II. UNE MISSION COMPRENANT DES PROGRAMMES HÉTÉROGÈNES DONT LES MOYENS ÉVOLUENT DE MANIÈRE DISPARATE EN 2025
La mission comprend quatre programmes et contribue à des politiques publiques particulièrement hétérogènes. Il s'agit par ordre décroissant d'importance budgétaire des programmes 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture de l'agroalimentaire et de la forêt » (2,51 milliards d'euros en autorisation d'engagement contre 3,17 milliards en 2024), 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » (926,9 millions d'euros contre 1,03 milliard en LFI 2024 en AE), 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (732 millions d'euros contre 702 millions d'euros en 2024) ainsi qu'un programme plus récent, le programme 381 « Allégements du cout du travail en agriculture » (448,5 millions d'euros en PLF 2025 contre 423 millions d'euros en LFI 2024) pour un total de 4,6 milliards d'euros en AE (ce total était de 5,3 milliards d'euros en 2024).
Comme indiqué supra, le programmes 382 « Soutien aux associations de protection animale et aux refuges », doté d'un million d'euros, disparait en 2025, « absorbé » par le programme 206.
A. LE PROGRAMME 149 « COMPÉTITIVITÉ ET DURABILITÉ DE L'AGRICULTURE, DE L'AGROALIMENTAIRE ET DE LA FORÊT » FORTEMENT AMPUTÉ
Ce programme rassemble les dotations visant à soutenir les filières agricoles et forestières, notamment par la transformation des modèles de production, l'amélioration de la performance économique et environnementale de l'agriculture, le soutien aux revenus des producteurs et une répartition plus équilibrée entre les différents maillons des filières. Ces objectifs doivent contribuer à la souveraineté alimentaire et venir en soutien à l'économie.
Il intervient dans le financement des aides nationales ou européennes en faveur des exploitations agricoles et des opérateurs des filières agroalimentaires, forestières et halieutiques.
La plupart de ces aides relèvent du second pilier de la politique agricole commune (PAC) à travers le Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural (ou FEADER), telles que l'appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations, le soutien aux investissements du Plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE), la dotation aux jeunes agriculteurs, le soutien au secteur de l'élevage dans les zones soumises à des contraintes naturelles principalement via les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN14(*)), les mesures en faveur de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement et de la biodiversité (mesures agro-environnementales et climatiques -MAEC- et soutien à l'agriculture biologique) ainsi que les mesures contre la prédation.
Les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC)
Les mesures agroenvironnementales et climatiques permettent d'accompagner les exploitations agricoles qui s'engagent dans le développement de pratiques combinant performance économique et performance environnementale, ou dans le maintien de telles pratiques lorsqu'elles sont menacées de disparition.
Initialement instaurées dans le cadre de la PAC 2014-2020, elles prennent la forme d'aides ou d'indemnités compensatoires et contribuent à la préservation de la qualité de l'eau, de la biodiversité, des sols ou à la lutte contre le changement climatique. Les paramètres initiaux des MAEC (montant et forme du soutien en fonction du type d'activités) ont été définis en mai 2014 par le Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO). Ces enjeux locaux sont donc très variables d'un territoire à un autre : dans les outre-mer par exemple, les MAEC sont principalement sectorielles (banane, canne à sucre, vergers, etc.)15(*).
Outre le fait qu'elles répondent à des enjeux localisés, les MAEC peuvent aussi s'inscrire dans une logique de système (système herbivore, etc.) ou contribuer à la préservation des ressources génétiques : sont prévus dans ce cadre des financements pour les races animales et végétales menacées ainsi que pour l'apiculture.
Par ailleurs, depuis le 1er janvier 2023, la gouvernance des aides a été repensée : l'État est désormais l'autorité de gestion des aides surfaciques (MAEC, aides à l'agriculture biologique, etc.) tandis que les régions sont en charge de la gestion des aides non surfaciques, par exemple l'attribution des aides à l'installation versées dans le cadre du FEADER.
Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 202516(*)
Si l'on s'en tient à une comparaison LFI pour 2024 et PLF pour 2025, le programme 149 subit une contraction de 20,92 % des autorisations d'engagement et de 10,14 % des crédits de paiement, ce qui représente tout de même une réduction de 650 millions d'euros en AE et 280 millions d'euros en CP. C'est davantage que la baisse des crédits pour la mission dans son ensemble. Comme indiqué précédemment, cette forte diminution doit être observée à l'aune de l'augmentation exceptionnelle de plus d'un milliard d'euros que le programme avait connu l'an dernier.
Au sein de ce programme, les moyens alloués aux différentes actions connaissent des sorts très variables.
Pour schématiser, les crédits consacrés à la protection sociale, à la gestion des crises et des aléas et à la prise en charge assurantielle augmentent. L'action 22 « Gestion des crises et des aléas de la production agricole » atteint ainsi 304 millions d'euros en AE et 302,8 millions d'euros en CP, soit respectivement + 6,93 % et + 7,34 %. Après plusieurs années de sous-dotation chronique de cette action, l'effort consenti en 2024 se poursuit en 2025, même s'il faut malheureusement craindre, au regard des aléas climatiques, sanitaires et économiques qui s'intensifient, que l'exécution excède de nouveau ce montant et que des mouvements de crédits infra-annuels seront nécessaires.
L'action 25 « Protection sociale », qui comprend des mesures de soutien aux entreprises agricoles, en particulier la prise en charge d'exonération de cotisations et de contributions sociales (pour l'emploi des salariés saisonniers notamment) bénéficie de 12 millions d'euros supplémentaires, en AE comme en CP, pour être dotée de 163,92 millions d'euros.
Il s'agit presque exclusivement de la compensation d'exonérations de charges sociales pour les travailleurs occasionnels demandeurs d'emploi (TO-DE) : sont sollicités à ce titre 163,5 millions d'euros en 2025 (contre 155 millions d'euros en LFI pour 2024 après 134 millions d'euros en LFI pour 2023). Cette augmentation vise notamment à anticiper le rehaussement du plateau d'exonération qui a vocation à passer de 1,2 SMIC actuellement à 1,25 SMIC dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.
Ces crédits au sein du programme 149 sont inscrits en complément des 423 millions d'euros inscrits au programme 381 : comme indiqué plus haut, les allègements du coût du travail en agriculture, qui sont destinés à compenser le manque à gagner lié à cette exonération à la Mutualité Sociale Agricole (MSA), ont été isolés dans le programme 381 « Allègements du coût du travail en agriculture » (cf. infra pour le détail du programme).
L'action 22 du programme 149 comprend les crédits destinés à financer la part étatique de l'assurance récolte. Elle bénéficie de 20 millions d'euros supplémentaires en 2025 afin que soit ré-abondé, comme cela avait été le cas en 2024, le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). Créé en 2010, ce fonds a pris le relai du régime de garantie contre les calamités agricoles qui existait depuis 1964. Il est en effet prévu une enveloppe de 295,5 millions d'euros (contre 275,5 millions d'euros en 2024) pour le FNGRA. Les 20 millions d'euros supplémentaires inscrits au PLF pour 2025 correspondent aux arbitrages arrêtés lors de la réforme de l'assurance récolte, qui prévoit une montée en puissance progressive des financements de l'État.
Aux crédits alloués à ce fonds s'ajoute le produit, qui lui est dévolu, de la taxe additionnelle sur les contrats d'assurance agricole, dont le produit devrait rester stable, après la hausse connue en 2024 à la suite d'une revalorisation du taux appliqué et d'une augmentation progressive du taux de couverture, pour s'établir de nouveau, en 2025, à 120 millions d'euros. Il s'agit de contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux bâtiments, aux véhicules et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile ainsi qu'une contribution additionnelle applicable aux exploitations conchylicoles.
Le volet assurantiel comprend également une enveloppe de FEADER dévolue aux subventions à l'assurance récolte (184,5 millions d'euros en moyenne par an pour la programmation 2023 à 2027).
Cet effort budgétaire résulte de la réforme de l'assurance récolte en 202217(*). Depuis lors, le système assurantiel du secteur agricole repose sur un partage rééquilibré du risque entre l'État, les agriculteurs et les assureurs afin d'accompagner davantage le secteur qui subit la multiplication des aléas (épisodes climatiques d'ampleur, crises sanitaires, incendies, dégradations commises par des tiers, vol de matériel agricole, impact de la situation internationale sur les cours de matière première, etc.) et alors que les acteurs sont parfois contraints de renoncer à ce type d'assurance pour des motifs économiques. L'année 2025 constituera la troisième année d'application de la réforme qui devrait à terme aboutir à une couverture des risques à « trois étages » :
- une absorption des risques de faible intensité à l'échelle individuelle de l'exploitation agricole ;
- une mutualisation entre les territoires et les filières concernant les risques d'intensité moyenne ;
- une indemnisation directe de l'État contre les risques dits « catastrophiques ».
À l'inverse, les moyens alloués au développement durable et à la planification écologique au sein du programme 149 chutent.
Outre l'action « gestion équilibrée des territoires » qui perd 28 millions d'euros en AE (- 5 %) et 7 millions d'euros en CP (- 1,34 %), les rapporteurs spéciaux relèvent surtout que l'action 29 « Planification écologique » du programme 149 voit ses autorisations d'engagement être amputées de 63,86 % (372 millions d'euros en 2025 contre 1,03 milliard d'euros en 2024) tandis que ses crédits de paiement diminuent de 50 % (296,9 millions d'euros en 2025 contre 594 millions d'euros en 2024).
S'agissant de cette action 29 « Planification écologique » du programme 149, les rapporteurs spéciaux ont été particulièrement surpris d'apprendre qu'une partie des arbitrages n'est toujours pas rendu dans le projet de loi de finances pour 2025.
En conséquence, aussi surprenant que cela puisse paraitre, sept des dix sous-actions de cette action affichent une ligne budgétaire nulle, alors même que cela ne correspondrait pas, pour partie, à l'intention gouvernementale. Dès lors, le cabinet de la ministre, lors de son audition par les rapporteurs spéciaux, a suggéré d'appréhender, dans l'immédiat, les crédits alloués à l'échelle de l'action dans son ensemble et de ne pas tenir compte des montants affichés pour chacune des sous-actions. Si cette situation est particulièrement regrettable - elle serait même apparue intolérable dans un contexte d'examen habituel du projet de loi de finances - et ne permet pas d'opérer un commentaire aussi fin que souhaité en ce qu'elle rend la comparaison des sous-actions non pertinentes, elle a vocation à être rectifiée par une nouvelle répartition par le Gouvernement. Les rapporteurs spéciaux seront donc particulièrement attentifs à cette nouvelle répartition des crédits à venir. À ce stade, ils ne prennent pas l'initiative de proposer eux-mêmes une nouvelle répartition afin de s'en remettre aux échanges en cours entre le ministère et les professionnels du secteur. Ils appuient néanmoins les remarques formulées par les auditionnés sur cette répartition et considèrent en particulier inconcevable que les sous-actions 09 « Graines et plants, et travaux forestiers » et 10 « Forêt en Outre-mer » ne soient plus dotées d'aucun moyen.
En effet, s'agissant de la sous-action 09, les fortes précipitations au cours de l'année écoulée ont contribué à gorger les arbres d'eau : sans travaux forestiers, c'est-à-dire si on ne coupe pas ce bois pour l'utiliser, il sera tout simplement perdu. Cela signifierait que les crédits engagés en 2024 pour planter de nouveaux arbres auraient été utilisés dans le vide. Le Conseil National de l'Expertise Foncière Agricole et Forestière (CNEFAF)18(*) en particulier, a souligné lors de son audition par les rapporteurs spéciaux, l'incohérence de prévoir des crédits de 230 millions d'euros pour le renouvellement forestier sans soutenir le secteur des pépinières forestières (graines et plants) et celui des travaux forestiers.
Concernant la sous-action 10, elle a vocation à financer la cartographie forestière en Guyane qui débute à peine en ce second semestre 2024, après des années de report, alors qu'une meilleure connaissance de la forêt est indispensable à sa préservation mais aussi à sa valorisation économique. Mettre un terme à ce projet serait contreproductif à moyen terme et priverait la Guyane d'un atout potentiel.
Bien que l'on ne dispose pas encore de la répartition précise et définitivement arrêtée par le Gouvernement, par sous-action, des crédits de l'action 29, cette diminution des crédits destinés à la planification écologique devrait particulièrement toucher la filière bois, après que celle-ci avait fait l'objet d'un renforcement de ses moyens en 2024. Elle avait en effet bénéficié d'un effort particulier avec 250 millions d'euros consacrés au soutien au renouvellement forestier, 200 millions d'euros pour dynamiser l'aval bois - matériaux et 15 millions d'euros pour la préservation de la forêt en Guyane (à travers le lancement de la cartographie de la forêt guyanaise, la plus importante et la plus dense des forêts françaises mais paradoxalement la moins bien connue de l'Institut national de l'information géographique et forestière). Cette situation pour 2025 est d'autant plus dommageable que le financement public de la filière forêt-bois est loin d'être optimal comme l'avaient longuement détaillé les rapporteurs dans leur rapport d'information consacré au sujet.19(*)
En parallèle, 110 millions d'euros avaient été inscrits en AE pour financer un plan « haies », 80 millions d'euros pour la stratégie de décarbonation, tandis que 65 millions d'euros sont inscrits pour porter un « plan protéine » visant à structurer davantage les recherches sur les protéines végétales et que 20 millions d'euros seront consacrés à la réalisation d'un bilan-carbone au moment de la transmission des exploitations.
L'action 21 « Adaptation des filières à l'évolution des marchés » porte des dispositifs destinés à favoriser l'adéquation des filières aux marchés. Elle perd 19 millions d'euros en AE et 18 millions d'euros en crédits de paiement pour atteindre 251 millions d'euros en AE et 252 millions d'euros en CP.
La majeure partie des crédits (143,4 millions d'euros en AE comme en CP) est destinée au soutien de la production de sucre dans les départements et régions d'outre-mer, en particulier pour venir en aide aux planteurs de canne à sucre. Ces crédits sont reconduits à l'identique.
Figure également au sein de l'action 21 une sous-action « Intervention en faveur des filières ultra-marines » qui comprend les crédits du Comité interministériel des Outre-Mer (CIOM), certains crédits de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) ainsi que les crédits du plan urgence Guyane. Jusqu'en 2023, les crédits du CIOM s'élevaient à 45 millions d'euros par an conformément aux engagements pris par le Président de la République en octobre 2019. Ce montant a dépassé les 60 millions d'euros en 2024 et est porté à 62,3 millions d'euros en AE comme en CP pour 2025.
La baisse des crédits de l'action 21 porte donc sur les autres sous-actions. Est notamment concerné, au sein de cette action, le Fonds Avenir Bio qui perd 5 millions d'euros. Mis en place dans le cadre du programme Ambition Bio 2017, qui vise à soutenir des projets de développement et de consolidation des filières biologiques, il accompagne financièrement les opérateurs économiques ayant des projets collectifs impliquant l'amont et l'aval des filières. Alors qu'il avait bénéficié d'une nouvelle augmentation de ses moyens en 2024 (+ 5 millions d'euros, l'équivalent de ce qui est supprimé en 2025), pour porter son enveloppe annuelle à hauteur de 18 millions d'euros, le budget 2025 lui alloue un montant équivalent à celui de 2022 et 2023 soit 13 millions d'euros.
Le Comité interministériel des outre-mer (CIOM)
Le comité interministériel des outre-mer (CIOM) a pour objectif de fluidifier l'action publique dans les outre-mer et d'assurer le suivi des mesures figurant dans le livre bleu des outre-mer. Plusieurs des actions suivies dans le cadre du CIOM sont donc portées budgétairement par la mission AAFAR.
Ces crédits financent différentes mesures et filières : le régime spécifique d'approvisionnement, les actions en faveur des productions animales (primes animales, importation d'animaux vivants, structuration de l'élevage), les productions végétales de diversification, la filière canne-sucre-rhum, la filière banane, mais aussi la protection de la forêt amazonienne.
Lors du CIOM qui s'était tenu au mois de juillet 2023, la Première ministre avait annoncé un soutien renforcé pour atteindre les objectifs des plans de souveraineté alimentaire élaborés par les territoires ultramarins à hauteur de 15 millions d'euros supplémentaires dès 2024, pour atteindre un montant total de crédits du complément national CIOM de 60 millions d'euros. Plusieurs annonces spécifiques aux outre-mer avaient également été faites à cette occasion, comme le classement de la canne à sucre parmi les « cultures mineures » concernant l'encadrement des autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytosanitaires, afin de faciliter les demandes d'extension d'usage de la canne à sucre, par exemple à des produits phytosanitaires.
Lors de sa déclaration de politique générale, le Premier ministre Michel Barnier a annoncé la tenue d'un nouveau comité interministériel des outre-mer au premier trimestre 2025. À cette occasion, le problème du coût de la vie dans les outre-mer et les récents mouvements sociaux que cette question a entraînés, en particulier dans les Antilles françaises, devraient être abordés.
Source : Site Internet du Ministère de l'Intérieur et des Outre-Mer20(*)
* 14 L'ICHN est une aide en faveur des agriculteurs exerçant leur activité dans des zones défavorisées par l'altitude, de fortes pentes ou d'autres caractéristiques physiques pénalisantes du territoire.
* 15 Le Préfet de Région a compétence pour publier, par voie d'arrêté, les MAEC ouvertes sur le territoire de la Région concernée : voir pour exemple l'arrêté du 5 octobre 2023 du Préfet de la région Guadeloupe.
* 16 https://agriculture.gouv.fr/maec-les-nouvelles-mesures-agro-environnementales-et-climatiques-de-la-pac.
* 17 Loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d'orientation relative à une meilleure diffusion de l'assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.
* 18 Le CNEFAF, créé par le décret n° 2006-1345 du 6 novembre 2006 est une structure de type ordinal représentant deux professions réglementées, encadrées à l' article L. 171-1 du code rural et de la pêche maritime : les experts fonciers et agricoles et les experts forestiers. Avant la création du CNEFAF, c'est le ministère de l'agriculture lui-même qui était en charge du contrôle annuel de la liste des experts, et ce depuis 1975.
* 19 Rapport d'information n° 636 (2023-2024), déposé le 29 mai 2024 au nom de la commission des finances du Sénat, de MM. Christian Klinger et Victorin Lurel, consacré au « Financement public de la filière forêt-bois ».
* 20 Consulté le vendredi 1er novembre 2024.