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N° 34 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2024 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 4 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS Rapporteurs spéciaux : MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 3, 291 et T.A. 3 Sénat : 32 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. En 2023, la mission « Aide publique au développement » a représenté 6,8 milliards d'euros en AE et 5,6 milliards d'euros en CP. Les crédits de la mission ont ainsi plus que doublé par rapport à l'exercice 2017, traduisant l'engagement de relever le niveau français d'aide au développement.
2. L'exécution 2023 est conforme à la trajectoire fixé par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales avec un respect du plafond de 5,9 milliards d'euros de CP.
3. Pour autant, le taux d'exécution des crédits prévus en loi de finances initiale pour 2023 est de 85,1 % pour les autorisations d'engagement et de 94,2 % pour les crédits de paiement. L'exécution budgétaire de la mission apparaît insuffisante au regard de l'autorisation parlementaire et constitue un recul par rapport à l'année dernière.
4. Les crédits sont consommés à hauteur de 2,97 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 2,25 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), s'agissant du programme 110. Les crédits sont consommés à hauteur de 3,72 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 3,17 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) pour le programme 209.
5. Les rapporteurs spéciaux s'inquiètent de la rigidification d'une part croissante des dépenses de la mission. Ce mouvement est particulièrement porté par les coûts croissants de l'activité de prêts de l'Agence française de développement (AFD) et du volume de l'aide-projet portée par l'Agence. Pour y remédier, ils recommandent d'envisager une plus grande modération du volume d'activité de l'AFD.
6. Compte tenu de la forte progression des dépenses de la mission depuis 2017 et la hausse programmée des crédits consacrés à l'aide humanitaire, les rapporteurs déplorent le retard pris dans la construction d'une démarche d'évaluation qui devrait permettre de mieux identifier les gisements d'économies de la mission.
7. Par ailleurs, l'exercice 2023 est marqué par un solde d'exécution positif du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », celui-ci s'établissant à 1,1 milliard d'euros, contre une évaluation initiale de - 470 millions d'euros.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2023
A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE QUI S'INSCRIT DANS LA HAUSSE CONTINUE DES DÉPENSES DE LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » DEPUIS 2017
La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement :
- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;
- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international ;
- le programme 365 « Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement » mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;
- le programme 370 « Restitution des biens mal-acquis » n'est doté d'aucun crédit, il constitue le mécanisme retenu pour restituer aux pays d'origine les recettes liées aux confiscations judiciaires des biens « mal acquis » en France par des ressortissants étrangers.
Pour mémoire, les crédits de la mission « Aide publique au développement » ne regroupent qu'une partie des crédits budgétaires affectés à cette politique publique. Ainsi, en 2022, ils ne représentaient que 63,2 % de l'effort de l'État en matière d'aide publique au développement en 20221(*). Plus de 20 programmes budgétaires comportent également des dépenses comptabilisées au titre de l'APD, soulignant le caractère interministériel de son financement et de son pilotage.
Exécution des crédits de la mission
« Aide publique
au développement »
en 2023
(en millions d'euros)
|
Programme |
Exécution 2022 |
Prévision 2023 |
Exécution 2023 |
Variation exécution 2023/2022 ( %) |
Taux d'exécution (écart en %) |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
110 - Aide économique et financière au développement |
2 811,6 |
1 801,7 |
3 836,9 |
2 337,9 |
2 970,9 |
2 252,5 |
+ 5,7 % |
+ 25,0 % |
- 22,7 % |
- 3,6 % |
|
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement |
3 070,0 |
3 088,5 |
4 054,8 |
3 436,0 |
3 721,9 |
3 174,7 |
+ 21,2 % |
+ 11,2 % |
- 8,2 % |
- 7,6 % |
|
365 - Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement |
190,0 |
190,0 |
150,0 |
150,0 |
150,0 |
150,0 |
- 21,0 % |
- 21,0 % |
+ 0,0 % |
+ 0,0 % |
|
370 - Restitution des « biens mal acquis » |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
||||
|
Mission |
6 071,6 |
5 080,2 |
8 041,7 |
5 923,9 |
6 842,8 |
5 577,3 |
+ 12,7 % |
- 9,8 % |
- 14,9 % |
- 5,8 % |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Le taux d'exécution des crédits prévus en loi de finances initiale pour 2023 est de 85,1 % pour les autorisations d'engagement et de 94,2 % pour les crédits de paiement. L'exécution budgétaire de la mission apparaît insuffisante au regard de l'autorisation parlementaire et constitue un recul par rapport à l'année dernière. Sur l'exercice 2022, le taux d'exécution s'élevait à 91,7 % pour les autorisations d'engagement et de 99,5 % pour les crédits de paiement.
Évolution de l'exécution de la
mission « Aide publique au
développement »
entre 2018 et 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Au total, la mission « Aide publique au développement » a représenté 6,8 milliards d'euros en AE et 5,6 milliards d'euros en CP en 2023. Les crédits de la mission ont ainsi plus que doublé par rapport à l'exercice 2017, traduisant l'engagement de relever le niveau français d'aide au développement.
Évolution en exécution des
crédits de la mission « Aide publique
au
développement » entre 2018 et 2023
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Pour rappel, les objectifs fixés par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales pour l'exercice 2022 ont été atteints avec un dépassement du seuil de 0,55 % du RNB consacré à l'APD. L'exécution 2023 est conforme à la trajectoire fixé par la loi de programmation avec un respect du plafond de 5,9 milliards d'euros de CP.
L'année 2023 a été marquée par une double révision des objectifs de la loi de programmation du 4 août 2021, par les conclusions des réunions successives du Conseil présidentiel du développement (CPD) en mai, d'une part, et du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) en juillet, d'autre part.
En premier lieu, le CICID a procédé au report de l'objectif d'une APD à 0,7 % du RNB de 2025 à 2030. Traduisant cette mise à jour, la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 prévoit que les crédits de la mission « Aide publique au développement » devraient atteindre 5,9 milliards d'euros en 2024, 6,4 milliards en 2026 et 6,9 milliards en 2027.
En second lieu, les conclusions du CICID ont déterminé 10 nouveaux objectifs politiques prioritaires pour la politique d'aide au développement. Elles ont également conduit à l'abandon de la liste des 19 « pays prioritaires » prévue par la loi de programmation au profit d'une concentration d'a minima 50 % de l'aide française sur les pays les moins avancés.
L'actualisation de la trajectoire et des principes fixés par la loi de programmation par la voie d'un simple conseil interministériel, sans consultation du Parlement, paraît surprenante sur le plan de la méthode, en l'absence de toute concertation préalable. Elle semblait toutefois nécessaire sur le fonds. Les rapporteurs spéciaux avaient en effet souligné, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 20242(*), qu'il paraissait excessivement ambitieux, alors que l'APD française se situait en 2023 à 0,56 % du RNB, d'envisager une progression vers 0,7 % dès 2025.
Exécution des crédits du programme 110 en 2023
(en millions d'euros)
|
Action |
Exécution 2022 |
Prévision 2023 |
Exécution 2023 |
Variation exécution 2023/2022 ( %) |
Taux d'exécution (écart en %) |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
01 - Aide économique et financière multilatérale |
1 753,4 |
1 244,0 |
2 012,3 |
1 672,7 |
1 124,7 |
1 484,4 |
- 35,9 % |
+ 19,3 % |
- 44,1 % |
- 11,3 % |
|
02 - Aide économique et financière bilatérale |
977,5 |
448,4 |
1 723,3 |
549,2 |
1 755,0 |
646,1 |
+ 79,5 % |
+ 44,1 % |
+ 1,8 % |
+ 16,7 % |
|
03 - Traitement de la dette des pays pauvres |
80,8 |
109,4 |
101,3 |
116,0 |
91,3 |
122,0 |
+ 13,0 % |
+ 11,5 % |
- 9,9 % |
- 5,2 % |
|
Programme |
2 811,6 |
1 801,7 |
3 836,9 |
2 337,9 |
2 970,9 |
2 252,5 |
+ 5,7 % |
+ 25,0 % |
- 22,6 % |
- 3,6 % |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
S'agissant du programme 110, les crédits sont consommés à hauteur de 2,97 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 2,25 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
Les dépenses du programme 110 poursuivent leur augmentation engagée en 2017. Cette hausse des crédits s'explique, pour les AE, en premier lieu, par une augmentation des crédits de bonification des prêts de l'AFD, dans un contexte de remontée des taux d'intérêt. En second lieu, les reconstitutions du Fonds africain de développement (FAD) et du Fonds vert pour le climat ont respectivement conduit à ouvrir 580 et 616,5 millions d'euros en loi de finances initiale.
Pour les CP, la forte augmentation des crédits ouverts en LFI par rapport à l'exercice précédent (+ 16 %) découle de la consommation des AE des années précédentes. Elle se traduit principalement au titre de l'aide multilatérale par des versements aux grands fonds multilatéraux.
Le programme 110 se caractérise en 2023 par une sous-exécution, plus marquée pour les AE (77,4 % de consommation des crédits) que pour les CP (96,4 %).
Pour les autorisations d'engagement, cette sous-exécution conséquente correspond :
- d'une part, à une moindre contribution de la France à la reconstitution du Fonds vert pour le climat par rapport à l'autorisation en lois de finances initiale, représentant une sous-consommation de 170 millions d'euros, et au Fonds africain de développement ;
- d'autre part, à la révision de la budgétisation de la contribution de la France au Fonds pour la réduction de la pauvreté et la croissance du FMI en AE=CP.
Concernant les crédits de paiement, le programme 110 a été l'objet d'opérations de gestion budgétaire infra-annuelle développées infra.
Exécution des crédits du programme 209 en 2023
(en millions d'euros)
|
Action |
Exécution 2022 |
Prévision 2023 |
Exécution 2023 |
Variation exécution 2023/2022 ( %) |
Taux d'exécution (écart en %) |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
02 - Coopération bilatérale |
1 438,1 |
1 478,9 |
2 166,2 |
2 075,1 |
1 819,1 |
1 682,0 |
+ 26,5 % |
+ 13,7 % |
- 16,0 % |
- 18,9 % |
|
05 - Coopération multilatérale |
993,4 |
971,0 |
1 353,1 |
825,4 |
1 381,6 |
971,6 |
+ 39,1 % |
+ 0,1 % |
+ 2,1 % |
+ 17,7 % |
|
07 - Coopération communautaire |
488,3 |
488,3 |
374,1 |
374,1 |
363,7 |
363,7 |
- 25,5 % |
- 25,5 % |
- 2,8 % |
- 2,8 % |
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08 - Dépenses de personnels concourant au programme " Solidarité à l'égard des pays en développement " |
150,3 |
150,3 |
161,4 |
157,4 |
161,4 |
157,4 |
+ 7,4 % |
+ 4,7 % |
+ 0,0 % |
+ 0,0 % |
|
Programme |
3 070,0 |
3 088,5 |
4 054,8 |
3 436,0 |
3 721,9 |
3 174,7 |
+ 21,2 % |
+ 11,2 % |
- 8,2 % |
- 7,6 % |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
S'agissant du programme 209, piloté par la direction générale de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international du Quai d'Orsay, les crédits connaissent une hausse substantielle, en AE (+ 837 millions d'euros) comme en CP (+ 383 millions d'euros) par rapport à 2022.
Sur le volet bilatéral du programme, l'augmentation des crédits ouverts en LFI pour 2023 repose sur l'accroissement conséquent des crédits relevant de l'aide humanitaire, soit les crédits de gestion et de sortie de crise, qui progressent de 128 %. Plus de la moitié (247,6 millions d'euros sur un total de 410 millions) de cette progression est portée par la nouvelle réserve pour crises majeures, dédiée à la survenue de crises en cours d'exercice. Outre les crédits d'aide humanitaire, les dépenses liées à l'aide-projet de l'AFD et du ministère de l'Europe et des affaires étrangères augmentent également.
Sur le volet multilatéral, les crédits ouverts en LFI connaissent une progression de l'ordre de 60 % par rapport à l'exercice précédent. Cette hausse traduit les engagements de la France en faveur de différents fonds multilatéraux en matière de santé et d'éducation.
Sur le volet communautaire, les crédits sont en baisse, en raison de la disparition programmée du Fonds européen de développement. Ce dernier est remplacé par l'instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale de l'UE (« NDICI - Europe dans le monde »), directement abondé par la contribution française au budget de l'Union.
En exécution, le programme 209 se caractérise par un taux de consommation des crédits de l'ordre de 91,8 % en AE et de 92,4 % en CP. Le niveau d'exécution est moindre qu'au cours de l'exercice précédent, qui avait connu un taux d'exécution de 95,4 % en AE et de 101,2 % en CP.
La sous-consommation des crédits se reporte principalement sur le volet bilatéral du programme. Ce décalage par rapport à l'autorisation initiale correspond essentiellement à une sous-consommation des crédits de l'aide-projet de l'AFD (34,9 millions d'euros en AE et de 131 millions d'euros en CP) et du MEAE en raison de la dégradation des relations bilatérales avec plusieurs pays sahéliens. Une partie des CP non-consommés ont fait l'objet d'une annulation par la loi de finances de fin de gestion (43 millions d'euros).
À l'inverse, le volet multilatéral est marqué par une sur-exécution par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale. Ainsi, les crédits dédiés aux contributions volontaires aux Nations unies ont fait l'objet d'une consommation supérieure de 24 % à la programmation. La multiplication des crises humanitaires a conduit à exécuter entièrement l'enveloppe initiale des contributions à caractère humanitaire de 188 millions d'euros et à la compléter d'un abondement de 111,75 millions d'euros issu de la réserve pour crises majeures.
Mouvements intervenus en cours de gestion
2023
sur la mission « Aide publique au
développement »
(en crédits de paiement et en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
S'agissant de la gestion infra-annuelle, les crédits de paiement ouverts ont presque été entièrement consommés.
En fin d'exercice, la loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023 a procédé à l'annulation de 490,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 274,5 millions d'euros en crédits de paiement. Ces montants correspondent :
- sur le programme 110, à l'annulation de la réserve de précaution de 191 millions d'euros, d'une part, et de 31 millions d'euros de crédits disponibles en AE, d'autre part ;
- sur le programme 209, à l'annulation de la réserve de précaution initiale (193,9 millions d'euros en AE et 163,7 millions d'euros en CP), des crédits ayant fait l'objet d'un surgel de 1 % (38,9 millions d'euros en AR et 32,7 millions en CP), du surgel décidé lors des négociations du PLF 2024 (50 millions d'euros en AE=CP) et 43 millions d'euros de CP d'aide-projet de l'AFD.
Dans le même temps, la loi de finances de fin de gestion a ouvert 76,8 millions d'euros de crédits de paiement sur le programme 110 pour tenir compte des besoins du compte de réserve de l'AFD, qui vise à compenser les pertes liées au risque souverain porté par l'Agence.
Par ailleurs, et à l'initiative du Sénat par un amendement du rapporteur général de la commission des finances du Sénat Jean-François Husson, la loi de finances de fin de gestion a crédité le programme 209 de 15 millions d'euros en AE=CP afin de porter assistance aux déplacés arméniens du Haut-Karabagh.
* 1 Note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes.
* 2 Contribution sur la mission « Aide publique au développement » de MM. Michel Canévet et Raphaël Daubet au rapport général n° 220 (2023-2024), fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2024, déposé le 19 décembre 2023.