EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 16 octobre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023.
M. Claude Raynal, président. - Nous démarrons notre matinée par l'examen du rapport sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 est le premier dans cette forme, issue de la révision de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) adoptée en décembre 2021.
Nous examinons ce texte, rejeté par l'Assemblée nationale, bien plus tardivement que prévu, en raison de la dissolution du 9 juin dernier. Nous nous étions cependant saisis dès mars dernier du sujet du dérapage budgétaire en 2023, qui a des répercussions majeures sur l'année 2024.
Pour commencer, l'activité en France a atterri en douceur, avec une croissance de 1,1 % en 2023 contre 2,6 % en 2022 - un niveau modeste, mais en ligne avec les prévisions initiales du Gouvernement, qui envisageait une croissance de 1 % dans le projet de loi de finances pour 2023. C'est une performance supérieure à celle qui a été enregistrée au niveau de la zone euro dans son ensemble - 0,5 point -, mais ce taux a fortement pâti de la récession allemande. L'Espagne, par exemple, a fait beaucoup mieux que la France, avec une croissance de 2,5 points. La croissance française cumulée entre 2017 et 2023, à savoir 8,4 %, est bien inférieure à celle de la zone euro, qui atteint 9,8 %.
L'activité a évolué sous l'influence de vents contraires : d'un côté, le début de décrue de l'inflation a permis une reprise de la consommation et une amélioration de la balance commerciale liée à la baisse des prix de l'énergie ; de l'autre, le durcissement de la politique monétaire a pesé sur l'investissement. La décrue de l'inflation - elle s'est tout de même élevée à 4,9 % en 2023 - s'est observée surtout en fin d'année : elle a eu pour effet de muscler la consommation, mais a conduit à minorer fortement les recettes de TVA.
Si la balance commerciale s'est améliorée - elle a contribué à la croissance du PIB -, elle demeure fortement déficitaire, sous l'effet de la poursuite de la désindustrialisation, qu'elle accentue en retour. L'amélioration en 2023 n'est que le contrecoup du niveau exceptionnellement bas atteint en 2022. Pour autant, il est difficile de déterminer s'il s'agit de l'amorce d'un retour à des niveaux moins critiques ou de la poursuite de la détérioration structurelle du solde commercial français depuis deux décennies, que n'ont pas réussi à endiguer les mesures en faveur de la compétitivité mises en place à partir de 2012.
Venons-en au trait marquant de cette année. Malgré une prévision de croissance respectée, le déficit public a largement dérapé. Prévu à 5 points de PIB dans la loi de finances initiale, à 4,9 points dans le projet de loi de fin de gestion pour 2023, il s'est finalement élevé à 5,5 points de PIB. Dans les conclusions de notre mission d'information sur la dégradation des finances publiques, nous avons largement expliqué ce dérapage tenant en grande partie à des erreurs inédites de prévisions de recettes, concernant en particulier l'État, et à une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB historiquement faible.
Résultat : 2023 est l'année où le déficit public a été le plus élevé hors période de crise, aussi loin que remontent les données de l'Insee à ce sujet, soit le début de la Ve République. J'utiliserai l'image d'une sortie de route budgétaire dès la première année de la période de programmation déterminée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027. Les conséquences sur les années suivantes, nous les connaissons désormais assez bien : un déficit encore plus historique en 2024.
Les administrations publiques locales accusent bien un déficit de 0,4 point de PIB en 2023 - pour la moitié dû aux organismes divers d'administration locale et non aux collectivités territoriales -, mais le déficit public est essentiellement dû à l'État. C'est une constante depuis 2017 : à part en 2020 et 2021, les variations du déficit public s'expliquent presque entièrement par celles du déficit de l'État.
Paradoxalement, ce déficit inédit n'a pas creusé le ratio d'endettement, qui a même légèrement diminué, passant de 111,2 points de PIB en 2022 à 109,9 points de PIB en 2023. Mais il ne faut pas s'y tromper, cette décrue ne sera que de courte durée et s'explique par un effet « boule de neige » momentanément favorable, du fait d'une croissance du PIB nominal largement alimentée par l'inflation. La décrue de l'inflation en cours mettra rapidement fin à cet effet apparemment positif.
J'en viens à présent aux comptes de l'État, dont l'approbation est l'objet principal du projet de loi sur lequel nous devons nous prononcer.
Le déficit budgétaire constaté, à un niveau de 173 milliards d'euros, est supérieur de 8 milliards d'euros au montant prévu en loi de finances initiale (LFI) pour 2023, rejoignant le niveau atteint pendant les années 2020 et 2021, en pleine crise sanitaire. Ce n'est pas acceptable. La chute des recettes invoquée par le Gouvernement en fin d'année n'est qu'un paravent : nous avons montré que ce sont les prévisions de recettes qui avaient été fixées à un niveau trop élevé.
Cet héritage de ce qu'on peut appeler, en matière de finances publiques, le « septennat Macron - Le Maire », s'est traduit par une explosion de l'endettement : il faut emprunter toujours plus pour rembourser toujours plus, tout en finançant un déficit toujours croissant. Bientôt nous devrons rembourser plus de 200 milliards d'euros de dette chaque année !
Or, la rigidité des lois de programmation contraint les dépenses : elles ajoutent 5,2 milliards d'euros de dépenses en 2024 et 27,3 milliards d'euros à l'horizon 2030. Le Premier ministre a raison de refuser les tabous, toutes les dépenses doivent être examinées. Nous devons revenir à l'esprit de la Lolf, c'est-à-dire justifier chaque dépense « au premier euro ».
En 2021 et 2022, le gouvernement précédent se réjouissait de recettes supérieures aux prévisions ... En 2023, le temps des bonnes surprises a pris fin, avec une diminution des recettes de plus de 6 milliards d'euros.
Les recettes de tous les grands impôts connaissent une baisse en 2023 plus ou moins marquée : -0,4 milliard d'euros pour l'impôt sur le revenu, pour atteindre 88,6 milliards d'euros, en raison de certaines mesures relatives aux crédits d'impôt ; -5,3 milliards d'euros pour l'impôt sur les sociétés (IS) qui avait fait l'objet en cours d'année d'estimations de produit très exagérées. Depuis 2017, le produit de l'IS a connu des variations annuelles parfois importantes, mais autour d'un niveau en réalité assez stable, si l'on considère que celui-ci a été réduit pendant des années par le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Les montants d'IS en 2017, 2019, 2021 et 2023 sont assez similaires en euros constants. La baisse du taux, que nous avons soutenue pour la compétitivité de la France, n'a donc pas eu pour effet d'augmenter les recettes, contrairement à ce que prétendait le précédent ministre de l'économie.
La TVA, à hauteur de 95,2 milliards d'euros, diminue de 5,6 milliards d'euros par rapport à 2022, en raison d'un nouveau transfert de part de TVA. L'État s'est ainsi progressivement privé de ce qui était sa recette prépondérante, sans compenser cette diminution par un effort sur les dépenses.
En conséquence, le niveau des recettes fiscales nettes, en euros constants, reste stable sur le moyen terme et en diminution de plus de 9 % par rapport à 2017. Elles auraient augmenté de manière assez nette si la TVA était restée affectée à l'État.
S'agissant enfin du respect de l'autorisation budgétaire, qui fait aussi l'objet du projet de loi, la chute des recettes par rapport à la loi de fin de gestion est considérable et inédite : -7,7 milliards d'euros. Elle fait suite à trois années d'erreurs en sens inverse, qui ne s'expliquaient que partiellement par la crise. La France a un véritable problème de prévision des recettes fiscales. Le ministre de l'économie et des finances nous a dit qu'il souhaitait s'en saisir et nous l'approuvons, même si, tout particulièrement en 2023 et au début de 2024, les éventuelles erreurs des modèles techniques ont été amplifiées par les arbitrages et une communication suractive du précédent gouvernement.
Si le déficit est aussi élevé, c'est qu'aucun effort en matière de dépenses n'est venu compenser les chutes de recettes, et que la gestion budgétaire est restée en 2023 toujours aussi laxiste.
Les dépenses nettes du budget général de l'État ont encore progressé de 1,9 milliard d'euros entre 2022 et 2023, malgré la fin de plusieurs dispositifs d'urgence, qui sont les seuls à diminuer de manière significative.
Les principaux postes d'augmentation sont les remboursements et dégrèvements de l'État, qui ont augmenté - excusez du peu - de 50 milliards d'euros depuis 2013, et les engagements financiers de l'État.
Malgré la sortie de crise, aucune économie budgétaire n'a été proposée en 2023 par le gouvernement d'alors. Pire encore, les dépenses exceptionnelles ont été plus que remplacées par des dépenses courantes, de manière inconsciente par rapport à l'évolution des recettes que nous venons d'analyser. Les dépenses ont en effet augmenté de plus de 16 % en euros constants par rapport à 2017, alors que les années 2007 à 2012 avaient montré qu'il était possible de les maintenir à un niveau relativement stable.
Le projet de loi de finances pour 2025 prévoit un niveau de dépenses en baisse de 3 % en euros constants par rapport à 2023 : l'effort est significatif, il est nécessaire et il devra se poursuivre. Il devra aussi concerner la masse salariale, qui a augmenté de près de 5 milliards d'euros entre 2022 et 2023, en particulier à cause de la revalorisation du point de la fonction publique.
Enfin, l'année 2023 a vu la poursuite de l'application de techniques budgétaires anormales que nous dénonçons depuis plusieurs années maintenant, telles que les reports de crédits, d'un montant de 16,1 milliards d'euros, pour un grand nombre de programmes. Je note que le ministre des comptes publics s'est engagé devant nous, vendredi dernier, à limiter strictement ces reports l'an prochain.
Une autre manière d'envisager ce problème est de comparer les crédits ouverts aux crédits consommés. L'écart considérable depuis quelques années témoigne d'une volonté de soustraire une quantité importante de crédits à l'autorisation parlementaire, par l'ouverture de poches de budgétisation qui seront finalement annulées ou reportées l'année suivante. Un cas extrême est le programme 367, qui est censé financer des opérations patrimoniales : il a disposé de 2 milliards d'euros en 2023, exclusivement par report de crédits, qui n'ont d'ailleurs pas été utilisés, mais reportés à 2024.
Enfin, l'examen de ce projet de loi est également l'occasion de porter une appréciation sur le dispositif budgétaire de suivi de la performance. Nous sommes ici en présence d'un cas clinique, et malheureusement pathologique, des processus bureaucratiques dans notre pays.
Lors du vote de la Lolf en 2001, le suivi de la performance avait été présenté comme une avancée majeure. Les plus optimistes pensaient alors que les indicateurs de performance allaient entraîner une dynamique de rationalisation de nos dépenses. Les chiffres que je viens de rappeler sur l'état de nos finances publiques suffisent à démontrer qu'elle n'a pas eu lieu.
Mais, au-delà du contenu de la dépense, il est regrettable que l'instrument de suivi ait connu un processus de bureaucratisation qui l'éloigne des enjeux réels que nous examinons lors des débats sur le PLF. Nous avons ainsi donné raison aux craintes formulées par le président Jean Arthuis qui pointait du doigt la création d'une « bureaucratie lolfienne » de la performance. Dans la situation actuelle, les indicateurs sont à la fois trop nombreux, inadaptés et largement inexploitables.
Il n'y avait pas moins de 1 941 sous-indicateurs en 2023, ce qui représente un travail très lourd de suivi au regard de leur utilité réduite. Beaucoup d'indicateurs n'ont pas de lien direct avec la dépense. Nous prétendons ainsi mesurer l'efficacité de la diplomatie française par le nombre d'opérations de maintien de la paix lancé par l'ONU sur une année. Même si notre diplomatie peut et fait beaucoup, il semble un peu prétentieux d'exclure les nombreuses causes extérieures à la France qui expliquent l'évolution des opérations de l'ONU.
Beaucoup de sous-indicateurs ne sont assortis d'aucune cible quantitative exploitable, ce qui neutralise leur utilité. En 2023, ce fut le cas d'un indicateur sur trois. C'est du temps gâché alors que nous devons concentrer notre effort sur les économies à réaliser en priorité.
J'appelle donc de mes voeux une remise à plat de cet instrument. La bureaucratisation de la performance n'est pas une fatalité. Nous devons concevoir un dispositif allégé, mieux coordonné avec les priorités politiques du Gouvernement et pleinement intégré dans le pilotage stratégique des dépenses ; ce serait un retour à l'esprit de la Lolf. Cela permettrait d'alléger la charge de travail de la direction du budget et des responsables de programme et leur dégagerait du temps utile pour le pilotage stratégique de la dépense qui nous fait tant défaut.
En conclusion, cela ne vous étonnera pas que je vous propose de ne pas adopter ce projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023.
Certes, comme les précédents, ce projet de loi de règlement ne fait que constater les résultats d'une gestion budgétaire passée. Toutefois, le niveau des déficits, injustifiable hors période de crise, et surtout l'ampleur de l'écart entre l'autorisation parlementaire et l'exécution budgétaire, ainsi que l'usage inconsidéré de procédures d'exception doivent, me semble-t-il, être sanctionnés par le Parlement. Il faudra bien un jour que le Parlement renoue avec l'adoption des projets de loi relatifs aux résultats de la gestion des années passées, mais je doute que la gestion 2024 le permette.
Permettez-moi d'en dire un mot. Tout le monde semble découvrir l'écart entre la prévision initiale de déficit, à savoir 4,4 %, et celle qui est finalement attendue, à hauteur de plus de 6 %. Or cette dégradation n'est pourtant pas une surprise. Les travaux de notre mission d'information l'avaient déjà identifiée. Qui plus est, une note du Trésor prévoyait, dès le 16 février dernier, que le déficit s'établirait à 5,7 %.
Nous avons dit et écrit que la dégradation des comptes en 2023 aurait un impact majeur sur ceux de l'année 2024. Mais il est vrai qu'à l'époque l'autosatisfaction du ministre et la poursuite d'une communication très active et sans rapport avec la réalité du creusement des déficits rendaient nos paroles peu audibles.
Rien n'ayant été fait au cours de l'exercice 2024 pour répondre aux signaux d'alerte envoyés dès l'été 2023, la dégradation va maintenant dépasser 50 milliards d'euros. Voilà qui va nous contraindre si fortement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025.
M. Vincent Delahaye. - Disposerons-nous de prévisions de recettes plus documentées pour 2025 ?
Dans votre présentation, pourriez-vous distinguer les dépenses exceptionnelles de celles qui ne le sont pas entre 2020 et 2023 ?
M. Pascal Savoldelli. - Dans votre présentation, que recouvre le chiffre de 0,8 point concernant l'exportation parmi les postes de demande de PIB ?
Si l'on calcule sur toute la période, le CICE aurait représenté 125 milliards d'euros : ai-je bien compris ?
J'ai été un peu perdu lorsque vous avez parlé d'une performance bureaucratisée largement inexploitable. Mais si, comme vous le dites, 70 % des indicateurs sont exploitables, quelles sont les conséquences à en tirer ?
Mme Isabelle Briquet. - Ce projet de loi s'inscrit dans le droit fil des lois de règlement 2021 et 2022 qui n'ont pas été adoptées. Le déficit n'est pas creusé par la hausse des dépenses, mais bien par la baisse des recettes. L'écart par rapport à la prévision est très important, entraînant une dégradation des finances publiques.
Nous pourrions approuver les comptes, tout en nous opposant fermement à la politique budgétaire menée, mais il faudrait pour cela que l'exécution ait été conforme à la prévision, ce qui n'est pas le cas.
Le niveau de report de crédits est encore élevé, à hauteur de 16 milliards d'euros - ce n'est pas rien. La Cour des comptes note un cycle de sous-consommation des reports qui porte atteinte au principe de l'annualité budgétaire. Le groupe socialiste ne votera donc pas ce texte.
M. Michel Canévet. - Cela fait trois ans que le Parlement ne vote pas la loi de règlement - cinq ans pour notre part. Peut-il y avoir des incidences sur les exercices à venir ? Le groupe Union Centriste, pour l'essentiel, s'abstiendra.
Je regrette que la baisse des dépenses ne soit pas aussi forte que la baisse des recettes observée ; partagez-vous cet avis ?
Mme Nathalie Goulet. - La faiblesse des outils dont dispose le Parlement est notable. Cette fois-ci, on peut presque parler de dol ! Nous orientons-nous vers une modification de la Lolf ? On ne peut plus continuer comme cela !
M. Christian Bilhac. - La comparaison entre les crédits ouverts et les crédits consommés est édifiante. Ma question est simple : y a-t-il à Bercy un fonctionnaire qui, de temps en temps, regarde où en est la dépense ?
Mme Christine Lavarde. - Nous non plus, nous ne voterons pas ce projet de loi. Nous avons entendu les critiques très précises du rapporteur général sur l'exécution. Je poserai la même question que Michel Canévet sur les conséquences éventuelles d'un vote négatif sur plusieurs exercices successifs. Les ministres avaient parlé l'année dernière d'un effet sur le versement des fonds européens, mais aussi sur des comptes d'affectation spéciale (CAS)...
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Les documents dont nous disposons à ce stade pour la prévision des recettes sont les mêmes. Si d'autres étaient mis à notre disposition, au regard du caractère inédit de l'examen du PLF qui s'annonce, nous les partagerions avec vous.
Nous n'avons pas consolidé les dépenses exceptionnelles sur plusieurs années ; mais nous allons le faire.
Le chiffre de 0,8 point correspond à la contribution des exportations à la croissance du PIB, s'expliquant notamment par le dynamisme du secteur aéronautique. Mais c'est un rattrapage ponctuel par rapport à l'année précédente, puisque la balance commerciale reste dans une situation préoccupante.
Pour les indicateurs qui était exploitables pour l'exercice 2023, la cible a été atteinte pour 659 indicateurs, soit 49 % d'entre eux. Des précisions sur l'atteinte des cibles fixées pour les indicateurs figurent dans le rapport.
Madame Briquet, je suis d'accord avec vous sur les recettes, mais je ne partage pas votre diagnostic sur les dépenses publiques car elles continuent d'augmenter et l'écart entre les unes et les autres conduit à l'impasse budgétaire.
La non-adoption de la loi de règlement n'a que peu de conséquences, sauf sur les nomenclatures comptables. Mais les ministres nous ayant mis en garde par le passé, nous allons demander à l'administration des précisions juridiques sur les fonds européens.
Je ne pense pas qu'il faille réviser la Lolf, mais il importe plutôt de respecter sa lettre et son esprit. La mission d'information à ce sujet avait établi une liste de recommandations visant à améliorer l'information du Parlement. La révision des règles budgétaires européennes nécessitera de toute façon une révision de la Lolf : nous pourrons en profiter pour les y intégrer.
M. Claude Raynal, président. - Je rappelle que nous avions demandé le report de la récente modification de la Lolf pour y intégrer les nouvelles règles budgétaires européennes, en vain...
La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023. En conséquence, elle a décidé de ne pas adopter chacun des articles du projet de loi.