place auprès des observatoires départementaux de l'équipement commercial (ODEC) chargés d'études et d'analyses, un observatoire national d'équipement commercial (ONEC). Cette instance nationale, qui a été mise en place en novembre 1995, fait la synthèse des travaux des ODEC, publie un rapport annuel et rend des avis sur toute question qui lui est soumise.
Ces dispositions législatives ont eu, depuis 1973, deux effets principaux :
- elles ont contribué incontestablement à la modernisation de l'équipement commercial ;
- en revanche, elles n'ont pas empêché la disparition d'un certain type de commerce (commerce de proximité et de centre-ville) face aux grandes surfaces, bien que ce fût clairement leur objectif premier. Tout au plus, elles ont étalé dans le temps cette mutation et organisé "les files d'attente".
b) La présentation et l'évolution du parc des grandes surfaces
Malgré une volonté politique qui se voulait restrictive, la grande distribution n'a donc pas cessé de se développer.
Les chiffres le démontrent : de 1973 à 1987, ce sont 0,5 million de m 2 qui ont été créés chaque année ; en 1987, le million de m 2 est franchi pour aboutir à une moyenne de 1,8 million par an jusqu'en 1993. Cette année-là, un moratoire décidé par le gouvernement a fait chuter les autorisations à 0,2 million de m 2 ; en 1994, 969.000 m 2 ont été à nouveau autorisés. Le bilan de vingt-trois années d'application de loi Royer fait donc apparaître la part grandissante prise par la grande distribution dans le commerce de détail. La France, de ce point de vue, se distingue de tous les pays européens que ce soit en termes de chiffres d'affaires, de parts de marché ou de concentration géographique. La spécificité française, se caractérise, en outre, par la place prédominante de l'hypermarché polyvalent.
Après le Royaume-Uni, notre pays apparaît, en effet, comme détenant un record, celui de la part de marchés la plus élevée réalisée par le plus petit nombre de magasins. Ainsi, 20 % des magasins les plus importants réalisent 49 % du chiffre d'affaires total du commerce de détail ; 10 % d'entre eux se Partagent 80 % du marché des ventes de détail.
Toutefois, il convient d'observer que, depuis deux ou trois ans, la part des hypermarchés tend à stagner dans le commerce de détail. Ce sont les grandes surfaces maxidiscompte (concept de vente à 390 m 2 ), type ED ou Leader Price, qui connaissent un vif développement. Aujourd'hui, deux ouvertures de supermarché sur trois concernent des maxidiscomptes. Ce constat explique sans doute le choix du nouveau seuil d'autorisation (300 m 2 ) retenu par l'article 50 du projet de loi.
LES OUVERTURES DE SUPERMARCHES DE MAXIDISCOMPTE EN 1989 ET 1994
Effectif en nombre de magasins Surface en milliers de m 2
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Cette section du DDOEF comporte trois articles dont l'article 50 qui modifie plusieurs dispositions de la loi Royer relative à l'urbanisme commercial. Il s'agit de mesures transitoires et urgentes destinées à préparer la réforme de la loi Royer annoncée dans le "Plan PME pour la France" par le Premier ministre, le 27 novembre 1995.
Ce projet de réforme devrait modifier en profondeur, dans le sens d'un durcissement, le dispositif mis en place depuis 1973.
Sept dispositions principales sont actuellement à l'étude, dont certaines devraient pérenniser une partie du dispositif transitoire. Il s'agirait :
- d'abaisser à 300 m 2 le seuil des surfaces de vente nécessitant une autorisation préalable (seuil unique) ;
- d'introduire un contrôle pour les changements d'activité des grandes surfaces ;
- d'instaurer une enquête publique préalable, spécifique à l'urbanisme commercial, pour les unités de plus de 6.000 m 2 ;
- d'introduire un critère "emploi" dans l'appréciation des dossiers de demande d'autorisation ;
- d'aggraver les sanctions pour les infractions en cas de non respect des prescriptions des autorisations obtenues ou d'exploitation illégale de surfaces commerciales ;
- de rééquilibrer la composition des commissions départementales d'équipement commercial au profit des professionnels ;
- d'ajouter dans la commission nationale d'équipement commercial un représentant choisi par le ministre du travail en raison de ses compétences en matière d'emploi.
Le dispositif transitoire du présent projet de loi, applicable six mois à compter de la publication de la loi, comporte, quant à lui, quatre mesures principales :
1. le gel temporaire des autorisations pour les seules créations de surfaces de vente.
2. l'abaissement à 300 m 2 de surfaces de vente du seuil d'autorisation se substituant aux seuils existants (1.000 et 1.500 m 2 ) pour :
- les créations,
- les extensions de magasins.
3. l'instauration d'un contrôle pour les changements d'activité.
4. et, enfin, un durcissement des sanctions appliquées aux contrevenants.
