D. LE CONTRÔLE DES ASSOCIATIONS
Le fort accroissement des dons versés aux associations, le développement des techniques de collecte de fonds, la médiatisation d'un certain nombre de grandes causes humanitaires ou sociales depuis le début des années 80, ont permis l'émergence de quelques très grosses associations.
Créées pour mener des activités généreuses ou désintéressées, certaines d'entre elles ont néanmoins vu leur "train de vie" augmenter au même rythme, sinon plus vite, que leur budget, d'autres se sont "marchandisées" (4 ( * )) et ont dérivé vers le paracommercialisme, d'autres enfin se sont perdues dans les excès de la médiatisation, voire d'un certain culte de la personnalité.
Aussi, après une explosion des dons (+ 4 milliards entre 1990 et 1993) et après dix ans d'une telle évolution, les difficultés et dysfonctionnements sont apparus plus nettement et peuvent être aujourd'hui correctement analysés.
L'opinion publique comme les pouvoirs publics ont à cette occasion pris conscience de la nécessité de renforcer le contrôle et la transparence des associations.
Un certain nombre d'initiatives ont déjà été prises. D'autres sont annoncées ou en cours de décision.
1. La Charte de déontologie (5 ( * ))
Certaines associations ont estimé nécessaire de "moraliser" leur gestion et donc décidé de rédiger une Charte de déontologie en ce sens. Actuellement 27 associations sont adhérentes du Comité de la Charte qui regroupe les organisations sociales et humanitaires faisant appel à la générosité publique décidées à appliquer les principes de la Charte.
Cette Charte repose sur 4 principes essentiels :
- la transparence financière,
- la vérité des messages à destination du public,
- le contrôle des moyens de collecte,
- la soumission à une commission de surveillance.
En outre, les associations membres s'engagent à établir des documents comptables annuels, à les faire certifier par un commissaire aux comptes et à les diffuser sous une forme accessible auprès de leurs donateurs .
Initiative saluée par le public et de nombreux observateurs, ce Comité de la Charte présente néanmoins l'inconvénient de reposer uniquement sur l'autodiscipline. Peut-on être à la fois juge et partie ?
C'est pourquoi, l'idée d'institutionnaliser cette Charte et d'établir un organisme indépendant chargé d'en assurer et d'en vérifier le respect paraît être une piste de réflexion intéressante pour le groupe de travail mis en place par le Premier ministre sur la transparence des associations.
2. Le plan gouvernemental
Le Premier ministre a annoncé le 15 janvier 1996 qu'à l'issue de la réflexion du groupe de travail sur la transparence des associations prévue pour le mois de septembre 1996, des décisions seraient prises pour renforcer le contrôle et la transparence des associations.
Toutefois, le plan gouvernemental comprend d'ores et déjà un certain nombre de dispositions. Votre rapporteur souhaite vivement que cet aspect du plan de rénovation de la vie associative soit particulièrement approfondi et suivi de mesures réellement efficaces.
RENFORCEMENT DE LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES ASSOCIATIONS
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
a) Le droit commun
- Les règles qui régissent la création, la tarification et le contrôle des établissements et services gérés par les associations (établissements pour handicapés, personnes âgées, enfants, etc..) sont celles du droit commun, c'est-à-dire celles qui régissent les établissements publics et ceux du secteur marchand.
- L'octroi de subventions aux associations par les collectivités publiques est soumis à des règles strictes :
- obligations comptables ;
- nécessité de fournir des pièces justificatives sur la gestion de l'association ;
- obligation d'établir une convention au-delà d'un certain montant ;
- possibilité pour la collectivité publique de procéder à des contrôles sur pièces et sur place de l'usage fait des fonds alloués, etc..
- - Les associations qui font appel à la générosité publique au plan national sont tenues :
- d'effectuer une déclaration préalable en Préfecture ;
- d'établir un compte emploi/ressources ;
- sont soumises au contrôle de la Cour des comptes.
b) Les dispositifs législatifs spécifiques adoptés au cours des dernières années
-La loi du 24 juillet 1966 a étendu aux dirigeants d'associations 1901 les règles relatives à la mise en jeu de la responsabilité des dirigeants de sociétés commerciales.
-La loi du 7 août 1991 a soumis les associations faisant appel à la générosité publique au plan national à la nécessité d'effectuer une déclaration en Préfecture, d'établir un compte d'emploi et de ressources et a donné pouvoir à la Cour des comptes de procéder aux contrôles nécessaires.
- La loi du 6 février 1992 a fait obligation aux communes de plus de 3.500 habitants de fournir en annexe à leur budget et de tenir à la disposition du public la liste des concours attribués par la commune aux associations sous forme de prestations en nature ou de subventions. Cette obligation pèse également sur les départements et les régions.
- La loi du 29 janvier 1993 a institué l'obligation pour toute association bénéficiant d'une aide publique supérieure à 1 million de francs de désigner un commissaire aux comptes.
c) La Charte de Déontologie
Un certain nombre d'associations ont pris l'initiative en 1989 d'élaborer une Charte de Déontologie des Associations faisant appel à la générosité publique et ont mis en place des dispositions visant à s'assurer que les associations adhèrent à cette Charte en respectant bien les principes.
II. LES MESURES VISANT A ASSURER UN RENFORCEMENT DE LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES ASSOCIATIONS
a) Mise en place sous la responsabilité de l'INSEE d'un groupe de réflexion comprenant des représentants des associations et des différents organismes concernés, sur les moyens propres à améliorer la connaissance et le suivi statistique du monde associatif : celui-ci devra remettre ses propositions en vue de la mise en place d'un dispositif d'observation permanent avant la fin de l'année.
b) Mise en place au sein du CNVA d'un groupe de travail paritaire État-associations chargé de :
- dresser un bilan des conditions de mise en oeuvre des dispositifs existants et notamment de la loi de 1991 ;
- examiner la possibilité de rendre obligatoires les dispositions Figurant dans la Charte de Déontologie des Associations : plus particulièrement d'étudier les conditions de la publication des comptes des associations dont les ressources sont supérieures à un certain niveau.
Ce groupe de travail devra remettre ses conclusions au mois de septembre prochain.
c) Mise en place sous la présidence de M. Théry, Conseiller d'État, d'un groupe de travail comprenant notamment des membres du Conseil d'État et des magistrats de la Cour des comptes et ayant pour mission de s'interroger sur les conditions dans lesquelles les collectivités publiques ont recours à la création d'associations et sur le rôle des représentants de l'État dans les Conseils d'administration des associations.
Ce groupe de travail devra remettre ses conclusions dans un délai de 6 mois.
3. Le renforcement des pouvoirs des corps de contrôle
La nécessité d'améliorer le contrôle et la transparence des associations est devenue si évidente qu'elle a suscité de nombreuses initiatives, en particulier pour le contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique.
Ainsi, après la Cour des comptes qui a vu ses pouvoirs étendus par la loi du 7 août 1991, d'autres corps d'inspection ou de contrôle se sont inquiétés de détenir un pouvoir de contrôle sur ces associations.
L'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) qui n'a pu mener à bien son contrôle sur l'ARC en raison d'un jugement rendu par le tribunal administratif de Paris soulignant l'absence de base législative pour la définition de ses compétences, s'en est la première émue. Aussi, à l'initiative de M. Chérioux, le Sénat a adopté une disposition permettant de donner une base légale à l'intervention de l'IGAS, d'abord dans le cadre d'une proposition de loi déposée à cet effet par M. Chérioux, puis dans le cadre du projet de loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social, et statutaire, actuellement en cours de discussion à l'Assemblée nationale.
Dispositions adoptées par le Sénat dans le cadre du projet de loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire
(Séance du 15 février 1996)
Article 21 (nouveau) - Missions de l'Inspection générale des affaires sociales
"I- L'inspection générale des affaires sociales assure une mission de contrôle et d'évaluation de la mise en oeuvre des politiques publiques de la sécurité sociale et de la prévoyance sociale, de la protection sanitaire et sociale, du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Le chef de l'inspection générale des affaires sociales présente chaque année un rapport au Président de la République, au Parlement et au Gouvernement.
"Les services, établissements ou institutions qui participent à l'application des législations de la sécurité sociale et de la prévoyance sociale, de la protection sanitaire et sociale, du travail, de l'emploi ou de la formation professionnelle ou qui concourent à assurer la protection sanitaire et sociale de la population sont soumis, quelle que soit leur nature juridique, aux vérifications de l'inspection générale des affaires sociales, lorsqu'ils bénéficient ou ont bénéficié, sous quelque forme que ce soit, de concours de l'État, d'une collectivité territoriale, d'un établissement public, d'un organisme de sécurité sociale ou de prévoyance sociale, ou lorsqu'ils sont financés par des cotisations obligatoires.
"Il en est de même des organismes recevant, sous quelque forme que ce soit, le concours d'un des services, établissements ou institutions mentionnés à l'alinéa précédent.
"Les vérifications de l'inspection générale des affaires sociales portent sur le respect de ces législations et sur l'utilisation de ces concours ou cotisations, dont la destination doit demeurer conforme au but pour lequel ils ont été consentis.
"L'inspection générale des affaires sociales exerce dans le champ de ses compétences les mêmes pouvoirs de vérification à l'égard des organismes bénéficiaires de concours financiers provenant de la Communauté européenne.
"II.- Le corps de l'inspection générale des affaires sociales exerce également, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, un contrôle du compte d'emploi des ressources collectées auprès du public dans le cadre de campagnes menées à l'échelon national Par les organismes visés à l'article 3 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, afin de vérifier la conformité des dépenses engagées par ces organismes aux objectifs poursuivis par l'appel à la générosité publique et d'assurer une mission d'évaluation des actions financées en tout ou partie dans ces conditions en vue de contribuer à l'information des donateurs.
"Ce contrôle peut comporter des vérifications auprès d'autres organismes qui reçoivent des organismes mentionnés au premier alinéa du présent paragraphe, sous quelque forme que ce soit, des ressources collectées dans le cadre de ces campagnes.
"Les rapports établis par l'inspection générale des affaires sociales en application du Présent paragraphe sont adressés au président des organismes concernés, qui est tenu de les communiquer au conseil d'administration et à l'assemblée générale lors de la première réunion lui suit. Un décret en Conseil d'État fixe les modalités de la publicité de ces rapports.
"NI- Pour l'exercice de leurs missions, les membres de l'inspection générale des affaires sociales ont libre accès à toutes les administrations de l'État et collectivités publiques, ainsi qu'à tous les services, établissements et institutions mentionnés au I. Ils ont également libre accès aux institutions, oeuvres, associations ou tout autre organisme, afin de procéder à toute vérification sur l'emploi des concours mentionnés au I, ainsi que sur l'emploi des fonds collectés dans le cadre des campagnes menées à l'échelon national dans les conditions fixées à l'article 3 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 précitée.
"Les administrations de l'État, les collectivités publiques, les services établissements, institutions, oeuvres, associations ou tout autre organisme mentionnés à l'alinéa précédent sont tenus de prêter leur concours aux membres de l'inspection générale, de leur fournir toutes justifications et tous renseignements utiles et de leur communiquer tous documents nécessaires à accomplissement de leurs missions.
"Pour les opérations faisant appel à l'informatique, le droit de communication implique l'accès aux logiciels aux données, ainsi que la faculté d'en demander la transcription par tout traitement approprié dans des documents directement utilisables pour les besoins du contrôle
"Pour les besoins du contrôle de l'emploi des concours mentionnés au I, les agents des services financiers et les commissaires aux comptes des organismes contrôlés sont déliés du secret professionnel à l'égard des membres de l'inspection générale des affaires sociales."
Article 22 (nouveau) - Répartition des ressources collectées auprès du public en cas de pluralité des organismes organisateurs ou bénéficiaires
"Il est inséré, après l'article 3 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 précitée, un article 3 bis ainsi rédigé :
"Art 3 bis.- Lorsque la campagne est menée conjointement par plusieurs organismes visés à l'article 3, ou, pour leur compte, par un organisme unique, la déclaration préalable mentionnée au même article précise les conditions de répartition entre eux des ressources collectées.
"Le cas échéant, la déclaration fixe les critères d'attribution de la part des ressources collectées qui n'est pas reversée aux organismes mentionnés à l'alinéa précédent. Elle désigne l'instance ou l'organisme indépendant chargé de donner un avis sur la répartition des fonds affectés à la recherche, et institue, en tant que de besoin, un comité ad hoc chargé d'attribuer les fonds affectés pour leurs actions sociales à des organismes non organisateurs.
"Les informations mentionnées aux alinéas ci-dessus sont portées à la connaissance des personnes sollicitées par les organismes organisateurs de la campagne."
Articles modifiés de la proposition de loi n° 343 (1994-1995) de M. Jean Chérioux adoptée par le Sénat au cours de sa séance du 26 octobre 1995.
Le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier confère les mêmes pouvoirs à l'Inspection générale des finances, à l'exception toutefois du contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique que ce corps d'Inspection ne souhaite pas, dans un premier temps, voir entrer dans son champ de compétences.
* 4 P.P. Kaltenbach in "Associations lucratives sans but"
* 5 Le texte intégral de la Charte de déontologie et la liste des membres du Comité de la Charte figurent en annexe du présent rapport