II. L'ÉTAT ACTUEL DE LA QUESTION ET L'AMENDEMENT DE COPENHAGUE
Depuis l'adoption de l'Amendement de Londres, de nouvelles révélations scientifiques ont démontré la nécessité d'aller plus loin dans la protection de la couche d'ozone. Tel est l'objet de l'Amendement de Copenhague, dont la réglementation communautaire a déjà, pour une large part, tiré les conséquences. En dépit du progrès que constitue cette nouvelle rectification du Protocole de Montréal, les problèmes posés par les pays en développement dans le domaine de la lutte contre les substances appauvrissant la couche d'ozone demeurent entiers.
A. LES INSUFFISANCES DE L'AMENDEMENT DE LONDRES ET LE RENFORCEMENT DU PROTOCOLE DE MONTRÉAL
1. De nouvelles révélations scientifiques sur l'ampleur de la destruction de la couche d'ozone
Selon la communauté scientifique, les mesures prévues par l'Amendement de Londres sont encore insuffisantes, car elles conduisent à une augmentation de la concentration de chlore dans la stratosphère de 3,3 à 4,1 parties par milliard en volume en l'an 2000. Bien que la liste des substances réglementées ait été étendue par l'Amendement de Londres, le caractère progressif des délais de réduction qu'il prévoit impliquerait la production de 17 millions de tonnes supplémentaires de substances appauvrissant la couche d'ozone avant l'interruption définitive de leur fabrication . L'affaiblissement de la couche d'ozone est désormais constaté au-dessus de régions à forte densité de population en Europe et en Amérique du Nord, ce qui permet d'anticiper une augmentation du rayonnement ultraviolet à la surface de la terre. Cette évolution induira des conséquences regrettables non seulement dans le domaine de la santé, mais aussi sur les écosystèmes naturels, la sylviculture et la qualité des denrées alimentaires.
Par ailleurs, il semble aujourd'hui établi que les substances qui appauvrissent la couche d'ozone sont aussi celles qui contribuent à l'effet de serre , qu'il s'agisse des CFC ou des produits de substitution, dont les effets sur le réchauffement de la planète pourraient l'emporter sur le bioxyde de carbone 4 ( * ) .
Enfin, une autre difficulté réside dans la durée de vie des CFC qui arrivent dans la stratosphère environ sept ans après avoir été émis, et qui restent presque 100 ans dans l'atmosphère du fait de leur grande stabilité chimique. La situation actuelle résulte donc de la pollution antérieure aux années 1990. L'arrêt immédiat et complet des émissions de CFC n'aurait d'effet que dans un siècle.
Le sentiment d'urgence suscité, une nouvelle fois, par la diffusion de ces observations, conduisit à l'élaboration de l'Amendement adopté à Copenhague le 25 novembre 1992.
2. L'Amendement de Copenhague et le renforcement des mesures de protection de la couche d'ozone
Adopté au cours de la quatrième réunion des Parties au Protocole de Montréal, le texte élaboré à Copenhague comporte en réalité deux dispositifs différents :
- des ajustements qui renforcent les mesures applicables aux substances déjà réglementées,
- un amendement qui augmente le nombre de substances réglementées.
a) Modification du calendrier d'élimination des substances décidé à Londres
En ce qui concerne les substances déjà visées par le Protocole de Montréal modifié à Londres (CFC, halons, tétrachlorure de carbone et méthylchloroforme), les ajustements décidés à Copenhague ont avancé la date d'arrêt total de la production et de la consommation.
Celle-ci passe, en effet,
- de 2000 à 1996 pour les CFC et le tétrachlorure de carbone,
- de 2000 à 1994 pour les halons (on peut d'ores et déjà considérer que ceux-ci ne sont plus ni produits, ni consommés, du moins par les pays développés),
- de 2005 à 1996 pour le méthylchloroforme.
b) Extension du champ d'application du Protocole de Montréal
L'amendement de Copenhague étend à de nouvelles substances les mesures de réduction de la production et de la consommation élaborées dans le cadre du Protocole de Montréal. Tel était déjà le cas de l'Amendement de Londres, qui avait permis, en 1990, d'étendre le champ d'application du Protocole de Montréal à des substances initialement non contrôlées, comme il ressort du tableau ci-après :
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Substances réglementées par le Protocole de Montréal (1987) |
- CFC 11, 12, 113, 114, 115 - Halons 1211, 1301, 2402 |
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Substances introduites par l'Amendement de Londres (1991) |
- autres CFC - tétrachlorure de carbone - méthylchloroforme |
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Substances introduites par l'Amendement de Copenhague (1992) |
- bromure de méthyle - HCFC (hydrochlorofluorocarbures) - HBFC (hydrobromofluorocarbures) |
L'Amendement de Copenhague établit un régime différent pour les hydrobromofluorocarbures et le bromure de méthyle, dont la production et la consommation sont réglementées, alors que les mesures relatives aux hydrochlorofluorocarbures visent la seule consommation.
- substances dont la production et la consommation sont contrôlées
Il s'agit du bromure de méthyle, utilisé comme fumigant dans l'agriculture, et des hydrobromofluorocarbures (HBFC).
L'extension du Protocole de Montréal aux HBCF constitue une mesure préventive, car les HBFC n'ont jamais été fabriqués véritablement à l'échelle industrielle. Mais comme ils auraient éventuellement pu se substituer aux halons (eux-mêmes utilisés dans la fabrication d'extincteurs), les Parties au Protocole de Montréal ont jugé opportun d'éviter toute production et consommation. Notons que la suppression totale des HBFC est prévue dès 1996. En ce qui concerne le bromure de méthyle, l'Amendement de Copenhague prévoit le gel de la production et de la consommation sur la base des données de l'année 1991. Cette mesure relativement peu sévère s'explique par le fait que cette substance, utilisée dans le domaine agricole, constitue un produit vital pour nombre de pays en développement.
- substances dont seule la consommation est contrôlée
Il s'agit des HCFC, substituts temporaires des CFC. L'incidence des HCFC sur la couche d'ozone n'est pas négligeable, ces substances doivent donc de ce fait être étroitement contrôlées. La production des HCFC n'est toutefois pas limitée, car ces substances sont de nouveaux produits dont seules des entreprises de pays industrialisés possèdent le brevet, et qui doivent pouvoir être exportés vers les PED dans une perspective de remplacement des CFC. En revanche, les HCFC affectant la couche d'ozone, leur consommation dans les pays développés doit être contingentée. L'Amendement de Copenhague prévoit à cet égard un calendrier de réduction progressive de la consommation (suffisant pour couvrir les usages futurs de HCFC) prévoyant un arrêt total de celle-ci en 2030, ainsi qu'il ressort du tableau ci-après :
Calendrier de réduction de la
production de HCFC
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Année |
Consommation de référence |
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1996 2004 2010 2015 2020 2030 |
Consommation de référence - 35% - 65% - 90% - 99,5% - 100% |
La consommation de référence est égale à la consommation de HCFC en 1989, plus 3,1% de la consommation de CFC en 1989, ces données étant pondérées par le coefficient de destruction d'ozone de ces produits.
- stipulations relatives aux échanges de substances réglementées
Les importations et exportations de produits contrôlés vers des pays non Parties au Protocole de Montréal sont interdites par celui-ci. A ce jour, cette interdiction vaut pour toutes les substances, y compris les HBFC, sauf le bromure de méthyl et les HCFC dont on a vu l'importance pour les pays en développement.
Plus récemment, les Parties ont décidé de renoncer à réglementer les produits fabriqués à l'aide des substances visées, du fait de la difficulté technique de retrouver la trace de ces substances, et compte tenu de l'accélération du calendrier d'élimination de celle-ci. Le rapport coût-avantages de la réglementation de ces productions dérivées n'a donc pas justifié l'élaboration de telles mesures.
En ce qui concerne la compatibilité avec le GATT de l'interdiction des importations et exportations des substances contrôlées, point souvent évoqué au cours des négociations, on ne relève à ce jour aucun litige ni entre Parties au Protocole de Montréal, ni entre Parties et non Parties. Cette absence de contentieux tient probablement au caractère extrêmement consensuel de la lutte pour la protection de la couche d'ozone.
Mentionnons, par ailleurs, que le transfert des droits de consommation de HCFC, prévu par l'Amendement de Copenhague, ne modifie pas la consommation totale autorisée, mais vise à prendre en compte la disparité des besoins dans les différents secteurs d'utilisation : mousses d'isolation, solvants, réfrigération, climatisation des bâtiments. C'est ainsi que les besoins en solvants sont plus importants au Japon, alors que la demande est plus forte en Europe dans le domaine de l'isolation thermique.
B. UNE RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE SOUVENT PLUS EXIGEANTE QUE LE PROTOCOLE DE MONTRÉAL
C'est par un règlement d'application directe dans les Etats membres et régulièrement mis à jour depuis 1988, que sont transposés les engagements souscrits dans le cadre du protocole de Montréal. Sa dernière version est le règlement n° 3093/94 du Conseil du 15 décembre 1994 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone.
Dans la plupart des cas, la réglementation communautaire (et appliquée par la France) est plus exigeante que le protocole de Montréal modifié . A titre d'exemple, la production des CFC et du tétrachlorure de carbone a cessé dès le 1er janvier 1995 dans les Etats membres, soit un an avant l'échéance fixée par l'Amendement de Londres. De même, l'arrêt de la production de HCFC interviendra plus tôt que ne l'ont prévu les Parties au Protocole.
1. Réglementation communautaire relative à la production et à la consommation des substances appauvrissant la couche d'ozone
La réglementation communautaire établit, comme l'Amendement de Copenhague, un régime différent pour les HCFC (dont seule est contrôlée la consommation) et les autres substances, dont la production et la consommation sont concernées:
- chlorofluorocarbures (notamment CFC 11, 12, 13,113, 114, 115) utilisés dans le secteur de la réfrigération, du conditionnement d'air, des aérosols, des mousses plastiques et des solvants,
- halons (1301, 1201 et 2402), utilisés essentiellement pour la protection contre l'incendie,
- hydrobromofluorocarbures, substituts inadéquats des halons (voir ci-dessus, A, 2, b),
- bromure de méthyle, utilisé comme fumigant des sols,
- tétrachlorure de carbone et méthylchloroforme, utilisés principalement comme solvants.
La réglementation relative à la production de ces substances autorise des transferts de droits à production , dans le cadre d'une politique de rationalisation industrielle à l'échelle communautaire.
L'utilisation de ces substances est donc proscrite, à l'exception d'éventuels « usages essentiels » pour lesquels une production pourrait être autorisée. Le critère d'usages essentiels vaut pour la production exceptionnelle de CFC, de halons, de tétrachlorure de carbone et de méthylchloroforme. La production de ces substances peut également être autorisée, dans des limites étroites, pour satisfaire les besoins intérieurs fondamentaux des pays en développement.
Le calendrier relatif aux réductions de production et de consommation prévues par le règlement n° 3093/94 précité est exposé dans le tableau suivant :
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Année |
CFC |
Halons |
Tétrachlorure de carbone |
Méthyl-chloroforme |
HBFC |
Bromure de méthyle |
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1993 |
- 50 % |
gel par rapport à 1986 |
- 50 % |
gel par rapport à 1989 |
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1994 |
- 85 % |
- 100 % |
- 85 % |
- 50 % |
||
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1995 |
- 100 % |
- 100 % |
gel par rapport à 1991 |
|||
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1996 |
- 100 % |
- 100 % |
||||
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1998 |
- 25 % |
On remarque que l'Amendement de Copenhague prévoit l'interruption de la consommation et de la production des CFC et du tétrachlorure de carbone en 1996, alors que l'échéance est avancée à 1995 par le Règlement communautaire.
2. Réglementation communautaire applicable aux HCFC
La réglementation communautaire relative aux HCFC, substituts provisoires des CFC, concerne exclusivement, comme l'Amendement de Copenhague, la consommation.
Le calendrier de réduction de la consommation est indiqué dans le tableau ci-après :
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Année |
Consommation |
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1995 |
consommation de référence |
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2004 |
- 35 % |
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2007 |
- 60 % |
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2010 |
- 80 % |
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2013 |
- 95 % |
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2015 |
- 100 % |
C'est donc en 1995 (1996 selon l'Amendement de Copenhague) qu'intervient le plafonnement de la consommation de HCFC, l'interruption totale étant prévue pour 2015 (2030 selon l'Amendement de Copenhague).
La consommation de référence est égale à la consommation de HCFC en 1989 (pondérée par un coefficient de destruction d'ozone) plus 2,6 % (3,1 % dans l'Amendement de Copenhague) de la consommation pondérée de CFC en 1989.
Les quotas ne seront répartis entre producteurs et importateurs que lorsque la connaissance du marché des HCFC aura progressé. Par ailleurs, il est prévu d'interdire l'utilisation des HCFC dans les aréosols, les mousses souples et progressivement, dans certains secteurs de la réfrigération, du conditionnement d'air et des solvants.
Les dispositions du règlement relatives aux échanges commerciaux avec les Etats non parties au protocole de Montréal interdisent :
- non seulement l'importation et l'exportation des CFC, halons, tétrachlorure de carbone, HBFC et méthylchloroforme,
- mais aussi l'importation de produits dérivés contenant des CFC et halons (alors que les Parties à l'Amendement de Copenhague se sont abstenues de réglementer les produits fabriqués à l'aide des substances contrôlées).
L'Union européenne propose actuellement l'élaboration d'une nouvelle réglementation, plus contraignante à l'égard des HCFC que le règlement de décembre 1994. Cette question sera examinée lors de la prochaine réunion des Parties, en décembre 1995 à Vienne.
C. LA PERSISTANCE DE DIFFICULTÉS POUR LES PED
La plupart des pays en développement manifestent aujourd'hui une attitude positive à l'égard du Protocole de Montréal, et adhèrent à celui-ci notamment pour éviter d'être victimes des restrictions commerciales prévues à l'égard des pays non Parties. En dépit de cette évolution, force est de constater que la réglementation internationale ne permet pas de lever les difficultés financières posées au Tiers-Monde par la mise en oeuvre des mesures de réduction et de substitution prévues dans le cadre du Protocole de Montréal.
Le coût des substituts des CFC est, en effet, 6 à 7 fois plus élevé que celui des chlorofluorocarbures . Les pays en développement ne sont donc pas en mesure de financer l'évolution technologique indispensable au passage à la fabrication de substituts.
La compensation de ces surcoûts fait peser une charge financière considérable sur le Fonds multilatéral créé par l'Amendement de Londres. Or les ressources du Fonds (240 millions de dollars) sont nettement inférieures aux dépenses que devront engager les pays du Sud pour reconvertir leurs unités de production. Ces dépenses sont estimées, entre 1990 et 2008, à 150-400 millions de dollars par an.
Notons que l'accélération du processus d'élimination des substances appauvrissant la couche d'ozone, adoptée à Copenhague, pourrait, le cas échéant, modifier le délai de grâce de 10 ans consenti aux pays en développement , si le calendrier arrêté à Copenhague était appliqué à ceux-ci. Les deux tableaux suivants sont, à cet égard, éclairants :
- première hypothèse : maintien du délai de grâce de 10 ans par rapport au calendrier adopté à Londres
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Année de consommation maximale/ année de consommation nulle |
Consommation (en tonnes métriques) |
|
|
CFC |
1996 2010 |
149 000 0 |
|
Halons |
2001 2010 |
12 000 0 |
|
Tétrachlorure de carbone |
1999 2015 |
7 000 0 |
|
1,1,1-trichloroéthane (ou méthylchloroforme) |
1999 2015 |
50 000 0 |
- deuxième hypothèse : application d'un délai de grâce de 10 ans à partir du calendrier arrêté à Copenhague
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Année de consommation maximale/ année de consommation nulle |
Consommation (en tonnes métriques) |
|
|
CFC |
1996 2006 |
149 000 0 |
|
Halons |
2001 2004 |
12 000 0 |
|
Tétrachlorure de carbone |
1999 2006 |
7 000 0 |
|
1,1,1-trichloroéthane (ou méthylchloroforme) |
1999 2006 |
50 000 0 |
On remarque donc que l'application aux PED du calendrier décidé à Copenhague permet de parvenir à l'élimination des substances concernées avec 4 ans d'avance pour les CFC et le tétrachlorure de carbone (soit en 2006 au lieu de 2010), 6 ans d'avance pour les halons (soit en 2004 au lieu de 2010), et 9 ans d'avance pour le trichloroéthane (soit en 2006 au lieu de 2015).
Une étude a montré que, selon le calendrier retenu (celui de Londres ou de Copenhague), l'incidence pour le Fonds multilatéral pouvait être comprise entre 1,6 et 10 milliards de dollars sur une période d'une dizaine d'années. Or, l'application de l'échéancier de Copenhague induisant un coût plus élevé que le calendrier de Londres, les pays donateurs ne sont probablement pas prêts à une telle augmentation de leurs contributions.
D. COMMENT OPPOSER UNE SOLUTION PLEINEMENT SATISFAISANTE À UN PROBLÈME ÉVOLUTIF ?
En dépit des progrès qu'ont permis l'adoption du protocole de Montréal et les modifications successives de celui-ci, la réglementation internationale de la lutte contre les substances appauvrissant la couche d'ozone ne saurait constituer une solution pleinement satisfaisante, en raison, d'une part, des délais inhérents à l'élaboration du Droit public international, et, d'autre part, des difficultés liées à la nécessité de concilier protection de l'environnement et contraintes industrielles.
Le défi opposé à la réglementation internationale dans le domaine de la protection de la couche d'ozone est de tirer au plus vite les conséquences de révélations scientifiques qui évoluent à un rythme nécessairement plus rapide que le Droit international public. Celui-ci est, en effet, soumis à des contraintes de procédure telles qu'il existe nécessairement un décalage entre la constatation, par les scientifiques, de l'existence d'une éventuelle lacune dans le dispositif juridique et l'adaptation de celui-ci .
Par ailleurs, mentionnons les nécessaires délais de réponse des industries concernées par rapport à la mise en évidence des effets nocifs de certaines substances. Ainsi les HCF (hydrofluorocarbures), employés notamment comme substituts des halons en matière de protection contre l'incendie, ont certes un effet neutre sur la couche d'ozone , alors qu'ils contribuent à l'effet de serre (dans des proportions toutefois trois fois moins graves que les CFC). La réglementation française s'efforce donc de limiter le recours aux HFC , en limitant leur utilisation aux cas où aucune solution alternative n'est envisageable, et en rendant obligatoire leur récupération. Néanmoins, selon les informations transmises à votre rapporteur, les HFC ne sauraient encore être interdits en l'état actuel de nos connaissances scientifiques.
En effet, il existe des gaz inertes, neutres pour l'environnement, mais qui ne peuvent se substituer aux HFC pour l'intégralité de leurs usages industriels , ne serait-ce qu'en raison des difficultés posées par l'important volume de stockage qu'ils représentent, et qui rendent ces gaz inutilisables, entre autres exemples, à bord des avions. Ces insuffisances d'ordre technique sont très éclairantes des difficultés que présente l'élaboration d'une réglementation respectueuse à la fois de l'environnement et des contraintes industrielles.
Pour ces deux raisons, il est probable que l'Amendement de Copenhague ne constitue pas une solution définitive au problème de la protection de la couche d'ozone, et que de nouvelles révélations scientifiques nécessiteront encore des adaptations du Protocole de Montréal.
* 4 cf New scientist , juillet et septembre 1990.