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N° 34 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 9 Rapporteur spécial : M. Dominique de LEGGE |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3 Sénat : 32 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. L'année 2023 de la défense a été marquée par de très fortes tensions internationales (dans le contexte notamment de la guerre en Ukraine et du conflit israélo-palestinien), par une réorganisation stratégique et une préparation progressive des forces française à d'éventuels combats de haute intensité (reconfiguration du dispositif militaire en Afrique, exercice ORION, déploiements sur le flanc oriental de l'Europe au sein de l'OTAN1(*)) et un soutien à l'Ukraine (livraison d'armes, formations).
2. La mission « Défense » voit son budget inscrit dans un cadre pluriannuel défini par des lois de programmation militaire (LPM). L'exercice 2023 constituait de ce point de vue la dernière année d'exécution de la LPM pour les années 2019 à 20252(*), mais s'intègre également dans celle qui la remplace - plus tôt que prévu en raison des bouleversement géostratégiques engendrés par l'invasion de l'Ukraine par la Russie -, la LPM pour les années 2024 à 20303(*).
3. La loi de finances initiale pour 2023 avait prévu l'ouverture de 62,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 53,1 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse respective de 4,1 % et 7,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2022.
4. En exécution 2023, les crédits consommés se sont finalement élevés à 61,2 milliards d'euros en AE et 54,8 milliards d'euros en CP. Les AE ont été exécutées légèrement en-dessous de la prévision (- 1,4 %), de façon comparable à 2022 (- 0,2 %), tandis que les CP ont été sur-exécutés, à hauteur de 3,2 % (contre 4,4 % en 2022). Hors contribution au CAS « Pensions »4(*), l'exécution s'élève à 45,9 milliards d'euros en CP et apparait ainsi conforme - et même supérieure - à la trajectoire inscrite dans la LPM 2019-2025 (44 milliards d'euros).
5. Le schéma d'emplois du ministère, qui prévoyait une hausse ambitieuse des effectifs, a été sous-exécuté à hauteur de 4 062 ETP, pour s'établir à - 2 515 ETP. Ce constat, qui s'inscrit dans un contexte de tensions sur le recrutement des sous-officiers et militaires du rang, est d'autant plus paradoxal que 2023 a marqué un niveau élevé de recrutements (27 164 entrées).
6. L'exercice 2023 se caractérise par une forte hausse - regrettable - des reports de charge, qui s'élèvent à 6,09 milliards d'euros, soit un niveau très supérieur à la cible initialement fixée en LPM pour les années 2019 à 2025, le niveau de la cible ayant été relevé par décision de la Première ministre de l'époque5(*).
I. I. UN EXERCICE BUDGÉTAIRE 2023 DE TRANSITION ENTRE DEUX LOIS DE PROGRAMMATION MILITAIRE
La mission « Défense » porte le budget du ministère des armées pour assurer la politique de défense de la France. Elle se compose de quatre programmes :
- le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » rassemble les crédits destinés à éclairer le ministère des armées sur l'environnement stratégique présent et futur ainsi que sur la stratégie internationale du ministère des armées, par le renseignement, la recherche stratégique et industrielle, et la diplomatie de défense ;
- le programme 178 « Préparation et emploi des forces », placé sous la responsabilité du chef d'état-major des armées, vise à satisfaire aux exigences définies par les contrats opérationnels des armées ;
- le programme 212 « Soutien de la politique de défense », rassemble les crédits destinés aux fonctions support du ministère des armées, hors achat d'armement. Il porte notamment l'intégralité des dépenses de personnel de la mission ;
- le programme 146 « Équipement des forces », co-piloté par le chef d'état-major des armées et par le délégué général pour l'armement (DGA), vise à mettre à disposition des armées les armements et matériels nécessaires à la réalisation de leurs missions et concourt au développement et au maintien de la base industrielle et technologique de défense (BITD) française.
La mission « Défense » voit son budget inscrit depuis de nombreuses années dans un cadre pluriannuel, défini par des lois successives de programmation militaire (LPM). L'exercice 2023 constitue de ce point de vue la dernière année d'exécution de la LPM pour les années 2019 à 2025, mais préfigure également l'application de celle qui la remplace, la LPM pour les années 2024 à 2030. En effet, en raison des bouleversement géostratégiques engendrés par l'invasion de l'Ukraine par la Russie, il a été jugé nécessaire de présenter et d'adopter, plus tôt que prévu, une nouvelle LPM adaptée aux enjeux actuels.
L'année 2023 de la défense a été marquée par de très fortes tensions internationales (dans le contexte notamment de la guerre en Ukraine et du conflit israélo-palestinien), par une réorganisation stratégique et une préparation progressive des forces française à d'éventuels combats de haute intensité (reconfiguration du dispositif militaire en Afrique, exercice ORION, déploiements sur le flanc oriental de l'Europe au sein de l'OTAN) et un soutien à l'Ukraine (livraison d'armes, formations). Elle a également connu la livraison d'importantes commandes d'équipements militaires stratégiques, parmi lesquels 20 avions de combat, un sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) et 12 chars Leclerc rénovés.
La loi de finances initiale pour 2023 avait prévu l'ouverture de 62,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 53,1 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse respective de 4,1 % et 7,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2022.
Évolution et consommation des
crédits
de la mission « Défense »
en 2023
(en millions d'euros et en pourcentage)
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Exécution 2022 |
LFI 2023 |
Exécution |
Évolution exécution 2022-2023 |
Écart de l'exécution 2023 par rapport à la LFI |
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144 - Environnement et prospective de la politique de défense |
AE |
1 935,0 |
1 989,8 |
1 900,0 |
- 1,8 % |
- 4,5 % |
|
CP |
1 839,9 |
1 906,2 |
1 898,9 |
+ 3,2 % |
- 0,4 % |
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146 - Équipement des forces |
AE |
15 982,9 |
23 514,8 |
20 246,8 |
+ 26,7 % |
- 13,9 % |
|
CP |
14 580,1 |
15 380,9 |
16 244,0 |
+ 11,4 % |
+ 5,6 % |
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178 - Préparation et emploi des forces |
AE |
15 798,3 |
12 559,5 |
15 392,3 |
- 2,6 % |
+ 22,6 % |
|
CP |
12 516,3 |
12 052,6 |
12 967,7 |
+ 3,6 % |
+ 7,6 % |
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|
212 - Soutien de la politique de la défense |
AE |
25 728,7 |
23 941,2 |
23 621,6 |
- 8,2 % |
- 1,3 % |
|
CP |
22 791,2 |
23 776,7 |
23 702,1 |
+ 4,0 % |
- 0,3 % |
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Total mission |
AE |
59 444,9 |
62 005,4 |
61 160,7 |
+ 2,9 % |
- 1,4 % |
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CP |
51 727,6 |
53 116,5 |
54 812,7 |
+ 6,0 % |
+ 3,2 % |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
En exécution 2023, les crédits consommés se sont finalement élevés à 61,2 milliards d'euros en AE et à 54,8 milliards d'euros en CP. Les AE ont été exécutées légèrement en-dessous de la prévision (- 1,4 %), de façon comparable à 2022 (- 0,2 %), tandis que les CP ont été sur-exécutés, à hauteur de 3,2 %, contre 4,4 % en 2022.
À moyen terme, les crédits de la mission poursuivent ainsi leur hausse tendancielle, que ce soit en AE ou en CP. Par rapport à l'exercice 2022, les AE exécutées ont augmenté de 2,9 % (soit + 1,7 milliard d'euros), tandis que les CP exécutés ont augmenté de 6,0 % (soit + 3,1 milliards d'euros). Par rapport à 2019, première année intégrée à la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025, les AE exécutées en 2023 sont en hausse de 19,0 %, et les CP de 22,2 %.
L'exécution 2023 hors contribution au CAS « Pensions » s'élève à 45,9 milliards d'euros en CP et apparait ainsi conforme - et même supérieure - à la trajectoire inscrite dans la LPM 2019-2025 (44 milliards d'euros). Elle s'inscrit ainsi dans la continuité des exercices depuis 2019, également respectueux de la programmation du point de vue des crédits budgétaires.
L'exercice 2023 a connu d'importants mouvements et ouvertures de crédits.
S'agissant des AE, 30,07 milliards d'euros ont été reportés depuis 2022, dont 24,5 milliards d'euros pour le programme 146 et 4,3 milliards d'euros pour le programme 178. Par ailleurs, 3,68 milliards d'euros ont été ouverts au titre des fonds de concours, attributions de produits, transferts et virements et dans le cadre de la LFFG6(*). Au total, 63,8 % des AE ouvertes (95,76 milliards d'euros) ont été consommées. La faiblesse de ce taux et la tendance aux reports successifs annuels (le montant des AE reportées vers 2024 est de 32,5 milliards d'euros) interroge quant à la lisibilité annuelle des crédits adoptés en loi de finances initiale par le Parlement et à la programmation des investissements.
Concernant les CP, 260 millions d'euros ont été reportés depuis 2022. La LLFG a en outre ouvert 2,31 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent 1,14 milliard d'euros au titre des fonds de concours et attributions de produits, transferts et virements. Au total, les CP ouverts ont été consommés dans leur quasi-intégralité (96,5 % sur 56,83 milliards d'euros ouverts).
Le rapporteur spécial constate, par ailleurs, que sur les 2,31 milliards d'euros que la LFFG avait ouvert en CP pour financer diverses dépenses (préparer la LPM 2024-2030, limiter le report de charges, couvrir les surcoûts liés à l'Ukraine et abonder le « fonds Ukraine »), 1,6 milliard d'euros de CP (soit près de 70 %) ont immédiatement été gelés puis ont été reportés vers 2024. Cette manoeuvre budgétaire, qui a visé à réduire le déficit public affiché en 2023, est contraire à une gestion vertueuse des crédits et nuit à l'effectivité de l'autorisation parlementaire annuelle. Elle est d'autant plus surprenante que le projet de loi de finances de fin de gestion a été déposé à une date proche de celle du dépôt du projet de loi de finances pour 2024, qui aurait donc pu servir de vecteur pour l'ouverture de crédits destinés à être ouverts en 2024.
Mouvements intervenus en cours de gestion
2023
sur la mission « Défense »
(en CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et les chiffres de la Cour des comptes7(*)
* 1 Organisation du Traité de l'Atlantique Nord.
* 2 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 3 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 4 Compte d'affectation spéciale « Pensions ».
* 5 Voir infra.
* 6 Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023.
* 7 Analyse de l'exécution budgétaire 2023, Mission « Défense », avril 2024, Cour des comptes.