LA MISSION « INVESTIR POUR LA FRANCE DE 2030 »
La mission « Investir pour la France de 2030 » a été créée par la loi de finances initiale pour 2017 sous le nom « Investissements d'avenir » pour porter les investissements du troisième volet du programme d'investissements d'avenir (PIA 3) à hauteur de 10 milliards d'euros. Elle a également servi de support au quatrième volet du programme d'investissements d'avenir (PIA 4) dans la loi de finances initiale pour 2021 à hauteur de 16,5 milliards d'euros.
La mission a été profondément transformée par la loi de finances initiale pour 2022 qui, pour tenir compte du lancement du plan « France 2030 », a procédé aux modifications suivantes :
- la mission a été renommée « Investir pour la France de 2030 » et elle regroupe à la fois les investissements du PIA 3 et ceux du plan France 2030, qui intègre les investissements du PIA 4 ;
- le lancement du plan France 2030 s'est traduit par l'ouverture de 34 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) supplémentaires.
Depuis la loi de finances initiale pour 2021, la mission est structurée en cinq programmes dont trois concernent la mise en oeuvre du PIA 3 et deux concernent la mise en oeuvre du plan France 2030 qui intègre les crédits du PIA 4.
Les trois programmes de mise en oeuvre du PIA 3, échelonnés selon le niveau de maturité des technologies soutenues, sont les suivants :
- le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » qui finance les actions dédiées aux innovations ayant un niveau de maturité encore proche de la recherche fondamentale ;
- le programme 422 « Valorisation de la recherche » qui finance les actions dédiées aux innovations ayant un niveau de maturité intermédiaire permettant leur valorisation économique ;
- le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » qui finance les actions dédiées aux innovations les plus matures.
Les deux programmes de mise en oeuvre du plan France 2030, auquel les crédits du PIA 4 sont intégrés, sont les suivants :
- le programme 424 « Financement des investissements stratégiques » qui correspond au volet dirigé du plan France 2030, c'est-à-dire aux actions de soutien aux secteurs prioritaires identifiés dans le cadre de la construction des vingt-quatre stratégies nationales d'accélération du PIA 4 ;
- le programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » qui correspond au volet transversal du plan France 2030, c'est-à-dire aux actions de soutien à l'innovation au bénéfice de l'ensemble des secteurs économiques.
Évolution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
I. L'EXÉCUTION EN 2023 DES CRÉDITS DE LA MISSION « INVESTIR POUR LA FRANCE DE 2030 »
A. LES 5 995 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS EXÉCUTÉS SUR LA MISSION EN 2023 CORRESPONDENT À L'ACCÉLÉRATION DU PLAN FRANCE 2030
1. L'exercice 2023 a été marqué par une accélération du déploiement du plan France 2030 à la fois dans l'attribution des aides et dans le décaissement aux bénéficiaires finaux
L'évolution de l'exécution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » doit être interprétée au regard du circuit budgétaire non-conventionnel des investissements du PIA 3 et du plan France 2030.
En effet, en application de l'article 8 de finances rectificative du 9 mars 20101(*), les aides financées par les quatre volets successifs du programme d'investissements d'avenir (PIA 1 à 4) et du plan France 2030 bénéficient d'un cadre de gestion extra-budgétaire qui prévoit de déléguer aux opérateurs du plan le déploiement pluriannuel des crédits du programme d'investissements d'avenir et du plan France 2030.
Ce cadre de gestion extrabudgétaire prévoit en particulier que, pour chaque action, les autorisations d'engagement (AE) du PIA et du plan France 2030 sont consommés intégralement par décision du Premier ministre au moment de la publication de la convention entre l'État et les opérateurs fixant les conditions d'attribution des aides relatives à cette action. À la fin de l'année 2023, les autorisations d'engagement du plan France 2030 ont été consommées à hauteur de 47 600 millions d'euros, soit 94 % du volume total d'autorisations d'engagement prévu à l'échelle du plan.
Cependant, si le suivi de la consommation des autorisations d'engagement permet de suivre la délégation des crédits aux opérateurs du plan, il ne suffit pas à déterminer le volume des aides pour lequel l'État s'est effectivement engagé auprès d'un bénéficiaire final.
Parallèlement au cycle budgétaire, le secrétariat général pour l'investissement (SGPI), service interministériel chargé du suivi de la mise en oeuvre du plan France 2030, suit ainsi des indicateurs relatifs au cycle opérationnel d'utilisation des crédits du plan.
En particulier, le suivi du volume des crédits attribués permet de retracer leur jusqu'à l'attribution à un bénéficiaire final par décision du Premier ministre.
L'exécution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » pour l'exercice 2023 fait apparaître une accélération du déploiement du plan France 2030 qui se traduit notamment par un volume d'aides attribués croissant qui atteint 18 000 millions d'euros en 2023, soit une croissance de 157 % par rapport à 2022. Il est également à relever que cette forte accélération dans l'attribution des aides du plan est largement expliquée par les plus grands projets soutenus par le plan au regard du fait que les 10 principaux projets soutenus en 2023 représentent 7 300 millions d'euros d'aides attribuées.
Volume annuel d'attribution des aides du plan France 2030
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
L'exercice 2023 marque donc un tournant dans le déploiement du plan France 2030 dans la mesure où à la fin de l'année 2023, plus de la moitié des 51 milliards d'euros d'aide du plan France 2030 entrant dans le champ de la mission « Investir pour la France de 2030 » ont été attribuées.
Pour les bénéficiaires finaux des aides du plan, l'exercice 2023 a également correspondu à une accélération du rythme de versement des aides. En effet, le cycle opérationnel de versement des aides du plan prévoit le versement des aides aux bénéficiaires finaux par les opérateurs du plan dont les besoins de trésorerie sont couverts par les crédits de paiement (CP) de la mission. Depuis la loi de finances initiale pour 2023, la trajectoire des crédits de paiement ouverts sur la mission est calculée pour s'approcher des décaissements réels au profit des bénéficiaires finaux, de sorte à éviter une accumulation de trésorerie sur le compte des opérateurs.
L'exécution des crédits de paiement (CP) des programmes 424 « Financement des investissements stratégiques » et 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » en 2023 fait apparaître une accélération du déploiement du plan y compris au regard du versement effectif des aides au profit des bénéficiaires finaux. Les crédits de paiement exécutés sur le périmètre de ces deux programmes atteignent 5 625 millions d'euros en 2023, soit une augmentation de 281 millions d'euros par rapport à l'exercice 2022.
Évolution de l'exécution des crédits de paiement du plan France 2030
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
L'exercice 2023 a également correspondu à une accélération de la territorialisation du plan France 2030 notamment à travers le déploiement de la part « régionalisée » du plan, à savoir l'enveloppe « France 2030 régionalisé » de 500 millions d'euros (levier n° 7) qui prévoit un mode de financement paritaire et un processus de sélection conjoint des projets innovants.
Pendant l'exercice 2023, cinq nouvelles régions ont signé avec l'État une convention de mise en oeuvre de France 2030 régionalisé. À la fin de l'exercice 2023, seule la région Nouvelle-Aquitaine n'avait pas signé de convention de mise en oeuvre du volet régionalisé du plan.
Le montant total de l'enveloppe de « France 2030 régionalisé » atteint 797 millions d'euros d'aide dont 266 millions d'euros ont déjà été attribués à 565 projets sur le territoire, soit un tiers du montant total.
Parallèlement, la territorialisation du plan France 2030 a été renforcé par la création en mars 2023 d'un réseau départemental de sous-préfets référents chargés d'accompagner le déploiement du plan France 2030. Le réseau s'est étendu en 2023 à 106 sous-préfets référents qui cumulent cette activité avec leur fonction principale.
Attribution des aides de l'enveloppe
« France 2030 régionalisé »
à la
fin de l'exercice 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
2. Ce rythme soutenu implique une trajectoire pluriannuelle de dépenses dynamiques à moyen terme
En application de son architecture budgétaire non-conventionnelle qui repose sur la délégation d'une enveloppe de crédits pluriannuels à des opérateurs, les dépenses du plan France 2030 sont caractérisées par un phénomène d'inertie lié à la nécessité de décaisser les aides auprès des bénéficiaires finaux plusieurs années après que ces aides ont été attribuées.
Par conséquent, l'accélération du rythme d'attribution des aides constatée en 2023 aura des conséquences sur le rythme des décaissements dans les années à venir et ainsi que sur le montant des crédits de paiement (CP) inscrit chaque année en loi de finances sur les programmes de la mission « Investir pour la France de 2030 ».
Reste à payer des aides du plan France 2030 à la fin de l'exercice 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
À la fin de l'année 2023, sur les 51 000 millions d'euros de financement du plan financé par la mission « Investir pour la France de 2030 », les autorisations d'engagement (AE) ont été consommées à hauteur de 47 600 millions d'euros, soit 93 % de l'enveloppe totale. En revanche, les crédits de paiement ont été consommés à hauteur de seulement 13 030 millions d'euros ce qui implique l'ouverture à venir de 34 570 millions d'euros de crédits de paiement pour couvrir les autorisations d'engagement déjà consommées sur le plan.
Cet important « reste à payer » de plusieurs dizaines de milliards d'euros à la fin de l'exercice 2023 se traduit par une trajectoire prévisionnelle très élevée pour les montants de crédits de paiement de la mission entre 2025 et 2027 qui sont systématiquement supérieurs à 6 000 millions d'euros. Dans un contexte de dégradation des finances publiques, les rapporteurs spéciaux seront attentifs à la compatibilité de cette trajectoire avec l'objectif de consolidation des comptes publics et le maintien de la soutenabilité de la dette publique.
Trajectoire prévisionnelle des crédits de la mission
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après les données du SGPI
* 1 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.