III. LES RESSOURCES DU SECTEUR PUBLIC DE L'AUDIOVISUEL
Le produit de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision est estimé par la ligner 46 annexée à l'article 52 du projet de loi de finances pour 1996 à 11 449,22 millions de francs.
Ce même article 52 approuve, in fine, la répartition de son produit, hors TVA, pour un montant de 10 743,6 millions de francs et le produit attendu des recettes provenant de la publicité pour un montant total de 3 171,8 millions de francs hors taxes.
Le budget global du secteur public de l'audiovisuel atteindra, en 1996, 16,808 milliards de francs, en progression de 2,9 % par rapport à 1995 en francs courants et de 0,7 % en francs constants.
La redevance augmente de 4,9 %, mais les concours budgétaires connaissent une baisse importante (-14,3 %), tandis que la publicité devrait s'accroître de 9,6 % et les autres ressources diminuer de 4,2 %.
Evolution des ressources du secteur public de l'audiovisuel depuis 1993 (en millions de francs courants)
Source : SJTIC
Structure de financement de l'audiovisuel public
Source : SJTIC
A. LES RESSOURCES PUBLIQUES
1. La redevance : 1,92 franc par jour.
• Le montant prévisionnel du produit
de la redevance est établi à 11,449 milliards de francs en 1996,
contre 10,915 milliards en 1995, soit une hausse de 4,9 %.
• Le taux de la redevance augmente de 4,47 %
pour atteindre 700 francs, contre 670 francs en 1995, pour un récepteur
couleur.
L'augmentation est de 4,5 % pour un récepteur noir et blanc (449 francs contre 430 francs).
Ce taux résulte d'un compromis entre le ministère du Budget, qui souhaitait une hausse ne dépassant pas 3 % et les demandes conjuguées du ministère de la Culture et des chaînes de service public qui réclamaient une augmentation de 6 %.
En 1995, la hausse a été de 6,2 % par rapport à 1994.
•
L'assiette
de la redevance a peu
évolué en 1995.
Le nombre de comptes était de 20,092 millions en 1994. Il devrait s'accroître un peu en 1995, compte tenu de l'équipement des ménages en récepteurs.
Le nombre de comptes exonérés est stable, à 3,9 millions, pour un manque à gagner de 2,4 milliards de francs en 1995.
Après prélèvement de la TVA, au taux super réduit de 2,1 %, et déduction des charges de fonctionnement du service de la redevance, -pour une somme de 480 millions de francs en 1996-, le montant attribué aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle s'établit en 1996 à 10,743 milliards de francs, contre 10,239 milliards de francs pour 1994, soit une hausse de 4,92 % (504,1 millions de francs).
La redevance représentera, en 1996, 63,9 % des ressources de ces organismes, contre 62,7 en 1995 et 63,4 en 1994.
L'analyse détaillée de ce financement laisse apparaître la stagnation des comptes exonérés, malgré le mécanisme institué en 1993. Cette situation traduit le contexte économique et social difficile, qui influe sur les revenus de la population active comme sur ceux des retraités.
a). L'augmentation modérée du taux de la redevance
Avec une progression de 4,4 %, qui reste très moyenne, compte tenu de l'inflation, la redevance, alors qu'elle devrait constituer la ressource de loin la plus importante du secteur public de l'audiovisuel, reste inférieure à la progression des ressources de publicité qui devraient augmenter en 1996 de 10% environ.
La redevance est de 1,92 franc par jour, pour un poste couleur.
Evolution des taux de la redevance de 1981 a 1996
Source : Projets de loi de finances
Evolution de la progression de la redevance 1981-1996
Source : SJTIC. Document Sénat
Cette progression, très prudente, en 1996, ne constitue malheureusement pas un renversement de tendance dans les sources de financement de l'audiovisuel public que votre rapporteur appelle de ses voeux depuis de nombreuses années.
Les pouvoirs publics devraient se fixer comme objectif de porter la part des ressources issues de la redevance à 75 % des ressources totales en élargissant l'assiette et le taux de la redevance. Le taux de redevance, en France, reste, comparé à la moyenne européenne, l'un des plus faibles, comme l'indique le tableau ci-après.
Montant annuel de la redevance en Europe en 1994
(En Ecus)
(1) Radio seule
Source : UER/OBS
Nb : 1 Ecu équivaut à environ 6,4 francs.
b). Des performances satisfaisantes pour le service de la redevance
(1). Un coût raisonnable de fonctionnement
Le coût de gestion du service de la redevance est financé par un prélèvement sur les recouvrements de la taxe, dont le montant est fixé chaque année en fonction de l'évaluation prévisionnelle des besoins du service. Ce coût de gestion fait l'objet d'un rattachement par voie de fonds de concours au chapitre 37-98 « Frais de fonctionnement du service de la redevance » du budget des Services financiers.
Il convient d'emblée de noter que le montant de ce prélèvement annuel, rapporté au produit de la taxe, est passé de 5,49 % en 1988 à 4,21 % en 1995. Il était de 6,91 % en 1975.
Ainsi, le niveau du prélèvement de fonds de concours opéré en 1995 (460 millions de francs) est assez largement inférieur, en francs constants, à celui de 1986 (410 millions de francs). Les dépenses de fonctionnement (dépenses de personnel incluses) n'ont au total progressé en francs courants que de 12,2 % en 9 ans, à missions constantes. Dépenses de personnel et dépenses d'affranchissement représentent 80 % du total des dépenses annuelles du service.
Cet effort de maîtrise de la dépense a été rendu possible grâce aux très importantes réductions d'emplois mises en oeuvre au cours de la période. L'informatisation des procédures a permis de réduire les effectifs de 300 emplois en 1988 et 1994, soit -16,4 pourcent, à missions constantes. Au terme de ce processus, l'économie annuelle lié à ces suppressions d'emplois peut être évaluée, en base 1995, à environ 50 millions de francs.
Grâce à ces efforts de rigueur, le coût annuel de gestion d'un compte ressort en 1994 à 21,90 F, ce qui le situe à un niveau très élevé compte tenu de l'ensemble des opérations d'assiette et de recouvrement qu'il représente (le simple affranchissement de l'avis à payer la redevance représente plus de 10% du coût de gestion annuel moyen d'un compte). Ce coût annuel ressortait à 21,13 F en 1988 et a donc été très sensiblement réduit en francs constants.
(2). Le taux de recouvrement est satisfaisant
Le taux de recouvrement de la redevance est satisfaisant. Il était, fin 1994, de 95,5 % contre 95 % fin 1993, et de 94,65 % fin 1992.
On estime cependant que la fraude coûte 600 millions de francs par an au budget de l'État.
L'évolution du produit de la redevance est supérieure à celle du taux de la taxe. En raison de l'évolution tendancielle à la baisse du nombre de comptes, les opérations de contrôle réalisées par le service de la redevance sont déterminantes pour stabiliser et développer le nombre de redevables.
Sur les dernières années, en effet, le service a, par ses actions (lutte contre la fraude, campagnes de coloration, enquêtes auprès des hôtels et résidences collectives de tourisme, contrôle sur les exonérations) largement participé à l'augmentation des comptes (+1 million de comptes en 5 ans sur la période 1990-1994 inclus, dont +0,9 million de comptes payants malgré la «"pression"» que représente l'importance des exonérations). En 1994 notamment, près de 275 000 régularisations de situations (dont 266 000 ouvertures de comptes payants) ont été réalisées à la suite d'opérations de recherches de téléviseurs non déclarés et 123 000 comptes exonérés ont été remis en paiement en raison des contrôles effectués.
Le rapprochement des fichiers de la redevance et de la taxe d'habitation, autorisé par la CNIL, a permis, depuis 1994, à moyens en personnels équivalents, d'augmenter sensiblement les résultats en nombre d'ouvertures de comptes et d'élargir, dans de meilleures conditions de rendement, l'assiette déterminant le produit financier. L'extension de l'expérience de rapprochement des fichiers « Redevance » et « Taxe d'habitation » est donc nécessaire car largement porteuse pour l'avenir. L'accord de la CNIL est déterminant, et une extension de l'expérience sur une période de 12 mois, à au moins 1/3 des départements, a été présentée en début 1995 à la Commission.
Pour 1996, le prélèvement nécessaire au fonctionnement du service de la redevance s'élèvera à 480 millions de francs, soit 43 % de plus qu'en 1995, et représentera 4,19 % du produit prévu.
c). La stagnation du nombre de comptes exonérés
Les exonérations de redevance ont représenté un manque à gagner de 2 414 millions de francs en 1994.
En application du décret n°92-304 du 30 mars 1992, sont exonérés :
1°) les personnes physiques remplissant les conditions suivantes :
- avoir 61 ans révolus au 1er janvier 1994, cet âge étant repoussé d'un an,chaque année, jusqu'au 1er janvier 1997,
Ou bien
- être infirme ou invalide au taux minimum de 80 %,
- ne pas être passible de l'impôt sur le revenu, c'est-à-dire, avoir une cotisation d'impôt sur le revenu inférieure au minimum de recouvrement. Cette limite est appréciée, après réintégration des avoirs fiscaux ou crédits d'impôts, des réductions d'impôts et de certains revenus exonérés en France,
- ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune,
- vivre seul, ou avec son conjoint, et, éventuellement, avec des personnes à charge ou avec d'autres personnes non passibles de l'impôt sur le revenu, avec une tierce personne chargée d'une assistance permanente, ou avec ses parents en ligne directe, si ceux-ci ne sont pas eux-mêmes passibles de l'impôt sur le revenu.
2°) Les établissements hospitaliers, sous réserve de ne pas être assujettis à la TVA, habilités à recevoir les bénéficiaires de l'aide sociale, et les établissements hospitaliers ou de soins, à l'exception des appareils destinés à l'usage privatif des personnels de ces établissements.
Le montant de ces exonérations, loin de décroître, devrait augmenter au 31.12.1995 pour atteindre 2 556 millions de francs, soit une hausse de 5,9 %. Les prévisions au 31.12.1996, selon le service de la redevance, sont de 2 533 millions de francs.
Exonérations de redevance
(En millions de francs)
Source : SJTJC
La France est toujours le seul État de l'Union européenne qui exonère autant de comptes de la redevance audiovisuelle.
En 1994, le pourcentage des exonérations de redevance par rapport à la population était de :
- 19,8 % en France,
- 7 % en Allemagne,
- 7,9 % en Belgique,
- 0,6 % aux Pays-Bas.
Les exonérations totales étaient inconnues au Royaume-Uni (2 % des foyers bénéficiant toutefois de tarifs réduits) et en Italie (cependant, 15,6 millions de comptes seulement étaient recensés).
La situation française est profondément malsaine.
Comptes exonérés de la redevance
NB : estimations pour 1995 et 1996
Source : SJTIC
De plus, l'efficacité du décret n 93-1314 du 2 décembre 1993, qui a repoussé d'année en année jusqu'à 65 ans le bénéfice de l'exonération, tend à diminuer.
Au 31 août 1995, les encaissements de redevance se situaient en léger retrait (-30 millions de francs) par rapport au programme annuel d'encaissement établi par le service sur la base des prévisions de recettes inscrites en loi de finances (10 914,6 millions de francs).
Les effets attendus du glissement de l'âge requis pour prétendre à l'exonération de la redevance de 60 à 61 ans en 1994 puis de 61 à 62 ans en 1995 ne se sont pas encore concrétisés à la hauteur de ce qui était escompté. En effet, la réduction attendue du parc de comptes exonérés était de 100 000 comptes pour 1994 (soit 70 millions de francs) et autant pour 1995. Or, les comptes exonérés n'ont diminué que de 8 483 unités en 1994 et ont augmenté de 57 426 unités au 1er semestre 1995.
En fait, cette mesure de relèvement de l'âge minimum a coïncidé avec la détérioration du contexte économique et social, influençant à la fois les revenus de la population active et sur ceux des retraités. Cette mesure a essentiellement permis de maîtriser l'accroissement du nombre de comptes exonérés, mais n'a pas conduit à une diminution sensible de leur nombre comme cela avait été espéré.
Comme le complément de recettes attendues, en 1994 comme en 1995, de 70 millions de francs, lié au relèvement de la condition d'âge minimal, n'est pas confirmé, il convient de constater que ce dispositif était sans doute nécessaire mais qu'il n'est plus suffisant.
Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, suggérera au Gouvernement d'aller beaucoup plus loin.
d). L'affectation des ressources de la redevance en 1996
Comme les années précédentes, les ressources de la redevance sont concentrées sur trois sociétés : les deux chaînes de FRANCE TÉLÉVISION et Radio-France, qui bénéficient de 8 258 millions de francs, soit 76,86 % du total.
Répartition de la redevance
(En millions de francs hors TVA)
Source : projets de le loi de finances
Répartition de la redevance en 1995
Source : SJTIC, Document Sénat
2. Les concours budgétaires en baisse
Ils s'élèveront à 1 799,4 millions de francs en 1996.
Répartition et évolution des dotations budgétaires du secteur public de l'audiovisuel 1994-1996
(1) Ces dotations correspondent aux abondements issus de la discussion parlementaire, soit 9 millions de francs en 1993 et 13,7 millions de francs en 1994.
(2) Décret d'avance du 30 mars 1994.
(3)Abondement parlementaire.
(4) Dotations chapitre 43-70 - Culture.
(5) Ces dotations n'avaient pas été versées au 1er septembre 1995.
*Compte d'affectation spéciale des produits de cession de titres du secteur public.
Source : annexes à la loi de finances.
a). Un effort budgétaire moins lisible
L'essentiel des concours budgétaires du projet de loi de finances pour 1996 est constitué par la compensation des exonérations de redevance, pour 1413,3 millions de francs (en baisse de 3,9 %).
Cette compensation faisait l'objet du chapitre 46-01 - Contribution forfaitaire de l'État au financement des exonérations de redevance de télévision des services généraux du Premier ministre. Elle se montait à 1.500,38 millions de francs en 1995, et représentait 58,7 % du coût réel des exonérations de redevance pour le secteur public de l'audiovisuel.
Ce montant était en croissance de 23,3 % par rapport à 1994, année où la compensation, instituée en 1990, avait été multipliée par quatre par rapport à l'exercice précédent.
Ce chapitre se voit fortement amputé par des transferts en faveur du ministère de la Culture, transfert dont la logique n'est pas, a priori, évidente.
Les crédits votés sont tout d'abord amputés de 5,5 millions de francs, correspondant à la suppression de crédits ouverts en 1995 à titre non renouvelable. Sur les 1 494,88 millions de francs de services votés :
- un montant de 54,17 millions de francs est retranché, en raison de la légère baisse des exonérations de redevance,
- un montant de 630,71 millions de francs est transféré sur un nouveau chapitre 43-70 - Interventions culturelles dans le secteur de l'audiovisuel public du ministère de la Culture. Cette somme correspond :
. à l'activité musicale de Radio-France (357,35 millions de francs) ;
. au financement de l'activité de dépôt légal confiée à l'INA (70,24 millions de francs) ;
. au financement de la SEPT-ARTE (203,12 millions de francs).
Ce transfert est très contestable. On ne voit pas la logique qui l'inspire. On peut néanmoins comprendre que l'activité musicale de Radio-France -financée indirectement par la redevance télévision- relève de ce ministère, dans un souci de meilleure cohérence de la politique musicale, le ministère de la Culture assurant le suivi artistique de l'ensemble des autres orchestres subventionnés par l'État.
En revanche, considérer que le financement du dépôt légal de l'INA et d'ARTE doive relever du ministère de la Culture revient à considérer que les autres entreprises du secteur de la communication audiovisuelle ne sont pas chargées d'une mission culturelle, ce qui est, à l'évidence, profondément absurde.
On rappellera à ce sujet les propos tenus, dans Le Figaro, par le président de FRANCE TÉLÉVISION, le 23 mai 1995 :
« Il est inimaginable que les chaînes généralistes ne diffusent pas d'émissions culturelles. C'est la porte ouverte à la facilité et à la futilité. C'est une question de choix, de plaisir et de responsabilité. Notre mission est d'amener tous les Français vers la culture, de leur donner envie de lire, de sortir, d'écouter de la musique et de devenir des acteurs de la culture. Elle ne doit pas transformer les téléspectateurs en voyeurs ».
En outre, l'effort budgétaire de l'État est désormais moins lisible. Une même action -la compensation des exonérations de redevance de télévision- est financée par deux chapitres budgétaires différents.
Peut-être eut-il été préférable que l'ensemble de ce chapitre soit transféré des services généraux du Premier ministre au ministère de la Culture.
b). La compensation des exonérations de redevance
En cinq ans, le montant des remboursements a considérablement augmenté, passant de 70 millions de francs en 1990 à 1 500 millions de francs en 1995 et 1 440,71 millions de francs en 1996, représentant une diminution de 4 % environ par rapport à 1995.
Le principe du remboursement par l'État des exonérations de redevance par une subvention inscrite au budget de l'État a été posé dès l'ordonnance n°59-273 du 4 février 1959. Cette disposition fut rappelée par l'article 20 de la loi du 7 août 1974 (1)4 ( * ) . Il faudra néanmoins attendre l'application effective de cette disposition plus de trente ans, avec la loi de finances pour 1990.
A l'étude de ces chiffres, on prend la mesure du caractère démagogique d'une mesure automatique dont le caractère social n'est pas évident, mais qui est largement responsable des difficultés financières du secteur public de l'audiovisuel.
Ces remboursements sont en outre complétés par des subventions d'investissement directement versées à certaines sociétés de programme.
Evolution de la compensation par l'État des exonérations de redevance 1990-1996 (en millions de francs)
Source : SJTIC
Loi de finances initiale pour 1995,
Projet de loi de finances pour 1996
Exécution pour les autres années
Cette compensation est désormais versée au titre :
- des services généraux du Premier ministre, pour 810 millions de francs ;
- du ministère de la Culture, pour 630,71 millions de francs.
c) Les subventions des autres ministères
Avec 386,1 millions de francs, elles diminuent fortement par apport à 1996 (-38,5%).
(1). Les subventions du ministère des Affaires étrangères
La subvention du ministère à RFI diminue de 64 millions de francs
Pour s'établir à 385,3 millions de francs. En revanche, la subvention symbolique, du ministère de la Coopération d'un montant de 0,8 millions de francs demeure inchangée.
En raison du financement de l'ensemble de la diffusion satellitaire
Par EUTELSAT sur crédits de remboursements d'exonération de redevance, la subvention de 7 millions de francs versée à la SEPT-ARTE est supprimée à compter de 1996.
(2). La subvention du ministère de la Culture
La subvention du ministère pour la SEPT-ARTE, d'une part, et pour La Cinquième, d'autre part, de 171,1 millions de francs, n'est pas reconduite en 1996.
L'effort financier public en faveur du secteur public de l'audiovisuel affectataire de redevance est, au total, estimé à 14 191,1 millions de francs pour 1996, résultant de :
- la redevance, pour 10 743,6 millions de francs, les remboursements d'exonération de redevance, pour 1 413,3 millions de francs,
- les subventions du ministère des Affaires étrangères, pour 385,3 millions de francs et du ministère de la Coopération, pour 800 000 francs,
- l'effort fiscal résultant du taux réduit de TVA de 2,1 % sur la redevance, représentant un montant de 1 648,1 millions de francs.
* 4 Toutefois, à cette époque, les exonérations de redevance n'étaient pas accordées de façon automatique ; il s'agissait seulement de cas sociaux.